Bu Makalede Neler Var? İçindekiler
1924 Anayasası’nın ilk şeklinde toprak mülkiyeti ve topraksız/yeterli toprağı olmayan çiftçilerle ilgili bir hüküm yer almamıştır. Buna paralel olarak çiftçiyi topraklandırma konusu uzunca bir süre Cumhuriyet’in gündemine girememiştir (İnce, 2006: 62). Önemli iktisat tarihçilerimizden Ö. Lütfü Barkan’ın dediği gibi “Memleketimizde tatbikat sahası şöyle dursun, sadece fikir ve mesele halinde ve nazari planda dahi umumi efkârda ve ilim adamlarımızın çalışmalarında kendilerine layık olan mevkileri işgal edememiştir.” (Barkan, 1980: 377)
Geçici Düzenlemeler Dönemi
1940’lı yıllara kadar genel bir toprak reformu yerine daha dar kapsamlı amaçlar için (iskan, tarım) toprak dağıtımı yapılmıştır. Bu dönemdeki politikalar tarım mülkiyeti meselesinin ülke düzeyinde çözme iddiasından oldukça uzaktır (Barkan, 1980: 453). Bu yıllarda çıkarılan kanunlarla, yurt dışından mübadele ya da diğer yollarla gelen kişilere, siyasi amaçlarla yurt içinde naklen iskan edilenlere önemli miktarda toprak dağıtımı yapılmıştır. Örneğin 1924 yılında çıkarılan 474 sayılı Artvin, Kars Vilâyetleri’yle Kulp ve Iğdır Kazaları ve Hopa Kazası’nın Kemalpaşa Nahiyesi’ndeki Arazide Hakk-ı Tasarrufa Ait Kanun ile toprak dağıtımı yapılmıştır.
1925 Yılı Bütçe Kanunu’nun 25. maddesiyle “toprağa ihtiyaç duyan ziraat erbabına, elde mevcut millî arazinin, bedeli on senede taksitle alınmak ve her aileye verilecek arazi miktarı ellerindeki topraklarla birlikte en fazla 200 dönümü geçmemek üzere, değeri bahasına dağıtılması” öngörülmüştür (İnan, 2005: 45). Bu maddenin uygulanması amacıyla aynı yıl Bakanlar Kurulu kararıyla “Tevzi-i Arazi Talimatnamesi” yürürlüğe konulmuştur. Bu Talimatname’nin 1. maddesine göre, devlete intikal şekli ne olursa olsun Hazine’ye ait araziler topraksız/yeterli toprağı olmayan çiftçilere dağıtılabilecekti. Toprak dağıtımı yapılacak kişilerin ise çiftçilikle uğraşmaları ve verilecek toprakların yakınında ikamet etmeleri gerekiyordu (Cin, 1981/c: 378). Talimatname öncelikle hiç toprağı olmayan, sonrasında ise yeterli toprağı olmayan çiftçilere toprak dağıtımını öngörmüştür. Dağıtılan toprakların bedelleri ödeninceye kadar, taşınmaz üzerinde Hazine lehine ipotek tesis edilecekti. 1925 yılında çıkarılan bu Talimatname sadece toprak dağıtımı konusunu düzenlemiş, dağıtılan toprakların işletme şekliyle ilgilenmemiştir.
1926 yılında çıkarılan 716 sayılı Borçlanma Kanunu’yla göçmen mülteci ve aşiret bireylerine 20 yıl taksitle verilecek emlâk, toprak, tohumluk gibi konular düzenlenmiştir. 1926 yılında çıkarılan bir diğer kanun olan 885 sayılı İskân Kanunu, gezici aşiretlerin ve göçebe hayatı yaşayanların yerleşik hayata geçirilmesi için toprak dağıtımı öngörmüştür. Ayrıca 1929 yılında çıkarılan 1097 sayılı “Şark Manatıkı Dâhilinde Zürraa Tevzi Edilecek Araziye Dair Kanun” ile devlete doğu illerinden batıya nakledilen kişilerin topraklarını köylülere, aşiretlere, göçebe ve muhacirlere dağıtma imkanı verilmiştir (İnce, 2006: 63). Yine 1929 yılında çıkarılan 1503 sayılı Şark Menatıkı Dahilinde Muhtaç Zürraa Tevzi Edilecek Araziye Dair Kanun ile bir kısım toprakların dağıtımı öngörülmüştür. 1930 yılında “Arazi Tevsii Kararnamesi” çıkarılmış ise de uygulamada başarı sağlanamamıştır (İnce, 2006: 63). 1934 yılına kadar çıkarılan bütçe kanunlarına devlete ait arazinin topraksız/yeterli toprağı olmayan çiftçilere satılmasına ilişkin olarak hükümler konulmuş (İnan, 2005: 45), 1934 yılında çıkarılan 2490 sayılı Artırma, Eksiltme İhale Kanunu’nun 56. maddesiyle de devlete ait arazinin topraksız/yeterli toprağı olmayan çiftçilere satışı sürekli bir hale sokulmuştur (Barkan, 1980: 454). 2886 sayılı Kanun’la yürürlükten kaldırılan bu Kanun’un 56. maddesinin ikinci fıkrası şu şekildedir: “Oturdukları köy veya kasabaların içinde veya yakınında hiç arazisi olmayan veya tasarruflarındaki arazi miktarı 200 dönümden az bulunan ve bizzat ziraat ile meşgul çiftçi ailelere bedeli taksitle alınmak ve her aileye verilecek arazi miktarı ellerindeki arazi ile birlikte muhitin icabına göre 200 dönümü geçmemek üzere ve o köyde oturanlar tercih edilmek şartiyle kıymet takdiri suretiyle milli araziden verilebilir. Emlaki milliyenin satılması ve taksitlendirilmesi hakkındaki hususi kanunlar hükümleri mahfuzdur.”
2510 sayılı İskan Kanunu
1934 yılında çıkarılan bir diğer kanun olan 2510 sayılı İskan Kanunu’nun 12/b maddesinde öteden beri aynı mıntıkada bulunan aşiret fertleriyle bu mıntıkanın yerli halkından olan veya herhangi bir sûretle yerleşmek üzere oraya gelmiş bulunan topraksız veya topraklı çiftçilere Bakanlar Kurulu kararıyla, Hazine’ye ait arazilerin dağıtılacağı hüküm altına alınmıştır (İnan, 2005: 45). 1935 yılında İçişleri Bakanlığı tarafından Toprak ve İskan Kanunu hazırlanmışsa da yürürlüğe girme fırsatı bulamamıştır.
Bu dönemde Atatürk’ün toprak reformu çıkarılmasını istediği bilinen bir gerçektir. Atatürk konunun önemine binaen bu konuda şunları söylemiştir (Berki, 1973: 96):
“Toprak kanununun bir neticeye varmasını Kamutayın (Meclisin) yüksek himmetinden beklerim. Her Türk çiftçi ailesinin geçineceği ve çalışacağı toprağa malik olması behemahal lâzımdır. Bundan fazla olarak, büyük arazîyi modern vasıtalarla işleyip, vatana fazla istihsal temin edilmesini teşvik etmek lâzımdır.”
“Millî ekonominin temeli ziraattır. Bunun içindir ki, ziraate büyük önem vermekteyiz… Fakat bu hayatî işi isabetle amacına ulaştırabilmek için ilk önce ciddî etüdlere dayanan bir ziraat siyasetini tesbit etmek ve onun için de her köylünün ve bütün vatandaşların kavrayabileceği ve severek tatbik edebileceği bir ziraat rejimi kurmak lâzımdır.”
“Bu siyaset ve rejimde önemle yer alabilecek noktalar başlıca şunlardır: Bir defa memleketde topraksız çiftçi bırakılmamalıdır. Bundan daha önemli olarak ise, bir çiftçi ailesini geçindirebilen toprağın hiç bir sebeb ve suretle bölünemez bir mahiyet almasını, büyük çiftçi ve çiftlik sahiplerinin işletebilecekleri arazî genişliğini arazînin bulunduğu memleket bölgelerinin nüfus kesafetine ve toprak verim derecesine göre sınırlamak lâzımdır.”
Aynı şekilde Atatürk’ün 1936 ve 1937 yılları Meclis açış konuşmalarında köylünün topraklandırılmasından bahsetmesi de bir toprak reformu hazırlığının söz konusu olduğunu göstermektedir. Bu konuda ilk olarak 13.02.1937 tarihli ve 3115 sayılı Kanun’la Anayasa’nın 74. maddesine “Çiftçiyi toprak sahibi yapmak ve ormanları Devlet tarafından idare etmek için istimlâk olunacak arazî ve ormanların istimlâk bedelleri ve bu bedellerin tediyesi sureti, mahsus kanunlarla tâyin olunur” ibaresi eklenmiştir. Bu düzenlemeyle çiftçilerin topraklandırılması ve bu topraklandırma için kamulaştırılacak toprakların kamulaştırma bedellerinin ödenişinin özel kanunlarla gösterileceği hüküm altına alınmıştır. Büyük Millet Meclisinde yapılan konuşmalardan 74. maddeye eklenen ibarelerin toprak reformu amacıyla yapılacak kamulaştırmalar için anayasal dayanak sağlamak olduğu görülmektedir (Barkan, 1980: 457).
Aslında çiftçilerin topraklandırılması için kamulaştırma yapılabilmesi için bunun ayrıca belirtilmesine gerek yoktur.[1] Çünkü Anayasa’nın 74. maddesi zaten toplumun genel menfaati için kamulaştırma yapılmasına izin vermiştir. Madde metninde sadece kamu hizmetleri için kamulaştırma yapılabileceğine dair bir hüküm yer almamış “toplumun genel menfaati” kamulaştırma için yeterli görülmüştür. Çiftçiyi topraklandırma konusunda ise toplumun gene menfaati bulunduğunda kuşku bulunmasa gerektir. Dolayısıyla 74. madde zaten, çiftçiyi topraklandırma konusunda kamulaştırma yapmaya izin vermekteydi. Ancak anayasa koyucu çiftçiyi topraklandırmak amacıyla yapılacak kamulaştırmaların usul ve esasların ayrı bir kanunla belirleneceğini öngörmüştür.
1938 yılında yine bir “Tevzi-i Arazi Talimatnamesi” yürürlüğe konulmuştur (Cin, 1981/c: 378). Bu Talimatname’de Hazine arazilerinin toprağı olmayan ya da yeterli toprağı bulunmayan (184 dönümden az toprağı olan) çiftçilere dağıtımını düzenlemekteydi. Talimatname’ye göre sadece çiftçilikle iştigal eden kişilere toprak dağıtımı yapılacaktı. Bu Talimatname’nin 1925 yılında çıkarılan Talimatname’den en önemli farkı dağıtılan arazilerle ilgili olarak bizzat işletme zorunluluğudur. Talimatname’ye göre toprak verilecek kimselerin bu toprağı bizzat işlemesi gerekiyordu (Cin, 1981/c: 378).
Ancak Atatürk’ün ölümü ve İkinci Dünya Savaşı’nın başlaması nedeniyle kapsamlı bir toprak reformu 1940’lı yıllara kadar ciddi şekilde ülke gündemine gelememiştir.
Anayasa Değişikliği
10 Ocak 1945 tarihli ve 5905 sayılı Kanun’la 1924 Anayasası’nın 74. maddesine ikinci bir fıkra daha eklenmiştir. “Çiftçiyi toprak sahibi kılmak ve ormanları devletleştirmek için alınacak toprak ve ormanların kamulaştırma karşılığı ve bu karşılıkların ödenişi özel kanunlarla gösterilir” hükmünü ihtiva eden bu fıkra toprak reformu amacıyla yapılacak kamulaştırmalar için zemin hazırlamıştır.
Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu
74. maddenin verdiği yetkiye istinaden 1945 yılında Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu yürürlüğe konulmuştur. Bu Kanun; arazisi olmayan veya yetmeyen çiftçileri, bu kanun gereğince topraklandırmaları kabul edilenleri, aileleri ile birlikte geçimlerini sağlayacak ve iş kuvvetlerini değerlendirecek ölçüde araziye sahip kılmak; yeterli arazisi bulunup üretim araçları eksik olan çiftçilerden muhtaç bulunanlara kuruluş, onarma ve işletme sermayesi, canlı ve cansız demirbaş vermek; yurt topraklarının sürekli olarak işlenmesini sağlamak amaçlarını gütmekteydi. Kanunun gerekçesinde arazinin genişliği, çeşitliliği ve verimliliğinin millet hayatı için önemli olduğu vurgulanmakta; bütün bunların milletin gelişmesine imkan verdiği fakat bu imkanların gerçekleşmesinin, esasta elverişli bir mülkiyet rejiminin ve bünyesinin varlığına bağlı olduğu belirtilmektedir (İnan, 2005: 47).
Kanun’un çıkarılış amacı oldukça tartışılmıştır. Kanun’a yöneltilen önemli eleştirilerden bir tanesi de Kanun’un amacının köylüyü köye bağlayarak toplumsal hareketliliği önlemek ve bu şekilde köylü sınıfın şehirli sınıfa karışmasını önleyerek toplumsal sınıfları korumak olmasıdır (İnce, 2006: 66). Ayrıca Kanun’un büyük toprak mülkiyetini sonlandırarak muhalefeti destekleyen toprak ağalarının gücünü zayıflatma amacı güttüğü de ileri sürülmüştür.
Bu Kanun mülkiyet hakkı yönünden bazı önemli uygulamalar ve kısıtlamalar öngörmüştür. Bunlardan birincisi topraksız olan ya da yeterince toprağı bulunmayan çiftçilere[2] toprak sağlamak, ikincisi ise bu amaçla kamulaştırma yapmaktır. Bu anlamda Kanun’un temel hedefi topraksız ya da yeterli toprağı olmayan çiftçilere toprak dağıtmak, buna karşılık aşırı büyük toprak mülkiyetini zayıflatarak toprak mülkiyeti yönünden toplumda bir denge sağlamaktır. Bu husus Kanun’un gerekçesinde şu şekilde ifade edilmiştir (İnan, 2005: 47):
“Büyük arazi mülkleri başta Devlete, sonra bazı hükmî şahıslara, nihayet kişilere ait bulunmaktadır. Öte yandan geçimini toprağa bağlamış olan büyük bir kalabalık da topraksız veya geçinmeye yeter ölçüde topraktan mahrumdur. Büyük arazi mülkiyetini elinde bulunduranların çoğu, yaşayışlarını toprağa bağlamadıkları halde, geçinmelerini toprağa bağlamış olanların hepsinin de elinde toprak bulunmamakta veya arazi mülkleri kafi gelmemektedir. Ellerinde büyük arazi mülkü bulunanların mühim bir kısmı hayatlarını ziraattan kazanamadıkları için topraklarını işletememektedir. Bunlardan ziraatla uğraşanları da, mülkiyetlerinde bulunan arazinin hepsinden faydalanamamaktadır. Öte yandan maişetlerini ziraattan çıkaran fakat arazi mülkü olmadığından veya yetmediğinden başkalarının topraklarını işleyenler, bu topraklara iyice sarılamamaktadır. Halbuki, Türkiye ziraatının hızla geliştirilmesi memleket topraklarının gerçekten benimsenip imar edilmesine bağlıdır. Bu sebepten toprağı işleyenlerin ona sahip olması, toprağa sahip olanların, topraklarını işlemesi prensibi üzerinden Türkiye yürümek zorundadır”.
Kanun’un toprak dağıtımına yönelik kısmı Hazine arazilerinin dağıtımı yoluyla kısmen gerçekleştirilebilmiş olsa da büyük toprakların kamulaştırılması başarılamamıştır (Topuz, 2007: 387). Kanun’un kamulaştırılacak topraklara ilişkin en önemli kuralı 1950 yılında 5618 sayılı Kanun ile değiştirilince, toprak reformunun uygulanma olanağı da pek kalmamıştır (Topuz, 2007: 387). Kanun’un uygulaması Hazine arazilerinin topraksız olan ya da yeterli toprağı bulunmayan kişilere dağıtımıyla sınırlı kalmıştır. 1972 yılına kadar dağıtımı yapılan 22.313.646 dekar arazinin yalnızca % 0.2’sinin (54.252 dekar) kamulaştırma yoluyla elde edilmiş olması (Taraklı, 1976: 290) da Kanun’un yeterince başarılı şekilde uygulanamadığını göstermektedir. Üstelik 1936 yılında yapılan bir araştırmada 5.000 dönümden büyük tarımsal işletme sayısının 428 olarak tespit edilmesine karşılık 1950 yılında bu sayının 976’ya çıktığı görülmektedir (Savcı, 1965: 366). Bundan dolayı Kanun’un toprak mülkiyetinin yapısını değiştirmeye yönelik amaçlarının gerçekleştiğini söz etmek mümkün değildir.
[1] Karşı görüş için bkz. Berki, Ş. (1973) “Cumhuriyet Devrinde Toprak Rejimi”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yıl: 1970, Cilt: 30, Sayı: 1, s: 95. Yazara göre bu maddeyle anayasa koyucu, toprak dağıtımı için kamulaştırma yapabilmek için kamulaştırma mevzuatı dışında özel bir kanun gerektiğini kabul etmiştir. Bir başka ifadeyle toprak dağıtımı için özel bir kanunla öngörülmedikçe, genel kamulaştırma kanunlarına dayanılarak kamulaştırma yapılamaz. Yazar bu konuda şu ifadeleri kullanmıştır: “20 Nisan 1340 tarih ve 491 No. lu İkinci Anayasa devresinde de toprak davasına ait bir hüküm görülmemektedir. Ancak menafii umumiye için istimlâke dair hüküm mevcuttur. Toprak davası tam manâsı ile ve doğrudan doğruya amme hizmetine dahil olmadığından, 2. ikinci Anayasanın istimlâke dair maddesine istinaden ziraî maksatlarla çiftçiye dağıtmak için istimlâk (kamulaştırma) muamelesine de gidilemezdi.”
[2] Kanunun 34. maddesi bu kişileri aşağıdaki şekilde saymaktadır: a) Kendisinin veya ailesinin hiç arazisi olmayıp başkalarının arazisinde ortakçılık, kiracılık yapanlar, b) Kendisinin veya ailesinin arazisi yetmeyen çiftçiler; c) Tarım ve Veteriner Fakültesi ile okulları veya Tarım Bakanlığınca tanınmış tarım kuralarını bitirenlerden arazisi olmayanlar veya yetmeyenler; d) Tarım işçiliği ile geçinenler; e) Aile dışında kalmayı tercih eden fürular; f) Göçebeler ve göçmenler ve göçürülenlerden, g) 59 uncu madde hükmüne göre miras ortaklığından ayrılanlar.
Arazilerin bu sıraya uygun olarak dağıtılması öngörülmüştür. Aynı sırada bulunan kişiler arasında ise aşağıdaki usule göre sıralama yapılacaktır:
- a) Çocuk sahibi olanlar; b) Evi ve yeter miktarda istihsal araçları bulunanlar; c) Evi olup yeter istihsal araçları bulunmayanlar; d) Yeter istihsal aracı bulunup ta evi olmayanlar