(Mali Çözüm Dergisi’nin 95.sayısında yayınlanmıştır.)
BELEDİYELER VE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN (B.İ.T.) DENETİMİ
VE VERGİ KANUNLARI KARŞISINDAKİ DURUMLARI
Necati AKIN Nazım ANIL
Yeminli Mali Müşavir Yeminli Mali Müşavir
- GENEL BİLGİ
Toplum halinde yaşayan insanların, şahsi ihtiyaçlarından başka, pek çok ve çeşitli ortak ihtiyaçları da vardır. Ortak ihtiyaçların en önemli bir kısmı Devlet tarafından, bir kısmı iller ve belediyeler tarafından, bir kısmı da özel teşebbüsler tarafından karşılanır. Devlet, vilayet ve belediyelerin, toplum için, genel ve sürekli yaptıkları işlere Kamu Hizmetleri denilir.[1]
Sosyolojik ve ekonomik gelişmenin sonucu olarak özellikle 1960 lı yıllardan sonra köyden kente nüfus akışının artış gösterdiği ülkemizde yerel yönetimlerden beklenen kamu hizmeti talebi de bu oranda artmıştır.
31.12.2008 tarihi itibariyle ülke nüfusumuz 71.517.100 olup bu nüfusun 53.511.723 kişisi il ve ilçelerde, 17.905.377 kişisi ise belde ve köylerde yaşamaktadır.
Yerel yönetimler denildiğinde,
- İl Özel İdareleri
- Belediyeler
- Belediye Birlikleri
- Köyler
Anlaşılmalıdır.
Makalemizde, yerel yönetimlerden olan İl Özel İdareleri, Belediye Birlikleri ve köyler ihmal edilerek, belediyeler ve bunların kurdukları iktisadi teşebbüslerin denetimi ve vergi kanunları karşısındaki durumları ele alınacaktır.
Kamusal kuruluşlar; Devletin üniter yapısı içerisinde vatandaşlarına hizmet etmek amacıyla, görev alanları yasalarla belirlenmiş kuruluşlardır.
Kamu tüzel kişiliği, kamu hukukuna göre kurulan ve kamu hizmetlerinin yerine getirilmesini sağlayan tüzel kişiler olarak tanımlanmış olup bu nedenledir ki kendi kanunlarındaki tanımlarda da belirtildiği gibi belediyeler birer kamu tüzel kişiliğidir.
Belediyeler, belde sakinlerinin mahalli ve müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişiliğidir.[2]
Büyükşehir belediyesi ise: En az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idarî ve malî özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişiliğidir.[3]
Her iki tanımda da üç ortak nokta dikkat çekmektedir;
1. Karar organları seçmenler tarafından seçilir
2. İdari ve mali özerkliğe sahiptirler
3. Kamu tüzel kişiliğidirler
Belediyelerin seçmenler tarafından seçilen karar organları şöyledir:
1. Belediye Meclisi
2. Belediye Encümeni
3. Belediye Başkanı
Yukarıda belirtilen karar organları seçmenler tarafından seçilir denilmiş olmakla birlikte Belediye Kanunu’nun 33. maddesinde “Belediye Encümeni”nin oluşumu şu şekilde belirtilmiştir.
“Belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında;
a) İl belediyelerinde ve nüfusu 100.000'in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, malî hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere yedi kişiden,
b) Diğer belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye, malî hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden,
Oluşur.”
Büyükşehir belediye encümeni ise Büyükşehir belediyesi kanunu’nun 16. maddesinde;
“Büyükşehir belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında, belediye meclisinin her yılın ilk olağan toplantısında kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri genel sekreter, biri malî hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur.”
Şeklinde belirtilmiştir.
Belediyelerde teşkilatlanma yapısı ise, norm kadroya uygun olarak;
1. Yazı İşleri
2. Mali Hizmetler
3. Fen İşleri
4. Zabıta Birimlerinden oluşmaktadır.
“Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.”[4]
Her ne kadar belediyeler ve büyük şehir belediyesinin tariflerinde ortak noktalardan bir tanesi “İdari ve mali özerkliğe sahiptirler” denilmiş olsa bile belediyeler bu yönüyle “Merkezi İdare”nin vesayeti altındadırlar. Bu vesayetin bazen siyasi bir yaptırım olarak uygulanabileceği ihtimali gözden kaçırılmamalıdır.
Belediyeler, belde sakinlerinin mahalli ve müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını bizzat kendileri karşılayabildikleri gibi görev alanları ile ilgili olmak şartıyla kurdukları şirketler vasıtasıyla da bu hizmetleri yerine getirebilmektedirler.
Belediyelerle ilgili bu kısa tanımlar ve genel bilgilendirmeden sonra yazımızın ilerleyen bölümlerinde belediyeler ve bunların kurdukları şirketlerin denetimleri ve bazı vergi yasaları karşısındaki durumları ele alınacaktır.
2. BELEDİYELER VE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN (B.İ.T.) DENETİMİ
“Denetim, İktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili iddiaların, önceden saptanmış ölçütlere uygunluk derecesini araştırmak ve sonuçları ilgi duyanlara bildirmek amacıyla, tarafsızca kanıt toplayan ve bu kanıtları değerleyen sistematik bir süreçtir.”[5]
Tanımdan da anlaşılacağı gibi denetim;
- İktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili olmalıdır.
- Önceden saptanmış ölçütlere uygun ve araştırma yapılmalıdır.
- Sonuç ilgililere bildirilmelidir.(raporlanmalıdır)
- Değerleme tarafsız ve sistemli olmalıdır.
“Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemek” amacıyla “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” yürürlüğe konulmuştur.[6]
Kamu mali yönetimi ve kontrol kanunu kapsamında her ne kadar “mahalli idareler” kontrol kapsamına alınmış ise de “tanımlar” maddesinde “belediyelerin kurdukları birlik ve idareler” den bahsedilerek belediyelerin kurdukları iktisadi teşebbüslerinin (BİT) denetiminden hiç bahsedilmemiştir.
Ancak, 03.07.2005 tarihinde kabul edilen 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 55. maddesinde;
“Belediyelerde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar.
İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır.
Belediyelere bağlı kuruluş ve işletmeler de yukarıdaki esaslara göre denetlenir.
Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur.” Denilmek suretiyle, bir boşluk giderilmiştir.
Belediye kanununun 55. maddesinde “Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur” ifadesi ile yürürlükten kaldırılan 1580 sayılı belediye kanunu ve 3030 sayılı Büyükşehir belediyesi kanundaki bir eksiklik giderilerek kamuoyunun bilgilendirilmesi yönünde “şeffaflık” sağlanmıştır.
Ancak, bugüne kadar böyle bir bilgilendirilmenin yapılıp yapılmadığı yönünde en azından bu satırların yazıldığı tarih itibariyle bir bilgiye rastlanılamadığını da ifade etmek sanırım haksızlık olmaz.
Denetimleri statü bakımından iki ana başlıkta görmek mümkündür.
1. İç Denetim
5018 sayılı kamu mali yönetimi ve kontrol kanunu’nun 63. maddesinde şu şekilde tanımlanmıştır.
“İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız (24.12.2005 – 5436/10. md.) nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir”
2. Dış Denetim
2.1. Bağımsız Denetim
2.2. Kamu Denetimi olarak sınıflanır.
Aynı kanunun 68. maddesinde ise dış denetim;
“Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır.” Şeklinde tanımlanmıştır.
Ancak, demokratik rejimin vazgeçilmez kurumlarından olan Sayıştay’ın denetim alanı oldukça yoğun olmasına rağmen gittikçe de bu alanın genişletilmesi, halen yaklaşık 650–700 kişi civarında bulunan Sayıştay denetçisi ile bu denetim yükünün altından nasıl kalkılabileceği de düşündürücüdür.
Konuya biraz daha açıklık getirebilmek açısından belediye kanununun 55. maddesinde sözü edilen;
“Ayrıca, belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenir.” Cümlesi ile ilişkili olmak üzere;
İçişleri Bakanlığı 2006 yılı mahalli idareler genel faaliyet raporunun denetimle ilgili bölümüne bir göz atmak, ülkemizde bu alandaki denetimin de hangi oranlarda yapılabildiği açısından faydalı olacaktır.
“1- İçişleri Bakanlığı Mülkiye Müfettişlerince 2006 mali yılında mahalli idarelerden il özel idareleri ve belediyelerin denetimi sonucunda;
a) 26 adet il özel idaresinin yanı sıra, 3 adet Büyükşehir Belediyesi, 10 adet Büyükşehir İlçe Belediyesi, 23 adet İl Belediyesi olmak üzere toplam 66 adet Belediyenin denetiminin yapıldığı,
b) Mülkiye Müfettişlerince 2006 yılında yapılan ön inceleme sonucunda toplam 180 adet karar teklifinde bulunulduğu,
görülmektedir.
2- İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Kontrolörlerince 2006 mali yılında belediyelerin denetimi sonucunda;
a) 2006 yılında 28 ile bağlı 275 belediyenin denetim programına alınıp denetlenmiş olduğu, yapılan denetimler sonucunda ilgili görevli ve sorumlular adına toplam 5.758.683,71 YTL kamu zararı teklifinde bulunulduğu,
2006 Yılında Denetlenen Belediyelerde Çıkarılan Kamu Zararlarının Ayrıntıları;


KAMU ZARARLARI KONU, MİKTAR VE ORANLARI


KONU


MİKTAR


ORAN(%)


İhale


95.904,78


1,67


Belediye gelirleri


1.399.981,90


24,31


Personel ödemeleri


2.292.792,54


39,81


Mükerrer-Fazla-Belgesiz-yersiz ödeme


9.781,30


0,17


İş mevzuatı


375.786,74


6,53


Diğer


1.584.436,45


27,51


TOPLAM


5.758.683,71


100
b) 2006 yılında denetlenen 275 adet belediyenin 29 unda toplam 106 adet konuda re’sen inceleme başlatıldığı, inceleme sayısının 2006 yılında denetimi yapılan belediyelerin % 10,5’ine tekabül ettiği, 2 belediyede ise incelemeye alınan konunun Cumhuriyet Başsavcılıklarına tevdi edilmiştir.
2006 yılında Denetlenen Belediyelerde Re’sen İncelemeye Alınan Konuların Ayrıntıları


Konu


Konu sayısı


Oranı (%)


İmar işleri


45


42


İhale işleri


33


31


Personel işleri


6


6


Muhasebe işlemleri


9


8


Diğer


13


13


Toplam


106


100
c) İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Kontrolörlerince 2006 yılında 229 adet araştırma/ön inceleme, 1 adet disiplin soruşturması, 4 adet araştırma, 66 adet ön inceleme ve 6 adet özel denetim yapıldığı,
İçişleri Bakanlığı denetim elemanları, bugüne kadar olduğu gibi, bundan sonra da mali saydamlık ve hesap verilebilirliği sağlamak, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini sistematik olarak geliştirmek, idarenin bütünlüğünü korumak ve idarece gerçekleştirilen iş ve işlemlerin hukuka uygunluğunu sağlamak için üzerine düşen görev ve yükümlülükleri yerine getirmeye devam edecektir.”[7] Denilmektedir.
Biz de bu düşünceye katılıyoruz ancak, yukarıdaki tablolar incelendiğinde ise denetleme tarihindeki mevcut olan 3.225 belediyenin ne kadarının hangi oranda denetlenebilmiş olduğu da denetim noktasındaki durumu açık ve net ortaya koymaktadır.
Kamuda görev yapan mevcut inceleme elemanları sayısı ile ancak bu oranlarda denetim yapılabilmiş olması bile bir başarıdır. Ancak;
Mali yönden denetim kadrosunun, 31.12.2008 tarihi itibariye mevcut bulunan
3.840 Yeminli Mali Müşavir,
43.820 Serbest Muhasebeci Mali Müşavir,
28.907 Serbest Muhasebeci
Olmak üzere, toplam 76.567 meslek mensubu[8] ile “bağımsız denetim” yoluyla desteklenmesi halinde, denetim oranının bir hayli artabileceği düşünülmeli ve değerlendirilmelidir.
Bağımsız denetim, müşterilerine profesyonel denetim hizmeti sunan, serbest meslek sahibi olarak kendi adına çalışan veya bir denetim kurumuna / firmasına bağlı olarak faaliyet gösteren denetçi veya denetçiler tarafından işletmenin talebi ile ve bir denetim sözleşmesi çerçevesinde işletmelerin finansal tablolarının denetimi ile uygunluk ve performans denetimlerinin yapılmasıdır. Bağımsız denetimde asıl amaç finansal denetimdir.
Bağımsız denetim tarafından yapılan finansal denetim, muhasebenin bir dalı olmayıp, muhasebe ve diğer işlemlerin sonuçlarına ve verilere dayanan bağımsız bir disiplin olarak ortaya çıkmaktadır. Bağımsız denetim yönetimin finansal işlemleri değerlendirmesinde ve yorumlamasındaki olumlu ve olumsuz yönleri belirler ve bir yerde işletmenin finansal tabloları üzerinde onay fonksiyonu üstlenmiş durumdadır.[9]
İç Denetimle ilgili olarak iki husus üzerinde durmak gerekir.
Birinci husus; yasada iç denetimin tanımında “…yapılan bağımsız nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir.” İfadesini kanundaki “ üst yöneticiye bağlı iç denetim başkanlığının kurulması” ile ilişkilendirildiğinde acaba “bağımsızlık” ilkesinden ne kadar söz edilebilir? Bu durumda kişisel önerimiz ise, üst yöneticiye bağlılık yerine daha özerk bir denetim komitesine bağlanması gerekir.
İkinci husus ise, yukarıda izah edildiği gibi dış denetimin açılımındaki “bağımsız denetim”den belediyeler ve bunların kurdukları şirketlerin denetlenmesi aşamasında hiç bahsedilmemiş olmasıdır.
Oysaki belediyeler ve bunların kurdukları şirketlerde yapılacak olan “bağımsız denetim” ile kamu denetiminin yükü büyük ölçüde hafifletilmiş olacaktır.
Belediyelerde denetim konusunda bahsedilmesi gereken önemli bir husus ise Belediye Kanunu’nun 25. maddesiyle “Denetim Komisyonu”nun getirilmiş olmasıdır. Madde metninde;
“ İl ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000'in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisi, her ocak ayı toplantısında belediyenin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile bunlara ilişkin hesap kayıt ve işlemlerinin denetimi için kendi üyeleri arasından gizli oyla ve üye sayısı üçten az beşten çok olmamak üzere bir denetim komisyonu oluşturur. Komisyon, her siyasî parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşur.”
Kesin hesapların görüşülmesinden önce, belediyenin bir önceki yıla ilişkin gelir, gider ile bunlara ilişkin hesap ve kayıt işlemlerinin denetlenmesi öngörülmüştür.
Cümlenin devamında “komisyon kamu personelinden ve gerektiğinde uzman kişilerden yararlanabilir” denilmesine rağmen, uygulamada bugüne kadar pek bu duruma rastlamak mümkün olmamış, ya da olamamıştır.
Bilinen odur ki, belediyelerin hesap işleri müdürlüğünce hazırlanmış olan bütçe ve kesin hesaplar, encümene, belediye meclisine, meclis tarafından bütçe komisyonuna, kesin hesaplar ise ayrıca denetim komisyonuna havale edilmektedir.
Sözü edilen her iki komisyon da bunları gelir, gider anlamında genellikle usül yönünden inceleyerek, komisyon raporu yazılmakta, oysa özellikle kesin hesaplarda kaydi işlemler açısından doğruluk incelemesi yapılamamaktadır.
Belediyelerin kurdukları şirketler Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre sermaye şirketi olarak kurulmaktadır. Bu şirketlerin sadece İstanbul, Ankara ve İzmir Büyük Şehir Belediyelerine göre dağılımı aşağıdaki gibidir.
B.Şehir Belediyesinin İsmi : Şirket Sayısı (Adet):
İstanbul B.Şehir Belediyesi 24
Ankara B.Şehir Belediyesi 16
İzmir B.Şehir Belediyesi 11
Genel bir bilgi vermesi açısından İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin İktisadi Teşebbüslerinden sadece bir tanesi olan İgdaş A.Ş. nin 2007 rakamlarına bir göz atmakta fayda olacağı kanaatindeyiz[10]
Aktif toplamı : 2.664.277.638.-TL
Ödenmiş Sermayesi : 1.420.000.000.-TL.
2007 yılı net satışları : 2.137.086.616.-TL.
2007 yılı vergi sonrası kar’ı : 65.906.125.-TL.
Ülkemizde 24.03.2008 tarihi itibariyle 16 büyük şehir belediyesi, 142 büyük şehir ilçe belediyesi, 65 il belediyesi, 750 ilçe belediyesi ve 1132 belde belediyesi olmak üzere toplam 2105 belediye bulunmaktadır.[11]
Buraya kadar yapılan açıklamalarda da görüleceği gibi, belediyeler, belediyelerin kurdukları şirketler, vakıflar ve bunların iktisadi işletmeleri de göz önünde bulundurulduğunda, bağımsız denetimin ne kadar önemli olduğu kendiliğinden ortaya çıkmaktır.
BAZI VERGİ KANUNLARI KARŞISINDAKİ DURUMLARI
Vergiden bahsedebilmek için, öncelikle elde edilen ya da edilmesi gereken gelirden bahsedilmelidir. Bu bakımdan, belediyelerin gelirlerinin nelerden ibaret olduğuna kısaca bir göz atalım.
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu[12] ‘nda Belediyelerin gelirlerinin;
- Vergi Gelirleri; İlan Reklâm, Eğlence, Haberleşme, Elektrik ve Havagazı Tüketimi, Yangın Sigortası, Çevre Temizlik Vergileri başlıklarında incelenmiştir.
- Harçlar ve harcamalara katılma payları, yaklaşık on üç başlıkta ele alınmıştır.
1319 sayılı emlak vergisi kanunu ile, tahsil edilen emlak vergilerini de “vergi gelirleri” içinde değerlendirmek gerekir. Söz konusu kanunun mükerrer 38.nci maddesi toplanan emlak vergilerinin paylaşımını şu şekilde açıklamıştır.[13]
“Mükerrer Madde 38-
(4736 sayılı Kanunun 4/C maddesiyle değişen madde,Yürürlük; 01.03.2002) 3030 sayılı Kanunun uygulandığı büyük şehir belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde belediyelerce tahsil edilen emlâk vergisi tutarının yarısı büyük şehir belediyesi payı, bu pay ayrıldıktan sonra kalan tutarın % 15'i il özel idareler payı olarak ayrılır. İl özel idareler payının hesaplanmasına esas olan tutardan il özel idareler payının düşülmesinden sonra kalan kısmın %20'si büyük şehir belediyesi payına ayrıca ilave edilir.
Birinci fıkra kapsamı dışında kalan belediyeler tarafından tahsil edilen emlâk vergisinin % 15'i il özel idareler payı olarak ayrılır.
Yukarıdaki hükümlere göre, il özel idareleri ve büyük şehir belediyeleri payı olarak ayrılan miktarlar tahsil edildiği ayı takip eden ayın yedinci günü akşamına kadar il özel idareleri ve büyük şehir belediyelerine bir bildirim ile beyan edilerek aynı süre içinde ödenir. Tahsil ettikleri vergiyi yukarıda belirtilen süre içinde il özel idarelerine ve büyük şehir belediyelerine yatırmayan belediyelerden, yatırmaya mecbur oldukları paylar 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre gecikme zammı tatbik edilerek tahsil edilir.
Belediye başkanları, belediyelerin tahsil ettikleri vergilerden il özel idarelerine ve büyük şehir belediyelerine ödemeleri gereken payları, zamanında ve tam olarak ödenmesini sağlamakla yükümlüdür. (4837 sayılı Kanunun 4 üncü maddesiyle son cümle kaldırılmıştır Yürürlük; 11.04.2003)”
Belediyelerin, yukarıda açıklanan gelirleri ile yapılması gereken hizmetleri, gereği gibi yerine getirmeleri mümkün değildir. Bu nedenledir ki, Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden ayrılan pay ve Merkezi Yönetim yardımlarını da belediye gelirleri içinde değerlendirmek gerekir. Özetle, Belediyelerin gelirlerini;
1. Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden ayrılan pay
2. Merkezi Yönetim Yardımları
3. Vergi Gelirleri
4. Harçlar ve Harcamalara katılma payları
5. Borçlanma gelirleri
Olmak üzere beş ana başlıkta toplamak mümkündür.
2380 sayılı kanunun 1.nci maddesinde;[14]
“İller Bankasında her ay sonuna kadar toplanan belediyeler payı Banka tarafından İçişleri Bakanlığınca bildirilecek son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre büyükşehir belediyeleri dışındaki belediyelere dağıtılır.” Denilmiştir.
Dağıtımda ise, belediyelere %5, İl Özel İdarelerine %1,12 oranında pay verilmektedir.
Bu noktada, üzerinde durulması gereken önemli bir husus;
Gündüz ile gece nüfusu, ya da kış ile yaz nüfusu farklı olan belediyelerin diğer belediyelerle aynı oranda vergi gelirlerinden pay almalarına rağmen, genel nüfus sayımındaki nüfuslarının belki yerine göre on kat, yirmi kat nüfusa belediye hizmeti vermeleri, bu belediyeleri mali açıdan zor duruma düşürmektedir.
Bu hususun yeniden değerlendirilerek özellikle turizm sezonunda zor durumda kalan belediyelerin alacakları payların, yeniden gözden geçirilmesi ve mali disiplini bozmadan, bu oranın arttırılması ya da bu belediyelere başkaca gelir kaynağının bulunması gerektiği kanaatindeyiz.
Anayasanın 73. maddesinde “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.” Denilmiştir. “Herkes”ten kasıt, T.C. vatandaşı olup ya da T.C. vatandaşı olmamakla birlikte T.C. sınırları içinde belli bir süre bulunan ve yürürlükteki yasa hükümlerine göre vergilendirilen “gerçek kişi” ya da “tüzel kişi” mükellefler anlaşılmalıdır.
Gelir Vergisi, gerçek kişilerin bir takvim yılı içerisinde elde ettikleri gelirler üzerinden vergi alınmasını belirtirken, Kurumlar Vergisi Kanunu’nun 2. maddesinde ise kurumlar vergisine tabi kurumlar sayılmıştır. Kurumların yaptıkları iş ve işlemle ilgili olarak “istisnalar” sayılmış olup, kurumlar vergisine tabi olmayan, vergi mükellefi tesis ettirmeyen ve beyanname vermeyecek olan kurumlar ise “muafiyetler” başlığında belirtilmiştir.
Muaflık, doğrudan doğruya mükellefi vergi dışı bırakmayı amaçlayan, sübjektif bir durumdur. Bir mükellefin kurumlar vergisinden muaf olması, o mükellefin (kurumun) vergiye tabi olmamasını ifade eder. Vergiden muaf kurumlar, muafiyetinin devamı süresince kurumlar vergisi mükellefiyeti tesis ettirmez ve kurumlar vergisi beyannamesi vermezler. Ancak, kurumlar vergisinden muaf olan bu kurumlar, stopaja tabi ödemeleri nedeniyle stopaj sorumlusu olabilecekleri gibi, KDV’den istisna edilmeyen işlemleri dolayısıyla katma değer vergisi mükellefi de olabilirler. Bir kurumun kurumlar vergisinden muaf olması, Vergi Usul Kanunu hükümleri uyarınca var olan bildirim, defter tasdiki ve defter tutma, kayıtların tevsiki, belgelerin muhafazası, ibrazı gibi ödevleri ortadan kaldırmaz. Ayrıca, Fatura kullanan kurumlar vergisinden muaf kurumlar da bu belgeleri anlaşmalı matbaalara bastırmak mecburiyetindedirler.[15]
3.1.Kurumlar Vergisi Açısından
Kamu tüzel kişiliği konumunda bulunan ve kamu hizmeti sunan belediyelerin, kurumlar vergisi kanununun 4/1-ı maddesinde;
“İl özel idareleri, belediyeler ve köyler ile bunların oluşturdukları birlikler veya bunlara bağlı kuruluşlar tarafından işletilen;
1) Kanal, boru ve benzeri yollarla dağıtım yapan su işletmeleri,
2) Belediye sınırları içinde faaliyette bulunan yolcu taşıma işletmeleri,
3) Kesim, taşıma ve muhafaza işleriyle sınırlı olmak üzere mezbahalar”
Kurumlar Vergisinden muaf tutulmuştur.
Burada, bilinmesi gereken hususlardan bir tanesine örnek vermekte fayda olur kanaatindeyiz. Örneğin, İstanbul Büyük Şehir Belediyesine bağlı ve genel müdürlük konumunda olan İSKİ’nın kanal, boru ve benzeri yollarla dağıtım yapması “muafiyet” kapsamında olacak ancak, İstanbul Büyük Şehir Belediyesi’nin Bit’lerinden olan Hamidiye A.Ş.nin su satışları ise “muafiyet” kapsamında değerlendirilmeyecektir.
Belediye sınırları içinde faaliyette bulunan yolcu ve taşıma işleri de “muafiyet” kapsamında olmakla birlikte, taşımanın belediye sınırları dışında yapılması hali kurumlar vergisi kapsamına girecektir. Son yapılan düzenlemelerle bazı Büyükşehir Belediyelerinin sınırları il sınırları olarak kabul edildiğinden, bu belediyelerin il sınırları dâhilinde yaptıkları yolcu taşıma işleri “muafiyet” kapsamında değerlendirilecektir.
Türk Ticaret Kanunu hükümleri çerçevesinde sermaye şirketi olarak kurulmuş bulunan belediye iktisadi teşebbüslerinin (BİT) faaliyetleri, yürürlükte bulunan kurumlar vergisi kanunu hükümlerine göre değerlendirilecektir.
3.2.Gelir Vergisi Açısından
193 Sayılı Gelir Vergisi Kanunu “Gelire giren unsurları” yedi başlık halinde saymıştır.
Belediyeler, faaliyetleri itibariyle gelir vergisinin mevzuuna girmemekle birlikte, sahibi bulundukları gayrimenkulleri kiraya vermeleri ya da kişi veya kurumlardan gayrimenkul kiralamaları halinde, Gelir Vergisi’nden bahsedilebilecektir. Şöyle ki;
Gelir Vergisi Kanunu’nun 70. maddesinde belirtilen mal ve hakların kiraya verilmesi sonucu elde edilen iratlar “Gayrimenkul Sermaye İradı” olarak tanımlanmıştır. Kanunun 94. maddesinde ise, “Kamu idare ve müesseseleri, iktisadî kamu müesseseleri, sair kurumlar, ticaret şirketleri, iş ortaklıkları, dernekler, vakıflar, dernek ve vakıfların iktisadî işletmeleri, kooperatifler, yatırım fonu yönetenler, gerçek gelirlerini beyan etmeye mecbur olan ticaret ve serbest meslek erbabı, zirai kazançlarını bilânço veya ziraî işletme hesabı esasına göre tespit eden çiftçiler aşağıdaki bentlerde sayılan ödemeleri (avans olarak ödenenler dahil) nakden veya hesaben yaptıkları sırada, istihkak sahiplerinin gelir vergilerine mahsuben tevkifat yapmaya mecburdurlar.” Denilmiştir.
Kanunun 94/1 maddesinde “hizmet erbabına yapılan ödemelerden”, 94/5-a maddesinde ise 70. maddede belirtilen “mal ve hakların kiralanması” karşılığı yapılan ödemelerden vergi tevkifatı yapılması gerektiği belirtilmiştir.
Belediyelerin iktisadi işletme niteliği taşımayan sahibi oldukları gayrimenkullerin kiralanması işlemleri 70. maddede belirtilen ödemeler kapsamında değerlendirilerek G.V. K. 94.maddesi gereği stopaj yapılması gerektiği düşünülmekle birlikte;
50.no.lu Kurumlar Vergisi Tebliğinin son bölümünde;
“Ancak, Devlete, özel idarelere, belediyelere ve köylere ait gayrimenkullerin kiralanması karşılığında ayrılan kamu kurumlarına yapılan kira ödemelerinden söz konusu gelir vergisi tevkifatı yapılmayacaktır.” Denilmiştir.
Nitekim, bu konuda İstanbul Defterdarlığı Vasıtasız Vergiler Gelir Müdürlüğü’nün B.07.4.DEF.0.34.11. GVK-94/5 sayılı özelgesi de bu doğrultudadır.
Bu konudaki şahsi görüşümüz ise, Belediyelerin sahibi bulundukları gayrimenkullerin kiraya verilmesi halinde, gelir vergisi tevkifatı olmaması için, belediyenin bu gayrimenkullerin yönetim ve giderlerinin belediye tarafından üstlenilmemiş olması gerekmektedir.
Belediye İktisadi Teşebbüslerinin aktifinde yer alan gayrimenkullerin kiraya verilmesi işlemleri ise KDV. ne tabi olduğundan Gelir Vergisi Tevkifatı da yapılmayacaktır.
3.3.Katma Değer Vergisi Açısından
3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunun 1/1 inci maddesinde, Türkiye’de ticari, sınaî, zirai faaliyet ve serbest meslek faaliyeti çerçevesinde yapılan teslim ve hizmetlerin, 1/3-f maddesinde de, Gelir Vergisi Kanununun 70 inci maddesinde belirtilen mal ve hakların kiralanması işlemlerinin katma değer vergisine tabi olduğu hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanunun 1/3-g maddesinde; Genel ve katma bütçeli idarelere, il özel idarelerine, belediyeler ve köyler ile bunların teşkil ettikleri birliklere, üniversitelere, dernek ve vakıflara, her türlü mesleki kuruluşlara ait veya tabi olan veyahut bunlar tarafından kurulan veya işletilen müesseseler ile döner sermayeli kuruluşların veya bunlara ait veya tabi diğer müesseselerin ticari, sınaî, zirai ve mesleki nitelikteki teslim ve hizmetlerinin Katma Değer Vergisine tabi olacağı hüküm altına alınmıştır.
Yine aynı Kanunun 17/4-d maddesinde, iktisadi işletmelere dâhil olmayan gayrimenkullerin kiralanması işlemleri katma değer vergisinden istisna edilmiştir.
Yazımızın bir önceki bölümünde izah edildiği gibi, kiraya verilen gayrimenkullerin yönetim giderlerinin belediye tarafından üstlenilip üstlenilmediğine bakılacaktır. Belediyeye ait gayrimenkullerin yönetim giderleri ve ticari organizasyonu belediye tarafından üstlenilmiş olması halinde, kiraya verilen gayrimenkullerden için tahsil edilen kira bedelleri ayrıca KDV. ne tabi olacaktır.
Gelir İdaresi Başkanlığı, Büyük Mükellefler Vergi Dairesi Başkanlığı, Mükellef Hizmetleri Grup Müdürlüğü’nün 31.10.2008 tarih ve 31660 sayılı özelgenin son iki paragrafı görüşümüz doğrultusunda olup, aşağıdaki gibidir.
“Bu hüküm ve açıklamalara göre, söz konusu belediyeye ait iktisadi işletmeye dâhil olan gayrimenkullerin kiralanması işlemi KDV’ye tabi olacak, iktisadi işletmeye dâhil olmayan gayrimenkullerin kiralanması ise KDV’ye tabi olmayacaktır.
Ancak, kiraya verilen gayrimenkul iktisadi işletmeye dâhil olmamakla birlikte kendi başına bir iktisadi işletme niteliğinde ise veya taşınmaza bağlı işletme hakkı vb. hakların kiralanması söz konusu ise Katma Değer Vergisi Kanunu’nun 17/4-d maddesinde düzenlenen istisna kapsamına girmeyen bu tür kiralama işlemleri katma değer vergisine tabidir.”
Belediye İktisadi Teşebbüslerinin aktifinde yer alan gayrimenkullerin kiraya verilmesi halinde ise, yukarıda bahsi geçen hususlara bakılmaksızın kiralama işlemi KDV. nin konusuna girecektir.
4. S O N U Ç
Belde sakinlerinin mahalli ve müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, kamu tüzel kişiliğine haiz bulunan belediyeler ile bunların görev alanları ile ilgili olmak şartıyla kurdukları BİT’ler hakkında verdiğimiz özet bilgiler sonucunda;
- Belediyelerin “kesin hesapları” mecliste görüşülmeden önce ve “denetim komisyona” na sunulmak üzere, mutlaka mali açıdan denetlenmeli ve bu denetime ilişkin “bağımsız denetim raporu” düzenlenmesi yoluna gidilmelidir.
- İç denetimde “üst yöneticiye bağlılık” kaldırılarak bunun yerine özerk bir denetim komitesi oluşturulmalıdır.
- Sayıştay tarafından harcama sonrası yapılacak dış denetime yardımcı olunmak amacıyla 3568 sayılı yasaya göre yetki almış SMMM ve YMM lerin bilgi ve deneyimlerinden istifade edilmesi düşünülmelidir.
- Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurulmuş olan BİT’lerin iç ve dış denetimleri yapılarak, dış denetim şirketince hazırlanan mali denetim raporları, kesin hesapların belediye meclisinde görüşülmesi sırasında gündeme alınmalı ve değerlendirilmelidir.
- Gündüz ile gece, yaz ile kış nüfusları farklılık gösteren belediyelere, genel bütçe vergi gelirlerinden verilen paylar, mali disiplini bozmayacak şekilde yeniden düzenlenmelidir.
- Belediyelerin öz gelirlerinin arttırılması için yeni çalışma ve düzenlemeler yapılarak belediyelerin daha özerk duruma getirilmesi sağlanmalıdır.
- Belediyelerin, Plan-Bütçe ve Denetim komisyonlarında yer alacak belediye meclis üyelerinin bu komisyonlara seçilebilmelerinde mümkünse konusuyla ilgili yüksek tahsil yapma şartı getirilmelidir.
Sayılan bu önerileri çoğaltmak mümkün olmakla birlikte, amaç ülke insanımıza en kaliteli yerel hizmetleri hızlı bir şekilde sunabilecek belediyelerin şeffaf, hesap verebilir, daha özerk olmasını sağlayarak, merkezden yönetim değil, yerinden yönetim mantığını geliştirip, merkezi idarenin bu alandaki yükünü azaltmak gerektiği kanaati taşımaktayız.
[1] Ord. Prof. Dr. Nihat S.Sayar, Bütçe Prensipleri (Sermet Matbaası İstanbul 1970)
[2] 5393 sayılı belediye kanunu (13.07.2005 tarih ve 25874 sayılı R.G.)
[3] 5216 sayılı büyük şehir belediyesi kanunu (23.07.2004 tarih ve 25531 sayılı R.G.)
[4] T.C.Anayasası md.127 (09.11.1982 tarih ve 17863 mükerrer R.G)
[5] Ersin GÜREDİN. Denetim
[6] 5018 sayılı kamu mali yönetimi ve kontrol kanunu (24.12.2003 Tarih 25326 R.G.)
[7] www.mahalli-idareler.gov.tr/Home/Dokumanlar/2006_yili_mah_ida_gen_faal_raporu.doc
[8] www.turmob.org.tr/TurmobWeb/turkce/FaaliyetRaporu/5%20istatik.pdf
[9] www.ydk.gov.tr
[10] www.igdas.com.tr/Docs/Pdf/IGDAS_Faaliyetyeni2007.pdf
[11] www.mahalli-idareler.gov.tr
[12] Belediye Gelirleri Kanunu (29.05.1981 Tarih ve 17354 Sayılı R.G.)
[13] Emlak Vergisi Kanunu (11.08.1970 Tarih ve 13576 Sayılı R.G.)
[14] Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hk.K.(05.02.1981 Tarih ve 17242 Sayılı Resmi Gazete)
[15] Beyanname Düzenleme Kılavuzu 2009 M.H.U.D. S.467