11 Eylül saldırıları sonrası ulusal ve uluslararası güvenlik politikalarında gözle görünür bir değişim yaşanmıştır. Saldırılardan doğrudan etkilenen ABD dışında bu konudaki en önemli değişimin Avrupa Birliği (AB) içinde gerçekleştiğini söylemek mümkündür. Bunun başlıca nedeni, 11 Eylül saldırıları öncesine kadar üye devletlerin egemenlik yetkileri altında değerlendirilen ve hükümetler arası düzeyde ele alınan güvenlik sorununun, saldırılar sonrası artan güvenlik endişeleri nedeniyle polis ve adli işbirliğini içeren üçüncü sütunu daha aktif hale getirmeyi amaçlaması, başka bir deyişle ulusal güvenliği “Avrupalılaştırma”ya başlamasıdır. Bu bağlamda 11 Eylül sonrası AB, mevzuatında pek çok değişikliğe gitmiş ve çıkardığı çerçeve kararlar ve yayınladığı bildirilerle terörizm ile mücadele alanında üye ülkelerin mevzuatlarını yakınlaştırmaya çalışmıştır. Ayrıca, terörizmle mücadelenin suçla ilgili tüm alanları etkilemesine paralel olarak “Avrupalılaşan” ulusal güvenlik; göç, iltica, yasadışı göç, sınır güvenliği gibi konularda da alınacak önlemler bakımından entegrasyonun hızlanmasına katkı sağlamıştır. Bu süreç sadece üye ülkeler arasındaki işbirliğinin artmasıyla kalmamış, aynı zamanda birliğin polis ve adli birimlerinin Atlantik ötesi bağlarının da sıkılaşmasına yol açmıştır. Bu bağlamda, Europol ve üye devletlerin polis ve adli birimleri ile ABD birimleri arasında yakın işbirliği kurulmuştur. Söz konusu yakın işbirliği, AB içinde, ulusal mevzuat uyumlaştırması aracılığıyla güvenlik politikalarının “Avrupalılaştırılması” olgusu yanında, İçişleri ve Adalet alanının “transatlantikleşmesi”[1] algısının da yaygınlaşmasına neden olmuştur. Dahası birlik içinde doğrudan bir terörizm tanımlaması yapamayan ve terörist suç kavramı[2] adıyla suç eylemleri üzerinden ortak bir konsept oluşturmaya çalışan AB içinde, güvenlik algılanmasının “Amerikanlaşması” söz konusudur. Özellikle Londra ve Madrid saldırıları sonrasında terörizmle mücadelede polisiye yöntemlerin yanı sıra askeri yöntemlerin kullanılmasını öngören yaklaşım ve politikalar, küresel terörle mücadelede Birliğin, ABD’nin bu yöndeki uygulamalarından etkilendiğini göstermektedir. Terörizmle mücadelede Amerikan yaklaşımının belli ölçüde benimsenmesi ve söz konusu transatlantik yakınlaşmanın doğurduğu işbirliği ve bu çerçevede yapılan anlaşmalar birçok tartışmayı da beraberinde getirmiştir.
AB’nin “transatlantikleşen” güvenlik algılaması çerçevesinde güvenlik ve icra makamları arasında bilgi paylaşımına ve güvenlik konusunda yeni teknolojilerin kullanılmasına yönelik politikalarının uygulamalarının somut örneklerinden birini, Birliğin 2005 yılı sonunda üye ülkelere giriş ve çıkışlarda biometrik pasaport uygulamasına geçme kararı oluşturmaktadır. ABD’de 11 Eylül saldırıları sonrası, çoğunluğu Vatanseverlik Yasası’na (Patriot Act) dayanılarak oluşturulan ATS, US-VISIT ya da TRIP gibi programların, AB’nin parmak izi ve dijital fotoğraflarla oluşturmaya çalıştığı güvenlik sistemine temel teşkil ettiği söylenebilir. Bu sistemin en tartışmalı yanını ise AB ve ABD arasında yapılan bir güvenlik anlaşması oluşturmaktadır. Mayıs 2006 tarihinde ATAD tarafından iptal edilen ve ABD’ye Birlik veritabanlarında toplanan yolcu isim kayıtlarının (Passenger Name Records – PNR) detaylarına ulaşma izni veren bu anlaşma, terörle mücadele kapsamında AB’yi sivil özgürlükler ve demokrasi alanlarını ihlal etme tehlikesi ile karşı karşıya bırakmaktadır.
Bu bildiride, Avrupa Parlamentosu tarafından kişisel verilerin korunması ve orantılılık ilkesinin ihlali gibi nedenlerle ATAD önüne getirilen ve PNR Davası olarak adlandırılan dava, terörle mücadele alanında seçilen araçların, kimi zaman güvenlik endişesi ile demokrasi ve sivil özgürlüklerin kısıtlanmasını karşı karşıya getirebildiğini gösterme amaçlı olarak incelenecektir. AB içinde terörle mücadele kapsamında ortak tutum oluşturma fikrinin, birlik için, birlik vatandaşlarının sivil özgürlüklerine ve demokrasiye rağmen olmaması gerektiği üzerinde durulacaktır.
Birey için Bireye rağmen Güvenlik Algılaması
11 Eylül sonrası küresel terörizmle mücadele, AB Konseyi tarafından öncelikli amaç olarak ilan edilmiş ve Birlik o zamana kadar görülmemiş çapta, terörizm tanımından terörizmin finansmanına kadar yasal ve politik ilerlemeler kaydetmiştir. ABD’ye yapılan terörist saldırıların hemen ertesinde olağanüstü toplanan 21 Eylül 2001 tarihli AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi, terörizmle mücadeleyi öncelikli amaçlar arasında sayarak, insan haklarına saygı çerçevesinde, üye ülkeler arasında güçlendirilmiş işbirliği için çağrıda bulunmuştur.[3] Terörizme karşı bir strateji geliştirmek üzere hazırlanan Eylem Planı, ayrıca artırılmış polis ve adli işbirliği ve üye devletlerde ortak bir terörizm mevzuatı oluşturmayı hedefleyen Terörizmle Mücadele Çerçeve Kararı[4], Birliğin bu konudaki politikaları için yasal bir zemin oluşturmuştur. Küresel terörle mücadelede ABD ile dayanışma ve işbirliği içinde olacağını vurgulayan AB, esasında 11 Mart saldırıları ile küresel terörizm gerçeği ile doğrudan tanışmıştır. Bu noktada AB Konsey ve Komisyonu’nda hakim olan düşünce, daha öncesinde alınan önlemlerin yürürlüğe sokularak etkililiğin sağlanması, üye devletler arasındaki uyumun sağlanması, bilgi paylaşımı ve analiz kapasitesini geliştirmek ve daha operasyonel davranmaktır. Bu bağlamda 11 Mart saldırıları sonrası 2001 Eylem Planı gözden geçirilmiştir. Ancak AB’nin bu saldırılar sonrası daha önce sahip olduğu ılımlı ve sakin havanın değişmeye başladığı ve bir paranoya içerisinde hareket ettiği söylenebilir. Bu yaklaşımın en önemli neticesinin ise askeri araçların terörizmle ile mücadelede bir araç olarak kullanılmasının yasal altyapısının, AB Anayasası ve Ortak Dış Güvenlik Politikası’nda (ODGP) yer alması sonucu oluşturulduğunu söylemek mümkündür. [5] Dolayısıyla 11 Eylül saldırılarından farklı olarak, AB’nin terörizmle mücadeleye olan bakış açısındaki değişimler, AB üyesi ülkelere yapılan saldırılar sonucu daha fazla kendini göstermiştir. Bunlardan birisi de terörizmle mücadelenin ODGP alanına yani ikinci sütun konuları içine dahil edilmesi olmuştur. Bu noktada AB’nin terörizmle mücadelede polisiye yöntemlerin yanı sıra askeri yöntemlerin kullanılmasını öngören yaklaşım ve politikaları, ABD’nin Irak politikasında yürüttüğü mantığa benzer bir görünümün AB içinde de destek gördüğünü ifade etmektedir. Oysa terörizmle özellikle de küresel boyuttaki bir mücadele için askeri yöntemlerin kullanılması sonucu elde edilecek başarı ihtimali oldukça düşüktür. Bu noktada, terörle mücadele kapsamında alınan önlemler ve bu önlemler için kullanılacak araçlar arasında ‘orantılılık’ ilkesine dikkat çekmek gerekmektedir. Bu bağlamda, söz konusu mücadele için alınacak önlem, terörü önleme amacına erişmek için gerekli olan sınırı aşmamalıdır. AT Antlaşması m. 5 çerçevesinde zikredilen orantılılık ilkesi, her ne kadar Topluluk faaliyetlerine yönelik olarak bahsedilmiş olsa da bu ilke tüm evrensel politika ve faaliyetler için oldukça önemlidir.
Devlet güvenliğinin güçlendirilmesi her zaman birey güvenliğinin de güçleneceği anlamına gelmemektedir. Hatta alınan orantısız önlemler sonucu, toplumsal güvenlik sağlama çabası, birey özgürlüklerinin ve insan haklarının zedelenmesi anlamına da gelebilir. Dolayısıyla bireyler terörizm tehdidi yerine alınan anti-terör önlemleri nedeniyle hak ve özgürlüklerinin kısıtlanması konusunda tehlikeye girebilir.[6] Bakıldığında AB kurumları ve birlik üyesi ülkelerin ulusal hükümetleri, alınan ve alınması planlanan önlemlerin kişi hak ve özgürlüklerini ve bu kişilerin güvenlik isteklerini dengelediğini düşünmektedir. Aynı zamanda pek çok AB yetkilisi, vatandaşlarının yaşamlarının bu önlemlerden etkilenmeyeceği görüşünü de taşımaktadır. Ancak 11 Eylül olayını takip eden Madrid, Londra saldırıları ve beraberinde Fransa ve İtalya’nın da tehdit algılamaları sonucunda artırılan güvenlik önlemleri, bu görüşün en azından AB içinde yaşayan üçüncü ülke vatandaşları ve üçüncü ülke orijinli AB vatandaşları için çok da gerçekçi olmadığını göstermektedir. Uygulamalara ve planlananlara bakıldığında, yaşamı değişenler mülteciler, sığınmacılar ve AB içinde ikamet eden üçüncü ülke vatandaşlarıdır denebilir. Bunun en açık nedeni, bütün mülteciler potansiyel terörist olarak algılanmakta, değilse bile en azından potansiyel suçlu olarak görülmektedir ve önlemler en kötü senaryolar düşünülerek tasarlanmaktadır.[7] AB’nin 11 Eylül sonrası iç güvenlik konusunda yaptığı yasal düzenlemelerin mağduru maalesef mülteci ve sığınmacılar olmuştur. Sığınmaya gereksinimi olan bu kişiler uluslararası hukukun kendilerine sağladığı en temel garantilerden bile yoksun hale gelmişlerdir. PNR Davasına da konu olan kişisel verilerin toplanması ve biometrik kart uygulamaları ile gözetim altında tutulan herkes şüpheli olarak görülmekte ya da en azından bireylerde böyle bir his uyandırılmaktadır. Dolayısıyla terörle mücadele adı altında alınan ve alınması planlanan önlemlerin ne derece kişi hak ve özgürlüklerinin sınırlarına saygılı olduğu ya da olacağı konusu uluslararası platformda ve hatta AB içinde tartışılan en önemli konulardan biri haline gelmiştir.
2004 yılında AB ile ABD arasında imzalanan anlaşma sonucu ABD’ye transfer edilmeye başlanan kişisel yolcu kayıtlarının yeterli derecede korunması konusu, AB içinde önemli ölçüde endişe yaratmış ve halihazırda da tartışmalara neden olmaktadır. Yolcu verilerinin ABD ile paylaşımı konusunda, gerekli düzenlemelerle ilgili soru işareti yaratan en önemli konulardan biri, bu verilerin havayolu güvenliği ile ilgisi olmayan amaçlarla da kullanılabileceği endişesidir. Verilerin kullanım alanlarının artması sonucu güvenlik harici diğer sektörler tarafından da bu bilgilere ulaşma isteğinin artacağı düşünülmektedir. Ayrıca, maddi veri hatalarının, kişisel verilerdeki bazı benzerlikler nedeniyle masum yolcular için yasal zorluk yaratabileceği endişesi de mevcuttur. Mevcut diğer bir endişe ise yolcu isim kayıtlarının gerçek bir terörizm olayı için veri sağlamak yerine olasılık üzerinden gitmesidir. Örneğin; Ortadoğu’ya sıkça seyahat eden bir işadamı, sadece uçuş bilgilerine dayanılarak geniş çaplı bir araştırmanın, şüphenin eksenine yerleşebilir.[8] Neticede, kişisel verilerin güvenlik araştırmaları sebebiyle kolay el değiştirilebileceği ihtimali demokrasi adına savunulan sivil özgürlüklere gölge düşürmektedir.
Ayrıca alınan önlemler ve hissettirilen baskılar kısa vadede işe yarar görünse de bu tarz bir politika 2005 yılı sonunda Fransa’nın yaşadığı ayrılıkçı politikalara göçmenler tarafından gösterilen isyankar tepkiye benzer sonuçlar doğurabilir. Bu nedenle terörle mücadele kapsamında herkesi potansiyel suçlu yerine koymak ve çoğunlukla göçmenlerde ikinci sınıf vatandaş hissi oluşturmak iç ve dış tehditleri önlemeye çalışan AB için çok da akılcı olmayabilir. Diğer bir deyişle, güvenlik algılanmasında Birlik içinde ve dışında yaşayan üçüncü ülke vatandaşlarını hedef gösterme, sorunların kaynağı olarak radikal grupları, göçmenleri işaret etme gibi eğilimler, ABD benzeri bir yaklaşımda bulunmaya başlayan AB için, ırkçılığın ve yabancı düşmanlığın artması gibi telafisi güç yaralara yol açabilir.
Devlet güvenliğini sağlamaya yönelik olarak alındığı söylenen terörle mücadele önlemlerinin bireyler için bireylere rağmen alınması AB için bir açmaz yaratmaktadır. Terörle mücadele başlığı adı altında alınan bu önlemler, birlik vatandaşlarının ya da vatandaşların sözcüsü olarak görülen Avrupa Parlamentosu’nun görüşlerini ya da onayını demokrasilerden beklenildiği ölçüde yansıtmamaktadır. Demokratik düzenlerde, devlet politikalarına katılmanın en verimli yolu parlamento aracılığıyla olmaktadır ve bu nedenle bu kurumun çoğulcu yapıda olması her tabandan vatandaşın görüşlerinin belli ölçüde alınan kararlara yansımasını sağlamaktadır. Avrupa Parlamentosu da böyle bir işlevi yerine getirmek üzere Birlik kurumları arasında yer almasına rağmen, terörizmle mücadele politikaları çerçevesinde bu kurumun karar alma sürecine etkin katılımı söz konusu değildir. Oybirliği esasının hakim olduğu Adalet ve İçişleri alanında kararlar, hemen hemen Konsey’in tekelinde şekillenmekte ve bu nedenle politikaların gelişimi sırasında parlamento ve sivil toplum kuruluşlarının görüşleri sadece danışma boyutunda prensipte kalmaktadır. Bunun en önemli nedenlerinden biri, AB üyesi devletlerin Adalet ve İçişlerine giren alanlarda yetkilerini uluslarüstü bir yapıya devretme konusunda kıskanç davranmalarıdır. Her ne kadar küresel bir hal alan terörist saldırılar sonucu mevzuat yakınlaştırılmasına paralel olarak bu alanda “Avrupalılaşmaya” gidilmeye çalışılsa da üye ülkelerin ulusal güvenlik konusunda hala hassas davrandıkları kesindir. Ayrıca, hükümetlerarası yapıda işleyen bu alanda çıkarılan yasa ve kararların ne kadar demokratik önlemler içerdiği de tartışmalıdır. Mart 2004’te gerçekleştirilen Madrid saldırılarından sonra tekrar gözden geçirilen Eylem Planı ‘Statewatch’ tarafından incelenmiş ve alınan 57 önlemin 27’sinin ya terörle mücadele konusuyla çok az ilgili olduğu ya da en önemlisi terörle mücadeleyle hiçbir ilişiği bulunmadığı kanısına varılmıştır.[9] Dolayısıyla bu veriler, acaba AB’nin güvenlik konusunda aldığı sert önlemleri terörle mücadele kılıfına giydirip hem ulusal devletlerin hem de Birliğin gözetim ve denetim gücünü artırmaya mı çalıştığı sorusunu akıllara getirmektedir. Kimi yazarlar[10] tarafından “politika aklama” olarak adlandırılan bu yaklaşım, Birlik genelinde alınan önlemlerin insan hak ve özgürlüklerinin terörle mücadele bahane edilerek ihlal edildiği ve devletlerin saldırgan dış politikalarını terörizmle mücadele kisvesi altına sokmaya çalıştıkları iddialarını ön plana taşımıştır.[11] Bu bağlamda terörle mücadele kapsamında alınan ve alınması planlanan önlemlerin gerekliliği meşruluk, orantılılık ve etkililik bakımından tartışma konusu olmuştur.
AB’nin terörle mücadele kapsamında yürüttüğü politikaların meşruluk, orantılılık ve etkililik gibi unsurları ne derecede göz önünde bulundurduğu, bildirinin izleyen bölümünde yukarıda kısaca değinilen PNR Davası ile ilişkilendirilerek incelenecektir. Birlik içinde sorun yaratan birey için bireye rağmen güvenlik açmazı çerçevesinde, terörizmle karşılaşan Avrupa devletlerinin terörü ortak bir tehdit olarak görmelerine rağmen bu oluşuma verilecek tepki ve bu bağlamda uygulanacak politikaları, hala üye devlet çıkarlarını koruyan Konsey çerçevesinde şekillendirme isteği ve bu nedenle halkın temsilcisi Parlamentoyu ve belirli demokratik değer ve sivil özgürlükleri göz ardı edebildiği gerçeği mercek altına alınacaktır.
Kişisel Verilerin Korunmasının İhlali: PNR Davası Örneği
ABD’ye yönelik terör saldırıları sonrası terörle mücadele politikalarında meydana gelen değişim, saldırılardan doğrudan etkilenen ABD’nin güvenlik artırma amaçlı yasama faaliyetlerinde de etkisini hissedilir ölçüde göstermiştir. ABD’nin güvenlik arayışı çerçevesinde AB ile imzaladığı anlaşmalardan biri, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’na (ATAD) açılan dava konularından birini teşkil etmiştir. Bu bağlamda, Avrupa Birliği Konseyi, Parlamento’nun görüşünü beklemeden uluslararası bir anlaşma yapma yoluna giderek ve Komisyon ise çıkardığı ‘yeterlilik kararı’[12] ile yetkilerini aştığı gerekçesiyle Parlamento tarafından ATAD’a açılan iptal davalarının konusunu oluşturmuşlardır.
İptal davasına konu olan ABD ve AB arasında imzalanan söz konusu anlaşma, AB’deki hava yolu şirketlerini, ABD’ye uçuşlarda yolcu isim verilerine girerek Amerikan yetkili birimleri ile bu verileri paylaşma konusunda yetkilendirmiştir. Böylece Atlantik ötesi ABD’ye uçuş yapan uçakların kalkmasından 15 dakika önce rezervasyon yaptıran yolcuların isim listelerinin ve bu yolcular hakkındaki 34 ayrı verinin ABD’li yetkililere verilmesi sağlanmıştır. Konsey bu konuda Parlamento’nun görüşünü beklemeden, sadece Komisyon’un, ABD’nin vermiş olduğu taahhütleri yeterli bulduğuna dair bulguları resmi olarak benimsemesini takiben anlaşma yapma yönünde hareket etmiştir. Bu durum da Avrupa Parlamentosu’nun ATAD’a başvurarak antlaşmanın hükümsüz olması yönündeki istemine neden olmuştur. Ayrıca, Parlamento Komisyon’un yolcuların verilerinin ABD’ye aktarılması hususundaki yeterlilik kararının da yetki aşımı ve bazı prensipleri ihlal ettiği gerekçesiyle hukuka aykırılık teşkil ettiğini belirterek, kararın iptali istemi ile yasal prosedür başlatmıştır. Bu bağlamda, Avrupa Parlamentosu ATAD’ın önüne iki dava getirmiş ve bunların AT Antlaşması 230. madde uyarınca iptalini istemiştir. C-317/04 nolu Parlamento v. Konsey davasında, Konsey’in 17 Mayıs 2004 tarihli “AB ve ABD arasında Hava Taşımacıları tarafından PNR (Passenger Name Record: Yolcu İsim Kayıtları) verilerinin Amerika Anavatan Güvenlik Bölümü, Gümrükler ve Sınır Koruma Bürosuna aktarılması hakkındaki Anlaşma”nın aktedilmesi kararı ve ikinci dava olan C-318/04 Parlamento v. Komisyon davasında ise 14 Mayıs 2004 tarihli Amerika Birleşik Devletleri Gümrükleri ve Sınırları Koruma Bürosuna aktarılan, hava yolcularının ‘Yolcu İsim Kayıtları’nda (Passenger Name Record) yer alan kişisel verilerin yeterli düzeyde korunduğuna dair Komisyon kararının iptalini istemiştir.
ATAD, Parlamento’nun iptal davası istemiyle 9 Temmuz 2004 tarihinde açtığı bu iki davayı aralarındaki ilişkiyi göz önünde bulundurarak birlikte ele almayı uygun görerek birleştirmiş ve bu davayı Parlamento’nun istemi lehine 30 Mayıs 2006 tarihinde karara bağlamıştır. Fakat anlaşma hükümlerinin içeriğinin yol açtığı tartışma kadar ATAD kararının niteliği de çeşitli tartışma konularına neden olmuştur ve olmaya da devam etmektedir. Zira, ATAD anlaşmanın iptaline karar verirken insan hak ve özgürlüklerinin ihlali olup olmadığına dair esasa ilişkin bir inceleme yapmaktan kaçınmış ve anlaşmayı Topluluk hukukunun dışında kaldığı gerekçesiyle iptal etme yolunu seçmiştir. Ayrıca, tartışmanın diğer boyutu da ATAD’ın anlaşmanın iptaline karar vermesine karşın, ikinci bir anlaşmanın hala yürürlükte olması ve dahası AB ve ABD’nin süresi Temmuz’da dolacak olan bu anlaşmanın yenilenmesi için halihazırda görüşmeler yapmaya devam etmesidir. Bu çerçevede, uygulamada aksaklık olmaması amacıyla kararın yayımlandığı tarihten itibaren 30 Eylül 2006 tarihine kadar etkisini sürdürmesine hükmeden ATAD kararına rağmen, AB ve ABD yasadışılığını korumasına karşın Eylül 2006 sonunda süresi 31 Temmuz 2007 tarihinde dolacak olan ikinci bir anlaşma imzalamıştır. Bu anlaşmada AB Dönem Başkanlığı, eleştirilere rağmen, stratejik öneme haiz olan transatlantik ilişkilerin uzun vadeli olarak sürdürülmesi isteklerini tekrarlamaktadır. Bu bağlamda, Avrupa Komisyon Yardımcısı Franco Frattini, Berlin’de ABD yetkilileri ve Dönem Başkalığı ile birlikte gerçekleştirilen 10 Nisan 2007 tarihli görüşmede, transatlantik güvenlik ortaklığının özellikle özgürlük, adalet ve güvenlik alanında güçlü olduğunu vurgulayarak, “Ortak hedefimiz açıktır: Kanun uygulayıcılarının çalışmaları için gerekli doğru bilgiye ulaştığından emin olarak vatandaşlarımızın güvenliğini sağlamak ve aynı zamanda vatandaşlarımızın temel haklarını korumaktır”, şeklinde açıklamada bulunmuştur.[13] Fakat temel haklar konusunda hassasiyetleri olduğunu vurgulayan özellikle ABD yetkililerinin, iptal edilen anlaşmanın koşullarını değiştirme konusundaki isteksizliği de gözlerden kaçmamaktadır. Vatandaşların verilerin korunması ve doğru amaçlarla kullanılması konusundaki endişelerini ve Parlamento’nun ve sivil toplum kuruluşlarının bu konudaki tepkilerini azaltmaya çalışan AB’nin, ABD yetkilileri ile yaptığı görüşmelerde, kişisel verilere erişimin sadece terörist saldırıları önlemek için gerekli kadarını ABD’ye sağlama ve bu verilere ulaşabilecek birimlerin kesin listesine sahip olma üzerinde ısrar ettiği görülmektedir.[14] Bakıldığında, orantılık ilkesi ile bağdaşmayan paylaşılan veri sayısı, terörle mücadele için gerekli kişisel bilgilerin sayısının çok ötesindedir – ki Avrupa Parlamentosu’nun açtığı iptal davasının gerekçelerinden birini de orantılılık ilkesinin ihlali oluşturmaktadır. Ancak, ABD’nin AB ile paylaşılması planlanan verilerin sayısı ve içeriği konusunda aynı görüşü paylaştığını söylemek zordur. ABD’de hakim olan görüşe göre, “Esasen daha fazla veri paylaşımı, masum yolcuların araştırılması ve sorgulanmasını azaltarak aslında mahremiyeti artıran kesin hedefe yönelik taramayı daha fazla mümkün kılmaktadır”.[15]
Transatlantik işbirliğini geliştirmeyi amaçlayan bu anlaşmanın tartışılan diğer yönleri ise neden veri akışının Atlantik üzerinden doğudan batıya doğru tek taraflı olduğu[16] ve kişisel verilere erişimin tekniği konusudur. Mevcut durumda, ABD yetkilileri “pull system” adı verilen ve havayolu rezervasyon sistemine doğrudan erişimi mümkün kılan bir sistem ile yolcu kayıtlarına ulaşmaktadır. Fakat AB içinde bu anlaşmaya karşı çıkanların bilgi paylaşımını bir ölçüde kabul edilebilir olarak gördüğü yöntem ise “push system” denilen ve ABD yetkililerine ancak istek üzerine seçilerek bu verilerin AB tarafından sağlanacağı bir tekniktir.[17] Tüm bu tartışmalar ışığında, AB vatandaşlarının özel yaşamın korunması ilkesi uyarınca kişisel verilerinin gizliliğine ve dolayısıyla da sivil özgürlüklerine yeterince saygılı olduğu değerlendirmesini yapmak mümkün değildir. Avrupa İnsan Hakları ve Temel Özgürlükler Sözleşmesi, kişisel bilgilerin gizliliği ve bu verilerin korunması esasını açıkça belirtmektedir. Aynı zamanda, AB de kendi içinde kişisel verilerin korunmasına dair, “Kişisel Verilerin İşlenmesi ve Bu Tür Verilerin Serbest Dolaşımı Bağlamında Kişilerin Korunması” başlıklı 24 Ekim 1995 tarih ve 95/46/EC sayılı bir direktife[18], dolayısıyla bir iç mevzuata sahiptir.
Peki, ATAD, PNR Davasına ilişkin kararını verirken bu tartışmalara konu olan temel haklar ve özgürlüklerin korunması gerektiği konusunu ne kadar esasa girerek incelemiştir? Divanın dava ile ilgili tespitlerine geçmeden önce, AB ve ABD arasında PNR verilerinin paylaşımına ilişkin anlaşmanın ve Komisyon’un bu konudaki yeterlilik kararının iptali için Parlamento’nun ne gibi gerekçeleri öne sürdüğünü kısaca incelemek gerekir. Parlamento’ya göre, Komisyon’un yeterlilik kararı 95/46/EC sayılı Direktifin temel prensiplerini ihlal etmiş ve Komisyon ultra vires yani yetkilerin ötesinde bir karar vermiştir. Direktifin özellikle 3(2) maddesinde bu direktifin uygulanmayacağı alanlar, Topluluk hukuku kapsamı dışında kalan fiiller sayılarak belirtilmiştir. Buna göre, Komisyon’un aldığı karar kamu güvenliği ve ceza hukuku alanına ilişkindir ve Topluluk hukuku kapsamı dışında kaldığından Komisyon yetkilerini aşmaktadır. Zaten hükme ilişkin tespitlerine bakıldığında da, Divan, PNR verilerinin ABD Gümrük ve Sınır Koruma Bürosu’na (CBP) transferinin kamu güvenliği ve devletin ceza hukuku alanındaki fiillerinden oluştuğunu belirterek Parlamento’nun bu yöndeki iddiasının yerinde olduğuna karar vermiş ve Komisyon yeterlilik kararının iptaline hükmetmiştir. Burada dikkati çeken unsur, Divan’ın Parlamento’nun kararın iptalini gerektiren unsurlar olarak saydığı temel hakların ve orantılılık ilkesinin ihlali konularına girmeden karar vermeyi tercih etmesidir. Oysa bu konularda yorum yapma yoluna da gidip kararın esasına derinlemesine girme yolunu seçseydi belki de ATAD, güvenlik gibi konularda bireysel özgürlüklerin sınırlarının ne derece ve hangi koşullarda zorlanabileceği yönündeki açmazlara bir açılım sağlamış olabilirdi. Dolayısıyla ATAD, sınırlı bir temelde davaya ilişkin incelemesini yapmış ve iptal kararını vermiştir.
Ayrıca ATAD, Parlamento’nun Konsey kararına ilişkin iptal istemini de dar bir çerçevede ele almış ve yine Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 8. maddesi kapsamındaki kişisel verilerin korunması hakkının, orantılılık ilkesinin ve sadakat ilkesinin ihlali gibi iddialarına girmeden söz konusu karar için AT Antlaşması’nın 95. maddesinin yanlış zemin olarak seçilmesine dayanarak söz konusu kararın iptaline yönelik hüküm vermiştir.
Divan’ın anlaşmanın iptaline dair hükmünde dikkati çeken diğer bir nokta da PNR verilerinin hava yolları tarafından toplanmasının Topluluk hukuku kapsamına girdiğini söylemesidir. Divan, uçak bileti satışının bir hizmetin sağlanması ile ilgili olduğunu fakat yeterlilik kararı göz önüne alındığında oldukça farklı bir doğası olduğunu belirtmiştir. Bu hizmetin sağlanmasında verilerin işlenmesinin zorunluluk arz etmediği ve veri işlenmesinin kamu emniyetinin sağlanması ve yürütülmesi amaçlarıyla ilgili olduğunu söylemiştir.[19] Divan’ın bu tespiti şu şekildeki yorumlara açık kapı bırakmıştır. Eğer aynı veriler kamu güvenliği nedeniyle transfer edilmiş olsaydı, o zaman verilerin korunmasına dair AT direktifine dayanılmak zorunda kalınmayacaktı. Bu sonucun da geniş yorumlanabileceği tartışmaları yaşanmaya başlanmıştır. Örneğin, bu durumun Schengen Bilgi Sisteminde depolanan verilerin gelecekte üçüncü ülke ya da kuruluşlara aktarılmasında, bu bilgiler polis ya da kamu güvenliği gerekçelerine dayanarak, söz konusu direktifin kurallarının uygulanmasından kaçınılabilecektir. Avrupa Veri Koruma Denetçisi Hustinx, bu konuda, Divan’ın vatandaşların korunması konusunda bir kaçış noktası, boşluk bıraktığı sonucuna varmakta ve PNR kararı ile ATAD’ın önceki kararlarında verdiği liberal yaklaşımdan uzaklaştığını söylemektedir. Örneğin, Österreichischer Rundfunk[20] davasında Divan, açıkça verilerin korunmasına yönelik direktifin uygulamasının geniş yorumlanmaması gerektiğine karar vermiştir.[21]
İçtihadi yolla Topluluk çerçevesinde temel hakların korunması konusunda gerçekleştirdiği gelişme göz önüne alındığında, Divan’ın PNR verilerine ilişkin ve aslında doğrudan sivil hak ve özgürlüklerle ilgili bir konuda böyle bir yöntemi seçmekten kaçındığı görülmektedir. ATAD, sivil özgürlükler, gizliliğin korunması gibi tartışmalı bir konuda tabir-i caizse suya sabuna dokunmadan teknik konularda anlaşmayı iptal ederek şimdilik sivil özgürlükler lehine bir karar vermiştir. Burada “Divan’ın aslında Topluluk yetkileri kapsamına girip de Direktif kapsamına girmediği için yetki aşımı nedeniyle Komisyon ve yanlış yasal zemin seçildiği gerekçesiyle Konsey kararlarının iptaline karar verdiği bir aşamada, ileride Topluluk kapsamında başka bir mevzuatla bu pürüz düzeltildiğinde bu konuyu geniş yorumlayarak bireysel özgürlükler lehine karar vermeyi seçecek midir” sorusu akla gelmektedir. PNR verilerinin paylaşımı çerçevesinde temel hak ve özgürlükler konusunda kendisini içtihadi bir yaklaşımdan uzak durması, Divan’ın bu konuda ortamın nabzını yoklamak için geri çekildiği dönemlerden birini yaşadığı dönem olarak adlandırılabilir. Tridimas’ın belirttiği gibi Divan, içtihadi açılımlarında kimi zaman kendini geri çektiği kimi zamanlarda aktif rol oynadığı dönemlere girmekte ve kaçınılmaz olarak bazı kararlarında siyasi yansımalar etkili olmaktadır. ATAD’ın içeriğinde siyasi yansımaların yer aldığı kararlar ise ya hayati finansal çıkarların yer aldığı ya da üye ülkelerin belli alanlarda egemenlik yetkilerini kaybetmekle yüz yüze kaldığı durumlarda verilen hükümlerdir. Divan’ın kararlarına siyaseti belli ölçüde yansıttığı daha belirgin durumlar, ayrıca, belli üye ülkeler içinde, örneğin İrlanda’daki kürtaj ve Belçika’daki dil konusu gibi, hassas konuları ele alan dava hükümleridir.[22] Dolayısıyla, görünen o ki, Divan, PNR verilerinin ABD güvenlik birimlerine transferi gibi insan hak ve özgürlükleri önemli ölçüde ilgilendiren bir konuda hem güvenlik çemberi oluşturmaya çalışan üye devletlerin hem de sivil özgürlüklerinin zedelenmesi endişesi yaşayan vatandaşların tepkisini ölçmek kendisini geri çekmiştir.
31 Temmuz 2007 itibariyle süresi dolacak anlaşmanın yerine geçecek olan anlaşma için, 27 Haziran’da AB Dönem Başkanılığını temsilen Alman içişleri bakanı Wolfgang Schauble, İçişleri ve Adalet’ten sorumlu AB Komiseri Franco Frattini ve ABD İç Güvenlik Bakanı Michael Chertoff arasında yapılan görüşmeler sonunda bir uzlaşıya varıldı. 29 Haziran 2007 tarihinde ise 27 ülkenin Diplomatları üzerinde uzlaşıya varılan metni onayladı. Bundan sonra Temmuz ayının ortalarına kadar metin üzerinde incelemelerde bulunacaktır.
Yeni uzlaşıya göre ABD otoritelerine verilen 34 adet bilgi 19’a düşürülmektedir. ABD’ye verilen kişisel verilerin sayısında azalma olması iyi bir gelişme olmasına rağmen verilen bu verilerin ABD otoriteleri tarafından mevcut 3,5 yıl yerine 15 yıla kadar saklama olanağı verilmesi, temel hak ve özgürlükler açısından ciddi bir sorun olmaya devam edecektir.
Görülen o ki, AB yapacak olduğu yeni anlaşmada uzun süredir sivil toplum örgütleri tarafından ileri sürülen özgürlüklerin ihlali endişelerini hiç de ciddiye almamıştır. Komisyon bu defa veri aktarımının sınırlarını (sayısal olarak) daraltmayı başarmış bile olsa Avrupa Veri Koruma Denetçisi’ninde (AVKD) belirttiği gibi, bu verilerin hangi Amerikan birimlerine verileceği konusunda bir sınırlama olmadıkça istenilen korumanın sağlanması mümkün değildir. AVKD Peter Hustinx’in 27 Haziran 2007 tarihinde Wolfgang Schauble’e gönderdiği[23] ve kamouyu ile de paylaşılan mektubunda da belirttiği gibi, üzerinde uzlaşıya varılan metin AB’nin temel hak ve özgürlüklerin korunması adına inandırıcılığını yitirmesine neden olacak ağırlıkta ihlallere yol açabilir. Hustinx, varılan Anlaşma’nın temel sorunlu maddelerinin şunlar olduğunu ortaya koymaktadır.
1. ABD otoritelerine gönderilen kişisel veriler mevcut durumda 3.5 yıl saklandığı halde bu süre 7 yıla çıkarılmış ve yasal bir emsali olmadığı halde “işlem görmemiş” verilerin 15 yıla kadar saklanmasına izin verilmektedir.
2. ABD otoritelerine verilen kişisel verilerin kullanımı, hangi ABD makamları tarafından kullanılacağını ilişkin net bir ifade yoktur. Bu durumda bu kişisel verilerin birçok ABD makamı tarafından kullanılması söz konusu olabilir.
3. ABD’ye iletilen kişisel verilerin kötüye kullanılması durumunda bu kullanıma karşı sağlam yasal bir mekanizma mevcut değildir.
4. ABD, mektup teatisi ile bu konuda bağlayıcı yasal bir Anlaşma yapmaktan kaçınmaktadır.
Hustinx’in bu eleştilerine katılmamak mümkün değildir. Komisyon belirli ölçüde kişisel verilerin korunması için çaba göstermiş olsa da bu çaba Konsey’in transatlantik ilişkilerin güvenlik açısından stratejik öneme sahip olduğunu vurguladığı bir ortamda, yıllık yaklaşık olarak 10 milyon AB vatandaşının seyahat ettiği ABD’ye bu kişilere ait özel bilgilerin aktarılmasına devam edilecektir.
Sonuç
Terörle mücadele alanında AB tarafında atılan adımlar ve alınan önlemler aslında ‘birlik’ fikrini güçlendirme ve hükümetlerarası işbirliğini birlik ruhuna daha uygun olacak şekilde uluslarüstü yapıya çıkarma açısından oldukça önemlidir. Dahası uluslararası terörle mücadele açısından örnek teşkil edecek olması bakımından da büyük öneme sahiptir. Fakat terörizmle mücadelede ortak tutum oluşturma fikri, birlik için birlik vatandaşlarının sivil özgürlüklerine ve demokrasiye rağmen olmamalıdır. Ulusal güvenliğin uyumlaştırılmaya çalışılarak “Avrupalılaşma” eğiliminin yaşandığı terörle mücadele alanında, güvenlik algılamasının göçmen, mülteci ya da birlik içinde yaşayan üçüncü ülke vatandaşları odaklı “Amerikanlaşan” ve herkesi potansiyel suçlu olarak gören bir yaklaşımın belirlenmesi, AB’nin terörizmle mücadele alanında uzun vadeli kazanımlar yerine sorunlara Amerikan tarzı ani ve tepkisel karşılık verme sonucunda kendi düşmanlarını yaratma ile sonuçlanabilir. AB’den beklenen Divan dahil tüm kurumlarıyla alınan ve alınması planlanan önlemlerde birey hak ve özgürlüklerini koruma merkezli ve dışlayıcı olmayan bir yaklaşımın çekimserlik gösterilmeden sergilenmesidir.
Özgürlük ve güvenlik arasındaki dengenin kurulmasında bu olguların bir diğerine hiçbir zaman feda edilmemesi gerektiği aşikardır. Güvenlik adına özgürlüklerden taviz verildiğinde bu giderek güvenliği de içinde boğan bir sarmal haline gelmektedir. Sonuçta güvenliği sağlamak üzere çıkılan yolda özgürlüklerden verilen tavizler nedeniyle güvenliğin en önemli meşruiyet kaynağı olan halkın güveni yavaş yavaş ortadan kalkmaya başlamaktadır. Sonuçta halkın güvenlik güçlerine olan katkısı onlara olan inancı nispetindedir. Eğer halkın güvenlik güçlerine olan inancı ortadan kalkarsa güvenlik güçlerinin arzulanan sonuçları alması mümkün değildir.
AB ölçeğinde en önemli konu ise “halk” kavramı içinde yer alan “AB içinde yaşayan üçüncü ülke vatandaşları ve orijinlilere yönelik tutum ve davranışlardır. Avrupalı olmayan “ötekilerin” dışlanması, potensiyel suçlu muamalemesine tabi tutulması AB’nin temel değerleri ile bağdaşmayacağı gibi, AB’nin güvenliğini de hiçbir şekilde güçlendirmeyecektir. AB’yi oluşturan ülkelerin liderleri bu konuda populist yaklaşım sergileyerek “ırkçı” oylara ulaşmanın çabası içinde olmamalıdır. Artan “yabancı düşmanlığı” AB’yi oluşturan değerler sisteminden kopuş ve uzaklaşmadır. Bu kopuş Avrupayı güvenli bir bölge olmaktan yerine daha güvensiz bir bölge haline getirecektir. Üye ülkelerde yükselen yabancı düşmanlığını AB kurumsal bazda dengelemek durumundadır.
Yazar: Mehmet Özcan (Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kurumu (USAK) AB Araştırmaları Merkezi Başkanı) & Fatma Yılmaz (USAK AB Araştırmaları Asistanı)
Sonnotlar
[1] Mehmet Özcan, “Avrupa Birliği’nin Küresel Terörle Mücadelesi”, USAK Stratejik Gündem, 10 Nisan 2006,http://www.usakgundem.com/yazarlar.php?id=272&type=2.
[2] Bu konuda bkz. 2002 tarihli “Terörizmle Mücadeleye İlişkin Konsey Çerçeve Kararı”
[3] Bkz. “Conclusions and Plan of Action of the Extraordinary European Council Meeting on 21 September 2001”, SN140/01.
[4] Bkz. “Proposal for a Council Framework Decision on Combating Terorism”.
[5] Özcan, op cit.
[6] Radka Druláková, “Post-Democracy within the EU: Internal Security vs. Human Rights – Unavoidable Conflict?” , paper prepared for the CEEIS 4th Convention, Tartu, 25-27 June 2006.
[7] Tony Bunyan, “While Europe sleeps…”, European Civil Liberties Network, http://www.ecln.org/essays/essay-11.pdf.
[8] Darjia Morozova, “Passenger Name Record Data Transfer: Most Privacy Rights be a Casualty of the War on Terrorism”, Eurojournal, June 2004, p.4.
[9] Statewatch, “Scoreboard” on post-Madrid counter-terrorism plans,
http://www.statewatch.org/news/2004/mar/swscoreboard.pdf.
[10] Ben Hayes, “There is no “balance” between security and civil liberties – just less of each”, European Civil Liberties Networks, ECLN Essays No. 12, p.6.
[11] Şevket Ovalı, “AB’nin Terörle Mücadele Politikasındaki Dönüşüm: 11 Eylül ve Madrid Saldırılarının Etkileri”, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, Cilt 5, No.3, Bahar 2006, s.95.
[12] Decision 2004/535/EC
[13] “EU and US discuss freedom of travel and data protection for transatlantic passengers, agree on counter-terrorism cooperation”, German Presidency of the EU, 10 April 2007, eGov monitor,http://www.egovmonitor.com/node/10299/print, (erişim tarihi: 10.04.2007).
[14] “EU and US differ over PNR deal”, Press TV, 5 April 2007, http://www.presstv.ir/pop/print.aspx?id=5033 (erişim tarihi: 10.04.2007).
[15] Michael Chertoff, “A Tool We Need to Stop the Next Airliner Plot”, WashingtonPost, 29 August 2006.
[16] Brooks Tigner, “EU May Broaden Intelligence Use of Air-Passenger Data”, DefenseNews, 3 March 2007,http://www.defensenews.com/story.php?F=2618285&C=europe, (erişim tarihi: 10.04.2007).
[17] “Resolution on Passenger Name Records”, The Trans Atlantic Consumer Dialogue (TACD), Doc. No. Internet-30-04, June 2004, http://www.tacd.org/docs/id=254, (erişim tarihi: 31.05.2006).
[18] Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Personal Data and on the Free Movement of Such Data, (OJ 1995 L 281, p. 31).
[19] 30 Mayıs 2006 tarihli ve C-317/04 ve C-318/04 sayılı ATAD Kararı 57. paragrafı.
[20] Joined Cases C-465/00, C-138/01 and C-139/01.
[21] Elspeth Guild & Evelien Brouwer, “The Political Life of Data: The ECJ Decision on the PNR Agreement between the EU and the US”, Centre for European Studies, No. 109, July 2006, p.4.
[22] Takis Tridimas, “The Court of Justice and Judicial Activisim”, European Law Review, June 1996, pp. 199-210.
[23] http://www.statewatch.org/news/2007/jun/eu-us-pnr-hustinx-letter.pdf
Kaynak: usak.org.uk