Desburocratizar Processos de Licenciamento | Rede Juntos
Desafio: Desburocratizar Tema: Licenciamento
Muitas vezes, processos simples ficam muito dependentes de uma burocracia já estruturada. Licenciamento urbano é um exemplo disso, dificultando que pequenos empreendimentos possam ser construídos em menos tempo por culpa da morosidade burocrática. Tornar o licenciamento mais eficiente, é dinamizar a economia local no longo prazo.
Tecnologia | Acompanhamento de Processos de Licenciamento
Prefeitura de Caruaru remodela licenciamento urbano com apoio do Juntos
Recomendações Gerais | Licenciamento Urbano
São três os eixos principais nos quais a tecnologia é importante para o aprimoramento dos processos relacionados ao licenciamento urbanístico e ambiental:
gestão e monitoramento de planejamento e desenvolvimento urbano (sistemas de georreferenciamento e bases cartográficas digitais);
gestão de processos internos (acompanhamento de processos de licenciamento) e
transparência e comunicação com os cidadãos e empreendedores que serão apresentados nos tópicos a seguir.
Em muitos municípios, as secretarias não estão localizadas em um mesmo prédio e há a necessidade de troca de informações de maneira rápida e eficaz. Além disso, o compartilhamento de informações é premissa para o sucesso da frente de Licenciamento Urbano. Uma das estratégias para integrar o planejamento e a gestão dos territórios é a utilização da Tecnologia de Informação (TI) para a organização e análise de dados disponibilizados por diferentes fontes. Para tanto, sugere-se que os dados sejam centralizados em uma única área, capaz de entender a estrutura dos dados e qualificar a informação antes de disponibilizá-la ao parceiro ou que cada área disponibilize seus dados através de interfaces de aplicação (API), capazes de exportar informações obtidas dos bancos de dados e planilhas, tratadas adequadamente. A base única de dados permite com que todos os departamentos/secretarias disponibilizem e visualizem informações atuais essenciais para a tomada de decisão na análise de empreendimentos.
Outro eixo de tecnologia utilizado na frente de Licenciamento Urbano é o sistema de licenciamento eletrônico, uma plataforma digital, por meio do qual os interessados podem submeter remotamente as requisições, acompanhar o trâmite de aprovações e avaliações e receber informações dos órgãos públicos, sem a necessidade de deslocamento até a prefeitura. O Município de Campinas conseguiu para a área de Licenciamento Ambiental isolar a entrada de novos pedido apenas por meio eletrônico, no entanto, devido à robustez e complexidade do departamento de licenciamento urbanístico, foi desenvolvido sistema de tramitação eletrônico, mas não houve até então, impedimento para que o interessado protocolasse a solicitação fisicamente.
A exclusividade do sistema eletrônico depende de uma série de fatores, inclusive sociais que tornam-se entraves, por ora, a sua efetivação. No entanto, entende-se que a evolução caminha para a exclusividade de novos pedidos apenas eletronicamente.
A comunicação e transparência dos processos licenciatórios auxiliam na divulgação de regras, legislações e procedimentos necessários para uso das plataformas online. Além disso, facilita a transferência de informações para análise entre diferentes departamentos. A transparência ainda atua como um forte aliado daqueles que trabalham no setor público, demonstrando aos interessados o andamento de seu processo e as razões para eventuais atrasos.
Como cada município possui uma infraestrutura de tecnologia distinta, o pilar de tecnologia ganha mais destaque, pois as ferramentas precisam ser adaptadas e operacionalizadas de acordo com a situação de cada um.
Em prefeituras com orçamentos maiores existem condições de adquirir o hardware e desenvolver ou adquirir softwares necessários para o acompanhamento da frente de Licenciamento Urbano. No outro lado, prefeituras com orçamentos menores e que não possuem equipes específicas dedicadas à tecnologia necessitam criar alternativas ou simplificar processos de forma que eles possam ser controlados com ferramentas tecnológicas disponíveis gratuitamente. Em ambos os casos, as ferramentas tecnológicas precisam ser funcionais, independentemente da complexidade de ações, e qualificadas, para que se tornem confiáveis. Para a inclusão de dados georreferrenciados e para a manutenção da plataforma digital é necessário conhecimento técnico das ferramentas, o que exige treinamentos efetivos. Já para o usuário final as ferramentas precisam ser intuitivas. Caso contrário surgirão dificuldades na utilização das ferramentas, inseguranças e até recusas dos servidores e usuários, comprometendo a implementação e sucesso da frente. É extremamente importante que a ferramenta seja de fácil usabilidade por parte do interessado. Esta deve ser um incentivo para que se introduza o conceito eletrônico ao interessado. Ferramentas complexas não auxiliarão na apresentação do conceito aos interessados.
A Tecnologia da Informação pode ser utilizada para um maior monitoramento e qualificação dos dados utilizados e até reforçar a comunicação dos avanços da frente de Licenciamento Urbano. Os sistemas de georreferenciamento e base cartográfica digital estão entre as principais ferramentas para a geração de análises e informações necessárias para tomada de decisão rápida e eficaz, estabelecendo-se como um importante instrumento no planejamento de ações na área urbana e ambiental. Uma base de dados georeferenciada permite que a cidade seja analisada de forma integrada, considerando, ao mesmo tempo, suas edificações, pavimentações, sistemas viários, sistemas de fornecimento de água e coleta de esgoto, além de praças, parques, entre outros. Quando é iniciada análise de pedido de licenciamento, todas essas variáveis tornam-se prontamente disponíveis para o servidor público. Já as plataformas digitais permitem desburocratizar processos, agilizar o fluxo e promover a transparência na frente de Licenciamento Urbano.
Georreferenciar uma imagem, mapa ou qualquer informação geográfica, é conseguir transformar suas coordenadas conhecidas em um determinado sistema de referência.Para conseguir fazer o georrefenciamento é preciso obter as coordenadas dos pontos de controle (locais que oferecem uma feição física perfeitamente identificável, como rios, represas, intersecções de estradas, etc.) do mapa a ser referenciado.
A disseminação da tecnologia de geoprocessamento junto às prefeituras têm gerado uma demanda crescente na elaboração e atualização das bases cartográficas municipais. A base cartográfica é a base para o cadastro técnico municipal e para os sistemas de informações geográficas municipais.
Ainda, em matéria de eixos tecnológicos existentes que possam contribuir para o desenvolvimento de melhorias no Licenciamento Urbano pode-se destacar a necessidade de uma boa ferramenta que auxilie os gestores no controle, captura e monitoramento dos resultados obtidos.
A implementação da Frente de Licenciamento Urbano demanda a possibilidade de monitorar os impactos das ações de melhoria desempenhadas. Desta forma, é fundamental que se desenvolva uma metodologia de controle destas ferramentas. Obviamente que quanto mais tecnologia atrelada ao processo, maior precisão e agilidade será conferido quando da identificação dos dados.
O Município de Campinas inicialmente trabalhava com planilhas dinâmicas onde se importavam dados extraídos dos sistemas de tramitações de protocolos existentes. Assim, mensalmente, importava-se os dados referentes aos alvarás emitidos, extraia-se as tramitações de cada processo e aplicava-os na planilha previamente construída para o tratamento e gestão dos dados. Após o tratamento, era possível identificar o tempo gasto pela prefeitura em cada processo (além de outros dados acessórios) e aproximar uma mediana de todos esses processos.
Apesar de barata e simples a ferramenta auferia valores confiáveis e coerentes, apresentando os processos "outliers" e permitindo a elaboração de relatórios de anomalias. Tais planilhas foram utilizadas entre novembro de 2014 e abril/maio de 2017.
A evolução na padronização das tramitações e uma evidente estabilização dos ganhos com as melhorias implementadas trouxe para Campinas a preocupação com a perpetuação do projeto bem como a automatização do sistema de controle e capturas. Diante disso foi desenvolvido ferramenta de Business Inteligence ( B.I) capaz de integrar as bases de dados diariamente e apresentar o relatório final com base em premissas previamente determinadas. Assim, o que se obteve foi uma automatização do processo e flexibilidade na periodicidade da captura dos resultados, além da possibilidade de que todos os gestores tenham as informações a qualquer tempo, sem depender de alguém para o prévio tratamento dos dados.
Em grande parte dos municípios diversas secretarias participam concomitantemente dos processos de licenciamento e, em alguns casos, a comunicação entre as partes é frágil.
Para que a troca de informações aconteça de maneira ágil e eficaz é importante um sistema que permita a visualização de todos os processos de maneira integrada.
Para que o sistema de licenciamento eletrônico seja implantado é necessário que os cadastros estejam informatizados e integrados entre órgãos e autarquia. O sistema de Licenciamento Eletrônico permite o requerimento, análise e emissão de documentos de licenciamentos pela Internet, ele pode englobar todas as categorias de projeto, contemplando desde autuação do processo, tramitação interna, comunicação com o interessado e emissão de alvará.
Visa a desburocratização dos pedidos de licenciamento. Com a agilidade de análise do processo via Internet, eles podem ser solicitados e acompanhados a qualquer hora, de qualquer lugar. É possível com ele anexar documentos e preencher requerimentos, dispensando o uso do papel e da tinta, resultando em um ganho ambiental.
Para isso, os formulários e os documentos necessários para o licenciamento também devem ser digitalizados. Para o órgão público, a informatização dos processos permite com presteza a construção de um histórico e o acompanhamento do desempenho das avaliações de processos. Permitem ainda a verificação de qual departamento/secretaria está dependendo o encaminhamento do processo e o tempo de processamento/ análise de cada etapa do licenciamento.
O acesso ao serviço torna-se mais ágil e a presença do interessado junto ao órgão licenciador do município não se faz necessária. Além disso os processos protocolados por meio eletrônico permitem a filtragem de solicitações incompletas, sendo necessária a inclusão de toda documentação para iniciar o processo de análise. O checklist nesse momento é ideal para que o usuário tenha ciência dos documentos faltantes antes de iniciar o processo. A transparência é outro ponto crucial desse sistema, uma vez que o interessado pode consultar todo o andamento do projeto ao verificar em qual departamento/secretaria o documento está em análise e há quanto tempo está em posse. Além do mais, permite ao usuário acessar todo o histórico de etapas protocoladas junto ao município referentes ao imóvel. Outro item importante para o sistema de licenciamento eletrônico é a elaboração de um manual com o passo a passo para aprovação de projetos e licenciamento de obras.
No município de Campinas foram implantados os sistemas de licenciamento eletrônico ambiental – o LAO - e urbanístico – SEMURB Online, integrados ao Sistema de Informações Municipais (SIM). O Licenciamento Ambiental Online (LAO) se estabelece como uma prestação de serviço público que permite à Secretaria Municipal do Verde, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SVDS), a celeridade e análise sintética para o licenciamento de obras, atividades e empreendimentos de impacto ambiental local, bem como a emissão de exame técnico municipal para instruir o licenciamento ambiental de impacto regional ou federal.
Nesse sistema está disponível o serviço de emissão de requerimentos, pagamentos de taxa de análises por meio de boleto bancário eletrônico e acompanhamento online das solicitações. O SEMURB Online permite que o profissional encaminhe e acompanhe, via web, todas as solicitações referentes à aprovação de plantas junto à Secretaria Municipal de Urbanismo (SEMURB) de Campinas. A implementação destes sistemas dá maior transparência e agilidade na análise e na aprovação dos projetos. Esses sistemas de licenciamento eletrônico permitem com que o interessado saiba o responsável pelo último despacho, quando ocorreu e onde está o processo naquele dado momento.
O município de Pelotas, participante da rede Juntos, criou o aplicativo Edificapel que visa controlar e dinamizar a tramitação de processos de empreendimentos imobiliários. Trata-se de um aplicativo virtual que atua como painel de controle e concentra a captação de dados e informações de todas as etapas dos processos referentes a novas construções.
O painel de controle permite, a qualquer tempo, a identificação de ações (em que setor da prefeitura encontra-se o processo e quem é o responsável), além da atualização online junto ao profissional externo (engenheiro, arquiteto ou outros). O sistema oferece a transparência necessária para o interessado acompanhar as tramitações e permite ao órgão público verificar a integralidade da documentação entregue e medir o tempo de atendimento de cada um dos processos.
Além da criação do aplicativo o município de Pelotas criou uma linha de atendimento nova para qualificar o balão de atendimento com a possiblidade de agendamento prévio, e realizou a contratação de serviços de digitalização de documentos, para que os processos sejam informatizados e para que plantas e os demais processos registrados na prefeitura se tornem integralmente digital.
A ferramenta é periodicamente revisada para garantir a melhor interface com o usuário e sua atualização.
Replicabilidade | Prefeitura de Caruaru remodela licenciamento urbano com apoio do Juntos
Para Diogo, o desafio enfrentado para a implementação foi a mudança de cultura, interna e externa. "A principal dificuldade encontra consistiu nas pessoas entenderem como seria o funcionamento da iniciativa". Para solucionar, a administração municipal realizou um trabalho de conscientização com os servidores, e apresentou o conceito do projeto. A comunicação junto aos principais usuários do serviço também foi feita.
"Fomos em entidades que trabalham próximo aos arquitetos para expor a ideia. Isso foi bastante positivo, a aceitação por parte deles foi imediata", afirmou.
As recomendações gerais são sugestões capturadas pelas experiências e pelas possibilidades vislumbradas pela frente de Licenciamento Urbano. São as lições aprendidas que foram levantadas e podem auxiliar as novas prefeituras que queiram implementar as práticas. As recomendações podem ser consideradas também como um guia rápido para determinadas situações que ocorram durante o projeto e também apoiam a sustentabilidade deste. Temas como liderança, engajamento e método foram considerados nas recomendações abaixo.
Os líderes/gestores de processos precisam acompanhar constantemente os processos e ações que estão sob sua responsabilidade, respondendo sempre com clareza aos questionamentos e andamento das atividades. O comprometimento em empenho deles resulta na possibilidade de maiores resultados.
Os multiplicadores/pontos focais são os responsáveis pela operação da frente no município, pois articulam e se envolvem com ações de diversas entidades. É de fundamental importância que as responsabilidades deles sejam respaldadas pelas lideranças.
O êxito na continuação do projeto compreende em coletivizar e comprometer pessoas com as novas ideias. Os responsáveis por essa árdua tarefa são os agentes de mudança, que facilitam o processo de mudança organizacional, portanto, devem estar preparados e engajados para a condução do processo.
Comportamentos como: ter a mente aberta, buscar combinações e aprimoramentos, ser inovador, aproveitar as oportunidades, não estabelecer prazos audaciosos demais, ter confiança no próprio trabalho, olhar para os obstáculos não como impeditivos, mas como sendo parte do processo que precisa ser revisto, ajudam para o bom andamento do projeto.
Em municípios menores, há uma dificuldade maior em identificar os perfis dos servidores que participarão da frente de Licenciamento Urbano. Por isso, é importante a participação do secretário responsável pela execução e acompanhamento das ações. A vantagem é em relação à estrutura menor, que permite maior engajamento e controle.
É natural que existam resistências e inseguranças em determinados servidores devido ao método, à participação do parceiro técnico ou mesmo em razão do caráter inovador do projeto. O trabalho de engajamento deve ser constante para que essas resistências e inseguranças possam ser evitadas ou diminuídas. A adoção de treinamentos, reuniões e campanhas de comunicação e conscientização minimizam resistências. Além disto, ferramentas tecnológicas de acompanhamento, aliadas à execução de um processo bem definido, evitam que haja desvios na execução dos ciclos de melhoria. Profissionais bem informados, treinados e capacitados são mais engajados.
Estabelecer maior confiança nos funcionários, dando-lhes maiores atribuições e autonomia auxiliam na simplificação de processos.
Quando ocorrer alterações nos servidores envolvidos na frente (por exemplo: mudança de secretários ou realocações de área de servidores), o substituto deve ser informado do histórico de ações, bem como ser empoderado entre os envolvidos da frente. Isso atenua a redução de engajamento nas atividades ou em possíveis descontinuidades da frente.
Na impossibilidade da participação ativa de servidores ou gestores nos processos, pode-se delegar ações para um substituto. Este, porém, necessita ser conhecido e ter trânsito livre em outras secretarias. É fundamental que o substituto seja empoderado e suas ações sejam respaldadas pelas lideranças.
Os conceitos transferidos pela frente de Licenciamento Urbano podem ser adaptados para a realidade da prefeitura, mas é importante que as formas de acompanhamento sejam mantidas. Primeiramente, para uma maior aderência e continuidade da frente; segundo, para permitir a comparação com os períodos em que eventuais parceiros estejam presentes. É fundamental a sinergia entre a visão do método e a vivência da realidade local. É importante, no entanto, notar as diferenças entre sugestões ou adaptações e resistências ou inseguranças com o novo método.
É importante que as metas visem à desburocratização do processo de licenciamento no município, em que a estrutura é observada de forma integrada, com uma visão por processos e evitar o efeito "silo". A adoção de projeto simplificado e aprovação imediata para empreendimentos de baixo impacto vêm de encontro a simplificação de processos, mas cabe ressaltar o papel da fiscalização como elemento chave para a manutenção da confiança nos profissionais e nos cidadãos, e a fiscalização deve se estabelecer para além de ação punitiva, sendo também ação educativa, em função do contato direto com a comunidade.
A metodologia é uma ferramenta de acompanhamento e otimização de recursos, mas isso não impede que ela seja questionada ou adaptada de acordo com a realidade da prefeitura. As metas propostas devem ser seguidas, pois foram geradas a partir de um potencial identificado pelo planejamento. As metas pactuadas devem continuar com o objetivo de otimizar recursos. As metas precisam considerar especificidades locais e processos que possam impactá-las (ex. revisão da legislação).
Uma boa comunicação do projeto e dos resultados diminuem resistências e disseminação de boatos. Assim, a sistemática de acompanhamento pressupõe a divulgação e o treinamento de todos os envolvidos. Painéis com gráficos podem ser colocados à vista em pontos estratégicos dentro do ambiente de trabalho informando o conteúdo e a importância destes. Podem ser utilizados informativos impressos como folhetos e avisos para divulgação das metas, das ações, dos resultados alcançados, das reuniões realizadas bem como um calendário das futuras reuniões.
O diálogo entre poder público e empreendedores deve ser constante, pois essa interface garante uma maior aplicabilidade e sucesso da frente. Workshops com entidades de classe e empreendedores podem auxiliar na construção de soluções bem como estreitar a relação entre o poder público e a sociedade civil.
A comunicação com os profissionais e os proprietários deve visar a transparência do processo licenciatório.
O apoio tecnológico, como a base única de dados e plataformas online, é essencial no desenho da frente de Licenciamento Urbano, pois dá suporte e celeridade aos processos e estabelece padrões únicos de análise.
Para fazer frente à revisão da legislação urbanística, em muitos casos necessária para a desburocratização do processo licenciatório, o estabelecimento de uma consultoria jurídica de suporte nas secretarias pode auxiliar na elaboração/alteração de textos legais e agilizar ações que dependem de mudanças jurídicas.
Sugere-se que, no decorrer da execução da frente de Licenciamento Urbano, ocorram reuniões de checkpoint para reforçar conceitos e revisar os processos que estão em andamento. Isso evita perdas no andamento da frente e, caso haja um parceiro técnico envolvido, que os servidores não assumam responsabilidades e atividades tardiamente.
Para a manutenção do empenho e dedicação é necessário regularmente verificar demais gargalos e repactuar as metas. Ressaltar as ações cumpridas e os resultados alcançados, sem perder de vista as ações que ainda devem ser realizadas, também motivam positivamente os servidores envolvidos na frente.
O processo de monitoramento e controle deve ser constante e sempre estar de acordo com o cronograma. Um acompanhamento bem feito gera melhores resultados. Antes da entrada de um parceiro técnico no município, principalmente se os perfis forem distintos dos servidores, recomenda-se a realização da transição e da comunicação dos novos trabalhos e do perfil dos consultores. Isso evita o estranhamento e também atenua resistências. A fase de conscientização deve ser feita, pois o perfil e comportamento dos consultores do parceiro técnico podem ser bem distintos do perfil dos servidores.
É necessário que a prefeitura disponha de técnicos empenhados em aprender o método no início do projeto. É preciso conhecer a construção de metas, a manipulação das bases de dados e a sistemática de acompanhamento dos desvios. Os participantes da frente devem internalizar os conhecimentos e executar as ações indicadas pelo parceiro técnico.
Para as lições aprendidas, o importante é propiciar discussões sobre as experiências vivenciadas durante cada ciclo (por exemplo, anual). Compartilhar ideias e práticas (positivas ou não) permite a sustentabilidade e a perenidade do projeto.
Para acompanhamento de práticas inspiradoras e de novidades sobre o programa Juntos, acesse a plataforma: www.programajuntos.org.br.