2. ÜYE DEVLETLER SEVİYESİNDE VİZE POLİTİKASI
2.2. VİZE DÜZENLEMELERİ
2.2.1. Vize Konusunun Hükümetlerarası Düzeyde Görüşülmesi
1985 tarihli Schengen Anlaşması’nda vize uygulamalarının taraflar arasında uyumlaştırılması için kısa ve uzun dönemde belirlenecek ilkeler ve alınacak önlemler olarak iki aşamalı bir durum ortaya konulmuş ve kısa dönemde uygulamaya geçilecek kurallar“ortak sınırlara sahip ülkeler arasında daha iyi bir düzenlemenin olması için serbest dolaşımı kolaylaştıracak önlemler alınması gerektiğini” içeren Anlaşmanın 6’ncı md’sinde ve “ortak sınırlarda basit kontrollerden meydana gelebilecek güvenlik ve göç alanında olumsuz sonuçlardan kaçınmak amacıyla taraflar mümkün olduğunca kısa sürede vize politikasını yakınlaştırmalı” hükmünü içeren 7’nci md.’sinde belirtilmiştir.63 Öte taraftan uzun dönemde belirlenecek ilkeler kısa dönemde uygulanması gereken kurallara referans özelliği taşımıştır.
Buna göre Anlaşmanın 17. md’si “taraflar ortak sınırlardaki kontrolleri kaldırmalı ve iç güvenliği sağlamak amacıyla tamamlayıcı önlemler almalı” ve 20. md’si “taraflar vize politikalarını uyumlaştırmalı” diyerek yapılması gerekenleri bir süreç içinde değerlendirmiştir.64 Bu anlamda sürecin devam edebilmesi için bu alanlarda yetkili otoritelerin düzenli aralıklarla toplanması gerektiğinden 1985 tarihli Schengen Anlaşması’nın 10.
md’sinde, belirtilen“işbirliğinin sağlanması için taraflar arasında düzenli aralıklarla toplantılar düzenlenmesi” ifadesine yer verilerek sürecin devam etmesi sağlanmıştır.
Bununla birlikte ortak sınırlarda kontrollerin aşamalı olarak kaldırılması, serbest dolaşımın sağlanması ve vize politikasının uyumlaştırılması 1990 tarihli Schengen Uygulama Anlaşması’nın da üzerinde durduğu başlıca konular olmuştur. Bu anlamda Anlaşmanın 2.
Md.’sinde, “İç sınırlar herhangi bir kontrol olmaksızın herhangi bir noktada geçilebilir.”
denilerek sözleşmeye taraf ülkelerin vatandaşlarına yönelik engellerin veya kontrollerin kaldırılması hedeflenmiş olmasına rağmen Anlaşmanın 3.md.’sinde “Sözleşmeye taraf bir üye devlet kamu politikasını ve ulusal güvenliği gerekçe göstererek sınırlı bir süre için duruma uygun olarak sınır kontrollerini iç sınırlarda oluşturmaya karar verebilir.” denilerek serbest
62 İbid.,
63 The Schengen Acquis integrated into the European Union, Belçika, Mayıs 1999,ss. 22.
64 İbid.,
18
dolaşım üzerinde bir sınırlandırma getirilmiştir.65 Diğer taraftan yasadışı göç, kaçakçılık, terörizm vs. gibi üye ülkelerin dış sınırlarından gelebilecek tehlikelere karşı Anlaşmanın 6.
Md.’sinde “sınır kontrollerin arttırılması ve yetkili otoritelere bağlı olarak ortak ve tek tip ilkelere göre bir dış sınır kontrollünün oluşturulmasından” bahsedilmiş ve aynı zamanda Anlaşmanın 9.md.’sinde “sözleşmeye üye devletler vize düzenlemeleri ve kişilerin hareketlerinde ortak bir politika kabul etmeyi üstlenirler.” diyerek yasal geçişler üzerinde de ortak bir vize denetimine değinilmiştir.
Bu anlamda Anlaşmanın 10. Md.’sinde sözleşmeye taraf tüm üye ülkelerde gerçerli olmak üzere tek tip vize (uniform visa) uygulamasının başlatılması üzerinde durulmuş ve tek tip vize uygulamasının, kısa süreli kalışlar ya da diğer bir ifadeyle turistik amaçlı ziyaretler için ilk girişten itibaren 3 ayı geçmeyecek bir şekilde 6 ay için uygulanır denilerek, sınırı belirtilmiştir.66 Böylece iç sınırların kaldırılmasıyla dış sınırlardan kaynaklanarak (yasadışı göç, kaçakçılık, terör vs.) ortaya çıkacak bir güvenlik zafiyetini gerek dış sınırlardaki kontrollerin artırılmasıyla gerekse de ortak bir vize politikasının uygulanmasıyla oluşabilecek sorunların önüne geçilmesi amaçlanmıştır. Bunu sağlamak amacıyla da taraf devletler bu süreci düzenli aralıklarla taplanılacak hükümetlerarası çerçevede yürütmüşlerdir.
2.2.2. Vize Konusunun Topluluk Düzeyinde Görüşülmesi
Maastricht Antlaşması’yla oluşturulan üç sütunlu yapıda adalet ve iç işleri konularının topluluk düzeyinde mi yoksa hükümetlerarası çerçevede mi görüşüleceği üzerine üye devletler arasında ortaya çıkan ayrılık çerçevesinde Topluluklar düzeyinde görüşülmesini savunan Almanya’ya karşı hükümetlerarası çerçevede görüşülmesini savununan İngiltere üye devletler üzerinde daha etkili olmuş ve bu alanda egemenlik yetkilerinden ödün vermeden adalet ve iç işleri alanındaki konuların hükümetlerarası çerçevede görüşülmesini sağlamış ve neticede Maastrich Antlaşması’yla adalet ve içişleri alanı olarak ayrı bir sütun oluşturularak bu alandaki konular üçüncü sütuna yerleştirilmiştir.67 Buna karşın Komisyon iki yeni düzenlemede bulunarak vize politikası ile adalet ve içişleri sütununda bulunan k-1 maddesinde belirtilen ortak çıkar alanı olarak görülen konuları k-9 maddesinin passerelle(geçiş) hükmü gereği topluluk sütununa aktarılması gerektiğini belirtmiş böylece ilk düzenleme kapsamında, vize politikasını
65 İbid., ss. 27.
66 İbid., ss. 28.
67 İbid., ss. 33-38.
19
oluşturacak tek tip vize modelinin ve üçüncü ülke vatandaşlarına üye ülkelere girişte uygulanacak vizenin belirlenmesinde topluluk yetkili olmuştur.68
Bu anlamda vize konusuyla ilgili bölümler birinci sütuna aktarılmış fakat vize verilme şartları topluluğun yetkisi dışında bırakılmıştır. Diğer taraftan ikinci düzenleme, ortak çıkar alanı olarak belirtilen sığınma, göç, üçüncü ülkelerden topluluğa giriş, uyuşturucu maddelerle mücadele, uluslararası boyutlu sahtekarlığa karşı mücadele ve medeni hukuk alanında işbirliği konularının ilk altı maddesinin topluluk sütununa aktarılmasıyla ilgili olup kalan diğer üç konuyu oluşturan ceza hukuku alanında işbirliği, gümrük alanında işbirliği ve emniyet alanında işbirliği konuları ise ortak çıkar alanı olarak belirtilmesine karşın k-9 maddesinin “geçiş”
hükmünün yani düzenlemenin dışında tutulmuştur.69 Bununla birlikte Komisyon teklif getirmesine rağmen üye devletler arasında oybirliğiyle karar alınamadığından bu konuların Topluluk sütununa aktarımı ancak Amsterdam Antlaşması’yla gerçekleştirilmiştir.
2.2.3. AB Maastricht Antlaşması 100c Maddesi
AB Maastricht Antlaşması’nın 100c maddesi vize politikasının topluluk sütunu içinde ele alındığını somut bir şekilde göstermektedir. Bu kapsamda söz konusu maddenin birinci paragrafında “AB Bakanlar Konseyi, Komisyonun önerisi üzerine AP’a danıştıktan sonra oybirliğiyle hareket ederek üye ülkelere girişte vize alması gereken üçüncü ülkeleri belirleyebilir.”70denilmesi ve üçüncü paragrafında ise “1 Ocak 1996’dan sonra kararların oybirliğiyle alınması yerine ağırlıklı çoğunluğa geçilmesine ve AB Bakanlar Konseyi Komisyonun önerisi üzerine AP’a danıştıktan sonra ağırlıklı çoğunlukla hareket ederek vizeler için tek bir örnek modele karar verebilir.” denilmesi üye devletlerin vize politikalarının uyumlaştırılmasının topluluk boyutuyla ele alındığını göstermektedir.71
2.2.4. Vatandaşları Vize Taşıması Gereken Üçüncü Ülkere İlişkin Konsey Listesi Vize uygulaması, Avrupa’ya yönelen göçün ve sığınmacı hareketlerin kontrol altına alınmasında bir araç olarak görülmekte ancak sorun üye ülkelerin farklı uygulamaları nedeniyle bir üye ülkenin vize istediği üçüncü bir ülke vatandaşına, bir diğer üye ülkenin vize istememesinden kaynaklanmaktadır. Bu bakımdan, üye devletlerin ortak bir vize uygulamasıyla yasadışı göçün ve diğer illegal grişimlerin önüne geçmesi amacıyla Avrupa Komisyonu 10
68 İbid.,
69 Özcan, loc.cit., ss.83.
70 AB Maastricht Anlaşması 2. Başlık Madde 100c, ss.23, http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/pdf/treaty_on_european_union/treaty_on_european_union_en.pdf, e.t: 22.07.2016
71 İbid.,
20
Aralık 1993’te AB Bakanlar Konseyi’ne AB Maastricht Antlaşması’nın 100c maddesine dayanarak üye devletlerin dış sınırlarını geçerken vize taşıması gereken üçüncü ülke vatandaşlarının belirlenmesine yönelik bir karar önerisi sunmuştur.72 Bu anlamda AB Maastricht Antlaşması’nın k-1 maddesinde ortak çıkar alanı olarak belirtilen sığınma, yasadışı göç, kaçakçılık, uyuşturucuyla mücadele konuları Anlaşmanın 100c maddesi ile uygulama alanı bulmuştur.
Komisyonun kararında birincisi, negatif liste olarak adlandırılan vatandaşları AB ülkelerine girerken vize alması gereken üçüncü ülkeler ve ikincisi ise pozitif liste olarak adlandırılan vatandaşları vize alması gerekmeyen üçüncü ülkeler olarak iki tür liste hazırlamış ve Komisyon’un bu önerisi aradan iki yıl geçtikten sonra 1995 tarihinde 2317/95 Sayılı Komisyon Düzenlemesi’yle AB Bakanlar Konseyi tarafından kabul edilmiştir.73 Buna rağmen üye ülkeler hangi ülkelerin vatandaşlarının vize taşıması gerektiği üzerinde tam anlamıyla uzlaşamamış ve bu nedenle 1996’da oybirliğinden ağırlıklı oy çoğunluğuna geçilerek 574/1999 Sayılı Konsey Düzenlemesi’yle vize uygulanması gereken üçüncü ülke sayısı azaltılmış ve 539/2001 Sayılı Konsey Düzenlemesi’yle ise Komisyon’un ilk teklifinde önemli değişiklikler yapılarak vize uygulanması gereken üçüncü ülkeler belirlenmiştir.74 Bu anlamda vize alması gereken üçüncü ülke vatandaşlarının belirlenmesinde illegal göç, kamu politikası ve güvenlik unsurları rol oynamıştır.
2.3. TEK TİP VİZE TÜZÜĞÜ KARARI
Vizelerin tek tip bir niteliğe kavuşması üye devletlerin vize politikalarının uyumlaştırılması için önemli bir adım olarak görüldüğünden AB Maastricht Antlaşması’nın 100c maddesinin üçüncü paragrafı, Konsey’in 1 Ocak 1996’dan önce vizeler için tek tip vize ile ilgili önlemleri benimsemesi gerektiğine yer vermiş ve böylece Avrupa Komisyon’u 1994 tarihinde vizelerin tek tip hale getirilmesi için Konsey’e teklifte bulunmuş neticede AB Bakanlar Konseyi bu teklifi 1995 yılında kabul etmiştir. 1683/95 Sayılı Konsey Düzenlemesi’yle kabul edilen Tek Tip Vize Tüzüğü’nün 1. maddesi; vizelerin tek tip modelde üretilmesiyle, 5. maddesi üç ayı aşmamak kaydıyla kalış süresiyle ve 6. maddesi ise
72 Vize alması gereken üçüncü ülke vatandaşlarının belirlenmesine yönelik 2317/95 Sayılı Konsey Düzenlemesi, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31995R2317:EN:HTML, e.t.
22.07.2016.
73 574/1999 Sayılı Konsey Düzenlemesi,
http://www.statewatch.org/semdoc/assets/files/council/REG-1999-72.pdf, e.t. 22.07.2016.
74539/2001 Sayılı Konsey Düzenlemesi,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:081:0001:0007:EN:PDF, e.t. 22.07.2016.
21
Komisyon’a destek olması için üye devletlerin temsilcilerinden oluşan bir komitenin kurulmasıyla ilgili hükümleri içermektedir.75
Düzenleme aynı zamanda tek tip vizelerin gerekli bilgileri içermesini, dolandırıcılığa karşı yüksek teknik standartları karşılamasını, tüm devletler tarafından kullanımının uygun olmasını ve uluslararası kabul edilen güvenlik özelliklerini taşımasını içermektedir.76 Böylece ortak vize düzenlemesi vizelerin üye ülkelerde bir örnek özelliğinde çıkarılmasını sağlamış ve vize politikasının uyumlaştırılması amacına önemli bir katkıda bulunmuştur. Bu anlamda tek tip vize düzenlemesiyle bu nitelikteki vizeler kısa süreli ya da turistik amaçlı vizeler, grup vizesi, transit vize ve havaalanı transit vizesi olmak üzere dört gruba ayrılmıştır.77
2.3.1. Kısa Süreli ya da Turistik Amaçlı Vizeler
Bu vize türü üçüncü ülke vatandaşlarının göç dışında üye ülkelere giriş için alması gereken vize olmakta ve bu vize sahipleri ilk girişten itibaren üç ayı geçmeyecek şekilde altı ay için sürekli veya birkaç kez gerçekleşen ziyaretlerde bulunabilirler.78 Buna rağmen bazı durumlarda örneğin iş adamları için kısa süreli vizeler birden fazla girişler için toplamda üç ayı aşmayacak bir şekilde bir yıl için ya da gerekli durumlarda bir yılı geçeçecek şekilde uygulanabilmektedir.
2.3.2. Grup Vizesi
Bu en çok 30 günle sınırlı bir vize olup grup üyeleri ülkeye girişte ve çıkışta birlikte hareket etmektedir. Grup vizesi 5 ve 50 arasındaki gruplara verilir ve grubun başındaki kişi bir pasaporta ve gerekliyse bir vizeye sahip olmalıdır.79
2.3.3. Transit Vize
Bu vize türü üçüncü bir ülke vatandaşının bir başka üçüncü ülkeye giderken üye ülkelerden geçmek durumunda kalması halinde 5 günü aşmamak kaydıyla üye ülkelerde bulunabilmesini kapsamaktadır.80
75European Commission, Visa sticker, The uniform format for visas as defined by Regulation 1683/95, https://ec.europa.eu/home-affairs/e-library/glossary/visa-sticker_en, (e.t. 23.10.2019)
76 İbid.,
77 The Schengen Acquis integrated into the European Union, op.cit.,ss. 392.
78 European Commission, Schengen visa (short stay), https://eur-lex.europa.eu/legal content/EN/ALL/?uri=CELEX:32009R0810 (e.t. 25.10.2019)
79The Schengen Acquis integrated into the European Union, loc.cit.,
80 İbid., s.393.
22 2.3.4. Havaalanı Transit Vize
Uluslararası bir uçuşta aktarma sırasında üye ülkeye giriş yapmadan havaalanının uluslararası aktarma alanına geçmek için sahip olunması gereken bir vize türüdür.
Bu düzenlemeler ile vizelerin tek tip bir niteliğe getirilmesi üye devletlerin vize politikalarının uyumlaştırmasında önemli bir yenilik olmuş ve AB üyesi devletler arasında vize alanında standartlaşmayı artırmıştır. Özellikle bir üye ülkenin vize verdiği üçüncü ülke vatandaşına diğer üyelerin vermemesinin getirdiği sorunun ortadan kaldırılması AB Maastricht Antlaşması’nın 100c maddesinin birinci ve üçüncü paragrafınının uygulamaya girmesi ile mümkün olmuştur.