Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukuki Statüsü
Kanun Hükmünde Kararnamelerin Mahiyeti
Bilindiği gibi, 20.yüzyılın ortalarından itibaren hu- kuk devletlerinde, yürütme organının yasama ve yargı organları karşısında güç kazanması hali söz konusudur. Bunda, SSCB ile ABD gerçekleşen So- ğuk Savaş’ın yarattığı gergin ortam da pay sahibidir. Zira söz konusu gergin ortam, beraberinde birçok toplumsal ve siya- sal sorun doğurmaktadır. Bu nedenle hükümetler, bu sorun- ları çözebilmek adına yürütme organına daha hızlı ve daha kolay düzenleyici işlem tesis edebilme yoluna başvurmakta- dırlar. Bilhassa, yaşanmış olan son 75 yıl göz önüne alınırsa hukuk devletlerinin böyle bir yola başvurması doğal karşıla- nabilir.
Kanun hükmünde kararnameler (KHK) de bu akım netice- sinde doğmuş bir düzenleyici işlemdir. Amacı, parlamento- nun olağan yavaşlığı ile çözümlenemeyecek kadar ivedi olan sorunları olması gerektiği hızda bir hıza kavuşturmak suretiyle çözüme kavuşturmaktır. Kemal GÖZLER’in yoru- muyla, “Bakanlar Kurulunun anayasadan doğrudan doğruya veya yasama organından yetki devri yoluyla aldığı sınırlı bir yetkiye dayanarak yaptığı ve normlar hiyerarşisinde kanun düzeyinde yer alan bir düzenleyici işlemdir.”
Kanun hükmünde kararnameler, 1961 Anayasasında 1971 yı- lında gerçekleştirilen değişiklik ile Türk anayasa hukuku lite- ratürüne dahil olmuştur. 1982 Anayasasının 91. maddesinde olağan dönemde çıkarılan KHK; 121 ve 122. maddelerinde ise olağanüstü dönemlerde çıkarılan KHK düzenlenmiştir.
Olağan Dönem Kanun Hükmünde Kararnameleri
Olağan dönem KHK için, öncelikle “yetki kanunu”ndan söz etmek lazımdır. Buna göre, Bakanlar Kurulunun kendiliğin- den (re’sen) bir KHK çıkarmaya hakkı ve yetkisi yoktur. Bunun için, TBMM’nin Bakanlar Kurulu’na söz konusu KHK’nin hangi konuda, ne kadar süre için çıkarılacağına ilişkin sınırlamaların bulunduğu bir “yetki kanunu” çıkar- ması gerekir. Anayasanın 91. maddesinde hüküm altına alın- mış bulunan olağan KHK, sınırlı bir düzenleyici işlem tesis etme yetkisi olarak karşımıza çıkmaktadır. Buna göre, olağan dönem KHK’ler yalnızca “sosyal ve ekonomik haklar” olarak ele aldığımız haklar hakkında hüküm ihdas edebilir. Yani, daha geniş bir anlatımla olağan dönemde ihdas edilmiş bir KHK, “siyasi haklar”ı, “kişi hakları”nı ve “temel haklar”ı konu edinen bir siyasi sınırlama getiremez.
Ek olarak ifade edelim ki anayasanın 15. maddesi gereğince olağan dönemde yapılacak bir sınırlama ancak ve ancak kanunla gerçekleştirilebilir. Bu nedenle, olağan KHK’lerin hiçbir biçimde sınırlama tesis etme yetkisi yoktur. Olağan KHK’ler salt “düzenleme” yetkisini haizdir. Ayrıca, KHK her ne kadar Bakanlar Kurulunun tekelinde olan bir düzenleyici işlem olarak karşımıza çıksa da KHK çıktıktan sonra yürür- lüğü TBMM’nin onayına tabidir. TBMM, söz konusu KHK’yi onaylayabilir, reddederek yürürlüğünü sona erdirebilir ya da değiştirerek onaylayabilir. Bu sebeple, bu işlemlerin TBMM tarafından “kanun” ile gerçekleştiriliyor oluşundan hareketle, eğer onaylanırsa KHK’nin bir kanun niteliği alıp Anayasa Mahkemesi’nin denetimine tabi olacağını söylemek mümkündür.
Görüldüğü gibi, olağan dönemde çıkarılan KHK’ler hukuk devleti ilkesinin gerekli kıldığı sınırlamalara riayet ederek yürürlüğe girebilmektedir. Bu bağlamda, olağanüstü dönem KHK’leri ile aralarında büyük farklılıklar bulunmaktadır.
Olağanüstü Dönem Kanun Hükmünde Kararnameleri
Olağanüstü dönem KHK’lerini 1982 Anayasasına göre iki halde görmek mümkün olmaktadır. Bunlar; 121/3. maddede hüküm altına alınan olağanüstü hal (OHAL) ve madde 122/2’de belirtilen sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halleridir. Sözünü ettiğimiz her iki maddede belirtilen hallerde de, “cumhurbaşkanı önderliğinde toplanmış Bakanlar Kuru- lu’nun KHK çıkarma yetkisi” söz konusu olmaktadır. Yani, anayasa koyucu, olağanüstü dönemlerde alınacak KHK çı- karma kararlarının cumhurbaşkanı nezaretinde alınmasını bir gereklilik olarak hüküm altına almıştır. Bundan farklı olarak, olağanüstü dönem KHK’lerinin olağan KHK’lerden en büyük farkının “yetki kanunu” hususu olduğunu söylemek pekala mümkündür. Yani, olağan dönemde TBMM’nin çıka- racağı “yetki kanunu” nezdinde yetkili olabilen yürütme organı, olağanüstü dönemde böyle bir kanunun çıkarılması- na gerek olmaksızın yetki sahibi olarak karşımıza çıkabil- mektedir. Daha önce de ifade ettiğimiz gibi, yasama organı- nın çıkaracağı yetki kanununda KHK’nin hangi süreyle yürürlükte kalacağı, muhtevasının ne olacağı gibi muhtelif sınırlamalar bulunmaktadır. Doğal olarak söylenebilir ki, bir yetki kanununun olmayışı, söz konusu olağanüstü dönem KHK’lerine de büyük bir hareket serbestisi bırakmıştır.
Olağanüstü dönemlerde çıkarılan KHK’ler, herhangi bir yetki kanunu vasıtasıyla sınırlama altında olmadığından yürütme organının ancak anayasal sınırlar dahilinde özgür olabilme durumuyla karşı karşıya kalmaktadır. Anayasada, olağanüstü dönem KHK’lerinin tabi olacağı tek sınırlama 15. madde ile hüküm altına alınmıştır. Buna göre; milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir. Kişinin yaşam hakkı- na, maddi ve manevi varlığının bütünlüğüne dokunulamaz; kimse din, vicdan, düşünce ve kanaatlerini açıklamaya zorla- namaz. Keza, suç ve cezaların geriye yürütülmesi mümkün değildir. Suçluluğu mahkeme kararıyla saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz.
Anayasanın 15. maddesinde ele alınan bu sınırlamalar dışın- da olağanüstü dönem KHK’lerinin tabi olduğu bir hukuki sınırlamadan söz edilemeyecektir. Belirtmeye gerek yoktur ki, olağanüstü dönem KHK’lerinin yürürlüğe girebilmeleri için mutlaka OHAL ya da Sıkıyönetim ilan edilmiş olmalıdır. Aksi halde, söz konusu KHK olağanüstü KHK olarak değil, olağan KHK’nin hükümlerine tabi olacaktır.
Şu farka önemle değinmek lazımdır: Anayasamızda olağan dönem KHK’leri için bir süre sınırlaması öngörülmemiş olmasına karşın, OHAL KHK’leri için bu KHK’lerin OHAL süresince yürürlükte kalacağı belirtilmiştir. (md. 121/3 ve md.122/2) Ancak, ihtimamla vurgulamak gerekir ki, hem olağan KHK hem de OHAL KHK’leri TBMM’nin onayına tabidir. Bu onay bir kanun çıkarmak vasıtasıyla gerçekleşir (yoksa bu karar bir parlamento kararı olarak gerçekleşmez). Dolayısıyla, artık bir olağanüstü KHK kanun ile onanmış ola- cağından bir kanun gibi ele alınır, kanun olur. Tam bu noktada, OHAL KHK’lerinin de onay kanunu ile onaylandıktan sonra normal bir kanun olacağı kanaatinden yola çıkılarak bu OHAL KHK’lerinin Anayasa Mahkemesi’nin denetime tabi olup olmayacağı sorusu ortaya çıkmaktadır. Üzülerek belirtelim ki OHAL’de çıkarılmış KHK’lerin hiçbir şekil- de, (TBMM tarafından onaylanıp kanun statüsü alma- sından sonra dahi) Anayasa Mahkemesi’nin denetimine tutulması mümkün değildir. Ancak, OHAL KHK’sinin cumhurbaşkanı önderliğinde toplanan Bakanlar Kurulu tara- fından çıkarılmasının hemen ardından TBMM tarafından yapılan oylamada onay yerine ret kararı çıkarsa KHK artık hükümsüz hale gelecektir.
Son Tahlilde…
Türkiye’nin 15 Temmuz 2016 tarihinde karşı karşıya kaldığı darbe teşebbüsünün ardından cumhurbaşkanı önderliğinde toplanmış olan Bakanlar Kurulu tarafından ilan edilen ve halen devam etmekte olan OHAL süreci içerisinde pek çok OHAL KHK’si yürürlüğe konmuştur. Yazmış olduğum bu yazı, bireylerin KHK hakkında bilinçlendirilmesi çabasına katkıda bulunmak amacına hizmet ediyor. Faydalı olmasını temenni ediyorum.
ERAY SEZER, Ondokuz Mayıs Üniversitesi, Ali Fuad Başgil Hukuk Fakültesi
Daha demokratik,
daha güçlü bir Türkiye’ye…
YARARLANILAN KAYNAKLAR
Anayasa Hukukunun Genel Teorisi, 2015- Kemal GÖZLER Türk Anayasa Hukuku Dersleri, 2017- Kemal GÖZLER
Türk İdare Hukuku, 2017 – AKYILMAZ, SEZGİNER, KAYA Nasıl Bir Demokrasi İstiyoruz?, 1987 – Server TANİLLİ