İdari Yargıda İstinaf Mahkemeleri
28 Haziran 2014 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanan 6545 Sayılı Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun1 (“6545 sayılı Kanun”) ile adli yargıda yer alan istinaf müessesesi idari yargı koluna da dâhil edilmiştir. Yargısal uyuşmazlıkların orta dereceli yargı yerlerinde sonuçlandırılmak suretiyle üst derece yargı yerlerinin yükünün hafifletilmesi amacıyla2 yapılan bu düzenlemeler ile bölge idare mahkemelerinin yapısı değiştirilmiş, idari yargıda yer alan olağan kanun yollarından olan “itiraz” yolunun yerine “istinaf” yolu getirilmiştir.
İstinaf kelimesinin anlamı, yeniden başlamadır3. Terim olarak ise istinaf, ilk derece mahkemelerinin henüz kesinleşmemiş nihai kararlarının hem maddi hem de hukuki yönlerden denetlenerek, hukuka aykırılıkları ortadan kaldırmak için düzenlenmiş bir kanun yoludur4.
Türk İdare Hukuku’nun esinlendiği Fransız İdari Yargılama Usulünde istinaf sistemi 31 Aralık 1987 tarihli İdari Yargı Reformu Yasası ile kabul edilmiştir5. Fransız hukukunda istinaf, birinci derece mahkemesi tarafından verilen bir kararı ikinci derece bir mahkeme (istinaf mahkemesi, cour d’appel) tarafından düzeltilmesi, iyileştirilmesi veya iptal edilmesi amacına yönelik bir kanun yolu olarak kabul edilmektedir6. (C.pr.civ. m.542) İkinci derece olan istinaf incelemesi sonucunda verilen kararların da kural olarak Fransız Danıştayı’nda temyiz edilebileceği düzenlenmiştir. Günümüz Fransız idari yargı sistemi; Fransız Danıştayı, idari istinaf mahkemeleri ve idari mahkemeler şeklinde üç dereceli olarak faaliyet göstermektedir7.
6545 sayılı Kanun ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (“İYUK”)’nda idari yargılamada bir ilk olarak Bölge İdare Mahkemeleri’nin istinaf mercii olarak yapılandırılması ve itiraz yolunun kaldırılarak yerine istinaf kanun yolunun getirilmesi, bazı davaların görülmesinde ivedi yargılama usulü uygulanması, temyiz yoluna başvurulacak kararların yeniden düzenlenmesi, karar düzeltme yolunun kaldırılması gibi önemli değişiklikler yapılmıştır.
6545 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile idari yargı örgütlenmesi ilk derece mahkemesi yargılaması, istinaf ve temyiz incelemesinden oluşmaktadır. Bölge İdare Mahkemeleri, düzenlemeden önceki halde, Danıştay ile idare ve vergi mahkemeleri arasında bir ara/yarı kademe konumunda iken yeni düzenlemede, ikinci kademe yargı yeri (istinaf mercii) olarak yapılandırılmıştır.
Bu kapsamda bölge idare mahkemelerinin görevleri; ilk derece mahkemelerince verilen ve istinaf yolu açık olan nihai kararlar ile yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlara karşı yapılan itirazları inceleyerek karara bağlamak, yargı çevresi içinde bulunan ilk derece mahkemeleri arasındaki görev ve yetki uyuşmazlıklarını çözmek, yargı çevresi ile davaya bakmakta fiili veya hukuki engel durumlarının bulunması halinde ilgili davanın bölge idare mahkemesi yargı çevresi içinde bulunan başka bir mahkemeye nakline veya yetkili mahkemenin tayinine karar vermek olmuştur.
6545 sayılı Kanun ile değişen 45. madde uyarınca, idare ve vergi mahkemelerinin kararlarına karşı, kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde bölge idare mahkemesine, istinaf yoluna başvurulabilir. Ancak, konusu beş bin Türk lirasını geçmeyen vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemlere karşı açılan iptal davaları hakkında idare ve vergi mahkemelerince verilen kararlar kesin olup bunlara karşı istinaf yoluna başvurulamaz.
Bu doğrultuda, bölge idare mahkemeleri ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulursa, istinaf başvurusunun reddine karar verir. Başvurunun kabulü halinde ise işin esasına girerek karar verir. İstinaf yolu, temyizin şekil ve usullerine tabi olacaktır.
6545 sayılı Kanun ile İYUK’ un “Temyiz” başlıklı 46’ıncı maddesi de değişikliğe uğramış ve hangi kararların temyize tabi olduğu düzenlenmiştir. Buna göre, düzenleyici işlemlere karşı açılan iptal davaları, konusu yüz bin Türk lirasını aşan vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemler hakkında açılan davalar, imar planları, parselasyon işlemlerinden kaynaklanan davalar, kıyı tesislerine işletme izni verilmesine ilişkin davalar başta olmak üzere ilgili davalar hakkında Danıştay dava dairelerinin nihai kararları ile bölge idare mahkemelerinin bahsi geçen maddede sayılan davalar hakkında verdikleri kararlar Danıştay’da, kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde temyiz edilebilir. Bu maddede yapılan değişiklik neticesinde konusu yüz bin Türk lirasını aşmayan vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemler hakkında açılan davalar temyiz edilemeyecektir. Dolayısıyla, konusu beş bin Türk lirasını aşmayan davalarda verilen kararlarda istinaf, yüz bin Türk lirasını aşmayan davalarda verilen kararlarda ise temyiz yoluna başvurulamayacaktır.
Yukarıda yer alan açıklamalar çerçevesinde, yapılan değişiklik sonrasında istinaf ve temyiz kanun yollarının durumu aşağıdaki şekilde8 gösterilmiştir:
Sonuç olarak, 6545 sayılı Kanun ile idari yargı düzeninde yapılan değişiklikler ile idari yargıda yer alan olağan kanun yollarından olan “itiraz” yolunun yerine “istinaf” yolu getirilmiş ve temyiz kanun yolu yeniden yapılandırılmıştır.
İstinaf genel kanunun yolu olarak, temyiz ise, İYUK’ un 46. maddesinde sayılan hallerle sınırlı olarak başvurulacak bir kanun yolu olarak düzenlenmiştir. Temyiz yoluna sadece Danıştay dava dairelerinin nihai kararları ile bölge idare mahkemelerinin kanunda sayılan davalar hakkında verdikleri kararlar için gidilebilecektir. Başka bir deyişle, kanun ile düzenlenen istisnai haller dışında idare ve vergi mahkemesi kararlarına karşı temyiz yoluna başvurulamayacaktır. Bu değişiklik ile istinaf genel kanun yolu, temyiz ise istisnai ve üst (istinaf sonrası) kanun yolu olarak düzenlenmiştir.
1 6545 sayılı Kanun 28 Haziran 2014 tarih ve 29044 sayılı Resmi Gazete’de yayımlandı ve 28 Haziran 2014 tarihinde yürürlüğe girdi. Kanuna ulaşmak için bkz. http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2014/06/20140628-9.htm (erişim tarihi: 16 Ocak 2016).
2“(…) idare ve vergi mahkemelerinin nihai karara bağladığı dosya toplamının yaklaşık yüzde yetmişi Danıştay’da yüzde otuzu ise bölge idare mahkemelerinde denetlenmektedir. Anılan iş yükü sebebiyle Danıştay’a gelen dosyaların kesinleşme süresi uzamaktadır. Bu bağlamda, idari yargıda istinaf kanun yolunun getirilmesi konusu öteden beri yargı paydaşları arasında tartışılmaktadır.
(…) Tasarıyla bölge idare mahkemeleri istinaf mercii olarak yapılandırılmaktadır.
(…) istinaf mahkemelerince karara bağlanacak konulardan hangisinin temyiz yolu ile Danıştay’a gideceği belirlenmekte olup, bu maddede tahdidi olarak sayılan bu konular dışındaki davaların bölge idare mahkemelerinde istinaf incelemesi neticesinde kesinleşmesi öngörülmektedir. Böylece, Danıştay’ın temyizen karara bağladığı iş yükünün yaklaşık yüzde seksen oranında azaltılarak Danıştay’ın içtihat mahkemesi rolünün güçlendirilmesi amaçlanmaktadır.” (6545 sayılı Kanun gerekçesi)
3 Devellioğlu, Ferit, Osmanlıca-Türkçe Ansiklopedik Lûgat, Ankara, 2007.
4 Çınar, Ali Rıza, “İstinaf”, Fasikül Aylık Hukuk Dergisi, Sayı:8, Ankara, Temmuz 2010, s.14-15.
5 Bkz: Code de Justice Administrative ( http://www.affaires-publiques.org/textof/CJA/index.htm )
6 Konuralp / Hanağası, “Fransız Hukukunda İptal Amaçlı İstinaf Yolu”, Mahalli İdarelere Hizmet Dergisi Aylık Yayını (MİHDER), Sayı:1, Ankara, 2007, s.13.
7 Avcı, Mustafa, “İdari Yargıda İstinaf”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı: 180, s.181.
8 Kaplan, Ersin, “İdari Yargıda Yeni Kanun Yolu: İstinaf”, Vergi Dünyası Dergisi, Ağustos 2014 sayısı.