Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan’ın geçen hafta başkanlık sistemi önerisini yeniden tartışmaya açması üzerine, AKP’nin Kasım 2012’de hazırlattığı başkanlık sistemi taslağını tartışmaya başlamıştık. Konuyla ilgili ilk iki yazımızda, taslağın siyasal sisteme ve siyasal kurumlara ilişkin düzenlemelerini, yasama, yürütme ve yargı başlıkları çerçevesinde tartışmıştık. AKP’nin başkanlık sistemi önerisi üzerine yaptığımız incelemenin bu üçüncü bölümünde ise, AKP taslağını ABD başkanlık sistemiyle karşılaştırmalı olarak değerlendireceğiz.
Türkiye’de başkanlık sistemi tartışılırken, dikkat çeken önemli bir eğilim, başkanlık sistemini savunanların, başkanlık sisteminin olumlu yönlerini vurgularken hep ABD örneğini referans olarak aldıkları görülmektedir. Oysa, AKP tarafından önerilen başkanlık sistemi, ABD’de uygulanmakta olan başkanlık sistemiyle çok temel farklılıklar taşımaktadır. Bu nedenle, AKP’nin taslağının ABD modeliyle karşılaştırmalı olarak incelenmesi önem kazanmaktadır. Kanımızca, bu karşılaştırma, başkanlık sisteminin olumlu yönlerini göstermekten çok, AKP taslağının taşıdığı olumsuzlukları görmek açısından oldukça anlamlı sonuçlar ortaya koymaktadır.
AKP önerisiyle ABD sistemi karşılaştırılırken dikkat çeken ilk nokta, ABD başkanlık sisteminde Parlamento’nun (Kongre) Başkan’dan bağımsız olmasına büyük önem veriliyor olmasıdır. ABD sisteminde yasama ile yürütme erklerinin birbirinden bağımsızlığına dayanan bu “sert kuvvetler ayrılığı” ilkesinin temin edilebilmesi için, Parlamento seçimleri ile Başkanlık seçimleri ayrı ayrı yapılmaktadır. Ayrıca, görev ve seçim süreleri de farklılaştırılarak, Temsilciler Meclisi’nin 2 yıl, Başkan’ın 4 yıl, Senato’nun 6 yıl görev süresinin olması, Senato’nun 2 yıllık aralarla yapılan seçimlerle 1/3’ünün yenilenmesi gibi önlemler alınmıştır. Böylece, Başkan’ın Parlamento üzerinde etkili olabilmesi engellenmeye çalışılmıştır.
ABD’de Başkan’ın Kongre üzerinde etkili olma kanallarından bir başkası “siyasal parti” kanalı olabileceği için, parti sistemi de Parlamento’nun Başkan’dan bağımsızlığını sağlamaya yönelik olarak düzenlenmiştir. Partilerin ideolojik olarak katı olmamaları, parti içi demokrasinin güçlü, parti disiplininin ise zayıf olması, Başkan’ın parlamenterler üzerinde partisi aracılığıyla kontrol kurmasını zorlaştıran etmenlerdir. Ayrıca, Başkan adaylarının ve Kongre adaylarının önseçimle belirlenmesi ve parlamento seçiminin dar bölge çoğunluk sistemiyle yapılması gibi önlemler de, parlamenterlerin partiden çok seçim bölgesine ve seçmen kitlesine dayanması sonucunu doğurmaktadır.
ABD başkanlık sisteminde, Parlamento’nun Başkan’dan bağımsız olması, kuvvetler ayrılığı ilkesinin sağlanması ve böylece iktidarın sınırlanması açısından büyük önem taşımaktadır. Bununla birlikte, Parlamento’nun Başkan’dan bağımsız olması ilkesi, Başkan ile Parlamento çoğunluğunun farklı partilerde olması durumunda önemli bir sorunu gündeme getirebilmektedir. Bu durumda, Başkan, ihtiyaç duyduğu yasaları çıkartmak ve bütçesini Kongre’den geçirebilmek için diğer partilerin desteğine ihtiyaç duyabilmektedir. Üstelik bu durum ABD’de sıklıkla yaşanmaktadır. Böylesi bir durumda, Başkan’ın aradığı desteği bulabilmesi, büyük ölçüde, siyasal partilerin ideolojik olarak katı olmamaları, partilerde uzlaşma kültürünün yerleşmiş olması, parti disiplininin zayıf olması, milletvekillerinin dar bölge çoğunluk sistemiyle seçilmesi, siyasal parti adaylarının önseçimle belirlenmesi gibi kurallar sayesinde mümkün olabilmektedir.
Oysa, Türkiye’deki yerleşik siyasal kültür ile ABD’nin siyasal kültürü arasında önemli farklar bulunmaktadır. Türkiye gibi bölünmüş ve kutuplaşmış, uzlaşma kültürünün zayıf olduğu, ideolojik ve katı disiplinli partilerden oluşan bir sistemde, Başkan ile Parlamento çoğunluğunun farklı partilerin eline geçmesi durumunda kriz çıkması olasılığı oldukça yüksektir. Dolayısıyla, ABD’dekine benzer bir sert kuvvetler ayrılığı ilkesini Türkiye’de işletmek pek kolay olmayacaktır.
Nitekim, AKP tarafından hazırlanan başkanlık sistemi taslağında, yasamanın yürütmeden bağımsızlığını sağlamaya yönelik bu kuralların hiçbirine yer verilmemiştir. Tersine, Parlamento seçimleri ile Başkanlık seçimlerinin aynı tarihte yapılması öngörülmüştür. AKP taslağındaki bu düzenleme, disiplinli siyasal parti yapılanması kanalıyla yasama ve yürütmenin aynı partinin egemenliğine girmesine yol açabilecektir. Bu durum başkanlık sisteminin en temel ilkelerinden biri olan kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırıdır.
ABD başkanlık sistemi ile AKP taslağı arasındaki ikinci önemli farklılık, ABD’de gerek Başkanlık seçiminin gerekse Parlamento seçimlerinin öne alınarak erken seçime gidilmesine olanak sağlayan bir düzenlemeye yer verilmemiş olmasına karşılık, AKP taslağında hem Meclis’e hem de Başkan’a, Parlamento ve Başkanlık seçimlerini birlikte yenileme olanağının tanınmış olmasıdır. Bu kural olası siyasal krizlere karşı bir çözüm olarak düşünülmekle birlikte, Başkanlık sistemi mantığına tamamen ters olan bu düzenleme, ABD’de değil bazı Latin Amerika ülkelerinde görülebilmektedir.
AKP taslağı ile ABD sistemi arasındaki üçüncü önemli farklılık, AKP taslağında Başkan’a “Başkanlık kararnamesi” çıkartma yetkisi verilmesidir. ABD başkanlık sisteminde bulunmayan bu düzenleme, bazı Latin Amerika ülkelerinde görülen, Başkan’ın kararname çıkartarak Parlamento’yu by-pass etmesi amacına hizmet edecek niteliktedir. Başkan’a kararname çıkartma yetkisinin verilmesi, Başkanlık sistemini yozlaştıran, Başkan ile Parlamento’yu çatışmaya sokan ve anayasal krizlere yol açan bir eğilime neden olabilecek niteliktedir.
Dördüncü temel farklılık, AKP taslağında Başkan’a bakanları, kamu görevlilerini, büyükelçileri ve yüksek yargı mensuplarını tek başına atama yetkisi verilmesidir. Oysa, ABD’de Başkan’ın bu atamalarda Senato’nun onayını alması zorunluluğu bulunmaktadır. Nitekim, Senato atama işlerine büyük önem vermekte, Başkan tarafından önerilen isimleri incelemeye almakta ve mülakat yapmakta, böylece atamaların en isabetli şekilde yapılmasını sağlamak için titiz bir incelemeden geçirmektedir. Atamalarda Senato onayı alınması zorunluluğu, atamaların daha isabetli şekilde yapılması açısından gerekli bulunmaktadır.
Beşinci farklılık, ABD’de Parlamento’nun iki meclisli olmasına karşılık AKP önerisinde tek meclise yer verilmiş olmasıdır. ABD’de Kongre’nin iki meclisli olması, yasa yapma sürecinin daha müzakereci bir tarzda yürümesine hizmet etmektedir. Diğer yandan, ikinci meclis azınlıktaki grupların ve küçük eyaletlerin temsiline olanak tanıyarak ve çoğunluk hakimiyetini sınırlayarak, çoğulculuğu güçlendirmektedir. Dolayısıyla, AKP taslağında ikinci meclise yer verilmemesi, bir başka önemli eksikliği oluşturmaktadır.
AKP taslağının altıncı farklılığı, ABD’de federal sistem ve güçlü yerel yönetimler bulunurken, Türkiye’de mevcut üniter sistem konusunda bir değişiklik öngörülmemiş olmasıdır. ABD’de federal sistem ve güçlü yerel yönetimler nedeniyle iktidar paylaşılmakta, federal sistem farklı bir denge-fren mekanizması işlevi görmektedir. Oysa, üniter sistemle yönetilen Türkiye’de oldukça merkeziyetçi bir devlet örgütlenmesi bulunmakta, bu da iktidarın yoğunlaşmasını arttıran bir etmen olmaktadır.
SONUÇ
AKP’nin başkanlık sistemi taslağı ile ABD başkanlık sistemi arasında yapılan bu karşılaştırmanın da gösterdiği gibi, iki sistem arasında çok önemli farklılıklar bulunmaktadır. Dolayısıyla, AKP’nin başkanlık sistemi önerisinin varsa olumlu yönlerinin, ABD örneği referans gösterilerek savunulabilmesi pek mümkün görünmemektedir.
AKP taslağı ile ABD sistemi karşılaştırılırken görülen en temel farklılık, ABD’de sert kuvvetler ayrılığı ilkesine dayanan, denge-fren mekanizmalarıyla iktidarın (Başkan’ın) sınırlanması amaçlanırken, AKP önerisinin ise tam tersine Başkan’a hem yürütme, hem yasama, hem de yargı üzerinde çok büyük yetkiler vererek iktidar yoğunlaşmasına yol açtığı görülmektedir. Başkan’ı en güçlü konuma getirmek için her türlü önlemi alan AKP taslağı, “kuvvetler ayrılığı” yerine “kuvvetler birliği” sistemini getirmekte ve denge-fren mekanizmalarının işlemesini engellemektedir. Türk demokrasisinin yetersizlikleri de hesaba katıldığında, bu durumun bir “çoğunluk tahakkümüne” yol açması riski yüksektir.
AKP’nin başkanlık sistemi önerisi, taşıdığı bu özellikleriyle, ABD başkanlık sisteminden çok, bazı Latin Amerika ülkelerinde görülen başkanlık sistemine benzetilmektedir. Nitekim, taslağı hazırlayan komisyonun üyelerinden Prof. Dr. Burhan Kuzu da bu durumu açıkça kabul etmiştir. Kuzu, ABD başkanlık sisteminden farklı bir model önermelerinin gerekçelerini açıklarken, ABD Başkanı’nın kararname çıkartma yetkisi bulunmaması nedeniyle tıkanıklıklar yaşandığını, Başkan’ın istediği yasaları çıkartmakta ve bütçesini geçirmekte sıkıntıya düştüğünü belirtmiştir. Bu nedenlerle, AKP önerisinde, ABD modelinden farklı düzenlemelere yer verildiğini dile getiren Kuzu, bu modelin bazı Latin Amerika ülkelerinde uygulanan modele daha yakın olduğunu da kabul etmiştir (Akşam gazetesi, 29 Kasım 2012).
Kanımızca, Kuzu’nun, “Türk tipi başkanlık sistemi” olarak adlandırdığı bu model, ülkemizdeki demokrasiyi daha da geriye götürecek özelliklere sahiptir.