Análise da proposta de regime jurídico especial e transitório das relações de direito privado no período da pandemia covid-19 - SINDISTAL
1– Trata-se de análise jurídica do Projeto de Lei 1.179/2020 (PL), que dispõe sobre o regime jurídico especial e transitório das relações de direito privado (RJET) no período da pandemia do coronavírus (covid-19).
1.1. O PL está dividido em treze capítulos, dispondo sobre: Disposições Gerais; Prescrição e Decadência; Pessoas Jurídicas de Direito Privado; Resilição, Resolução e Revisão dos Contratos; Relações de Consumo; Locações de Imóveis Urbanos; Contratos Agrários; Usucapião; Condomínios Edilícios; Regime Societário; Regime Concorrencial; Direito de Família e Sucessões; e Disposições Finais.
1.2. Em resumo, o PL dispõe que:
(i) Os prazos prescricionais estão impedidos ou suspensos;
(ii) Os atos associativos, como reuniões de colegiados ou assembleias, poderão ser realizados por meio remoto;
(iii) No tocante às obrigações, os efeitos da pandemia equiparam-se ao caso fortuito ou força maior, não aproveitando ou escusando o descumprimento de obrigações vencidas em data anterior ao reconhecimento da pandemia;
(iv) Os despejos de imóveis prediais ficam suspensos até 31.12.2020, mas os inquilinos continuam obrigados a pagar os aluguéis, embora se possa diferir o seu adimplemento na hipótese de perda de renda por desemprego; o proprietário pode retomar a coisa para uso familiar ou próprio;
(v) Flexibilizam-se as regras dos contratos agrários, mas está vedada a contagem de tempo de usucapião durante a pandemia;
(vi) Admitem-se restrições de acessos e obras em condomínios edilícios, bem como se introduzem assembleias virtuais;
(vii) Assembleias e reuniões societárias podem ser virtuais, tolerando-se a antecipação de dividendos;
(viii) Suspende-se a aplicação de certas sanções por práticas anticoncorrenciais, a fim de atender à escassez de serviços e produtos; relevam-se certos comportamentos que seriam ordinariamente considerados ilícitos em razão da natureza crítica da pandemia;
(ix) São adotadas regras transitórias para a prisão civil do devedor de alimentos e para o início e conclusão de inventários;
(x) Como forma de prevenir a oneração de empresas, a vigência da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) é postergada por mais dezoito meses.
2– A inspiração para a elaboração das regras transitórias está, alegadamente, na Lei Faillot, de 21 de janeiro de 1918, que lançou as bases para a aplicação da teoria da imprevisão no direito francês.
2.1. O proponente reconhece que tanto o Código Civil quanto o Código de Defesa do Consumidor possuem regras adequadas e específicas para lidar com a revisão dos contratos por força de imprevisão ou de condições que gerem onerosidade excessiva, respectivamente, mas alega que é necessário conter excessos e, ainda, permitir que segmentos vulneráveis como os locatários não sejam privados de suas moradias.
II.i – Aspectos formais
3– Compete à União legislar, privativamente, sobre direito civil, comercial, agrário, bem como sobre processo, na forma do art. 22, I, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB).
3.1. Igualmente, compete-lhe elaborar normas gerais sobre direito econômico, consoante o art. 24, I, da CRFB.
4– As matérias tratadas no PL não se submetem à reserva presidencial de iniciativa, de modo que legítima é a deflagração parlamentar.
5– No caso, não se divisa, portanto, ofensa ao devido processo legislativo organizado constitucionalmente. A proposição tramita escoimada de vícios formais.
6– No mérito, boa parte da disciplina prevista pelo PL seria alcançada pela interpretação de institutos clássicos de direito privado e de teoria contratual como a teoria da imprevisão, a teoria da onerosidade excessiva, bem como a aplicação de cláusulas de exclusão de responsabilidade contratual como a força maior e o caso fortuito.
6.1. Em outros pontos, há redações descuidadas que deverão ser corrigidas pela via interpretativa para evitar iniquidades e até violações ao direito de propriedade.
6.2. De qualquer modo, a opção do legislador – nem sempre ortodoxamente leal à preservação do direito de propriedade e ao princípio da irretroatividade normativa – parece ter sido a de realizar intepretação autêntica de diversos institutos codificados de direito privado contratual, a fim de impedir que haja soluções diferentes adotadas por juízes na interpretação da legislação civil e consumerista brasileira.
Diante da organização dos capítulos por temas, os comentários seguirão, didaticamente, a ordem da disciplina legislativa.
7– A primeira crítica ao projeto deriva da inexistência de uma demarcação de seu termo final.
7.1. Embora se diga que a lei introduz normas de caráter transitório e emergencial para a regulação das relações de direito privado no período da pandemia, e se assinale o termo inicial de vigência em 20.03.2020, o ideal seria modificar o art. 1° para estabelecer que se trata de normas de caráter transitório e emergencial cuja vigência coincidirá com a do Decreto Legislativo 6/2020 (ou até 30.10.2020, marco diversas vezes citado no corpo da proposição).
8– O art. 3° estabelece também que haja, quanto a prazos prescricionais, suspensão ou causa impeditiva até 30.10.2020.
8.1. Com os Tribunais abertos e em funcionamento em regime de plantão ordenado pelo Conselho Nacional de Justiça, e tendo em conta, ainda, que se mantém o peticionamento virtual em plena operação, trata-se de evidente exagero do legislador, já que nada impediria o exercício do direito de ação para evitar perecimento de prazos prescricionais ou decadenciais no período.
9– O Capítulo II deveria ser, assim, integralmente suprimido.
10– Quanto ao Capítulo III, a previsão de realização de reuniões e assembleias em meio virtual está afinada com as medidas de prevenção à disseminação da epidemia e estão redigidas de forma clara e escorreita.
10.1. Embora isso já estivesse acontecendo e, em regime de direito privado, seja, em rigor, permitido fazer tudo o que não é proibido por lei, a indicar certa redundância da disciplina, a disposição vem dar segurança jurídica a essa solução flexibilizadora adotada durante a pandemia.
11– O Capítulo IV afirma, no art. 6°, que as consequências decorrentes da pandemia para a execução dos contratos, incluídas as previstas no art. 393 do Código Civil, não terão efeitos jurídicos retroativos.
11.1. Embora a redação do preceito apenas reproduza mandamento acaciano de irretroatividade normativa (art. 5°, XXXVI, da CRFB) para impedir que se ataque ato jurídico perfeito, não parece que a intenção tenha sido a de excluir a aplicação da teoria da imprevisão, que, por natureza, se aplica justamente a contratos onerosos comutativos que se projetam no tempo e são alcançados por circunstâncias imprevisíveis e de consequências incalculáveis ou de difícil mensuração.
11.2. O que o legislador quer dizer é que a teoria da imprevisão não deve ser invocada para justificar o inadimplemento anterior ao fato imprevisível, para prestigiar o princípio da boa-fé.
12– Quanto ao fato de o art. 7° não considerar imprevisíveis fatos como o aumento da inflação, a variação cambial, a desvalorização ou a substituição de padrão monetário, trata-se de hipóteses que assim já são caracterizadas pela jurisprudência nacional (especialmente no tema da revisão de contratos administrativos), de modo que não há, propriamente, inovação.
12.1. A exceção está relacionada aos contratos de locação, cuja revisão poderá tomar em conta tais fatos, conforme o art. 7°.
12.2. A preocupação do legislador, nesse ponto, é com a conservação da moradia de pessoas que venham a perder o emprego durante a crise econômica associada à pandemia da covid-19, que tem reduzido níveis de produtividade e de renda em todas as nações de que se tem notícia.
13– Com relação ao Capítulo V, fica suspenso o regime do direito de arrependimento do consumidor nas compras feitas por delivery (melhor seria que a proposição utilizasse a expressão entrega em domicílio) até 30.10.2020, o que é salutar e traz segurança jurídica, porquanto tal modalidade de compra passou a ser a válvula de escape econômica para diversas empresas que estão enfrentando normas de quarentena e proibição de venda presencial durante a pandemia.
14– No que se refere ao Capítulo VI, proíbem-se as liminares para despejo nas locações residenciais, para as ações propostas a partir de 20 de março de 2020. Trata-se de um duro golpe no direito de propriedade, com balizas mal construídas e redigidas de forma subjetiva.
14.1. Nesse art. 9°, o legislador parece ter incorrido em certo grau de retroatividade, pois o divisor de águas que escolhe para a proibição da concessão de liminares está situado no passado (data do aforamento da ação a partir de 20 de março).
14.2. O ideal para a preservação da segurança jurídica seria simplesmente suprimir o Capítulo, mal redigido e com exagero de faculdades unilaterais conferidas aos locatários, sem nem mesmo se criar procedimento para justificar a superveniência de fatos imprevisíveis.
14.3. Na menos favoráveis das hipóteses, deve-se modificar a redação para impedir o exercício da faculdade de despejo para pleitos aforados a partir da vigência da lei, sob pena de malferimento potencial ao art. 5°, XXXVI, da CRFB (princípio da irretroatividade normativa e da intangibilidade do ato jurídico perfeito) e ao princípio da isonomia.
15– De constitucionalidade duvidosa, por comprometer o núcleo do direito de propriedade, é, ainda, a possibilidade de suspensão parcial ou total do pagamento de aluguéis vencidos de que cogita o art. 10, na hipótese de o locatário perder o seu emprego, ter sua jornada de trabalho reduzida, ou experimentar redução remuneratória.
15.1. O tema não afeta o setor industrial diretamente, é verdade, mas o precedente de ataque ao núcleo do direito de propriedade e à liberdade contratual deve ser evitado quanto possível.
15.2. Embora a suspensão seja limitada ao período de 20.03.2020 a 30.10.2020 e a dívida principal seja mantida, nada se diz sobre a possibilidade de cobrança de juros e de correção monetária, justamente o ponto em que parece ter avançado o legislador sobre o núcleo essencial do direito de propriedade.
15.3. Se os juros e correção serão, ao revés, implicitamente desapropriados por comando da proposição, isso poderá atrair a responsabilidade da União por seu pagamento, já que a CRFB garante a indenizabilidade dessa providência extrema baseada no domínio eminente do Estado.
15.4. Trará baixa segurança jurídica, ainda, o procedimento de mera comunicação pelo locatário ao locador da situação de alteração do patamar remuneratório por qualquer meio idôneo, que praticamente introduz um critério de autotutela nas relações contratuais ao deflagrar, unilateralmente, o efeito se suspensão do vencimento das obrigações.
15.5. Diante de um regime mal disciplinado e que exagera nas faculdades unilaterais concedidas aos locatários e ensejará inegáveis abusos, sem critérios de verificação, é de se esperar a retomada de vários imóveis com base na única hipótese admitida pela proposição de lei, a saber, o uso próprio ou familiar.
16– No que se refere ao Capítulo VII, é elogiável a previsão, contida no art. 13, de suspensão, até 30.10.2020, da proibição de celebração de contratos de arrendamento com empresas nacionais cujo capital social pertença majoritariamente a pessoas naturais ou jurídicas estrangeiras.
16.1. A medida certamente contribuirá para evitar crise de desabastecimento de alimentos durante o período agudo da pandemia, sendo desimportante a nacionalidade do capital empregado para o desenvolvimento da atividade econômica.
17– Quanto ao Capítulo VIII, a suspensão da contagem do prazo de aquisição da propriedade imobiliária por usucapião parece ser também exagerada.
17.1. Mais uma vez, recorde-se que os Tribunais estão abertos no período de crise sanitária e podem receber eventuais medidas de defesa da posse e da propriedade no período.
17.2. Tal capítulo sobre usucapião, materializado em artigo único (art. 14), bem poderia, assim, ser suprimido.
18– Já no que se refere ao Capítulo IX, sobre os condomínios prediais, a disciplina legal foi bem concebida, pois introduz a possibilidade de limitação ao acesso às áreas comuns, para evitar a disseminação do coronavírus.
18.1. A permissão para limitar festividades vai no mesmo sentido.
18.2. Embora a maioria dos proprietários já estivesse autorizada a deliberar em tal sentido (consequência imediata das faculdades inerentes ao domínio), os incisos I e II do art. 15 reforçarão a segurança jurídica de medidas de tal jaez tomadas nos condomínios prediais de todo o País.
18.3. Também está associada à necessidade de controlar a disseminação da pandemia a disposição permissiva da realização de assembleias condominiais por meio virtual, meio eficiente e necessário para evitar o contato direto entre os moradores (art. 16).
19– Com relação ao Capítulo X, o regime societário é modificado, com relação a prazos para a realização de reuniões e assembleias, em razão de se considerar a pandemia hipótese de força maior.
19.1. A interpretação do Código Civil, no segmento de direito societário, já conduziria a conclusões muito próximas àquelas ora lançadas pelo legislador, em face da ocorrência de força maior, tendo o legislador preferido a intepretação autêntica, porém, para conter a liberdade interpretativa dos juízes.
19.2. Também se autoriza a realização de atos e reuniões por meio virtual (art. 19), o que está em consonância com as medidas de prevenção da propagação da pandemia recomendadas pela OMS e pelas autoridades sanitárias brasileiras.
20– Quanto à previsão de que os dividendos e outros proventos sejam declarados sem prévia aprovação dos sócios ou cotistas (art. 20), parece que, apesar do silêncio do PL, tal providência deverá ser referendada, em ocasião posterior, pela maioria do capital social (ou por procedimento previsto no contrato social).
20.1. Não se divisa inconstitucionalidade nessa previsão, justificada, aparentemente, pela urgência criada pela força maior, desde que assegurado o controle ulterior pela maioria do capital social.
21– Quanto ao Capítulo XI, determina-se uma abolitio temporária das condutas anticoncorrenciais contidas nos incisos XV e XVII do § 3° do art. 36 e do inciso IV do art. 90 da Lei 12.529, de 30 de novembro de 2011.
21.1. Trata-se de inegável faculdade atribuída ao legislador, em se tratando de regime de direito público de aplicação de sanções, máxime diante da excepcionalidade do período.
21.2. As condutas de venda abaixo do preço de custo (dumping) e de suspensão de atividade econômica de forma unilateral (lockout) são amplamente justificadas pela força maior, já que os empresários precisarão fazer um esforço adicional para se livrar de mercadorias em estoque sem liquidez (muitas vezes perecíveis) e também poderão fechar as portas se o cenário de prejuízo for inevitável.
22– No que se refere ao Capítulo XII, relacionado ao direito de família e de sucessões, embora o tema não interesse ao setor produtivo, a medida de prisão domiciliar do devedor de alimentos insere-se no esforço de impedir a propagação da doença, eis que o contato entre presos pode contribuir para a disseminação do coronavírus.
23– Finalmente, a vigência da LGPD é postergada por mais dezoito meses, de modo a evitar oneração de empresas em face das dificuldades técnicas experimentadas pelas empresas em razão do espalhamento da pandemia.
24– Por todo o exposto, o parecer é no sentido de que não haja o apoio da CNI à proposição, enquanto não forem eliminados os problemas redacionais e inconstitucionalidades identificados no corpo da fundamentação.
25– Como visto, o art. 1° merece ser emendado para que passe a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 1° Esta Lei institui normas de caráter transitório e emergencial para a regulação de relações jurídicas de direito privado no período da pandemia do coronavírus (covid-19) compreendido entre a data de sua publicação e o dia 30.10.2020."
25.1. Também o art. 6° teria redação mais apropriada se sua redação fosse modificada para os seguintes termos:
"Art. 6° As consequências decorrentes da pandemia do coronavírus (covid-19) na execução dos contratos não terão o condão de produzir efeitos jurídicos retroativos com a finalidade de excluir obrigações inadimplidas em data anterior ao seu reconhecimento pela OMS como emergência sanitária de importância internacional."
26– Os Capítulos II, VI e VIII deveriam, a seu turno, ser objeto de emendas supressivas totais, ante a má técnica legislativa, desnecessidade ou inconstitucionalidades apontadas.