Belediyelerde ve Belediye Şirketlerinde Personel İstihdamının Sınırları
Bilindiği üzere, 696 sayılı KHK ile kamuda personel istihdamına ilişkin oldukça önemli değişikler yapılmıştır. Söz konusu değişiklerin, belediyelerin personel istihdamının sınırları açısından incelemeden önce, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümleri çerçevesinde önemli hatırlatmalar yapmayı uygun görüyorum.
Anılan Kanun’un istihdam şekilleri başlıklı 4.maddesi gereği, belediyeler dahil kamu idareleri için geçerli olan istihdam türleri aşağıda sayılmıştır:
Geçici personel, 696 sayılı KHK ile mülga olmuş ve aşağıdaki paragraf, söz konusu KHK ile sözleşmeli personelin düzenlendiği “b” fıkrasına eklenmiştir:
“Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşleri üzerine Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılanlar da bu fıkra kapsamında istihdam edilebilir.
Diğer taraftan, 657 sayılı Kanun’un 5.maddesinde de; “Bu Kanuna tabi kurumlar, dördüncü maddede yazılı dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar.” hükmüne yer verilerek, kamu idarelerinin personel istihdamına ilişkin temel kural ortaya konulmuştur.
Bununla birlikte, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62. Maddesinde yer alan “İdarelerce kanun, tüzük ve yönetmeliklere göre istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması hâlinde personel çalıştırılmasına dayalı yardımcı işlere ilişkin hizmetler için ihaleye çıkılabilir.” düzenlemesi de 696 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılarak, personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımı yapılması yasaklanmıştır.
Ancak, 696 sayılı KHK’nın 126.maddesinde yer alan ek madde 20 ile belediyeler için bir istisna getirilmiş ve söz konusu idarelerin kendi şirketlerinden yapacakları personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımları, yukarıda yer verilen yasaklamanın dışında tutulmuştur.
Bu noktada, son mevzuat değişikleri çerçevesinde belediyelerin ve belediye şirketlerinin personel istihdamına ilişkin sınırlamaları aşağıda sayılmıştır:
1. Personel istihdamı konusunda 657 sayılı Kanun’un temel hükümleri geçerliliğini korumaktadır.
Diğer kamu idareleri gibi belediyeler, memur, sözleşmeli personel ve işçi dışında personel istihdam edemeyecektir. Belediyeler, 696 sayılı KHK kapsamında, personel çalıştırmaya dayalı “hizmet” satın alabilecek, ancak bunu da sadece kendi şirketlerinden doğrudan temin edeceklerdir.
696 sayılı KHK’nın uygulanmasında en çok sorun yaşanan konunun da bu olduğunu düşünmekteyim. Belediyeler için sürekli işçi kadrosu verilmemiş, sadece, personel çalıştırmaya dönük hizmet alımlarını kendi şirketlerinden yapma imkanı sağlanmıştır.
Dolayısıyla, belediye şirket personeli, belediyenin personeli olmadığından, belediye yöneticilerinin, şirket personelini idari işlerde görevlendirmesini (muayene kabul işlemlerinde veya piyasa araştırmalarında imza attırılması vb.), izin gibi işlemlerini yapmasını veya bu personele doğrudan ceza vermesini doğru bulmamaktayım.
Sonuçta alınan bir “hizmettir” personel değildir. Muhatap, belediye şirketi olduğu için, satın alınan hizmete ilişkin aksaklıklarla veya sorunlarla ilgili doğrudan personele değil, şirkete ulaşılması daha doğru olacaktır.
Aksi takdirde, birçok Yargıtay kararına konu olan “muvazaa” iddiası gündeme gelebilecektir.
2. Belediyenin personel giderlerine ilişkin sınırlama
696 sayılı KHK ile aşağıdaki konularda Bakanlar Kuruluna düzenleme yapma yetkisi verilmiştir:
Söz konusu Bakanlar Kurulu Kararı[1], 28 Nisan tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu düzenlemeyle, belediyelerin personel (memur, sözleşmeli personel ve işçi) istihdamına ilişkin bir sınırlama getirilmemiştir.
Dolayısıyla, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49.maddesinde yer alan aşağıdaki hükümler geçerliliğini korumaktadır:
“Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu 10.000'in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamaz. Yeni personel alımı nedeniyle bu oranın aşılması sebebiyle oluşacak kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanunî faiziyle birlikte belediye başkanından tahsil edilir. Personelin her türlü alacakları zamanında ve öncelikle ödenir.”
3. Belediye şirketlerinde personel giderlerine ilişkin sınırlama
28 Nisan 2018 Tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Usul ve Esaslarla, belediye şirket personeli, yöneticiler, işçiler ve destek personeli şeklinde 3 gruba ayrılmıştır.
Bununla birlikte; belediyelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde kırkını aşamayacaktır. Bu oran, büyükşehir belediyelerinde yüzde otuz olarak uygulanacaktır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılamayacaktır.
Yukarıda yer verilen kurallar, Usul ve Esasların 5.maddesinde yer almaktadır. Ancak, bu düzenlemenin belediyelerde tereddüt yaratacağını düşünmekteyim.
Şöyle ki Bakanlar Kuruluna, 696 sayılı KHK ile verilen yetki, belediye şirketlerine alım yapılmasında uygulanacak sınırlama yapmakla ilgilidir.
Belediyelerin personel giderlerine (şirket personeli dahil) sınırlama getirilmesi, 696 sayılı KHK ile verilen yetkinin dışına çıkılmasıdır.
Söz konusu 5.maddenin 1.fıkrasının son cümlesinde; “cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılamaz.” Düzenlemesinden de anlaşılacağı üzere, konulan kuralın sonucu, belediye şirketlerine personel alımıyla ilgilidir.
Örneğin Büyükşehir belediyesi, memur almak istediğinde; personel giderlerinin içine şirket personel giderleri dahil edilmeyecek ve %30 sınırlamasına dahil olacaktır. Aynı idare, belediye şirketine personel almak istediğinde ise personel giderlerine, şirket personeli giderini de dahil ederek, %40 sınırlamasına dahil olacaktır.
Ayrıca, İçişleri Bakanlığı tarafından yayımlanan genelge ile sınırlamaların hesaplanmasına ilişkin ayrıntılar belirlenmiştir. Buna göre, belediye şirketlerinde çalışan işçilere yönelik personel giderlerinin hesaplanmasında, doğrudan hizmet alımı kapsamında şirket işçileri ile şirketin yönetici ve destek personeline ödenen net ücretlerin toplamı dikkate alınacaktır. Net ücret, işçinin eline geçen tutardır. Bu noktada, cari yıl verileri esas alınacağından, 2018 yılı içinde şirket işçisine ne kadar net ücret ödemesinin yapılacağının hesaplanması gerektiği açıktır[2].
Net ücretin hesaplanabilmesi için, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından yayımlanan toplu iş sözleşme hükümleri uygulanması da gerekmektedir.
Şirketlere yeni işçi alımında Kamu Kurum ve Kuruluşlarına İşçi Alınmasında Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 2 nci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca işçi alım ilanları duyuru amacıyla Türkiye İş Kurumu İl Müdürlüğüne gönderilecektir.
İdare şirketlerinde eski hükümlü istihdamı zorunluluğu bulunmamakla birlikte, 657 sayılı Kanunun 48 nci maddesinin (A) bendinin 5 numaralı alt bendinde belirtilen şartı taşımaması nedeniyle işçi statüsünde şirketlere geçirilemeyen alt işveren işçilerinden, affa uğrasalar bile devletin güvenliğine karşı suçlar ile Anayasal düzene ve bu düzenin işleyişine karşı suçlardan mahkum olmamak şartıyla eski hükümlü olduğunu belgelendirenlerin, Bakanlığımızın 04/04/2018 tarih ve 7837 sayılı yazısı uyarınca istihdamında, Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Eski Hükümlü veya Terörle Mücadelede Malul Sayılmayacak Şekilde Yaralananların İşçi Olarak Alınmasında Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 2 nci maddesinin ikinci fıkrası uyarınca işçi alım ilanları da duyuru amacıyla Türkiye İş Kurumu İl Müdürlüğüne gönderilecektir.
Ayrıca ilgili hüküm gereği; eski hükümlü işçilerin belediye şirketlerine alımı idarenin takdirine bırakılmıştır. Personel gideri oranını aşan idarelerin, şirketlerine yeni işçi alımı için Bakanlığımızdan izin taleplerinde Genelge eki belgeler doldurulacak, iş artışı ve yeni hizmet türleri için işçi alım izni taleplerinde gerekçe raporu hazırlanacaktır.
Sonuç olarak, personel istihdamına ilişkin kapsamlı bir reformun tartışılması gerektiği açıktır. İdari işlemlerin kadrolu personel tarafından yerine getirilmesine dayalı personel istihdam şekilleri arasında ücret/maaş farklılıkları giderilmeli ve en önemlisi liyakat ve kariyer sistemi kapsamlı olarak değiştirilmelidir.
Yeri gelmişken kamuda personel istihdamına ilişkin aşağıdaki önerilerimi paylaşmakta fayda görüyorum:
[1] İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar, 2018/11608 sayıyla,
[2] Bir iş için öngörülen işçi sayısına iş artışı nedeniyle istihdam edilen işçiler de dahil olup hesaplama buna göre yapılacaktır.
|İmsak||05:36|
|Güneş||07:00|
|Öğle||12:38|
|İkindi||15:37|
|Akşam||18:06|
|Yatsı||19:25|
|Takımlar||O||P|
|1. Alanyaspor||8||17|
|2. Trabzonspor||8||15|
|3. Fenerbahçe||8||14|
|4. Başakşehir||8||14|
|5. Malatyaspor||8||13|
|6. Galatasaray||8||13|
|7. Sivasspor||8||12|
|8. Konyaspor||8||12|
|9. Gaziantep FK||8||11|
|10. Antalyaspor||8||11|
|11. Göztepe||8||9|
|12. Beşiktaş||8||9|
|13. Ankaragücü||8||9|
|14. Denizlispor||8||8|
|15. Kasımpaşa||8||8|
|16. Çaykur Rizespor||8||8|
|17. Gençlerbirliği||8||6|
|18. Kayserispor||8||4|
|Takımlar||O||P|
|1. Hatayspor||8||17|
|2. Akhisar Bld.Spor||8||16|
|3. Fatih Karagümrük||8||15|
|4. Altay||8||15|
|5. Ümraniye||8||14|
|6. Keçiörengücü||8||14|
|7. Balıkesirspor||8||13|
|8. Bursaspor||8||12|
|9. İstanbulspor||8||11|
|10. Erzurum BB||8||11|
|11. Adana Demirspor||8||10|
|12. Menemen Belediyespor||8||8|
|13. Adanaspor||8||7|
|14. Osmanlıspor||8||7|
|15. Altınordu||8||5|
|16. Boluspor||8||5|
|17. Giresunspor||8||5|
|18. Eskişehirspor||8||-5|
|Takımlar||O||P|
|1. Liverpool||9||25|
|2. Man City||9||19|
|3. Leicester City||9||17|
|4. Chelsea||9||17|
|5. Arsenal||9||15|
|6. Crystal Palace||9||14|
|7. Tottenham||9||12|
|8. Burnley||9||12|
|9. Sheffield United||9||12|
|10. Bournemouth||9||12|
|11. West Ham||9||12|
|12. Aston Villa||9||11|
|13. Wolverhampton||9||11|
|14. M. United||9||10|
|15. Everton||9||10|
|16. Brighton||9||9|
|17. Southampton||9||8|
|18. Newcastle||9||8|
|19. Norwich City||9||7|
|20. Watford||9||4|
|Takımlar||O||P|
|1. Barcelona||9||19|
|2. Real Madrid||9||18|
|3. Granada||9||17|
|4. Real Sociedad||9||16|
|5. Atletico Madrid||9||16|
|6. Sevilla||9||16|
|7. Villarreal||9||14|
|8. Athletic Bilbao||9||13|
|9. Getafe||9||13|
|10. Valencia||9||13|
|11. Levante||9||11|
|12. Real Valladolid||9||11|
|13. Osasuna||9||11|
|14. Deportivo Alaves||9||11|
|15. Mallorca||9||10|
|16. Eibar||9||9|
|17. Celta de Vigo||9||9|
|18. Real Betis||9||9|
|19. Espanyol||9||5|
|20. Leganés||9||2|