Portos secos, Centros Logísticos e Industriais Aduaneiros e o vacuum legislativo - HLL Advogados Associados
Categoria: 21 dezembro, 2021
Sócio-diretor da HLL Advogados
Artigo escrito para a coluna Território Aduaneiro da Revista Consultor Jurídico (CONJUR).
Na Convenção de Quioto Revisada (CQR), tais locais são denominados de Aduana, assim entendidos como "a unidade administrativa competente para a realização das formalidades aduaneiras, assim como as instalações ou outros locais aprovados para o efeito pelas autoridades competentes" [2]. O Código Aduaneiro do Mercosul (CAM) os define como depósitos aduaneiros [3]. O artigo 9º, do Regulamento Aduaneiro brasileiro, define tais locais como recintos alfandegados, assim declarados pela autoridade aduaneira "a fim de que neles possam ocorrer, sob controle aduaneiro, movimentação, armazenagem e despacho aduaneiro de mercadorias procedentes exterior, ou a ele destinadas, inclusive sob regime aduaneiro especial".
Revogando as disposições anteriores, o artigo 11, do RA/02, definiu os portos secos como "recintos alfandegados de uso público nos quais são executadas operações de movimentação, armazenagem e despacho aduaneiro de mercadorias e de bagagem, procedentes do exterior ou a ele destinadas". No Regulamento Aduaneiro vigente, Decreto nº 6.759, 06/02/2009, manteve-se a mesma nomenclatura. Essa, no entanto, não sobreveio incólume entre 2002 e 2009, tampouco foi assim de 2009 até os dias atuais.
Nesse ínterim, por duas vezes, em 2006 e em 2013, o Poder Executivo propôs a mudança de Porto Seco para Clia, respectivamente, através das Medidas Provisórias, nos 320 e 612. Ambas produziram efeitos no seu previsto hiato constitucional, não tendo sido convertidas em lei, perdendo, portanto, sua eficácia [10]. Enquanto vigentes, entretanto, permitiram a gênese de diversos Clias, que hoje somam-se 34, "irmãos" de 31 portos secos em atividade [11]. Aqui, contudo, o primordial não foi a mudança de nome e sim a alteração do modelo jurídico de relação do Estado com os serviços de movimentação e armazenagem de mercadorias em zonas secundárias.
A exposição de motivos de ambas as medidas provisórias visava à reestruturação do modelo jurídico de organização dos recintos aduaneiros de zona secundária, através da mudança do regime de permissão e concessão, a que os portos secos estavam (e estão) sujeitos para o modelo da licença administrativa [12]. Em ambas as motivações, o primeiro modelo é reconhecido "em profunda crise" e responsável por dificultar ou impedir "a ampliação da oferta dos serviços de movimentação e armazenagem de mercadorias em zona secundária para importadores e exportadores" [13]. O objetivo almejado: melhorar a estrutura logística brasileira combinando a "livre iniciativa e livre concorrência, com garantia fiscal, plasticidade logística e vocação industrial, e condições para o exercício efetivo do controle aduaneiro" [14]. Reconhecia-se que o modelo das licitações, com permissões/concessões, não atendia em 2006, e continuou sem atender em 2013, a dinamicidade do continuamente crescente comércio global. Justificou-se a desnecessidade constitucional desse modelo jurídico, reconhecendo-se que tais serviços não se encontravam listados no inciso XII, do artigo 21, da CF/88, propondo-se a licença como instrumento sintonizado com a agilidade, as mudanças e investimentos necessários, e, pois, capaz de permitir a entrada e saída de interessados em ofertá-los, com maior eficiência econômica do sistema.
Mais recentemente, em janeiro de 2020, relevantes medidas de simplificação e reduções de etapas, no Regime Aduaneiro Especial de Trânsito Aduaneiro, foram editadas com referência específica e exclusiva a recintos alfandegados permissionários e concessionários. Os Clias não estariam abrangidos, afinal, seu regime é licença! A celeuma provocou alteração no Regulamento Aduaneiro, em seu artigo 318, V, e mudança nos artigo 8º, V, "c" e 22, parágrafo 3º, "a" da IN nº 248/02, exatamente para inserir terminologia abrangente das duas espécies de recintos alfandegados de uso público em atividade – portos secos e Clias. As medidas de simplificação de trânsito aduaneiro se iniciaram em setembro de 2019. As modificações realizadas para abranger os Clias se deram em março de 2021. Nesse intervalo, houve indeferimento de pedidos feitos por Clias, sob fundamento da norma não lhes abranger, com nítida afronta ao princípio constitucional da igualdade. A falta de norma específica, em face da sua atividade vinculada, levou autoridades aduaneiras a negarem tais pedidos e aos CLIAs a judicializarem a questão. Lado outro, o Programa Brasileiro de Operador Econômico Autorizado (OEA), regulado pela IN nº 1.985/2020, em seu artigo 5º, V, abrange portos secos e Clias como intervenientes certificáveis na condição ampla de "depositário de mercadoria sob controle aduaneiro em recinto alfandegado".
[3] Código Aduaneiro do Mercosul (CAM), aprovado pela Decisão do Conselho do Mercado Comum 27/2010, aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo nº 149/2018. Artigo 3º – Definições Básicas, depósito aduaneiro: todo lugar habilitado pela Administração Aduaneira e submetido a seu controle, no qual podem ser armazenadas mercadorias nas condições por ela estabelecidas.
[6] "Simply, stated dry ports are specific to which imports and exports can be consigned for inspection by customs and can be specified as the origin or destination of foods in transit accompanied by documentation such as the combined transport bill of lading or multi-modal transport document." United Nations on Trade and Development (Unctad) – Handbook of Management and Operations of Dry Ports https://unctad.org/system/files/official-document/rdpldc7_en.pdf. Consultado em 10 de dezembro 2021.
[12] "Licença é ato vinculado, unilateral, pelo qual a Administração faculta a alguém o exercício de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos." MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 418.