Prof. Dr. Ersan Şen
Cem Serdar
İdari Yargı Kararlarının İnfazının Geciktirilmesi veya Uygulanmaması11.11.2021 / Prof. Dr. Ersan Şen, Stj. Av. Cem Serdar
Bu yazımızda incelenecek konu, idari yargı tarafından verilen kararların yerine getirilmemesi durumunda kişilerin hangi yasal yollara başvurabileceği ve kararların uygulanmamasından doğan mağduriyetlerini ne şekilde giderebilecekleridir. Yazımızda öncelikle; idari yargı kararlarının uygulanmasını zorunlu kılan Anayasa ve kanun hükmüne yer verilecek, daha sonra “hukuk devleti” ilkesi çerçevesinde yargı kararlarının uygulanmasının zorunluluğundan bahsederek, idari yargıda mevcut dava ve karar türlerini, kararlar uygulanmadığı takdirde kişilerin hangi yasal yollara müracaat edebileceklerini açıklayacağız.
I. Anayasa ve Kanun Hükümleri
Anayasanın “Mahkemelerin bağımsızlığı” başlıklı 138. maddesinin dördüncü fıkrasına göre; “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez”.
Normlar hiyerarşinin en tepesinde bulunan Anayasanın yukarıda yer verdiğimiz hükmü; adli ve idari yargı ayırımı olmaksızın, Anayasa m.9 gereğince Türk Milleti adına yargı yetkisini kullanmakla görevlendirilmiş bağımsız ve tarafsız mahkemelerin tüm kararlarının, hiçbir şekilde yasama, yürütme organları ile idare tarafından değiştirilemeyeceğini, yerine getirilmesinin geciktirilemeyeceğini ve yasama, yürütme organları ile idarenin tüm mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğunu düzenlemiştir.
İdari yargı tarafından verilen kararlara idarenin uymak zorunda olduğu ve idarenin kararların gereğini gecikmeksizin yerine getirmekle yükümlü olduğu, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Kararların sonuçları” başlıklı 28. maddesinde düzenlenmiştir.
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesi[1]; idari yargı teşkilatına bağlı mahkemelerin esasa veya yürütmenin durdurulmasına ilişkin verdiği kararların, idare tarafından geciktirilmeksizin yerine getirilmesi gerektiğini ve buna ilişkin sürenin, kararın ilgili idareye tebliğinden itibaren 30 günü geçemeyeceğini belirtmiştir.
İYUK m.28’in 3. ve 4. fıkralarında ise; idari yargı kararlarının yerine getirilmemesi durumunda, idare aleyhine maddi ve manevi tazminat davası açılabileceği, kararın gerekliliklerini yerine getirmeyen kamu görevlisi olsa dahi, davanın kamu görevlisine karşı değil, idare aleyhine açılması gerektiği ifade edilmektedir.
II. “Hukuk Devleti” İlkesi ve İdari Yargı Kararlarının Uygulanması Zorunluluğu
Anayasanın “Cumhuriyetin nitelikleri” başlıklı 2. maddesine göre Türkiye Cumhuriyeti bir “hukuk devleti” olarak nitelendirilmiştir. Anayasa Mahkemesi’ne göre hukuk devleti[2], “eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir”. Hukuk devleti olmanın bir sonucu olarak, Anayasanın 125. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” hükmüyle İdare tarafından yapılan eylem ve işlemlere karşı bireylerin yargı yoluna gitmesine imkan tanınmıştır.
Danıştay 12. Dairesi; 13.02.2018 tarihli, 2016/924 E. ve 2018/633 K. sayılı kararında yer verdiği; “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmekte, aynı Anayasanın 125. maddesinin birinci fıkrasında da, 'idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır’ denilmektedir. İdarenin yargı kararlarına uyması ve bu kararların gereklerine göre işlem ya da eylemde bulunmak zorunda olması aynı zamanda ''hukuk devleti'' ilkesinin de bir gereğidir. Anayasanın 2. maddesinde yer alan bu ilke karşısında idarenin mahkeme kararlarını aynen ve gecikmeksizin uygulamaktan başka bir seçeneği bulunmamaktadır.” ifadesiyle bu hususa vurgu yapmıştır.
“Hukuk devleti” ilkesini benimseyen ve İdarenin yapacağı eylem ve işlemleri Anayasa hükmü ile yargı denetimine açan bir devletin, idari yargı tarafından verilen kararları uygulamaması veya uygulanmasını geciktirmesi, karşılaşılmaması gereken bir durum olarak düşünülse de uygulamada idari yargı kararlarının infazının geciktirilmesi veya uygulanmaması halleri ile karşılaşılmaktadır.
Hukuk sistemimizde, ceza mahkemeleri tarafından verilen kararların infazı ile hukuk mahkemeleri tarafından verilen kararların icrası, özel kanunlarda[3] ayrıntılı olarak düzenlenmişken, idari yargı kararlarının icrasına yönelik münhasır bir kanun bulunmamaktadır.
İdari yargı mercilerince verilen kararların yerine getirilmesi, adli yargı mercileri tarafından verilen kararların infazına göre farklı olup, idari yargıda açılan davalarda davalı konumunda bulunan taraf kural olarak idare olduğundan, idarenin hem davada davalı konumunda bulunması ve hem de karar sonrası kararın icrasını yerine getirecek makam olması adli yargı kararlarının icrasında rastlanılmayan sorunlara yol açabilmektedir[4].
İdari yargı mercilerince verilen kararları uygulayacak ayrıca bir kurum veya makam bulunmadığından, verilen kararların uygulanması yine davada taraf olan ve davaya konu işlem veya eylemi gerçekleştiren idarece gerçekleştirilmektedir[5]. İdari yargıda verilen kararları, aynı zamanda her davada davalı konumunda olan idarenin uygulamakla yükümlü olması, idarenin aleyhine sonuç çıkan yargılamalardaki kararların uygulanmasını zorlaştırmakta ve bahse konu idarenin “hukuk devleti” ilkesine uygun hareket etmesini önemli kılmaktadır[6].
III. İdari Davalar ve İdari Yargı Tarafından Verilebilecek Kararlar
İdari yargıda görülen davalar genel itibariyle “idari dava” olarak adlandırılmakla birlikte, “idari davalar”; iptal davaları, tam yargı davaları, yorum davaları ve temyiz davaları olmak üzere dört dava türünden oluşmaktadır[7]. Bu davalar; idarenin, İdare Hukukunu uygulamak suretiyle gerçekleştirdiği eylem ve işlemlerden doğan davalardır[8]. Bununla beraber; yorum davaları 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu ile kaldırıldığından, temyiz davalarının ise adli yargı ile uyum sağlanması amacıyla adı değiştirilip halihazırda İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda temyiz yolu olarak adlandırıldığından, mevcut durumda idari yargı alanında iptal ve tam yargı davaları olmak üzere iki dava türü benimsenmiştir[9]. İdari dava türleri İYUK m.2 hükmünde düzenlenmiştir[10]. İYUK m.2/1-(c)’de tanımlanan, sözleşmelerden kaynaklanan davalar da iptal veya tam yargı davası biçiminde görülmektedir.
İdari yargı kararlarının yerine getirilmemesi sorunu incelendiğinde; genellikle konusu para olan tam yargı davalarında bu sorunla karşılaşılmadığı görülmektedir, ancak bir idari işlemin iptaline veya yürütmenin durdurulmasına yönelik kararlarda ise, kararın gereklerinin idare tarafından yerine getirilmemesi sorunu ile karşı karşıya kalınmaktadır[11].
Konusu belirli bir miktar paranın ödenmesi olan tam yargı davalarında verilen kararın gereğinin taraf idarece yerine getirilmemesi durumunda, davacının nasıl bir yola başvurması gerektiği İYUK m.28/2’de belirtilmiştir. Buna maddeye göre; konusu idarece belirli bir miktar paranın ödenmesiyle davacının zararının karşılanması olan tam yargı davalarında, idare yükümlü olduğu miktarı ödemediği takdirde, davacı genel hükümler yoluyla bunun tahsilini sağlayacaktır. Burada genel hükümler yoluyla ifadesiyle kastedilen, İcra ve İflas Kanunu’nda yer alan hükümlerdir[12]. Bu ihtimalde davalı idarenin kararın gereğini yerine getirmemesi durumunda, sorunun 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümleri yoluyla çözüleceği düzenleme altına alındığından, tam yargı davalarında çıkan kararın idarece icra edilmemesi halinde bu sorunun çözümü kolaylıkla sağlanabilecek ve mağduriyet uzun sürmeyecektir.
Buna karşılık, iptal davaları sonucu çıkan kararların veya idari yargı merciince verilen yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararların yerine getirilmemesi veya uygulanmasının geciktirilmesi davacı açısından telafisi mümkün olmayan mağduriyete sebep olabilecektir.
İptal davası sonucunda; davaya konu idari işlemin iptaline karar verilmesi halinde, idari işlem geçmişe etkili olarak ortadan kalkacak, iptal kararından, iptal edilen idari işleme bağlı diğer işlemler de etkilenecek ve idari işlemin iptali kararı geriye dönük olarak etki doğuracaktır[13]. Bu özellik, Anayasa Mahkemesi tarafından verilen iptal kararları ile idari yargı tarafından verilen iptal kararları arasında bulunan en önemli farkı göstermektedir. İdari yargı merciince verilen iptal kararı geriye dönük olarak sonuç doğurup, iptale konu idari işlemin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren yarattığı tüm hukuki sonuçları ortadan kaldıracak iken, yürütmenin durdurulması kararları, nihai karar niteliğinde olmasalar da verildiği anda ilgili idari işlemin yürürlüğünü durduracaklardır.
Kural olarak idari yargıda; dava açılması veya temyiz yoluna başvurulması, dava konusunu oluşturan idari işlemin veya yargı kararının yürürlüğünü durdurmaz[14], ancak idari dava sırasında, davacı tarafından yapılan talep üzerine mahkeme tarafından, idari işlem veya kararla ilgili şartlar oluşmuşsa (açık hukuka aykırılık ve telafisi güç veya imkansız zarar şartları birlikte varsa) yürütmenin durdurulması kararı verilebilir.
İYUK m.27/2 ve m.52 uyarınca; idari işlemlere ve idari yargı kararlarına karşı verilebilen yürütmenin durdurulması kararı, davacının temel hak ve özgürlüklerini idari işlemlere karşı dava sonuçlanana kadar koruduğundan önemlidir[15]. Çünkü yürütmenin durdurulması kararı, davacının talebi üzerine mahkemenin bir idari işlemin veya yargı kararının uygulanmasını dava sonuna kadar ertelemesi anlamına gelir[16].
Birinci başlık altında yer verdiğimiz; Anayasanın 138. maddesinin son fıkrası ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesinin 1. fıkrasında yer alan hüküm, iptal kararlarının idarece uygulanmasının zorunlu olduğu anlamına gelmekle birlikte, yürütmenin durdurulmasına yönelik kararların da iptal kararları gibi derhal uygulanmasını mecbur kılmaktadır[17].
IV. İdari Yargı Kararlarının Yerine Getirilmemesi ve Sonuçları
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesinin 1. fıkrası; idari yargı kararlarının uygulanması için idareye verilen sürenin 30 günü geçemeyeceğini belirlemiş, idari yargı tarafından verilen esasa veya yürütmenin durdurulmasına yönelik kararların gecikmeksizin idarece yerine getirilmesinin zorunluluk arz ettiğini düzenlemiştir[18]. İYUK m.28/1’in son cümlesine göre, bu 30 günlük süre kararın idareye tebliğ edildiği andan itibaren başlar. İdari yargı kararlarının yerine getirilmesi için idareye tanınan 30 günlük süre bir hak değildir. İdari yargı kararlarının uygulanmasında “derhal uygulama” ilkesi sözkonusu olduğundan, idari yargı kararları maddi ve hukuki şartlar elverdiği takdirde hemen uygulanmalıdır[19]. Kararın uygulanmasına ilişkin Kanunda belirlenen sürenin başlaması için, kararın ilgili idareye tebliğ edilmesi yeterli olup, ayrıca davacının ilgili idareye kararın uygulanmasına yönelik bir başvuru yapması gerekmemektedir[20], ancak kararın konusunun belirli bir miktar paranın ödenmesi olduğunda, yani idarenin belli bir miktar parayı tazminat olarak ödemeye mahkum edildiği tam yargı davalarında, kararın gereğinin yerine getirilmesi için davacı veya vekilinin davalı idareye yazılı biçimde banka hesap numarası bildirmesi gerekmektedir[21]. Dolayısıyla İYUK m.28/2 gereğince; konusu belirli miktar paranın ödenmesi olan idari davalarda kararın yerine getirilmesi için gerekli olan 30 günlük yasal süre, davacının banka hesap numarasını ilgili idareye bildirdiği andan itibaren başlamaktadır[22].
Doktrinde belirtildiği üzere idari yargı kararlarının uygulanmaması; kararın hiç uygulanmaması, kararın geç uygulanması, kararın eksik veya gereği gibi uygulanmaması ve kararın şeklen uygulanması olarak dört şekilde olabilir[23]. İdari yargı kararı sonrası, kararın uygulanmaması anlamına gelecek bu hallerden hangisi meydana gelirse gelsin, kararın gereklerinin yerine getirilmemesine ve davacının mağdur olmasına sebebiyet verecektir.
İdari yargı kararlarının uygulanmaması halinde, sonuçlarının ne olacağı ve davacının mağduriyetinin ne şekilde giderileceği İYUK m.28/3 ve m.28/4’de düzenlenmiştir. İYUK m.28/3’e göre; idari yargı kararları idare tarafından yerine getirilmiyorsa, ilgili idare aleyhine Danıştay veya İdare Mahkemesinde dava açılabilecek, eğer kararın süresi içinde kamu görevlisince uygulanmaması sözkonusu olursa, yine idare aleyhine idari yargıda tazminat davası açılabilecektir[24].
İdarenin, iptal veya yürütmenin durdurulması kararlarının gereğini yerine getirmemesi doktrinde ve Danıştay içtihatlarında “ağır hizmet kusuru” olarak nitelendirilmiştir[25]. İdari yargı kararlarının uygulanmaması nedeniyle sorumluluğun doğması için, İYUK m.28/1’de belirtilen 30 günlük sürede kararın uygulanmaması yeterli olsa da, kararın süresi içinde uygulanması sonrası geçerli gerekçe olmadan kararı etkisizleştirecek başka işlemler yapılması veya kararın bu süre geçtikten sonra uygulanması hallerinin de ağır hizmet kusuru oluşturacağı doktrinde belirtilmiştir[26], ancak otuz günde yerine getirilmesi mümkün olmayan kararlarda kararın gerekliliklerinin makul sürede yerine getirilmesi ağır hizmet kusuru oluşturmayacaktır.
İYUK m.28’den anlaşılacağı üzere, bir idari yargı kararının icra edilmemesi sözkonusu olduğunda tazminat davası yalnızca ilgili idareye karşı açılabilecektir. Kararı süresi içerisinde yerine getirmeyen kamu görevlisine karşı doğrudan tazminat davası açılması mümkün değildir. Bu husus Anayasa m.40/3’de yer alan; “Devletin sorumlu olan ilgili görevliye rücu hakkı saklıdır.” ve Anayasa m.125/7’de bulunan; “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” hükümlerinden kaynaklanmaktadır. Ayrıca Anayasanın 129. maddesinde yer alan; “Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davaları, kendilerine rücu edilmek kaydıyla ve kanunun gösterdiği şekil ve şartlara uygun olarak, ancak idare aleyhine açılabilir.” ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 13. maddesinde bulunan; “Kişiler kamu hukukuna tabi görevlerle ilgili olarak uğradıkları zararlardan dolayı bu görevi yerine getiren personel aleyhine değil, ilgili kurum aleyhine dava açarlar.” hükümleri de bu durumun dayanağını oluşturmaktadır. Dolayısıyla; herhangi bir idare mahkemesi kararı kamu görevlisi tarafından uygulamaya koyulmazsa, tazminat davası yine ilgili idareye karşı açılabilecek, dava sonucunda idare aleyhine tazminata hükmedildiğinde ise, idare ödediği tazminat bedelini, kararı uygulamayan kamu görevlisine rücu edebilecektir.
İdari yargı kararının yerine getirilmemesi sebebiyle, idare aleyhine idari yargıda tazminat davası açılmasının yanında, kararı kasten uygulamayan kamu görevlisi aleyhine de adli yargıda tazminat davası açılabilmekteyse de, Danıştay davacının bu durumda seçimlik bir hakkı olduğunu ve yalnızca bir dava açabileceğini ifade etmektedir[27]. Doktrinde; Danıştay’ın bu görüşünün isabetli olduğu, idari yargıda kararının uygulanmaması sebebiyle hükmedilen tazminatların para cezası olmadığı, dolayısıyla aynı zararın, hem idare ve hem de sorumlu kamu görevlilerinden alınmasının sebepsiz zenginleşme oluşturacağı belirtilmiştir[28].
Netice itibariyle; idarenin yargı kararlarının yerine getirilmemesinden doğan sorumluluğunun niteliği hukuki sorumluluk olup, İYUK m.28/3 uyarınca açılan tam yargı davası yoluyla talep edilecek maddi ve manevi tazminat ile bu sorumluluğa gidilebilir[29].
V. Kararı Uygulamayan Kamu Görevlisinin Ceza Sorumluluğu
İdari yargı kararlarının uygulanmaması sonucunda, idare aleyhine tazminat sorumluluğuna gidilmesinin yanında kararı uygulamayan kamu görevlisi açısından cezai sorumluluğun da gündeme gelmesi sözkonusudur. İdari yargı kararının; İYUK m.28/4’de açıklandığı gibi, süresi içerisinde kamu görevlisi tarafından yerine getirilmemesi konu olursa, kararın gereğini yerine getirmeyen kamu görevlisi açısından 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 257. maddesinde düzenlenen görevi kötüye kullanma suçunun oluşması gündeme gelecektir.
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun “Görevi kötüye kullanma” başlıklı 257. maddesine göre; “(1) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerine aykırı hareket etmek suretiyle, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, altı aydan iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.
(2) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerini yapmakta ihmal veya gecikme göstererek, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, üç aydan bir yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır”.
Objektif cezalandırılabilme şartı öngören, yapılan değişiklikle cezası azaltılan, bir “torba hüküm” niteliği taşıyan, görevden kaynaklanan yetkinin kötüye kullanılması ve ihmali suçlarının unsurları ve öngördüğü cezaları itibariyle caydırıcılıktan uzak olduğu tartışmasızdır. “Görevi kötüye kullanma” başlıklı TCK m.257’nin gerekçesinde; görevi kötüye kullanma suçunun oluşması için, görevin gereklerine aykırı davranışın mutlaka icrai bir hareket olması gerekmediği, ihmali bir hareket olması halinde de görevi kötüye kullanma suçunun oluşabileceği belirtilmiştir. Dolayısıyla görevi kötüye kullanma suçu, icrai veya ihmali olarak işlenebilen bir suçtur. TCK m.257’nin 1. fıkrasında icrai 2. fıkrasında ise, ihmali hareketle işlenen görevi kötüye kullanma suçu düzenlenmiştir. İdari yargı kararının İYUK m.28/1’de öngörülen süre içinde uygulanmaması halinde ihmali hareketle görevi kötüye kullanma suçu, kararın süresi içinde uygulanması sonrası geçerli gerekçe olmadan kararı etkisiz kılacak başkaca idari işlemler tesis edilmesi halinde ise icrai hareketle görevi kötüye kullanma suçu işlenmiş olacaktır. Yargıtay içtihatları da kamu görevlisi tarafından idari yargı kararının yerine getirilmemesi durumunda görevi kötüye kullanma suçunun oluşacağı yönündedir.
Yargıtay 4. Ceza Dairesi’nin 07.04.2009 tarih, 2009/158 E. ve 2009/7114 K. sayılı kararına göre; “Belediye başkanı sanık M.A.’nın Antalya 2. İdari Mahkemesi’nin yürütmeyi durdurma kararından bilgisi olmasına rağmen kararı uygulatmaması ve yürütmeyi durdurma kararından sonra sergisi için bir başka yer seçmesi gerektiği yönünde katılana hitaben yazılan yazıda parafı bulunan sanık N.S.’nın, katılanın 26 no.lu sergisinin bulunduğu alanın kullanıma elverişli hale getirilmesi yerine kendisine bir başka alandan sergi yeri seçmesi önerisi yapma eylemlerinin mahkeme kararının uygulanmaması niteliğinde olması ve idari yargı mahkeme kararlarının tebliğden itibaren 30 gün içinde uygulanması gerektiğine ilişkin İdari Yargılama Usulü Yasası’nın 28. maddesine aykırılık oluşturması karşısında eylemlerin 765 sayılı TCY'nin 228/1 ve 5237 sayılı TCY'nin 257/1. maddesine uyup uymadığı tartışılarak sanıkların hukuki durumlarının belirlenmesi gerektiği gözetilmeden yetersiz gerekçeyle beraatlere hükmolunması,” bozmayı gerektirmiştir.
Yargıtay Ceza Genel Kurulu 03.10.2006 tarih, 2006/4-196 E. ve 2006/204 K. sayılı kararında; “Somut olayda, sanık, İdare Mahkemesi kararına dayanarak göreve başlatılan katılanı, yine aynı gün geçici görevle bir başka ilçede süresiz olarak görevlendirmek suretiyle, Anayasa'nın 138/son maddesi ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usul Yasası'nın 28/1. maddesine aykırı olarak idare mahkemesi kararını uygulamış gibi görünüp, sonuçlarını etkisiz hale getirmiş, yarattığı sonuç itibariyle de, katılanın mağduriyetine neden olmuştur. Eylem 5237 sayılı Yasa'nın 257/1. maddesindeki suç tipine tüm unsurları itibarıyla uymaktadır.” diyerek, kamu görevlisinin idare mahkemesi kararını sonuçlarını etkisiz hale getirmek suretiyle uygulamamasının görevi kötüye kullanma suçunu oluşturacağını belirtmiştir.
İdari yargı kararının uygulanmaması suretiyle ihmali olarak görevi kötüye kullanma suçunun zincirleme şekilde işlenmesi de mümkündür. Yargıtay 5. Ceza Dairesi 02.10.2017 tarihli bir kararında, idare mahkemesi tarafından verilen atama işleminin iptaline yönelik çok sayıda kararı uygulamayan belediye başkanının zincirleme şekilde ihmali davranışla görevi kötüye kullanma suçunu işlediğine karar vermiştir[30].
Yargıtay 5. Ceza Dairesi’nin 02.10.2017 tarih, 2014/9432 E. ve 2017/4136 K. sayılı kararında[31]; “Belediye başkanı olan sanığın, katılanın Zonguldak İdare Mahkemesinde hakkında tesis edilen atama ve görevlendirme işlemlerinin iptaline dair açmış olduğu davalar sonucunda 2005/1124 E.-2006/959 K., 2005/1125 E.-2006/960 K., 2006/1492 E.-2007/234 K. ve 2007/73 E.-2007/694 K. sayılı iptal kararları verilmesine rağmen, bunları uygulamayarak katılanın mağduriyetine yol açtığından bahisle zincirleme şekilde görevi kötüye kullanma suçunu işlediği oluşa uygun olarak kabul edilmesine rağmen hakkında TCK'nın 43/1. maddesinin uygulanmaması,” bozma gerekçesi yapılmıştır.
Yargıtay tarafından verilen bu kararlar yanında Danıştay 1. Dairesi’nin 21.06.2018 tarihli, 2018/1265 E. ve 2018/1109 K. sayılı kararında; “Dosyadaki bilgi ve belgeler ile Dairemizin 20.3.2018 tarih ve E:2018/128, K:2018/407 sayılı kararının incelenmesinden, Tıp Fakültesi Fiziksel Tıp ve Rehabilitasyon Anabilim Dalında ilan edilen yardımcı doçent kadrosuna atanmak için başvuran şikayetçi …'nın İngilizce sınavından başarısız sayılması işleminin yürütmesinin durdurulması yolundaki Tekirdağ İdare Mahkemesinin 14.7.2014 tarih ve E:2014/62 sayılı kararını yasal süresi içinde uygulamadığı ve bu kadroya atanmak için başvuran adayları değerlendirmek üzere 25.8.2014 tarihinde mevzuata aykırı olarak jüri oluşturduğu, sözkonusu jürinin, Öğretim Üyeliğine Yükseltilme ve Atanma Yönetmeliğine göre, başvuru yapılan bilim alanı ile ilgili üç profesör ya da doçentten oluşması gerekirken Yönetmeliğe aykırı olarak oluşturulduğu iddiaları üzerine şüpheli hakkında Rektörlükçe yaptırılan soruşturmada, sözkonusu iddiaların araştırılarak değerlendirildiği, fezlekede de, şüpheli hakkında bu iddialarla ilgili olarak lüzum-u muhakeme yolunda teklif getirildiği halde, Namık Kemal Üniversitesi Rektörlüğünce oluşturulan Kurulun 23.11.2017 tarihli kararında, sadece anılan yargı kararını süresi içinde uygulamamak iddiasıyla ilgili olarak şüpheli hakkında karar verildiği, 25.8.2014 tarihinde Öğretim Üyeliğine Yükseltilme ve Atanma Yönetmeliğine aykırı olarak jüri oluşturulduğu iddiasıyla ilgili olarak şüphelinin lüzum-u muhakemesi veya men-i muhakemesi yolunda bir karar verilmediği gerekçesiyle, bu iddiayla ilgili olarak ek karar alınması için dosyanın Dairemizin 20.3.2018 tarih ve E:2018/128, K:2018/407 sayılı kararı ile Rektörlüğe iade edildiği görülmüştür”. ifadelerine yer vermiş ve kararın devamında, “Bu kararımız üzerine Namık Kemal Üniversitesi Rektörlüğünce oluşturulan Kurul tarafından şüphelinin 1 inci ve 2 nci maddelerde atılı suçlardan lüzum-u muhakemesine ilişkin 24.4.2018 tarihli kararının verildiği, böylece 1 inci maddede isnat edilen suç nedeniyle şüpheli hakkında Yetkili Kurulun 23.11.2017 tarihli lüzum-u muhakeme kararı verilmiş iken, aynı suç nedeniyle mükerrer olarak Kurul kararı verildiği anlaşıldığından, itirazın kabulü ile Namık Kemal Üniversitesi Rektörlüğünce oluşturulan Yetkili Kurulun 24.4.2018 tarihli kararının; 1 inci maddede atılı suçtan şüphelinin lüzum-u muhakemesine ilişkin kısmının bozulmasına, bu Kurul kararının 1 inci maddede atılı suç nedeniyle adı geçen hakkında karar verilmesine yer olmadığına,
Diğer taraftan, dosyadaki bilgi ve belgelere göre mevcut delillerin;
1 inci maddede atılı suçtan dolayı şüpheli hakkında kamu davası açılmasını gerektirecek nitelikte olduğu anlaşıldığından, itirazın reddiyle Namık Kemal Üniversitesi Rektörlüğünce oluşturulan Yetkili Kurulun 23.11.2017 tarihli lüzum-u muhakeme kararının onanmasına,
2 nci maddede atılı suçtan dolayı şüpheli hakkında kamu davası açılmasını gerektirecek nitelikte olduğu anlaşıldığından, itirazın reddiyle Namık Kemal Üniversitesi Rektörlüğünce oluşturulan Yetkili Kurulun 24.4.2018 tarihli kararının; 2 nci maddede atılı suçtan şüphelinin lüzum-u muhakemesine ilişkin kısmının onanmasına,
Şüphelinin eylemlerine uyan Türk Ceza Kanununun 257 nci maddesi uyarınca her bir suçtan ayrı ayrı yargılanmasına, yargılamanın Tekirdağ Asliye Ceza Mahkemesinde yapılmasına, dosyanın … hakkında gereği yapılmak üzere karar ekli olarak Tekirdağ Cumhuriyet Başsavcılığına, kararın birer örneğinin Namık Kemal Üniversitesi Rektörlüğü ile itiraz edene gönderilmesine 21.6.2018 tarihinde oybirliği ile karar verildi.” ifadesine yer vererek, kamu görevlisinin, yürütmenin durdurulmasına yönelik olarak idare mahkemesince verilen kararı yasal süresi içinde uygulamaması şeklindeki eyleminin görevi kötüye kullanma suçu kapsamında kamu davasına konu edilmesi gereken bir husus olduğunu belirtmiştir.
VI. Sonuç ve Kanaatimiz
İdari yargı tarafından verilen kararların uygulanmaması halinde, meydana gelen mağduriyetin her ne kadar İYUK m.28/3 ve m.28/4 gereğince tazminatla giderilebileceği düzenlenmiş olsa da, idari işlemin iptaline veya yürütmenin durdurulmasına yönelik kararlar, ancak verildikleri anda uygulandığı takdirde esas amaçlarına ulaşacaktır. Örneğin bir mülkün yıkımına ilişkin olarak çıkarılan idari işleme karşı yürütmenin durdurulması kararı verildiğinde, ancak bu kararın gereği yerine getirildiği takdirde mülkiyet hakkı korunacak ve kişi hak kaybına uğramamış olacaktır. Böyle bir durumda; yürütmenin durdurulması kararına uyulmayarak, yıkımın gerçekleştirilmesi sonrası oluşan zararın tazminat yoluyla giderilmesi, mağduriyeti gerektiği gibi ortadan kaldırmaz ve kararın gerekliliklerinin yerine getirildiği anlamına gelmez. Dolayısıyla; İYUK m.28/3 ve m.28/4’de idari yargı kararlarının yerine getirilmemesi durumunda oluşan mağduriyetin nasıl giderileceği ve kararın uygulanmamasına sebebiyet veren idare ile kamu görevlilerinin ne şekilde sorumluluklarına gidileceği düzenlenmiş olsa da, hukuk devletinde yargı kararlarının uygulanmaması hiç karşılaşılmaması gereken bir durum olmalıdır.
Hukuk devletinde esas olan; bir yargı kararının gecikme olmadan idare tarafından yerine getirilmesi ve hiçbir istisna olmaksızın idarenin yargının verdiği tüm kararlara uymasıdır.
Yargı kararlarının uygulanmaması gibi bir durumun İYUK’ta tazminat sorumluluğuna bağlanması, Ceza Hukuku anlamında görevi kötüye kullanma suçu teşkil ediyor olması yeterli değildir. Yargı kararlarının uygulanmaması gibi bir fiilin ceza sorumluluğu açısından yalnızca görevi kötüye kullanma suçu ile sınırlı kalması yetersiz olmakla birlikte caydırıcılık sağlamamaktadır.
“Kuvvetler ayrılığı” ilkesi kapsamında yargı erkinin Türk Milleti adına hareket ettiği ve karar verdiği, Anayasanın 138. maddesinin 4. fıkrası uyarınca yasama ve yürütme organları ile idarenin mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğu, bu organlar ve idarenin, mahkeme kararlarını hiçbir şekilde değiştiremeyeceklerinin ve geciktiremeyeceklerinin ifade edildiği, ancak uygulamada icra edilebilir veya kesinleşmiş yargı kararlarının yerine getirilmesinde, yani infazında gecikmeler, sorunlar yaşanabildiği, hatta yargı kararlarının yerine getirilmesinin engellendiği, bir başka idari kararla yargı kararının infazının etkisizleştirildiği, “hukuk devleti” ilkesinin tatbik edildiği ve hukuk düzeninin hakim olduğu bir yerde hak ve hürriyetler ile bunların sınırlarında yaşanan sorunların çözümünde yargı yoluna gitmenin ve yargı tarafından verilen kararların yerine getirilmesinin tartışmasız olması gereği, aksi halde “kuvvetler ayrılığı” ilkesi ile yargı kararlarının bağlayıcılığının anlamı ve öneminin kalmayacağı, her ne kadar bizim hukuk sistemimizde yargı kararlarının derhal en kısa sürede infaz edilmesi öngörüldüğü halde, bu konuda kamu otoritesine de sorumluluk yüklenmesine rağmen, yargı kararlarının infaz edilmemesinin veya etkisiz kılınmasının önüne geçilmesi için gerekli ve yeterli cezai düzenlemelerin TCK’da yapılmadığı, konunun sadece görevden kaynaklanan yetkinin kötüye kullanılması olarak TCK m.257’de düzenlendiği, bunun da CMK m.161 uyarınca yargı kararlarının infazının adli görev sayılmamasından kaynaklanan sebeple 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun’a göre soruşturma iznine bağlı olduğu dikkate alındığında, başta “hukuk devleti” ilkesi olmak üzere hukukun evrensel ilke ve esaslarının korunmasını, yargı kararlarının yerine getirilmesini sağlayacak ve adaleti tesis edecek şekilde hakimlik ve mahkeme kararlarının kasten veya taksirle yerine getirilmemesi, bu konuda keyfi hareket edilmesini, yargı kararlarının infazının etkisizleştirilmesini müstakil suç sayan ve karşılığında caydırıcı hapis cezaları öngören ve hatta bu suçla ilgili hapis cezasının ertelenmesi, hükmün açıklanmasının geri bırakılması gibi kurumları engelleyen, cezanın infazını ağırlaştıran yasal düzenlemeye ihtiyaç bulunduğu, bu düzenleme ile birlikte Anayasa m.138/4’ün bir anlam kazanacağı, bunun dışında özellikle kamu otoritesi tarafından yargı kararlarının infazından kaçınılmasının ve etkisizleştirilmesinin önüne geçilemeyeceği, bunun da hukuk düzeninde ve adaletin dağıtılmasında “hukuk devleti” ilkesinin özünü zedeleyeceği tartışmasızdır.
Belirtmeliyiz ki; yargı kararlarının gereğinin yerine getirilmemesi veya bekletilmemesi hususunda, bunu yerine getirmeyen kamu görevlileri hakkında soruşturma başlatılabilmesi için “soruşturma izni” şartının kaldırılması gerektiği gibi, hatta bunun öncesinde adı “işleme koymama kararı” gibi bir yöntemin de tatbik edilmemesi, infazı mümkün veya kesinleşmesi sebebiyle infazında tereddüt bulunmayan yargı kararlarının yerine getirilmesinin önüne geçen her türlü ihmali veya icrai davranışın derhal ve sert bir şekilde cezalandırılması elzemdir, “hukuk devleti” ilkesinin varlığı için de şarttır.
Yargı kararlarının infazında tereddüt gösterilemez. Bir devletin “hukuk devleti” ve “kuvvetler ayrılığı” ilkeleri ile hukukun üstünlüğüne ve hukuk güvenliği hakkına bağlılığını, adaletin yerini bulmasını mümkün kılan yargı kararlarının icrasında ve infazında gösterilen kararlı tutum belirler. Hiçbir kuvvet, yargı kararlarının yerine getirilmesini engelleyemez. Bu nedenle; yargı kararlarının önden veya arkadan yürüyeceğine dair bir polemik, hem faydasız ve hem de yersizdir. Tartışmasız bir şekilde, hukukun dediği olur ve hukuku da yargı erki işletir. Bir yargı kararı nedeniyle maddi hakikatte ve adalette bir sorun yaşanmışsa, bunun düzeltilip giderilme yeri de yine yargıdır. Anayasa m.138/1 ile bağlı olan herkese karşı bağımsız, objektif ve sübjektif anlamda tarafsız yargı; yaşanan ihtilafları geciktirmeksizin, en hızlı şekilde ve dürüst yargılanma hakkının kaidelerine uygun olarak çözmek, hak sahibine hakkını teslim etmek, haksızlığa geçit vermemek ve adaletin yerine gelmesini sağlamak zorundadır. Yargı, hukukun evrensel ilke ve esasları ışığında her türlü usul ve esas hükümlerini tatbik etmek suretiyle ihtilafları çözer. Anayasa m.138/4 deyim yerinde ise kağıt üzerinde bırakılamaz, etkisiz kılınamaz. “Yargı yetkisi” başlıklı Anayasa m.9, “Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü” başlıklı Anayasa m.11 ve “Mahkemelerin bağımsızlığı” başlıklı Anayasa m.138 mutlak şekilde dikkate alınmalı, yargı kararlarının infazını geciktirecek veya imkansız hale getirecek hiçbir tasarrufta bulunulmamalıdır. Bir idari yargı kararı ile yürütülmesi durdurulan veya iptali konu edilen kamu görevlisinin tayini veya özlük haklarının kısıtlanması işlemleri, kamunun başka tasarrufları ile canlandırılmamalıdır. Hem kamu otoritesi ve hem de yargı erki, “hukuk devleti” ilkesinin kural ve kaideleri neyi gerekli kılmakta ise o şekilde hareket etme taahhüdüne bağlı kalmalıdırlar.
[1] 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “kararların sonuçları” başlıklı 28. maddesinin 1 ila 4. fıkraları uyarınca; “1. Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.
2. Konusu belli bir miktar paranın ödenmesini gerektiren davalarda hükmedilen miktar ile her türlü davalarda hükmedilen vekalet ücreti ve yargılama giderleri, davacının veya vekilinin davalı idareye yazılı şekilde bildireceği banka hesap numarasına, bu bildirim tarihinden itibaren, birinci fıkrada belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yatırılır. Birinci fıkrada belirtilen süreler içinde ödeme yapılmaması halinde, genel hükümler dairesinde infaz ve icra olunur.
3. Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemeleri kararlarına göre işlem tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hallerde idare aleyhine Danıştay ve ilgili idari mahkemede maddi ve manevi tazminat davası açılabilir.
4. Mahkeme kararlarının süresi içinde kamu görevlilerince yerine getirilmemesi hâlinde tazminat davası ancak ilgili idare aleyhine açılabilir”.
[2] Bkz. Anayasa Mahkemesi’nin 18.01.2017 tarihli, 2016/136 E. ve 2017/9 K. sayılı kararı.
[3] 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun, 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu.
[4] Turgut Candan, “İdari Yargı Kararlarının Uygulanmaması”, İdari Yargı Paneli, Türkiye Barolar Birliği ve Mersin Barosu, Mersin. 2003, s.214. Aktaran: Özcan Özbey, “İdari Yargı Kararlarının Uygulanmamasından Doğan Hukuki ve Cezai Sorumluluk”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl: 67, Sayı: 4, Güz 2009, s.47.
[5] Yaşar Güçlü, Danıştay ve Yargıtay İçtihatları Işığında İdari Yargı Kararlarının Uygulanması, Seçkin Yayıncılık, 1. Baskı, 2010, Ankara, s.48.
[6] Yaşar Güçlü, a.g.e., s.47,48.
[7] Turgut Tan, İdare Hukuku, Turhan Kitabevi, 9. Bası, 2020, Ankara, s.805.
[8] Tan, a.g.e., s.805.
[9] Tan, a.g.e., s.806.
[10] 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı” başlıklı 2. maddesinin birinci fıkrasının (a), (b) ve (c) bentlerine göre; “İdari dava türleri şunlardır:
a) İdari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,
b) İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları,
c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar”.
[11] Özbey, a.g.e., s.47.
[12] Özbey, ibid.
[13] Tan, a.g.e., s.976.
[14] Tan, a.g.e., s.1178.
[15] Tan, a.g.e., s.1179.
[16] Tahsin Yılmaz, Adil Yargılanma Hakkı Çerçevesinde İdari Yargı Kararlarının Uygulanmamasından Doğan Sorumluluk, Yüksek Lisans Tezi, Selçuk Üniversitesi, 2012, s.47.
[17] Özbey, a.g.e., s.47.
[18] Ekin Sevinç, “İdari Yargı Kararlarının Uygulanmamasından Doğan Sorumluluk”, Erciyes Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 16, Sayı: 1, Nisan 2021, s.351.
[19] Bahtiyar Akyılmaz, Murat Sezginer, Cemil Kaya, Türk İdari Yargılama Hukuku, Savaş Yayınevi, 6. Baskı, 2021, s.754.
[20] Sevinç, a.g.e., s.352.
[21] İYUK m.28/2’ye göre; “Konusu belli bir miktar paranın ödenmesini gerektiren davalarda hükmedilen miktar ile her türlü davalarda hükmedilen vekalet ücreti ve yargılama giderleri, davacının veya vekilinin davalı idareye yazılı şekilde bildireceği banka hesap numarasına, bu bildirim tarihinden itibaren, birinci fıkrada belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yatırılır. Birinci fıkrada belirtilen süreler içinde ödeme yapılmaması halinde, genel hükümler dairesinde infaz ve icra olunur”.
[22] Akyılmaz, Sezginer, Kaya, a.g.e., s.755.
[23] Yaşar Güçlü, a.g.e., s.181.
[24] İYUK m.28/4’ün ilk haline göre; “Mahkeme kararlarının otuz gün içinde kamu görevlilerince kasten yerine getirilmemesi halinde ilgili, idare aleyhine dava açılabileceği gibi, kararı yerine getirmeyen kamu görevlisi aleyhine de tazminat davası açılabilir”. Bu hüküm Anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’nde iptal davasına konu edilmişse de, Anayasa Mahkemesi 27.09.2012 tarih, 2012/22 E. ve 2012/133 K. sayılı kararında hükmün Anayasaya aykırı olmadığa hükmetmiş, ancak karardan iki yıl sonra hüküm 28933 sayılı 6526 sayılı Terörle Mücadele Kanunu ve Ceza Muhakemesi Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’la değiştirilmiş ve mevcut halini almıştır.
[25] Özbey, a.g.e., s.48.
[26] Yaşar Güçlü, a.g.e., s.190.
[27] Yaşar Güçlü, a.g.e., s.189., Bkz. Danıştay 5. Dairesi’nin 28.09.1999 tarih, 1996/1753 E. ve 1999/2643 K. sayılı kararı.
[28] Yaşar Güçlü, a.g.e., s.190.
[29] Yaşar Güçlü, a.g.e., s.192.
[30] Hasan Tahsin Gökcan, Mustafa Artuç, Yorumlu- Uygulamalı Türk Ceza Kanunu Şerhi, 6. Cilt, Adalet Yayınevi, 2021, Ankara, s.8702.
[31] Kararı Aktaran: Gökcan, Artuç, a.g.e., s.8702, 8703.