Türkiye'nin Avrupa Birliği Geleceği: Farklılaşmış Bütünleşmenin Alternatif Bir Modeli
(İngilizce Makale Değerlendirmesi)
1963 yılından itibaren AB ile ilişkide olan Türkiye, o yıllardan beri zorlu bir ilişki içerisinde olup tam üyelik konusunda her zaman kararlı olmuştur. AB için Türkiye’nin katılımı ise birliğin sınırları, yapısı ve geleceği konusunda soru işaretleri yaratmaktadır. Türkiye’nin siyasi kriterleri hayata geçirmesi konusunda AB içerisinde çekinceler bulunmaktadır. Özellikle çekinceler, Türkiye’nin 2013 yılı sonrasında kriterlerden uzaklaştığı yorumu ile artmıştır.
İlişkilerin giderek kötüleşmesi 24 Kasım 2016’da müzakerelerin askıya alınması için önerge verilmesi ile sonuçlanmıştır ve karar bağlayıcı olmasa dahi Türkiye’nin üyeliğinin geleceği hakkında siyasi bir sinyal vermiştir. AB ve Türkiye arasında ilişkilerin tamamen kopmayacağı bilinmekle beraber, işlevsel bir işbirliği çerçevesinde alternatif bir model ya da entegrasyon yönteminin mümkün olması söz konusudur.
İngiltere’nin birlikten çıkmasıyla da yeni modeller ve işbirliği yöntemlerini incelemek daha uygun görülmektedir. Ayrıca İsviçre, Norveç, İzlanda gibi ülkelerin birliğe farklı şekillerde entegre olmaları bu durumun normalliğini göstermektedir. Türkiye ise resmi olarak farklı bir entegre yöntemini belirlemiş olmasa da, uyum sürecine bakıldığında farklı bir örnek sergilemektedir.
2013, 2015 ve 2016 yıllarında tarafların görüşmelerine göre farklılaşmış entegrasyonun nedeni, Türkiye’nin iç ve dış faktörler sebebiyle müzakere süreçlerini yavaşlatan durumlardan kaynaklanmaktadır. Türkiye’nin coğrafi, politik ve ekonomik olarak AB için önemli bir ülke olması Türkiye tarafından da bilinmekte ve bu doğrultuda belirli alanlarda büyük bir uyum sağlanmıştır.
Uyum sağlanamayan alanlarda bütünleşme, farklılaşmış entegrasyon yöntemleri ile gerçekleşebilir. Bunun sağlanması için ise öncelikle Türkiye’nin bu durumu üyeliğe alternatif olarak görüp reddetmesi durumunun ortadan kalkması gerekmektedir.
Avrupa bütünleşmesinin her sürecinde öncelikle genişlemeye odaklanılıp genişleme için gereken koşullar tartışılmıştır. Genişleme, bir yandan kurumsal ve ekonomik sıkıntılara yol açarken bir yandan da önemli bir dış politika aracı olarak görülmüştür. Soğuk Savaş sonrası dönüşüme uğrayan politikalar ve hızlanan AB genişlemesi, 2013 yılı itibariyle durgunlaşmıştır.
Batı Balkan ülkeleri ve Türkiye için müzakereler oldukça yavaş ilerlemekte de olsa Türkiye’nin AB ile daha farklı bir ilişkisi bulunmaktadır. Yine de Türkiye’nin ilişkileri katılım garantisi vermediği için alternatif bütünleşme modelleri gündeme gelmektedir. Farklılaştırılmış bütünleşme, üye olmayan ülkeler için ulusal egemenliği koruyan bir yöntem iken aynı zamanda benimsenmesi zorunlu olan AB müktesebatının farklı uygulamalarını da içeren bir kavram olmuştur.
Bunun yasal dayanağı ise 2014 yılında Avrupa Konseyi’nin farklı bütünleşme yöntemlerini kabul ettiği görüşü ile açıklanmaktadır. Bu nedenle AB, tek bir bütünleşme sistemini öngören ve tekdüze bir örgüt değil, zamana ve bölgeye göre değişen yöntemleri olan işlevsel bir örgüttür. Farklılaştırılmış bütünleşmenin kurumsal düzenleme kısmı yine AB kuralları ile düzenlenebilecek olup karar verme aşaması 1997 Amsterdam Antlaşması doğrultusunda oluşan güçlendirilmiş işbirliği ile çözümlenebilmektedir.
Güçlendirilmiş işbirliği ve yapıcı devamsızlık, üye ülkeler arasında bir alanda daha fazla bütünleşmeye ve ikinci sütunla ilgili konularda daha yapıcı tutum sergilemelerine yol açmaktadır. Ayrıca farklılaştırılmış bütünleşme, ülkelere AB politikalarına uyum konusunda geçici olarak politikanın dışında kalma seçeneği sunmaktadır. Komisyonun 2004 genişlemesi ile katılan ülkelere geçiş dönemleri sunduğu gibi farklı ülkelere de geçici ve pazarlıkla çözülebilecek önermeler sunabilir.
Örneğin Euro Bölgesi, Schengen Alanı, Sosyal Sözleşme gibi bazı politikaların dışında kalmak için görüşmeler yapılabilir. Bu ülkeler İngiltere, İsveç gibi üye ülkeler olurken aynı zamanda Norveç, İzlanda gibi üye olmayan ülkeler de olabilir. Farklılaştırılmış bütünleşme, gevşek bir bağ kurması nedeniyle tartışmalara açık bir konudur ve birliğin bağlantıları genişledikçe farklılığın dönüşümü gerçekten kaçınılmaz görünmektedir.
Amsterdam ve Lizbon Antlaşmaları ile üyeler için resmileşen farklılaşmış bütünleşme modu üye olmayan ülkeler için sınırlı kalmıştır. Üye olmayan ülkeler için önemli olan AB’ye üye olma isteklerinin artması doğrultusunda daha çok bütünleşme taleplerinin artmasıdır. Bu kapsamda üyeler ve üye olmayanlar arasındaki çok taraflı ve dinamik bağ da kuvvetlenmektedir.
Ancak üye olmayanlar iç pazara dâhil olsalar da politikaları etkileme yetkisine sahip değillerdir ve AB’nin üçüncü ülkelerle yaptığı bazı anlaşmalara uymak zorunda olabilirler. Bu ülkelerin kurumsal karar verme süreçlerine dâhil olması ise pek mümkün görünmemektedir. Farklılaştırılmış entegrasyon için AB’nin yasal kurumsal çerçevesinin de değiştirilmesi ve birden çok alanda düzenleme yapılması gerekir.
AB üyesi olmayan ülkelerin AB’ye ortak konumlarından hareketle İran, Rusya gibi devletlere karşı ekonomik yaptırımlar uygulaması, farklılaşmış siyasi bütünleşmeye bir örnektir. Aynı şekilde AB politikalarına uyumlu şekilde götürülen enerji, çevre, göç gibi işbirliği alanları da alternatif bütünleşmeye katkı sağlamaktadır.
Türkiye için bütünleşme yolundaki en önemli adım 1999 Helsinki Zirvesi’nde aday ülke ilan edilmesidir. Ankara Anlaşması’ndan beri süregelen ilişkiler Soğuk Savaş sonrasında durgunluk yaşasa da Gümrük Birliği sağlanmıştır. İkinci önemli adım olarak görülen 2005 yılında müzakerelerin başlaması ile Türkiye, AB tarafından siyasi ve finansal destek görmeye devam etmiştir. AB, KOB ve İlerleme Raporları gibi unsurlarla siyasi etkisini attırmış ve Türkiye 2013 yılına kadar sürecek finansal destek doğrultusunda AB normlarını kabul etmiştir.
Ancak üyelik cazibesinin azalması ve Türkiye’nin iç meselelerine yoğunlaşması, normların uygulanması zorlaşmıştır. 2013’ten bu yana ise Türkiye’nin AB üyeliği taraflar tarafından olumsuz şekilde yorumlanmaktadır. Bunun AB taraflı sebepleri; Euro krizi, değişen jeostratejik ortam, Rusya faktörü ve mülteci krizi gibi durumlardır.
Ortadoğu’da artan güvensizlik ortamı ve Rusya’nın Avrupa güvenliği üzerindeki etkisi durumu giderek karmaşık hale getirirken AB’nin genişlemeden uzak politikalar yürütmesi normal karşılanmaktadır. Komisyon Başkanı J.C Juncker’in de “2019’a kadar genişleme olmayacak” sözüyle bu durumu tescillediği gibi mevcut Avrupa ortamında değişen koşullar belirsizlik dalgası yaratmaktadır. Dış etkenlerin yanı sıra AB içerisinde Türkiye üyeliği hakkındaki bölünmüşlük mevcuttur.
Bir tarafın Türkiye’nin AB üyesi olamayacağını, olsa dahi Avrupalı bir devlet olmayacağını belirtmesi üzerine Müzakere Çerçevesi’ne bazı kısıtlamalar getirilmiştir. Özel düzenlemeler, uzun geçiş dönemleri ve üyeliğin gerçekleşmediği durumda farklı ve güçlü bir bağ oluşturma durumu dile getirilmiştir. Bu görüşler neticesinde müzakere sürecinde Kıbrıs ve Fransa gibi ülkelerin veto haklarını kullanmaları şaşırtıcı değildir.
Türkiye ise bu ortam içerisinde 2011 yılı itibariyle ekonomik ve politik hazırlık düzeyini değiştirmiş ve reform uygulamalarında yavaşlamaya başlamıştır. 2016 yılında gerçekleşen darbe girişimi sonrasında ilan edilen OHAL ve getirileri doğrultusunda AB, Türkiye’nin uzun bir süre daha üye olamayacağına görüşünde karar kılmıştır. Türkiye’deki siyasi çalkantıların reformlara giden yolu kestiği, normalleşme için uzu bir zamana ihtiyacı olduğu düşünülmüş ve bu durum Kasım 2016’daki Avrupa Parlamentosu kararına da yansımıştır.
AB normlarının Türkiye üzerinde giderek zayıflaması ve hatta bir öneminin kalmadığının açıklanması üzerine AB karşıtı düşünceler artmıştır. Yine de Türkiye, kesin olarak reddettiği imtiyazlı ortaklık ya da ortak üyelikten farklı olarak işlevsel bir biçimde AB ile bütünleşmiştir.
Türkiye’nin 2005 yılı itibariyle başladığı müzakere sürecinde diğer ülkelerden farklı olduğu bilinmekle beraber seçici olarak uyum sağladığı politikalar ile iyi derecede bütünleştiği kabul edilmektedir. Türkiye’nin GB ve ekonomik ilişkileri, enerji taşımacılığındaki rolü ve mülteci krizindeki kilit aktör olması zaten bütünleşmiş olduğu alanları göstermektedir.
Yine aynı şekilde AB müktesebatına uyum konusunda da oldukça ilerleme kaydeden Türkiye, birçok mevzuat kabul etmiştir. Türkiye gibi üye olmayan ülkelerin Erasmus vb. eğitim programlarını tercih etmesi ve dâhil olması da farklılaşmış bütünleşmeye bir örnektir.
1996 yılında sağlanan GB ile Türkiye, sanayi ve işlenmiş tarım ürünleri Avrupa pazarına açmakla birlikte Orta Dış Tarife’yi de kabul etmiştir. Türkiye, kendi ekonomik kural ve düzenlemelerini AB mevzuatına uygun hale getirmiştir. 1996’da başlayan ticari ilişkiler 2014 yılında Türkiye’nin AB’nin en büyük beşinci ortağı olmasını sağlamıştır. Son on yılda değişen Türkiye ticaretinin durumu ise yükselen ekonomiler arasında Türkiye’nin çevresindeki ülkelerin yeni pazarlara dönüşmesinden kaynaklanmaktadır.
Avrupa’daki ekonomik büyüme yavaşladıkça ve ürü talebi azaldıkça, Türkiye dış pazarlarını çeşitlendirmiştir. Bu sonucun 2015 yılında Brüksel görüşmelerinde Türkiye’nin ekonomik bütünleşmesinin geleceğini etkileyen bir endişe olduğu belirtilmiştir. Ayrıca Türkiye’nin uyması gereken Ortak Dış Tarife kapsamında üçüncü ülkelerle imzaladığı anlaşmalar, yabancı ürünlerin Türkiye pazarına ihracını kapsamakta ancak Türk mallarının ithalini kapsamamaktadır.
Aynı koşulun Türk ürünlerine sunulmaması ve politika oluşturmada karar hakkının olmaması taraflar arasındaki asimetri sebebiyle oldukça sorun yaratmaktadır. Bu nedenle asimetrinin azalması için 2014 Genişleme Stratejisi kapsamında Avrupa Komisyonu bir danışma mekanizması önermiştir. Belirli sektörlere ağırlık veren bu durum sonucunda Türkiye’nin AB iç pazarına bütünleşmesini arttıracaktır.
AB’nin Türkiye için yeni stratejisi doğrultusunda, 2014 yılında Yüksek Düzeyli Ekonomik Diyalog kurulmasına karar verilmiştir. Tarım, sorunlu bir alan olması nedeniyle, 2015 yılında anlaşılan GB’nin genişletilmesi kararlarının dışında tutulmuş ve müzakere sürecine bırakılmıştır. Türkiye, GB’nin yenilenmesi ile AB kural ve yönetmeliklerini mevzuata dâhil etmek ve karar sürecinde olmasa dahi Norveç, İsviçre gibi AAD ön kararlarını kabul etmek zorunda kalacaktır.
Ekonomik bütünleşmenin derinleşmesi adına kritik bir adım olarak görülen bu durum, GB’nin birçok alanı etkileyen ve bütünleşmeyle doğrudan bağlantı kuran bir alan olduğunu göstermektedir. Sonuç olarak Türkiye, üye olmadan farklılaşmış bütünleşme modelinin bir örneğini sergilemektedir.
Türkiye’nin alternatif bütünleşme için öncelikli alanı olan ekonomiden sonra dış, güvenlik ve savunma politikaları ikincil alan içerisinde yer almaktadır. ODGP ve OGSP’den sonra Türkiye, AB’nin askeri operasyonlarına dâhil olmuş ve 2011 yılında kadar AB’nin güvenlik politikasına büyük bir uyum sağlamıştır. 2011 sonrası ise ikinci sütunla ilgili uyum problemleri meydana gelmiştir. Suriye Krizi ile ilgili fikir anlaşmazlıkları, Ukrayna Krizi sonrası Rusya politikaları ve Arap Baharı sürecindeki gelişmeler, Türkiye ile AB’nin uyum konusunda yollarının ayrıldığını göstermektedir.
Türkiye’nin katıldığı AB operasyonları daha çok NATO-AB işbirliğinden kaynaklanmakta olsa da Türkiye Avrupa güvenliği konusunda önemli bir rol üstlenmiştir. Özellikle Balkanlar konusunda bölgede en iyi oyunculardan biri olan Türkiye, AB ile tamamlanarak güvenilir bir rol model hali gelmiştir. Balkanların yanı sıra Türkiye’nin coğrafi konumu ve askeri yetenekleri, Ortadoğu’da, Kafkaslarda ve Akdeniz’de onu AB için kilit bir ortak yapmaktadır.
Yine de bu ortaklık fikir ayrılıkları nedeniyle çok olumlu yönde kullanılamamaktadır. Dış politikada siyasi diyalogu güçlendirmek için Lizbon Antlaşması ile verilen kararlar doğrultusunda ve düzenli toplantılar yoluyla Türkiye’nin AB dış politikasına dâhil edilmesi durumu ilerletilmiştir. Lizbon Antlaşması ile oluşturulan PESCO bağlamında üye olmasa da Türkiye’nin de katılabileceği bir işbirliği sağlanmıştır.
Arap Baharı, Suriye İç Savaşı ve Ukrayna Krizi gibi acil güvenlik konuları bu tür bir işbirliğini gerektirmiştir. Güvenlik bütünleşmesinde atılan ikinci adım ise Türkiye’nin Avrupa Savunma Ajansı’na katılması ile birlikte Askeri ve Siyasi Komiteler tablosunda yer almasıdır. Türkiye bu sayede kayıt dışı politika planlama görüşmeleri gerçekleştirebilir ve bütünleşme derinleşebilir.
Kıbrıs’ın Türkiye’nin Avrupa Savunma Ajansı’na dâhil olmasını veto etmesi nedeniyle Pesco’nun önemi daha da artmaktadır. Sonuç olarak Avrupa güvenliğinde zaman zaman önemli roller üstlenmiş olan Türkiye için daha fazla bütünleşmesi gereken daha çok alan bulunmaktadır.
Farklılaşmış entegrasyonun üçüncü alanı olan enerji konusu, Türkiye’nin geçiş ülkesi olması nedeniyle önemli hale gelmiştir. 2015 yılında Avrupa Komisyonu ve Türkiye, enerji alanında bütünleşmeyi artırmak için düzenli olarak yılda en az bir kez yapılan toplantılardan oluşan Yüksek Enerji Diyalogu başlatmıştır. Diyalog, 2012 Olumlu Gündem hedefleri ve 2015 Enerji Birliği Çerçeve Stratejisi ile tamamlanmıştır.
TANAP projesinin de gündeme gelmesiyle birlikte Türkiye’nin kilit rolü daha da önem kazanmış ve Güney Gaz Koridoru Danışma Konseyi’ne dâhil edilmiştir. Daha sonra elektrik piyasalarında bütünleşmek adına adımlar atılmış ve bu elektrik bağlılığı Türkiye’nin komşu ülkeleri ile olan ticaret ve enerji işbirliğine katkı sağlamıştır. Ayrıca Türkiye, enerji ve çevre ile ilgili kuralları benimsemesi için Avrupa Enerji Topluluğu’na dâhil edilmiştir.
Ancak Türkiye açısından üye olmadan böyle bir katılımın gerçekleşmesi pahalıdır ve zaten bunun dışındaki enerji kuralları ile uyum sağlamıştır. Daha fazla uyum Kıbrıs vetosunun kalkması sonrasında Enerji faslının açılması ile gerçekleşecektir. Faslın açılması bütünleşmeyi hızlandıracak bir gelişme iken faslın kapalı olması durumu da farklı yöntemlerle bütünleşmeyi mümkün kılmaktadır.
Türkiye’nin AB’nin bunların yanı sıra Türkiye’nin 2030 İklim ve Enerji Çerçevesi’ne dâhil edilmesi de farklılaşmış bütünleşme göstergelerinden biridir. AB’nin enerji güvenliği stratejisi için kritik bir yerde olan Türkiye, enerji bütünleşmesinde diğer üye olmayan ülkelere göre daha farklı konumdadır ve işlevsel bir politika alanına dâhildir.
2015 yılında büyük oranlara ulaşan yasadışı göç ve mülteci krizi ile birlikte adalet ve içişleri konusu da farklılaşmış bütünleşme kapsamında değerlendirilmesi gereken bir konu olmuştur. AB topraklarına yönelen insan akışı ile başa çıkmak amacıyla belirlenecek politikalar içerisinde Türkiye’nin olmamasının imkânsız olduğu Merkel tarafından da belirtilmiştir. Yasadışlılığı yasallığa çevirmek için ihtiyaç duyulan Türkiye ile daha fazla görüşmeye yer verilmiştir.
Taraflar 2015 yılı içerisinde mülteci krizi için Ortak Eylem Planı üzerinde anlaşarak Komisyon Türkiye’ye mali katkı sağlamıştır. AB’nin dış sınırlarını mülteci krizinden korumayı üstlenen Türkiye, AB’ye gidemeyen giderse de geri dönmesi gereken insanları geri almayı kabul ederek mülteciler için geçiş ve ev sahibi ülke olmuştur. Üye olmadan böyle bir anlaşmanın yapılması yeni bir bütünleşme modelinin ve kurumsallaşmanın gelişmesine neden olmuştur.
Hatta tarafların koruma, istihbarat, adalet ve içişleri konularında daha fazla işbirliği gerektirdiği belirtilmektedir. Bu işbirliğinin farklı alanları da olum yönde etkilediği de görülmüştür. GB görüşmelerinde gündeme gelen Türkiye için Schengen vize kuralları mülteci krizi ve katılım müzakerelerine yenilenmesine bağlanmıştır. Bu bağlamda 2013 yılında Türkiye’nin imzaladığı Geri Kabul Anlaşması, vize için atılan bir adımdır.
2015 yılındaki Türkiye AB Anlaşması ise Türkiye’nin adalet ve içişlerine katılımını daha da arttırma yolunda kararlar vermiş ve birliğin diğer kurumlarına katılımının da önünü açmıştır. Ayrıca işbirliği düzenlemelerinin uygulanmasından sorumlu üst düzey yetkililer için ortak bir komite kurulmuş ve İngiltere’nin çıkışı bu komitenin işlevselliğini doğrulamıştır.
Farklılaşmış bütünleşme kapsamında 2015 yılı itibariyle Türkiye ve AB arasında ikili bir zirve düzenleme kararı alınmıştır. Zirvelerin kurumsallaşması, yeni bir ‘genişletilmiş konsey’ biçiminin ortaya çıkmasıdır ve bu sayede ortak kurumlarının bir kısmının yeniden düzenlemeye gitmesini sağlayacaktır.
Türkiye’nin Avrupa Konseyi’ne gözlemci olarak dâhil edilmesi, ilişkileri kurumsal olarak farklı bir düzeye taşıyabilir ve farklılaşmış bütünleşme daha da derinleşebilir. Sonuç olarak her iki tarafın da işbirliklerini geliştirmenin karşılıklı yararlarını vurgulayan daha yapıcı bir siyasi diyalog sürekliliği şarttır.