Transkript
1 48 SOSYAL GÜVENL KTE REFORM E MLER : GELENEKSEL S STEMLERDEN REYSEL EMEKL K PROGRAMLARINA DÖNÜ ÜM ÖZET Tekin AKGEY K * Son 20 y ll k periyotta pek çok ülkede genelde sosyal güvenlik, özelde emeklilik sistemlerinin önemli bir krizle kar kar ya kald görülmektedir. Sosyal güvenlik sistemini olumsuz yönde etkileyen çe itli de kenden söz etmek mümkün olsa da, kriz temelde benzer nedenlere dayanmaktad r. Nüfus h zla ya lanmakta ve bireyler daha uzun ya amaktad rlar. Bu demografik e ilimler sosyal güvenlik sistemleri finansal sürdürülebilirli i üzerinde ciddi bask lar yaratmaktad rlar. Finansal bask lar etkisini artt ran bir di er trend gücünden erken ayr lmalard r. Ya anan kriz, her ülkede hükümetleri emeklilik sistemi programlar reformlar gerçekle tirmeye zorlamaktad r. Bireysel emeklilik hesaplar bu reform giri imlerinden biridir. Bu makalenin amac, sosyal güvenlik sistemlerine ili kin reformlar çe itli OECD ülkelerinden örneklerle ortaya koymakt r. ABSTRACT During the last 20 years social security systems and pension schemes have faced a significant crisis in many country. Although there are several variables affecting social security systems, the crisis is mostly based on similar reasons. The population is aging rapidly and individuals are living longer. These demographic trends have placed enormous pressure on the financial viability of the social security systems. The financial pressure is compounded by another trend. In virtually every country employees are leaving the labor force at younger and younger ages. The crisis of pension systems forces governments in every country to implement pension reform programs. Individual * Doç. Dr.,.Ü., ktisat Fakültesi, Çal ma Ekonomisi ve Endüstri li kileri Bölümü. account system is the one of reform initiatives. This paper explores some of the range of reforms programs on social security, drawing on examples from a variety of OECD countries. Sosyal güvenlik sistemleri, bireyleri kazanç ve çal ma yeteneklerini etkileyen sosyal risklere kar korumaya ve bu risklerin zararlar telafi etmeye dönük ça da bir kolektif dayan ma sistemidir. Tarihsel süreçte sosyal güvenlik ve emeklilik sistemleri, her toplumun sosyo-kültürel, ekonomik ve politik yap ndan etkilenmi ve her ülkede farkl bir biçimlerde kurgulanm r. Buna kar k XX. yüzy n ikinci yar nda bütün sosyal güvenlik sistemlerinin kabul etti i uluslararas baz standartlar olu mu tur. Söz konusu standartlar aras nda 1948 tarihli nsan Haklar Evrensel Beyannamesi, 1952 y nda 35. Uluslararas Çal ma Konferans nda kabul edilen Sosyal Güvenli in Asgari Normlar na li kin 102 say Sözle me, di er ILO Sözle meleri ve Türkiye nin 1976 nda onaylad Avrupa Sosyal Güvenlik art öncelikli olarak say labilir. Genel çerçevesi belirlenen sosyal güvenlik hakk ile ilgili bu ayr nt düzenlemelerle beraber, bugün sosyal güvenlik temel ve vazgeçilmez insan haklar ndan biri olarak kabul edilmekte, bu hakk n temininde gereken tedbirlerin al nmas n, devletin görevi oldu u ilkesi benimsenmektedir. Buna kar k, son 20 y ll k periyotta pek çok ülkede genelde sosyal güvenlik, özelde emeklilik sistemlerinin önemli bir krizle kar kar ya kald görülmektedir. Sosyal güvenlik sistemini olumsuz yönde etkileyen çok say da de kenden söz etmek mümkün olsa da, kriz temelde benzer nedenlere dayanmaktad r. Bu alandaki tart malar özellikle 1980'li y llarda ba layan önemli ekonomik ve sosyal de imleri merkez alan bir zeminde sürdürülmektedir. lk olarak, mevcut yüksek harcamalar ve bütçe bask lar n giderek ya lanan nüfus yap kar nda çok yak n gelecekte daha da kötüle mesi beklenmektedir. Nitekim, sosyal güvenlik aç klar n milli gelire oran n özellikle baz ülkelerde %15 lere ula, baz lar nda ise, durumun daha da kötüle me e ilimi ta görülmektedir.
2 REYSEL EMEKL K S STEMLER NE DÖNÜ ÜM Öte yandan de en sosyo-ekonomik ko ullar mevcut emeklilik sistemlerini a nd rmaktad r. Nitekim her ülkede bireylerin ya am beklentisi sürekli artmaktad r. Bu demografik trend, sosyal güvenlik sistemlerinin finansal sürdürülebilirli ini ciddi biçimde riske etmektedir. Bu sürece, özellikle geli mi ülkelerde aile kurumunda gözlenen y pranma e lik etmektedir. Buna kar k, her eyi ya lanma sürecine ba lamak tek ba na yeterli de ildir. Küreselle menin yaratm oldu u f rsat ve çeli kiler, piyasalar n daha esnek ve etkin i letilmesini zorunlu k lmaktad r. Oysa mevcut sosyal güvenlik sistemleri bu esnekli i sa lamaktan oldukça uzakt r. Ayr ca i gücünde gözlenen yap sal de imlerin de (erken emeklilik, atipik istihdam gibi) finansal sorunlar derinle tirdi i bilinmektedir. Ya anan kriz, her ülkede kapsaml ve acil bir emeklilik sistemi reformunu politik, toplumsal ve bireysel alanda giderek daha fazla kabullenilmesini zorunlu k lmaktad r. Baz ülkeler mevcut sistemlerini çe itli reformlara tabi tutmu olsalar da, bu reform giri imlerinin ço u yetersiz düzeydedir ve parametrik bir de imi öngörmekten uzakt r. Parametrik çözüm aray lar na Dünya Bankas Ya lanma Krizinin Bertaraf Edilmesi (Averting the Old-Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth) Rapor ile önemli bir esin kayna yaratm r. Önerilen yeni model, çok basamakl bir emeklilik sistemini ifade etmektedir. lk basamakta, kamu sosyal harcamalar ile muhtaç bireylere asgari bir gelir garantisi sa lanmas, ikinci basamakta ise, sosyal güvenlik kurumlar nda, finansman na devletin, i verenlerin ve çal an n kat ld sorumluluk esas na göre i leyen sosyal sigortac n yer almas amaçlanmaktad r. Modelin üçüncü basama nda, bireylerin emeklili e yönelik gönüllü tasarruflar düzenleyen emeklilik programlar öngörülmektedir. Çok basamakl bu modele geçi sürecinde ilk olarak da m esasl sistemlerden fon esasl sistemlere dönü ümün sa lanmas, ikinci amada ise, kamusal sorumlulu un esas al nd tek basamakl sistemler yerine kamu, i veren ve özel emeklilik irketlerinin payla çok basamakl sistemlere geçi sürecinin tamamlanmas hedeflenmektedir. Bu çal man n amac, sosyal güvenlik sistemlerine ili kin reformlar çe itli OECD ülkelerinden örneklerle ortaya koymak ve bireysel emeklilik programlar sosyal boyutlar yla analiz etmektir. Makale bu amaçla üç bölümden olu maktad r. lk olarak, sosyal güvenlikte ya anan kriz ve bu krizin gerekçeleri tart lmakta, ikinci bölümde bu alandaki reform çabalar de erlendirilmektedir. Son bölümde ise, bireysel emeklilik sistemi çe itli aç lardan analiz edilmektedir. I. SOSYAL GÜVENL KTE KR Z VE DE M XX. yüzy n son 20 y ll k periyodu tüm dünyada sosyal güvenlik sistemlerinin ciddi krizlerle kar kald bir dönemi temsil etmektedir. Özellikle küresel ortamda de en sosyo-ekonomik ko ullar ve yeni politik tercihler geli mi ve geli mekte olan ülkelerde geleneksel sosyal güvenlik sistemlerinin sorgulanmas na zemin haz rlam r. A. DE EN ÇEVRESEL KO ULLAR 1. Sosyal Güvenli in Sonu Sosyal güvenlik, kavram olarak, bir toplumda özellikle ya k, sizlik, hastal k, i kazalar, malullük, hamilelik ve ölüm gibi riskler kar nda bireye ve bakmakla yükümlü oldu u ki ilere sa k hizmetleri ve gelir garantisi sa lamay amaçlayan sosyal bir koruma sistemidir (ILO, 2005: 1). Sosyal güvenlik sistemlerinin orijini 1889 y nda Almanya da sigortac k prensiplerini esas alarak ya nüfusu ve zorunlu durumlarda çal anlar korumak üzere olu turulan Bismarck Modeli olarak bilinen sisteme kadar gitmektedir. Modern sosyal güvenlik sistemlerinin ortaya ç kmas na yol açan yeni konsept ise, 1942 y nda ngiltere'de Sir William Beveridge taraf ndan haz rlanan Sosyal Sigorta Rapordur (The Report on Social Insurance and Allied Services). Raporda önerilen sistem, Beveridge Modeli olarak bilinmektedir. Modelde iki ayakl bir sistem önerilmektedir. lk olarak, hazinenin ulusal birli i sa lamak için aile yard mlar ve ulusal sa k hizmetlerini finanse etmesi, ikincisi ise, sigortal çal an n ve onu istihdam eden verenin sosyal sigortac k sistemine yapt klar katk larla geçici i göremezlik ödeneklerinin kar lanmas r (Gutierrez, 2001: 2). Beveridge
3 REYSEL EMEKL K S STEMLER NE DÖNÜ ÜM Modelini esas alan hemen her ülke emeklilerin ve ailelerinin gelir ikamelerini sa lamak üzere zorunlu ulusal sosyal güvenlik sistemleri olu turmaya yönelmi tir. Bu model, tasarruf sistemlerinden farkl olarak (fon sistemine dayal ) sigortac k prensiplerini esas alan bir yakla ön görmekteydi. Ancak zorunlu sigortac k modelleri zamanla sabit bir katk esas alan ve kat mc lara standart bir ivaz sa layan yap dan, gelirle ba lant ivazl sigortac k programlar na do ru geçi yapm r. XX. yüzy n ilk yar nda ya anan ekonomik krizler ve II. Dünya Sava n n zorlu ko ullar pek çok ülkede kolektif fonlama asas na dayal sistemlerin terk edilmesini ve yerine da m sistemi (pay-as- you-go (PAYG)) olarak bilinen ulusal kamu sosyal güvenlik finansman sistemlerinin ortaya kmas na zemin haz rlam r (Gutierrez: 2001: 1). Günümüzde sosyal güvenlik, hem uluslararas sözle meler, hem de ulusal anayasalar taraf ndan garanti alt na al nm temel bir insan hakk r. Buna kar k veriler, sosyal güvenlik olanaklar n her ülkede ayn ölçüde adil payla lamad göstermektedir. Nitekim dünyada ancak her 5 ki iden 1 i sosyal güvenli in kapsam na giren hizmetlerden tam olarak yararlanabilmektedir. Dünya nüfusunun yar ise, her hangi bir sosyal güvenlik korumas ndan yoksundur. Örne in, Alt-Sahra Afrika da ve Güney Asya da çal anlar n derece %5 i ile %10 u sosyal güvenli in kapsam içindedir. Bu ülkelerde nüfusun % 80 i ile % 40 aras nda de en bir oran, sosyal güvenli in kapsam d nda kalmaktad r. Benzer ekilde orta gelirli ülkelerde nüfusun sadece %20 si ile %60 kapsama dahildir. Sanayile mi ço u ülkede ise, sosyal güvenlik sistemleri nüfusun hemen tamam kapsamakla birlikte özellikle son y llarda artan enformalizasyon, kapsam daraltmaktad r. Avrupa k tas nda sosyal güvenlik harcamalar milli gelirin %25 ine ula rken, K. Amerika da %16.6 s na, Afrika da ise sadece %4.3 üne ula maktad r (ILO, 2005: 1). Sosyal güvenlik sistemleri, son 20 y ll k periyotta tüm dünyada ciddi sorunlarla kar kar ya kalm, sosyal güvenlik ve kriz kavramlar bir arada telaffuz edilir olmu tur. Özellikle sigortac k sistemlerinin artan maliyetleri, orta ve uzun dönemde finansal sürdürülebilirlik ve bu durumun ulusal ekonomiler üzerinde yaratt mali yük hem politik hem de sosyal krizlerin ya anmas na yol açmaktad r. Öte yandan demografik olarak giderek ya lanan nüfus, ekonomik geli imin ve sosyal güvenlik programlar n finansal dengelerini sarsan ilave bir etki yaratmaktad r. Giderek ya lanan nüfusun sa k harcamalar n artmas ve emeklilik ödeneklerinin uzamas ulusal sosyal güvenlik sistemlerini bir ç kmaza sürüklemekte, sonuçta geleneksel sosyal güvenlik sistemlerinin sonunun geldi ine ili kin bir kanaatin olu mas na yol açmaktad r (Gutierrez, 2001: 1). Bu alandaki tart malar n merkezinde emeklilik sigortalar ve sistemleri bulunmaktad r. Sorunu çözmeye dönük çe itli giri imler toplumsal ya lanman n finansal maliyetine ili kin analizlere dayanmaktad r. Öncü giri imler ise, Dünya Bankas, AB Komisyonu ve OECD taraf ndan gerçekle tirilmektedir. Buna kar k baz yakla mlara göre, erken emeklili in rland lmas yla sosyal güvenlik krizini atlatmak mümkün olabilecektir. Bu çözüm önerisi, gerçekçi gözükmemektedir. Çünkü erken emeklili in önlenmesi, pratik olarak ancak, emeklilik ya n yükseltilmesiyle gerçekle tirilebilmektedir. Esasen, geli mi ço u ülkede gücü geçmi e göre çok daha yava artmakta ve hatta baz ülkelerde daralmaktad r. Bu durum yine de, ya i gücüne dönük talebin artmas anlam na gelmemektedir. Ayr ca geleneksel olarak i verenler, çal anlar ve sendikalar aras nda küçülmenin ve esneklik sürecinin erken emeklilik yoluyla gerçekle mesi yönünde geni bir kabul söz konusudur. Nihayet, küreselle me süreci rekabet, yeniden yap lanma ve küçülme stratejilerine ili kin toplumsal alg lamalar yeniden biçimlendirmektedir. De im ve uyum kavramlar bu dönemin en stratejik de erleri olarak ön plana ç kmaktad r (Casey, 2004: 2). Sonuçta bugün pek çok ülkede hükümetler sosyal güvenlik sistemlerinin gelece i aç ndan bir yol ayr na gelmi bulunmaktad rlar: Ya mevcut sistemleri sürdürerek sosyal güvenlik sistemlerinin iflas izlemek ya da ulusal sosyal güvenlik sistemlerini mevcut bireysel tercihler ve makro ekonomik s rlamalar dikkate alarak yeniden kurgulamak (Holzmann, 2004: 3).
4 REYSEL EMEKL K S STEMLER NE DÖNÜ ÜM De en Makro Dengeler ve Kriz Yaratan Sistemler Geride b rakt z yüzy n özellikle son 20 y ll k dönemi geleneksel dü ünce kal plar n k ld, köklü sosyo-ekonomik de imlerin ya and bir dönemi temsil etmektedir. 1980'li y llar n sonunda merkezi planl ekonomilerin çökmesi, refah ekonomilerinin bundan önemli ölçüde etkilenmesi, geli mi ve geli mekte olan pek çok ülkenin büyük ve ciddi ekonomik krizlerle kar kar ya kalmas de en makro ekonomik dengelerin somut yans malar r. Bu dönemde ortaya konan di er bir söylem yeni düzen aray lar r. Bu aray büyük ölçüde kültürel güçlerin küresel bir düzlemde hareket ettikleri bir ortamda meydana gelmektedir. Uluslararas ili kiler askeri alanlardan politik düzeylere, ekonomik de kenlerden kültürel normlara kadar pek çok alanda ayr ç kar ve yap lara geni ledikçe de imin bizatihi kendisi stratejik bir konuma yükselmektedir (Mowlana,1993: 9). Piyasa mekanizmas ve ekonomide bireysel inisiyatifin ön plana kmas, küreselle me sürecinin bireyi merkez alan aray lar ve bireyselle tirilmi çözüm alternatifleri modern dünyan n yeni do rular olma e ilimindedir (Gutierrez, 2001: 2). Bu de erlendirme perspektifinde kamusal resmi alanla birey aras ndaki ili ki entelektüel bir düzlemde olu makta, böylece bilgi toplumunun geleneksel toplum yap lar dönü türerek daha insani bir model olu turmas beklenmektedir. Bu modelin nitelikleri aras nda küreselle me, kat mc demokrasi, sivil toplum organizasyonlar, sanal bir ekonomi ve liberalizm bulunmaktad r. Böyle bir bilgi toplumu hizmet ekonomisine dayanmaktad r. Merkezi birey olan bu toplumsal yap da oldukça iyi e itilmi ve bilgi toplumunun talep etti i yetkinliklere sahip profesyoneller bulunmaktad r (Mowlana, 1993: 12). Öte yandan 1990 l y llar ayn zamanda ulusal ekonomilerde ya anan transformasyona ve küresel ekonominin egemen bir de er olarak ortaya ç kmas na tan kl k etmi tir. Hacmi ne olursa olsun, bugün her ülke uluslararas piyasalarda rekabet etmek zorundad r. Özellikle küreselle me e ilimlerinin giderek kurumsalla bir ortamda rekabet daha yo un ekilde ya anmaktad r. Bu durum, rekabetin yerel ya da bölgesel piyasalar yerine küresel bir ölçekte gerçekle tirilmesini gerektirmektedir. Politik alanda ortaya ç kan yeni aktörlerin de bu süreci destekledi i ve ülkeleri küresel bir ortamda rekabet etmeye zorlad görülmektedir (Rowden, 1999: 23). Tüm bu de im sürecinde geleneksel sosyal güvenlik sistemleri de uyum ya da kriz tart malar n oda nda yer almaktad r. Özellikle mevcut sosyal güvenlik modellerinin klasik rol ve fonksiyonlar n devletin ve kamunun rolleriyle hangi ölçüde örtü tü ü, bunlar aras ndaki ba lant n düzeyi ve küresel de imler kar nda mevcut sistemlerin konumu ciddi bir sorgulama süreci geçirmektedir. Bu tart malar n bir sonucu olarak Dünya Bankas 1994 y nda Ya lanma Krizinin Bertaraf Edilmesi (Averting the Old-Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth) Raporu yay nlayarak, kriz yaratma potansiyeli olan geleneksel sosyal güvenlik sistemlerini tart ma gündemine ta r. Rapor, özellikle klasik sosyal güvenlik sistemlerinin içine girmi oldu u ç kmaz aç kça ortaya koymakta ve alternatif çözüm mekanizmalar ön plana ç karmaktad r. Dünya Bankas n n çal mas eski jenerasyon sosyal güvenlik sistemlerinin üç temel fonksiyonuna dikkat çekmektedir: gelirin yeniden da, tasarruf ve sigortad r. Bunlar n özellikle büyüme ve ya lanma sürecine etkisi politik opsiyonlar aç ndan önemli bir tart ma alan yaratmaktad r. Mevcut sosyal güvenlik sistemlerinin sürekli kötüle ti ine dikkat çekilen Dünya Bankas Raporu nda özellikle PAYG sistemlerinin yaratm oldu u kriz vurgulanmaktad r. Rapor, ayr ca klasik sistemlerin dü ük gelir gruplar için yeniden kaynak da yaratmada ba ar z kald na ve esasen fonlarda biriken finansman n yanl kullan ld na aret etmektedir. Rapora göre, mevcut sistemlerin uzun dönemli tasarruflar art rma ans kaybolmu tur ve bu nedenle her sistem potansiyel bir kriz riski ta maktad r. Dolay yla kamu sosyal güvenlik sistemlerinin mevcut borç ve finansman sistemiyle sürdürülebilmesi mümkün de ildir. Sonuçta geleneksel sosyal güvenlik konseptinin ciddi bir reforma tabi tutulmas kaç lmaz bir gerekliliktir (Gutierrez, 2001: 2).
5 REYSEL EMEKL K S STEMLER NE DÖNÜ ÜM B. KR N GEREKÇELER 1. Küreselle me ve Uyum Küreselle mi bir dünyada uluslar n kaderi ve ekonomik performanslar, oklara uyum yeteneklerine ba r. Daha esnek ve uyumlu ekonomik yap lar daha büyük oklara haz rl kl olmakta ve daha iyi bir performans göstermektedir. Bu durum, emeklilik düzenlemelerinin de daha standart hale getirilmesini zorunlu lmaktad r. Dolay yla de imler sadece küreselle menin nimetlerinden yararlanmak için de il ayn zamanda ortaya ç kan olumsuz ko ullara uyumun da bir gere idir. Sonuçta ulusal i gücü piyasalar daha esnek bir yap da kurgulan rken, emeklilik sistemlerinin de buna uyum sa lamas gerekmektedir (Holzmann, 2004: 7). Özellikle esneklik, kamu ve özel sektör dahil olmak üzere bireylerin çe itli meslekler aras nda mobilitesini mümkün k labilmelidir. Ancak mevcut emeklilik programlar baz reform çabalar güçle tirmek hatta ba ar z k lmaktad r. Örne in OECD ve AB ülkelerinin ço unda kat emeklilik hükümleri bu tür bir esnekli i ortadan kald rmaktad r (Holzmann, 2004: 7). Öte yandan ulusal ekonomilerin dünya ekonomisine entegrasyonu finansal sektörlerin geli mesi aç ndan da oldukça önemlidir. Geli mi bir içsel finansal piyasa, uluslararas konvertibiliteye ve emeklilik fonlar n uluslararas piyasalarda de erlendirilmesine olanak sa lamaktad r. Dolay yla, bu durum sosyal güvenlik sistemleri için minimum düzeyde de olsa bir fon varl gerektirmektedir. Bu aç dan sosyal güvenlik varl klar n tümünü veya büyük bir bölümünü özellikle küresel getiriler kar nda likit olmayan da m sistemlerinde (PAYG) tutmak, optimal bir strateji olarak görülmemektedir. Buna kar k, fonlama sistemi ile güçlendirilmi bir emeklilik reformu bu tür bir riski farkl la rmaya olanak sa lamaktad r. Fonlama sistemi, sadece bir ekonomik avantaj sa lamamakta, ayn zamanda bireysel sorumluluk felsefesine geçi le de uyumlu bir bütünlük kurmaktad r. Böylece her nesil kendi emeklilik fonunu kendi olu turmakta, genç nesillerden önceki nesillere bir transfer söz konusu olmamaktad r (Daykin, 2003: 3). Fonlama sistemi, ayr ca içsel finansal piyasalar n geli mesini de desteklemektedir. Finansal piyasalar n geli mi lik düzeyi üretim ve ekonomik büyüme düzeyiyle yak ndan ba lant r. Geli mi yerel finansal piyasalar, piyasa ekonomisinin çok önemli bir aya r ve içsel tasarruflar güçlendirmekte, riskleri fiyatland rmakta, abzorbe etmekte ve piyasa kökenli de imlere dayal iyi yöneti imi güçlendirmektedir. Bu tür etkiler günümüzde tüm ülkeler aç ndan oldukça kritik niteliktedir (Holzmann, 2004: 8). 2. Artan Kamu Sosyal Güvenlik Harcamalar Sosyal güvenlik krizi tart malar n arka plan nda yatan bir di er faktör, sosyal güvenlik sistemlerinin giderek bozulan finansal dengeleridir. Bu faktör, ço u ülkede finansal piyasalar geli tirme gereksinimi ve sürdürülebilir bir ekonomik geli menin desteklenmesi tart malar yla e zamanl olarak ön plana ç kmaktad r (Daykin, 2003: 3). Geli mi ve geli mekte olan ülkelerin ço unda kamu sosyal güvenlik harcamalar n sürekli artmas ciddi bir finansal yük olma ilimindedir. Baz ülkelerde bu harcamalar benzer sanayile mi ülkelerin çok üstündedir. Örne in, 15 AB ülkesinin emeklilik harcamalar n milli gelire oran %10.4'e ula r. AB üyesi olmayan baz OECD ülkelerinden örne in Japonya, Kanada, Avustralya ve Yeni Zelanda da bu oran yakla k %5.3'tür. AB ülkeleri ile di er OECD ülkeleri aras ndaki bu finansal farkl k k smen ya lanan nüfus olgusu ile aç klanmaktad r (Holzmann, 2004: 3). Öte yandan, ABD de yap lan analizler mevcut durumda yönetilebilir bir finansal krizle kar kar ya kal nd göstermektedir. Buna kar k, kötümser senaryolara göre, gelecek 13 y l içinde sosyal güvenlik sistemi aç klar telafi edilemez noktaya ula acak, y l sonunda ise, emeklilik ayl klar ödeyecek fonlar tamamen tükenecektir. Bu ülkede 2004 y için milli gelirin %5.5 düzeyinde olan sosyal güvenli in finansman aç uzmanlara göre 75 y l içinde milli gelirin %7 sine ula acakt r (Lipman, 2005). Benzer farkl klara Merkezi ve Do u Avrupa ülkelerinde de rastlanmaktad r. Nitekim, Romanya (%5.1) hariç, Merkezi ve Do u Avrupa ülkelerinde (H rvatistan, Slovenya ve Polonya gibi) sosyal güvenlik harcamalar n milli gelire oran, AB ortalamas na yak nd r, dolay yla Avrupal olmayan OECD ülkelerinden oldukça yüksektir (Holzmann: 2004, 3).
6 REYSEL EMEKL K S STEMLER NE DÖNÜ ÜM AB'de finansal sorunlar en az olan iki ülke, rlanda da (%4.6) ve ngiltere'dir (%5.5). ngiltere de emeklilik sistemi geleneksel olarak dü ük sosyal güvenlik aç yaratmas, kapsam n geni li i ve özel emeklilik fonlar ile di er ülkelere iyi bir örnek olu turmu tur. Ancak son y llarda bu ülkede de ciddi problemler ve zay fl klar görülmektedir (Davis, 2004: 1). Sonuç olarak geleneksel emeklilik sisteminin giderek a rla an bu finansman senaryosunu ta maktan uzak bir kurguda oldu u aç kt r. Mevcut sistemlerin reforme edilmesi halinde örne in Macaristan ve Polonya da mevcut harcama düzeyi korunabilecektir. Bu durum, özellikle Estonya ve Litvanya gibi yeni AB üyesi ülkeler için de geçerlidir. Reform gündemi olmayan ülkelerde ise, bu harcamalar n dramatik biçimde artmas beklenmektedir. Mesela K br s ve Çek Cumhuriyeti nde ikiye katlanacak harcamalara kar k Slovakya'da belirgin bir art beklenmemektedir (Holzmann, 2004: 5). 3. Demografik Faktör Emeklilik sistemlerinin ya ad krizin önemli nedenlerinden biri de gözlenen demografik de imlerdir. Özellikle geli mi ço u ülkede ya lanma süreci tek ba na belirleyici konumdad r. Bu ülkelerde nüfusun ya lanma sürecine girmesi reform taleplerinin önemli bir gerekçesini olu turmaktad r. Pek çok ülkede ise, sosyal güvenlik sistemlerinin maliyeti üzerinde demografik ya lanman n etkisi asl nda mevcut sistemlerin giderek a nmas ile e anl ya anmaktad r. Demografik de ime ba sorunun iki temel yans mas bulunmaktad r. Her eyden önce do urganl k oran giderek azalmaktad r. kinci olarak, ölüm oranlar gerilemekte, daha uzun ya ama beklentisi geli en sosyal ve ekonomik olanaklarla sürekli yükselmektedir (Daykin, 2003: 2). Örne in, Bat Avrupa'da toplam do urganl k oran 1970'li, Do u Avrupa da ise, 1980'li y llardan sonra gerileme sürecine girmi tir. Gerileme e iliminin d na ç kan çok az ülke bulunmaktad r (Holzmann, 2004: 4). Asl nda Avrupa da do urganl k oranlar n gerilemeye ba lamas bir as r öncesine kadar gitmektedir. Fransa da 1770 li y llarda ba layan gerileme bugüne kadar sürmü tür. II. Dünya Sava n n bitmesinden sonraki ilk dönemlerde h zl bir nüfus art ya anm olsa da, zamanla bu art trendi yeniden gerileme sürecine girmi tir (Saunders, 1991:21). Bu trend özellikle 1960'l y llara kadar h zla artan bebek jenerasyonunun (baby boom) 2030 y nda ya lanma sürecine girmesiyle daha belirgin bir demografik faktör haline gelecektir (Daykin, 2003: 2). Demografik de imin Avrupa nüfusunun toplam dünya nüfusu içindeki oran 2050 y na kadar yar yar ya (%12'den %5.9'a) azaltmas beklenmektedir (UN, 2004: 1). Buna kar k, durum her ülkede ayn ölçüde kötü de ildir. Örne in Rusya ve Güney Afrika bu konuda ilgi çekici örnekler vermektedir. Ya lanma, Afrika, Asya ve Latin Amerika'da hala çok öncü bir geli me niteli inde, dolay yla çok yak n bir gelecekte bu ülkelerde demografik gerekçelerle ciddi bir finansal kriz beklenmemektedir. Buna kar k, Japonya, Çin ve Singapur gibi baz ülkelerde çok h zl bir ya lanma süreci görülmektedir (Daykin, 2003: 2). Do urganl k oran nda ya anan gerileme sürecine ya am beklentisinin sürekli artmas e lik etmektedir. Son 20 y ll k dönemde, ya ama ümidine her y l ilave bir y l eklenmi tir. XXI. yüzy l sonunda çe itli ülkelerdeki ya am beklentisinin 66 ile 97 y l aras nda de ece i tahmin edilmektedir. Avrupa da gelecek elli y lda kad nlar için 4.2, erkekler için 5 y l daha fazla ya am beklentisinin söz konusu olaca öngörülmektedir (UN, 2004: 1). Artan ya am beklentisi ile azalan do urganl k oran ya nüfusun oransal a rl geni letmektedir. Örne in ngiltere AB nin en erken ya lanma sürecine giren ülkesidir. Bu ülkede 65 ve daha üstü ya grubunun toplam nüfusa oran %16'ya ula r. Bu oran n 2041'de %25'e ula mas beklenmektedir. Buna kar k, 2041'de bu oran n örne in Japonya'da %31 e, Almanya da %29 a ve talya'da %35 e ula aca tahmin edilmektedir (Davis, 2004: 3). Ya nüfus oran n artt, do urganl k düzeyinin geriledi i ülkelerde ba ml k oran da giderek kötüle mektedir (Daykin, 2003: 2). Örne in AB 15'ler için 2000 y nda 27.7 olan ba ml k oran n 2040 nda 53.4'e ç kmas beklenmektedir. Ancak bu, optimist bir yakla md r ve do urganl k oran n 1.8 düzeyinde kalmas halinde geçerlidir (Holzmann, 2004: 4). Benzeri bir projeksiyonu, yeni üye ülkeler için de yapmak olas r. Bu ülkeler çok daha h zl ya lanmaktad r. Do u ve Bat Avrupa'da ya lanma ve ba ml k oran ndaki mevcut art h ile emeklilik
7 REYSEL EMEKL K S STEMLER NE DÖNÜ ÜM harcamalar n da ikiye katlanaca tahmin edilmektedir (Holzmann, 2004: 4). Bu ekilde h zl bir harcama art n hiç bir biçimde finanse edilemeyece i ileri sürülmektedir. Sonuç olarak, ya anan bu demografik a nman n en önemli kmaz ya lanan nüfusa ba olarak ba ml k rasyosunun artmas, özellikle azalan do urganl k oran ve daha uzun ya ama beklentisi, sosyal güvenlik sistemlerinin finansal k lganl giderek daha büyük bir ç kmaza sürüklemektedir. Gerçekte bu durum sadece giderek ya lanan bat dünyas de il, esasen halen demografik problemin türbülans na girmemi geli en ülkeleri de tehdit etmektedir. Böylece geleneksel emeklilik sistemlerinin geçerlili i sorgulanmaya ba lanm, lganl n temel nedeni olarak PAYG Modelleri tart ma gündemine girmi tir (Gutierrez, 2001: 2). 4. De en Aile Yap Geleneksel aile yap n özellikle Bat toplumlar nda son 30 y ll k periyotta ciddi bir de im geçirdi i gözlenmektedir. Aile yap ndaki de imler, bo anma oranlar n yükselmesi, tek ebeveynli aile say lar n art, çocukla ilgili toplumsal kabullerin de mesi ve do urganl k oran n gerilemesi, bireycili in ön plana ç kmas, ba ms z ya ama iste inin genel kabul görmesi ve ailenin giderek daha da küçülmesinin bir sonucu olarak ailenin geleneksel sosyal güvenlik fonksiyonunu da a nd rmaktad r (Çelik, 2002: 47). Pek çok ülkede bo anma düzeyinin evlilik düzeyine oran %50 e ula r. Bu durum, evliliklerin en az %50'sinin sürdürülemedi i anlam na gelmektedir. talya ve rlanda gibi daha muhafazakar ülkelerde bile bo anma e iliminin artma trendine girdi i gözlenmektedir. Artan bo anma oranlar emeklilik sistemlerini daha da karma kla rmaktad r. Geleneksel olarak pek çok ülkede dul kalan kad n emeklilik geliri olmamas durumunda e inin emeklilik gelirini almaya devam etmektedir. Böylece çocuklu genç e ler koruma alt na al rken, emeklilik geliri olan e ler kapsam d nda tutulmaktad r. Cinsiyet tarafs zl sa lamak için çe itli ülkelerde hayatta kalan e in emeklilik gelirini alma hakk erkeklere de geni letilmi tir. Bu durum, bütçe harcamalar daha fazla bask alt nda tutan önemli bir faktördür (Holzmann, 2004: 6). Aileyi tehdit eden önemli bir di er konu, evlilik ya n yükselmesidir. Avrupa da ortalama evlilik ya 30 a ç km r. Bu durum, evlilik d birliktelikleri art rmaktad r. sveç te, ya aras ndaki kad nlar n %44 ü partneriyle birlikte ya amay tercih etmektedir. sveç, zlanda ve Danimarka gibi ülkelerde bu oran %38 düzeyindedir. Buna baz ülkelerde Vesikas z Evlilikler denilmektedir. Evlilik d birliktelikler, gayri resmi çocuk edinimlerini de art rmaktad r (Saunders, 1991: 27). Aile kurumunda gözlenen a nman n emeklilik sistemine zarar vermesini önlemek amac yla baz ülkelerde emeklilik hakk e ler için ba ms z hale getirilmekte, yani bireyselle tirilmektedir. Örne in Danimarka gibi baz Kuzey ülkelerinde emeklilik sistemi, geleneksel e emeklilik sistemi yerine, ba ms z bireysel haklar esas alan bir modelde yeniden düzenlemi tir. Ayr ca, baz ülkelerde de hayatta kalan e in emeklilik gelirini almaya devam etmesi, ancak i gücü piyasas na yeniden girmemek veya yeniden evlenmemek art na ba lanm r (Holzmann, 2004: 6). 5. Farkl la an gücü ve Atipik stihdam Geleneksel olarak emeklilik sistemleri çal an erkek ve evde çocuklara bakan kad n profili üzerine kurgulanm r. Bu sosyolojik yap son çeyrek yüzy ll k periyotta ciddi bir de im geçirmi tir. Nitekim, AB'de kad nlar n i gücüne kat özellikle 1980 ve 1990 l y llarda h zla artm r. Hemen her Avrupa ülkesinde kad nlar n i gücüne kat m oranlar belirgin bir ekilde yükselmi tir. AB de kad nlar n i gücüne kat m oranlar bugün %60 lar düzeyindedir. Yak n gelecekte ya grubu için AB düzeyinde kad nlar n i gücüne kat m oran n %63'ten %76'ya ç kmas beklenmektedir Bu oran n erkekler için %85 düzeyinde kalaca san lmaktad r (ILO, 2003: 98). Çe itli farkl klar olsa da kad n i gücünün istihdama kat lma oran n tüm üye ülkelerde h zl bir art gözlenmektedir. Örne in talya'da ya grubu içinde kad n i gücü 2000 y nda %46 iken, Danimarka'da bu oran %77 ye ula r. Bu ülkede kad nlar n i gücüne kat erkek oran na oldukça yak nd r (Holzmann, 2004: 5). Önemli bir di er problem i gücünden erken ayr lma e iliminin giderek güçlü bir de ken haline gelmesidir. Sanayile mi tüm ülkelerde nüfusun h zla ya land, ya am beklentisinin de giderek
8 REYSEL EMEKL K S STEMLER NE DÖNÜ ÜM artt, buna kar k i gücünden çok erken ya larda ayr lma e ilimini korundu u görülmektedir. Baz ülkelerde ya grubundaki ya nüfusun i gücüne kat m oran son 30 y ll k periyotta %75 oran nda gerilemi tir. Bu gerileme, çal an ki i say na k yasla emekli say n h zla artmas na yol açarken, bu durum emeklilik sistemlerini ç kmaza sürüklemektedir. Asl nda sistemin sa lam oldu u ivazlarla gücünden erken ayr lma tercihi aras nda yak n bir ba gözlenmektedir. Sosyal güvenlik programlar genellikle üyelerine genç ya ta cazip finansal olanaklar sa lamaktad r. sizlik programlar benzer biçimde ki ileri erken emeklili e te vik etmektedir. Sonuçta sosyal güvenlik sistemleri ya nüfusun asl nda i gücüne kat destekleyen temel neden olarak görülmektedir. Bu durum, i gücünün potansiyel verimlili ini de azaltmaktad r (Gruber and Wise, 2005:2). Di er ve daha önemli bir geli me geni leyen atipik istihdam biçimidir. Özellikle azalan tam süreli çal an say, artan part-time istihdam ve geçici i lerin h zla artmas, emeklilik sistemlerini tehdit eden bir durumdur. Bu geli me özellikle küreselle me ve rekabet bask ile tam süreli istihdam n daha az istenir olmas na yol açmakta, i gücü piyasas daha esnek bir yap ya yönelmektedir (Holzmann, 2004: 6). Veriler, OECD ülkelerinde part-time ve geçici i lerde çal anlar n say n h zla artt göstermektedir. Sözgelimi, Hollanda da kad nlar n %60 part-time biçiminde çal maktad r l y llarda OECD ülkelerinde geçici i ler artan istihdam n 1/3 üne ula r. Ayn dönemde bu oran spanya için %40, Fransa için %60 lar düzeyinde gerçekle mi tir. Toplam i gücü içinde ise, kad nlar n %12 sinin ve erkek gücünün %10 unun geçici nitelikli i lerde çal görülmektedir. Örgütlenme d nda kalan geçici istihdama tabi i gücünün yakla k %15 i ortalaman n alt nda bir e itim düzeyine sahipken, %30 u i ko ullar ndan tatmin olmad kaydetmektedir (ILO, 2003: 98). Atipik çal an pek çok insan emeklilik sisteminde yer almaktan kaç nmaktad r. Ayr ca mevcut emeklilik sistemleri de büyük ölçüde tam süreli çal an bir i gücünü esas almaktad r. Dolay yla istikrarl bir kariyer süreci olmayan k smi süreli çal anlar ço unlukla kapsam nda b rak lmaktad r. Sonuç olarak, i gücü yap n de im trendine girmesi nüfusun ya lanma etkisini h zland rmaktad r. En az ndan geli mi pek çok ülke için bu senaryo seçene i aç kça zikredilmektedir. Böyle bir süreçte örne in AB de emeklilik harcamalar n %10.4 ten, 2040 y nda %13.6 düzeyine ula mas, spanya'da ise, ikiye katlanarak %12.6'dan %24.8'e kmas beklenmektedir. Bu optimistik senaryo bile emeklilik sistemiyle ilgili harcamalar n en az %30 artaca tezini do rulamaktad r (Holzmann, 2004: 4). II. YEN DEN YAPILANMA: ALTERNAT F ARAYI LAR Tarihsel süreç içinde her ülke sosyal güvenlik sistemini zaman zaman çe itli biçimlerde gözden geçirmi ve küçük de imlerde bulunmu tur. Bu son derece do ald r. Çünkü her ülkede, mevcut sistemlerin ekonomik ve demografik de imlere uyarlanmas gerekir li y llarda ba layan sosyal güvenlik sistemini reforme etme süreci çe itli alternatif çözüm modellerinin yarat lmas na yol açm r. De imler, genellikle sistemleri modifiye etmeye ve uzun dönemde daha az finansman yükü yaratmas sa lamaya dönük bir amac içermi tir. Sözgelimi, sisteme üyelerce yap lan katk miktar n yükseltilmesi, ivaz düzeyinin dü ürülmesi ve ivaz hesaplanmalar n yeniden dizayn, emeklilik ya na ili kin düzenlemeler ve finansman reformu bu kapsamda olan de imlerdir. A. KR ZDEN ÇIKI YOLLARI 1. Prim Düzenlemeleri Prim düzenlemeleri, sosyal güvenlik sisteminin artan harcama düzeyini ve özellikle sistemin ilerleyen y llar nda ortaya ç kan yeni harcama kalemlerini finanse etmek için gerçekle tirilen reform giri imlerini temsil etmektedir. Di er alternatiflerle k yasland nda prim düzenlemeleri, daha kabul edilebilir ve geçerli bir çözüm alternatifidir (Daykin, 2003: 4). OECD üyesi ülkelerin hemen tümünde i verenler sosyal güvenlik sisteminin finansman na çe itli düzeylerde katk larda bulunmaktad rlar. Baz ülkelerde ise, mevcut prim oranlar ciddi biçimde yüksektir verilerine göre, Fransa da i verenler i çi ba na %29 luk bir sosyal güvenlik primi ile en üst s rada yer almaktad rlar. Bunu s ras yla Çek