Belediyelerin Banka Dışı Kaynaklardan Borçlanması
Gelirleri harcamalarını karşılamaya yetmediğinde belediyeler de borçlanma yoluna gidebilmektedir.
Belediyelerin hangi kaynaklardan ne şekilde borçlanabileceği 5393 sayılı Belediye Kanununda düzenlenmiştir.
Belediyeler başta İller Bankası (İLBANK) olmak üzere genellikle ticari bankalardan borçlanma yoluna başvurmakla birlikte yukarıda zikredilen kanunda belediyelere banka dışı kaynaklardan borçlanma imkanı da sağlanmıştır.
Bu kaynakların başında tahvil ihracı ve yurtdışından borçlanma gelmektedir.
1. Belediyelerin borçlanma yolları
5393 sayılı Kanun’a (Md. 68);
– Belediye, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla aşağıda belirtilen usûl ve esaslara göre borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir:
a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir.
b) İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan belediye, ödeme plânını bu bankaya sunmak zorundadır. İller Bankası hazırlanan geri ödeme plânını yeterli görmediği belediyenin kredi isteklerini reddeder.
c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır.
d) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır.
e) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın onayı ile yapabilir.
f) Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Cumhurbaşkanı’nca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınır.
– Yukarıda belirtilen usûl ve esaslara aykırı olarak borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı gerektirmeyen durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun görevi kötüye kullanmaya ilişkin hükümleri uygulanır.
Görüldüğü üzere, söz konusu kanuna göre belediyeler ticari bankalar dışında dış borçlanma veya tahvil ihracı yoluyla borçlanma yoluna da gidebilir.
Söz konusu kaynaklar dışında belediyelerin gerçek veya tüzel kişilerden borçlanması (faizli veya faizsiz) yasal olarak mümkün değildir.
Öte yandan, belediyelerce yapılan her türlü borçlanmadan önce belediye meclisi kararının alınması yasal bir zorunluluktur.
2. Belediyeler özel bankalardan borçlanabilir mi?
Kanundaki söz konusu düzenleme lafzıyla ele alındığında belediyelerin banka olarak sadece İller Bankası’ndan borçlanabileceği, kamu veya özel diğer bankalardan borçlanamayacağı anlaşılmaktadır. Nitekim, Sayıştay emsal bir kararında özel bankalardan yapılan borçlanmaya ilişkin olarak ödenen faizlerin kamu zararı olduğuna hükmetmiştir.
3. Belediyelerin tahvil ihracı yoluyla borçlanması
Bugüne kadar belediyeler tarafından pek başvurulmamış olmakla birlikte belediyeler tahvil ihracı yoluyla da borçlanabilir.
Çok sınırlı da olsa belediyelerce tahvil ihracı yoluyla borçlanmaya Ankara Şehirlerarası Otobüs Terminali ve Dikmen Vadisi Konut ve Çevre Geliştirme projelerinin finansmanı için 1990 yıların başında Ankara Büyükşehir Belediyesi ve geçtiğimiz günlerde bazı altyapı projelerinin finansmanı amacıyla İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından yapılan borçlanmalar örnek olarak verilebilir.
Başta ABD olmak üzere gelişmiş ülkelerde belediyelerce ihraç edilen ve municipal bonds (belediye tahvilleri) olarak da adlandırılan tahvillerin gelişmiş bir piyasası bulunmaktadır.
Tahvil ihracı yoluyla borçlanma için Hazine ve Maliye Bakanlığı’ndan izin alınması ve başta 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu olmak üzere sermaye piyasası mevzuatının öngördüğü prosedürlerin (izahname, sirküler düzenlenmesi, talep toplanması vb) yerine getirilmesi icap etmektedir.
Tahvil ihracı yurtiçinde yapılabileceği ve yurtdışı piyasalarda da gerçekleştirilebilir. Aynı şekilde, tahvil ihracı tüm halka açık olabileceği gibi tahsisli (nitelikli yatırımcılara özel) olarak da gerçekleştirilebilir.
Tahvil ihracı yoluyla borçlanmanın maliyeti; riskin çok sayıda yatırımcı arasında dağıtılması, faiz oranlarının daha düşük olması ve değişen piyasa koşullarına bağlı değişken faizli borçlanma gibi nedenlerle bankalardan borçlanmanın maliyetine nazaran daha düşüktür.
Öte yandan, bankalardan yapılan borçlanmaya nazaran tahvil ihracı yoluyla yapılan borçlanmada çok daha büyük bir kaynak temin edilebilir.
4. Belediyelerin yurtdışından borçlanması
Belediyeler yurtiçi kaynakların yetersiz olması veya yurtdışı kaynakların daha düşük maliyetli olması nedeniyle yurtdışındaki banka veya uluslararası finans kuruluşlarından borçlanabilir. Söz konusu uluslararası finans kuruluşlarının başında Dünya Bankası (IBRD), EBRD (Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası), İFC, Asya Kalkınma Bankası gibi kurumlar gelmektedir.
Belediyelerin yurtdışından borçlanmasında 4749 sayılı Kamu Finansmanı Ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümlerinin dikkate alınması gerekmektedir.
Söz konusu kanuna göre belediyeler yurtdışından doğrudan borçlanabileceği gibi ikrazen (Hazine tarafından belediye adına borçlanma yapılıp daha sonra borcun belediyeye devredilmesi şeklinde) de borçlanabilir.
Yurtdışından borçlanma Hazine garantili veya Hazine garantisi olmaksızın da yapılabilir.
İkrazen ve Hazine garantili borçlanmada Hazine %1 oranında ikraz ve garanti ücreti alır.
Yurtdışından alınan her türlü borçlanma için Hazine ve Maliye Bakanlığından izin alınması gerekmektedir.
Yurtdışından yapılan borçlanmanın faiz maliyeti yurtiçine nazaran daha düşük olmakla birlikte döviz kuru riskini taşımaktadır. Bununla birlikte, söz konusu riskin hedge edilmesi teknik olarak mümkündür.
Sonuç
Son dönemlerde ticari bankalardan yapılan borçlanmaların maliyetlerinin artması ve bankaların kredi vermeye eskisine nazaran istekli olmamaları nedeniyle belediyelerin özellikle büyük altyapı projelerinin finansmanı için tahvil ihracı yoluyla borçlanma veya başta uluslararası finans kuruluşlarından olmak üzere yurtdışı borçlanma kaynaklarına başvurmalarında fayda bulunmaktadır.
Söz konusu tercihte her bir finansman kaynağının risk ve maliyetlerinin dikkatlice irdelenmesi icap eder.