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Espécies de entidades da Administração Pública indireta existentes no Direito positivo brasileiro
O presente trabalho tem o objetivo de discorrer brevemente sobre as espécies de entidades da Administração Pública indireta existentes no direito positivo brasileiro.
O presente trabalho tem o objetivo de discorrer brevemente sobre as espécies de entidades da Administração Pública indireta existentes no direito positivo brasileiro. Abordaremos os seguintes tópicos, a fim de dar uma visão geral sobre o tema: a) diferença entre órgão e entidade; b) tipologia das entidades da Administração indireta; c) tipos de autarquia; d) empresas estatais; e) a polêmica envolvendo as modalidades de fundações estatais previstas em nosso ordenamento.
Antes de adentrarmos no tema sobre as espécies de entidades da Administração Pública indireta, necessário se faz discorrer sobre uma questão preliminar, que diz respeito sobre a diferença entre descentralização e desconcentração.
Hely Lopes Meirelles leciona que:
"A descentralização administrativa pressupõe, portanto, a existência de uma pessoa, distinta da do Estado, a qual, investida dos necessários poderes de administração, exercita atividade pública ou de utilidade pública. O ente descentralizado age por outorga do serviço ou atividade, ou por delegação de sua execução, mas sempre em nome próprio. Diversa da descentralização é a desconcentração administrativa, que significa repartição de funções entre os vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma Administração sem quebra de hierarquia. Na descentralização a execução de atividades ou a prestação de serviços pelo Estado é indireta e mediata na desconcentração é direta e imediata". (Direito Administrativo Brasileiro. 29a ed., São Paulo: Malheiros. 2004. p. 714/715)
Dos ensinamentos do ilustre professor, constatamos que, com a descentralização administrativa, o Estado outorga a prestação de serviços públicos a entidades que possuem personalidade jurídica própria, distinta do ente que a criou. Já na desconcentração, muito embora também haja uma divisão das tarefas estatais, isso ocorre dentro da própria entidade, mediante a distribuição de atividades em diversos órgãos, os quais não possuem personalidade jurídica.
Nesse passo, registre-se que a Administração Pública indireta nada mais é do que um fenômeno decorrente da descentralização administrativa.
As entidades que compõem a Administração indireta subdividem-se em pessoas jurídicas de direito público e de direito privado. Dentre as primeiras estão as autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas. Já as pessoas jurídicas de direito privado que fazem parte da Administração indireta são as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais.[1]
Autarquia, segundo José dos Santos Carvalho Filho, pode ser conceituada como "a pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado". (Manual de Direito Administrativo. 18ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2007. p. 415).
A doutrina apresenta diversas espécies de autarquias, cuja classificação varia de acordo com o autor da obra doutrinária. Assim, reportamo-nos à sintetização das categorias de autarquia apresentadas pelo Professor Alexandre Mazza:
"a) autarquias administrativas ou de serviço: são as autarquias comuns dotadas do regime jurídico ordinário dessa espécie de pessoa pública. Exemplo: INSS; b) autarquias especiais: caracterizam-se pela existência de determinadas peculiares normativas que as diferenciam das autarquias comuns, como uma mais acentuada autonomia. Essa categoria de autarquias pode ser dividida em duas sub-espécies: b1) autarquias especiais "stricto sensu": como o Banco Central, a Sudam e a Sudene; b2) agências reguladoras: autarquias especiais dotadas de uma qualificada autonomia garantida pela presença de dirigentes com mandatos fixos e estabilidade no exercício das funções. Exemplos: Anatel, Anvisa e Antaq; c) autarquias corporativas: também chamadas de corporações profissionais ou autarquias profissionais, são entidades com atuação de interesse público encarregadas de exercer controle e fiscalização sobre determinadas categorias profissionais. Exemplo: Conselhos de Classe, como Crea, CRO e CRM. Já a Ordem dos Advogados do Brasil perdeu o status de autarquia no Supremo Tribunal Federal; d) autarquias fundacionais: são criadas mediante a afetação de determinado patrimônio público a certa finalidade. São conhecidas como fundações públicas. Exemplos: Procon, Funasa e Funai; e) autarquias territoriais: são departamentos geográficos administrados diretamente pela União. Na Constituição de 1988 tais autarquias recebem o nome de territórios federais (art. 33 da CF)" (Entidades da Administração Pública Indireta. Material da 2ª aula da Disciplina "Estrutura da Administração Pública", ministrada no Curso de Especialização Telepresencial em Direito Administrativo – Universidade Anhanguera - UNIDERP – REDE LFG, 2013)
No que concerne as empresas estatais componentes da Administração indireta, temos as empresas públicas e sociedades de economia mista, ambas pessoas jurídicas de direito privado.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ensinam que as empresas estatais são criadas pelo Estado para funcionar com instrumento de sua atuação no domínio econômico. Em continuação, os autores citados conceituam empresa pública como entidades "instituídas pelo Poder Público, mediante autorização de lei específica, sob qualquer forma jurídica e com capital exclusivamente público, para a exploração de atividades econômicas ou para a prestação de serviços públicos". Já as sociedades de economia mista são entidades "instituídas pelo Poder Público, mediante autorização de lei específica, sobe a forma de sociedade anônima, com participação obrigatória de capital privado e público, sendo da pessoa política instituidora ou de entidade da respectiva administração indireta o controle acionário, para a exploração de atividades econômicas ou para a prestação de serviços públicos" (Direito Administrativo Descomplicado. 20ª ed., Rio de Janeiro: Forense. 2012. p. 74).
Quanto às fundações, o Decreto-Lei n. 200/67 as atribui natureza jurídica de direito privado, nos termos do art. 5º, IV, in verbis:
"Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes".
Contudo, houve fortes críticas doutrinarias quanto a essa conceituação legal, principalmente diante do teor do art. 37, XIX, da CF, que as trata de maneira simétrica às autarquias, que são dotadas de personalidade jurídica de direito público.
A doutrina ainda não é unânime ao tratar desse assunto, cuja discussão é bem delineada por Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:
"A fundação pública é a entidade da administração indireta que há muito provoca grandes divergências quanto à natureza de sua personalidade jurídica, havendo autores tradicionais que entendem serem elas sempre pessoas jurídicas de direito privado, outros administrativistas para quem, depois da Constituição de 1988, todas as fundações públicas passaram a ser pessoas jurídicas de direito público e, ainda, uma corrente que defende a possibilidade de tais entidades serem instituídas com personalidade jurídica de direito público ou com personalidade jurídica de direito privado, a critério do ente federado matriz. Embora exista uma orientação dominante - a terceira das acima expostas, conforme será detalhado mais abaixo -, o fato é que está longe o momento de pacificação das diversas orientações doutrinárias acerca desse tema. Ademais, no direito positivo, o legislador não tem colaborado para o fim da controvérsia, ora tratando a fundação pública como entidade de direito privado, ora como de direito público". (Direito Administrativo Descomplicado. 20ª ed., Rio de Janeiro: Forense. 2012. p. 57)
O Estado não tem condições de prestar, por si só, todos os serviços públicos de que carece a sociedade. Assim, houve a necessidade de distribuir as tarefas para outras entidades, dotadas de personalidade jurídica própria, a fim de que fosse possível a consecução do fim estatal. Tal fenômeno é denominado descentralização.
Da descentralização administrativa adveio a Administração Pública indireta formada tanto por pessoas jurídicas de direito público quanto de direito privado. Dentre as primeiras estão as autarquias, fundações públicas, agências reguladoras e associações públicas, e as segundas são compostas pelas empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais
Destarte, conclui-se que a criação e a estruturação da Administração Pública indireta é uma forma de organização estatal, cujo objetivo é a prestação de serviços públicos e a exploração de atividades econômicas por entidades criadas para esse fim específico, que têm grande relevo social, de modo a que tais misteres sejam desempenhados com maior eficiência.
MAZZA, Alexandre. Entidades da Administração Pública Indireta. Material da 2ª aula da Disciplina "Estrutura da Administração Pública", ministrada no Curso de Especialização Telepresencial em Direito Administrativo – Universidade Anhanguera - UNIDERP – REDE LFG, 2013
[1] MAZZA, Alexandre. Entidades da Administração Pública Indireta. Material da 2ª aula da Disciplina "Estrutura da Administração Pública", ministrada no Curso de Especialização Telepresencial em Direito Administrativo – Universidade Anhanguera - UNIDERP – REDE LFG, 2013.