Ülke olarak son birkaç haftadır yaşanan doğal afetler sebebiyle zor günler geçirmekteyiz. Karadeniz Bölgesi’nde meydana gelen sel afetinin ardından 28 Temmuz günü ülkemizin çeşitli bölgelerinde çıkan ve kimi alanlarda hala da kontrol altına alınamayan orman yangınları bizleri derinden etkilemiş bulunmaktadır. 28 Temmuz’dan bu yana, yaklaşık 50 ilimizde 200’ün üzerinde çıkan orman yangınında hayvan ve bitki tabiatımız ciddi manada zarar görmüş, can ve mal kayıpları meydana gelmiştir. Orman yangınlarının çıkış sebebi henüz bilinmemekte olup gerekli araştırma ve sabotaj iddiaları hakkındaki soruşturma devam etmektedir. Bununla birlikte, bilim insanları, iklim krizi neticesinde meydana gelen aşırı sıcaklık, kuraklık ve nem oranının azalması gibi etmenlerin bir araya gelerek orman yangınlarına sebep olabileceğini ifade etmektedirler.
Ülkemizin pek çok yerinde büyük çapta meydana gelen orman yangıları neticesinde, sosyolojik, politik ve hukuki açıdan birçok soru gündeme gelmektedir. Anayasal ilkeler doğrultusunda orman alanlarının turizme açılmasının mümkün olup olmadığı, yangınlara müdahale ve afetzedelere yardım konusunda idarenin ne tür sorumluluğu bulunduğu ve orman yangınlarının sigorta kapsamında olup olmadığı başlıca sorular olarak gösterilebilir. Dolayısıyla orman yangınlarına ilişkin akıllardaki sorulara cevap bulmak maksadıyla makale yazmak gereği hasıl olmuştur. Bu kapsamda ilk yazımızda, Anayasal ilkeler ve Anayasa Mahkemesi kararları çerçevesinde orman alanlarımızın turizm yatırımlarına tahsisi konusunu ele alacağız.
Ormanlarımızın turizm yatırımlarına tahsisi hususundaki tartışmaların çıkış noktası, orman yangınlarının başladığı ilk gün olan 28 Temmuz tarihinde Resmi Gazetede yayımlanan 7334 Sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’dur. Bahsi geçen Kanun, Kültür ve Turizm Bakanlığı’na, orman alanları ve hazine arazilerini turizm amaçlı yatırımlara tahsis etmek yetkisi vermek suretiyle tartışma konusu olmuştur.
30 Mart 2021 tarihinde TBMM Başkanlığı’na sunulan 7334 Sayılı Kanun, 18 Temmuz tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilmiş olup 28 Temmuz tarihinde, yayımlandığı gün yürürlüğe girmiş bulunmaktadır. Kanun kapsamında 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu, 492 sayılı Harçlar Kanunu, 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu’nda değişiklik yapılmıştır. Mezkur Kanunda yapılan, konumuz bakımından tartışmaya vaki değişiklikler aşağıdaki şekildedir:
- 2634 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesindeki tanımlar kısmında turizm merkezleri tanımı genişletilmiştir:
Madde 3 (d); “Turizm merkezi: Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri dışında kalmakla birlikte, bu bölgelerin niteliğini taşıyan, turizm hareketleri ve faaliyetleri açısından öncelikle geliştirilmesinde kamu yararı bulunan orman vasıflı olanlar dâhil Hazine taşınmazları ile tescili mümkün olan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerde yeri, mevkii ve sınırları Cumhurbaşkanı kararıyla tespit ve ilân edilen alanları…” olarak nitelendirilmektedir.
Değişiklikle kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri dışında kalan orman vasıflı alanların, Cumhurbaşkanı kararıyla birlikte turizm merkezi olarak kabul edileceği düzenlenmiştir. Bu kapsamda kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri dışındaki alanlar da turizm merkezi niteliğinde olduğundan bu alanlarda imar planlamaları yapılabilecektir.
- 2634 sayılı Kanun’un 8’inci maddesine eklenen 4’üncü fıkra ile, üzerinde konaklama tesisi bulunan veya konaklama tesisi yapılması uygun görülen alanların yatırımcılara tahsis edilebilmesi noktasında Kültür ve Turizm Bakanlığı yetkilendirilmiştir.
Madde 8/4; “Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri ile bu bölge ve merkezlerin dışında olmakla birlikte denize kıyısı olan ilçelerde, 9/8/1983 tarihli ve 2873 sayılı Millî Parklar Kanunu gereğince tespit ve ilân edilen yerlerde, ilgili Bakanlıkça belirlenen ve üzerinde konaklama tesisi bulunan veya konaklama tesisi yapılması uygun görülen alanları yatırımcılara tahsis etmeye sadece Bakanlık yetkilidir. Bu yerlerde lüks çadır, çadır ve karavan alanı yapılması ve işletilmesi amacıyla yapılacak kiralamalar hariç ilgili kurumlarca konaklama içeren tesis yapılması amacıyla kiralama veya tahsis yapılamaz, izin verilemez.”
Bu doğrultuda, konaklama tesisi bulunan yahut tesis kurulması uygun görülen mesire yerleri turizm yatırımcılarına tahsis edilebilecektir.
- 2634 sayılı Kanun’un 8’inci maddesinin 5’inci fıkrasına eklenen H bendi, kültür ve turizm ve gelişim bölgelerindeki yatırımlar için “Çevresel Etki Raporu” alınmasına gerek olmadığı şeklinde yorumlanmaktadır.
Madde 8/5(H): “…Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgelerinde; Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı verilen yatırımlar hakkında, yatırımın gerçekleşmesi için alınması gereken tüm izin, onay ve ruhsatlar, ilgili kurumlarca başkaca hiçbir işleme gerek kalmaksızın on beş gün içinde verilir. İrtifak hakkı dahil diğer bütün işlemler ise en geç üç ay içerisinde tamamlanır. Yatırımın tamamlanıp tesisin işletmeye geçebilmesi için alınması gereken izin ve ruhsatlar da ilgili kurumlarca on beş gün içinde verilir.”
Oysa, madde hükmünden anlaşılacağı üzere, Çevresel Etki Değerlendirmesi raporu alınmasının önüne geçilmemekte yalnız söz konusu rapor alındıktan ya da rapor alınmasına gerek olmadığı kararı verildikten sonra diğer gerekli işlemlerin başkaca hiçbir işleme başvurulmaksızın yürütüleceği düzenlenmiştir.
- 5686 sayılı Kanun’un 17’nci maddesine eklenen 4’üncü fıkrasında, mezkur Kanun kapsamındaki orman alanlarının turizm amaçlı yatırımlara tahsisinin Kültür ve Turizm Bakanlığı’nca yürütüleceği hüküm altına alınmıştır.
Madde 17/4: “Bu Kanun kapsamında orman alanları ile Hazinenin özel mülkiyetinde veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlarda, turizm tesisi yapılması amacıyla kiralama yapılamaz, irtifak hakkı tesis edilemez ve kullanma izni verilemez. Bu yerlerin turizm amaçlı yatırımlara tahsisi 2634 sayılı Kanun hükümlerine göre münhasıran Kültür ve Turizm Bakanlığınca yürütülür.”
Anılan hükümle Turizmi Teşvik Kanunu’nun yanı sıra Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu kapsamında bulunan ormanların yatırımlara tahsis edilmesine olanak tanınmakta olup bu yetki de Kültür ve Turizm Bakanlığı’na verilmiştir.
Yukarıda açıklandığı üzere, söz konusu değişiklik ile, hem Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında turizm merkezi olarak kabul edilen orman vasıflı alanlar dahil hazine arazileri hem de Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu kapsamında bulunan ormanların turizm yatırımcılarına açılabileceği kabul edilmiştir. Bunun yanı sıra ÇED raporu alınması gerekliliği noktasında bir değişiklik yapılmamış olup planlanan yatırımlar bakımından Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nca belirlenen koşullar doğrultusunda ÇED raporu alınarak gerekli diğer işlemler tamamlanacaktır.
Diğer taraftan, 7334 Sayılı Kanun’un, Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu’nda yapılan incelemesinde orman alanlarının turizm yatırımlarına açılmasının Anayasa’ya aykırılığı konusu gündeme getirilmiş; ancak 2003 yılında yapılan 4957 Sayılı Turizmi Teşvik Kanunu’nda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile orman alanlarının yatırımlara açıldığı bu konuda yetkinin Tarım ve Orman Bakanlığı’nda olduğu, son değişiklik ile yetkinin Kültür ve Turizm Bakanlığı’na verildiği ifade edilerek Anayasa’ya aykırılık iddiası bertaraf edilmiştir.
2003 yılında yapılan değişiklik ile 2634 Sayılı Kanun’a ilave edilen Ek Madde 4 ile orman alanlarının yatırımlara tahsisi mümkün hale getirilmiş, 2004 yılında maddeye eklenen fıkra ile de mera, yaylak ve kışlak alanların tahsis amacının Mera Kanunu hükümleri uyarınca değiştirilebileceği hüküm altına alınmıştır.
Ek Madde 4: “(1)Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri dışında, 6831 sayılı Orman Kanununa göre Devlet ormanı sayılan yerler ile 2873 sayılı Millî Parklar Kanunu ve 383 sayılı Özel Çevre Koruma Kurumu Kurulmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname gereğince tespit ve ilân edilen yerlerde turizm yatırımı için arazi tahsisi Çevre ve Orman Bakanlığının uygun görüşü alındıktan sonra Bakanlıkça yapılır.
(2)Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgelerinde yer alan mera, yaylak ve kışlakların tahsis amacı 25.2.1998 tarihli ve 4342 sayılı Mera Kanunu hükümlerine göre değiştirilir.”
Dahası, 2019 yılında ilave edilen Ek Madde 5 ile mesire alanlarının yatırımlara açılması düzenlenmiştir.
Yukarıdaki açıklamalar mucibince, orman alanlarının yatırımcılara tahsisi yeni bir düzenleme olmayıp 2003 yılı ve sonrasında gerçekleştirilen değişiklik ile orman alanlarının yatırımlara açılması imkanı sağlanmıştır. Ezcümle, 7334 Sayılı Kanun ile gündeme gelen orman alanlarının turizm yatırımlarına tahsisi konusu, aslında çok daha önce konuşulması ve tartışılması vaki bir husustur.
Anayasa’mızın 169’uncu maddesi uyarınca;
“(1)Devlet, ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar ve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, bu yerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimi Devlete aittir.
(2)Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz.
(3)Ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemez. Ormanların tahrip edilmesine yol açan siyasi propaganda yapılamaz; münhasıran orman suçları için genel ve özel af çıkarılamaz. Ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçlar genel ve özel af kapsamına alınamaz...”
Söz konusu hükümler uyarınca; Devlet, ormanları korumak ve geliştirmekle yükümlü olup zarar verici hiçbir faaliyete izin vermemesi gerekmektedir. Dahası, Anayasa’mızda orman alanlarının özel mülkiyete devredilmemesi ve Devlet tarafından işletilmesi emredilmiştir; ancak kamu yararı doğrultusunda bu alanlarda irtifak hakkı tesis edilmesine imkan tanınmıştır. Bu cümleden hareketle, ormanların turizm amaçlı yatırımlara tahsisi ancak ormanların korunması hususuna ihtimam gösterilmesi, zarar verici faaliyetlerden kaçınılması ve kamu yararının gerektirmesi durumunda mümkün olabilmektedir. Bu noktada kamu yararı kavramının üzerinde durulması icap etmektedir. Kamu yararı, kamunun üstün yararı ve refahını ifade etmekle birlikte soyut bir kavram olması sebebiyle Anayasa Mahkemesi tarafından her somut olay bakımından ayrıca değerlendirilmektedir. Zira Devlet tarafından yürütülen her kamu hizmeti, kamu yararı gözetilerek gerçekleştirilmektedir. O nedenle orman alanlarımızın yatırımlara tahsisi noktasında kamu yararı kavramının sınırlarının belirlenmesi zaruri olmaktadır.
Orman alanlarımızın tahsis edilmesi noktasında istisna teşkil eden kamu yararı kavramının sınırlarının yasa ile belirlenmesi gerektiği Anayasa Mahkemesi’nin 17.12.2002 Tarih, 2000/75 Esas, 2002/200 Karar Sayılı kararında ifade edilmiştir. Mezkur karara konu olayda, 6831 Sayılı Orman Kanunu’nun 17’nci maddesine eklenen “Turizm alan ve merkezleri dışında kalan Devlet ormanlarında kamu yararına olan her türlü bina ve tesisler için gerçek ve tüzelkişilere, Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığınca bedeli karşılığı izin verilebilir…” hükmünün Anayasa’ya aykırılığı iddia olunarak iptali sebebiyle Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmuştur. Anayasa Mahkemesi, Anayasa ile korunan alanlarda, çerçeve çizilmeksizin kamu yararı uyarınca her türlü bina ve tesis yapılmasına olanak tanıyan hükmün, Anayasa’ya aykırılığına hükmetmiştir. Ayrıca, ülkemizde orman örtüsünün sürekli yok edilmesi gerçeği karşısında detaylı biçimde düzenlenen 169’uncu maddenin, orman alanlarını güvence altına aldığını ve bu hükümde geçen kamu yararı kavramının yasa ile belirlenmesi gerektiğini belirtmiştir. Bu doğrultuda, kararda orman alanlarında bina ve tesis yapılmasını gerekli kılan kamu yararı kavramına ilişkin şu tanım yapılmıştır: “Devlet ormanlarının gerçek ve tüzelkişilere tahsisinin, karayolları, telefon, elektrik, su, gaz, petrol boru isale hatları, savunma tesisleri, sanatoryum gibi öncelikli kamu hizmetlerinin ormandan geçmesi ya da anılan bina ve tesislerin orman arazileri üzerinde yapılması zorunluluğu bulunduğu hallerle sınırlı olması gerekir.” Ezcümle, Anayasa Mahkemesi, kamu yararının gerektirmesi ve zorunluluk hallerinde orman alanlarında irtifak tesis edilebileceğini hükmetmiştir.
Diğer taraftan, Anayasa Mahkemesi’nin 7.05.2007 Tarih, 2006/169 Esas, 2007/55 Karar Sayılı kararına konu olayda, 2634 Sayılı Turizmi Teşvik Kanunu’nun 8’inci maddesinde düzenlenen orman alanlarının turizm amaçlı yatırımlara açılması hükmü ele alınmıştır. Söz konusu hüküm ile, “Kültür ve Turizm Bakanlığının talebi üzerine, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgelerinde ve turizm merkezlerinde, imar planlarında turizme ayrılmış yerlerdeki hazineye ait yerlerle ormanların ilgili kuruluşlarca Kültür ve Turizm Bakanlığı'na tahsis edileceği…” düzenlenmiştir. Anayasa Mahkemesi, yukarıda anılan 17.12.2002 tarihli kararına atıfta bulunarak, orman alanlarının tahsisinin ancak kamu yararı doğrultusunda mümkün olabileceğini ve kamu yararının sınırlarının yasa ile belirlenmesi, idareye geniş takdir yetkisi tanınmaması gerektiğini ifade etmiştir. Bu doğrultuda, Anayasa Mahkemesi, “…hangi taşınmazların ve orman arazilerinin turizm yatırımlarına tahsis edileceği ile ilgili genel bir çerçeve çizilmekle beraber, ormanların turizm yatırımlarına tahsisinin hangi hallerde kaçınılmaz veya zorunlu sayılabileceğine dair herhangi bir ölçüte Yasada yer verilmemiştir. Bu bağlamda, turizmin teşvik edilmesinde kamu yararı bulunduğu ve zorunlu olduğu ölçüde devlet orman alanlarının turizme tahsisinin gerektiği yadsınamazsa da, Anayasa'nın 169. maddesinde ormanların Devletçe korunmasına verilen özel önem ve uzun dönemdeki yaşamsal kamu yararı karşısında, bu tahsislerin hangi hallerde zorunlu sayılacağının da belirginleştirilmesi Anayasanın yasa koyucuya yüklediği bir görev olarak kabul edilmelidir...” diyerek ilgili hükmün iptaline karar vermiştir.
Söz konusu iptal kararının ardından Turizmi Teşvik Kanunu’nun 8’inci maddesinde yapılan değişiklik ile, orman alanlarının turizm amaçlı yatırımlara tahsisi noktasında birtakım koşul ve sınırlamalar getirmiştir. Bu kapsamda, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgelerinde hazineye ait yeterli alanın bulunmaması, belli miktar sınırlamaların gözetilmesi, sadece yasada öngörülen turizm türleri için orman arazilerinin tahsis edilebilmesi gibi koşullar öngörülmüştür. Öte yandan, Kanun maddesindeki değişikliğin ardından ilgili madde hakkında Anayasa’ya aykırılık iddiası ile tekrar Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmuştur. Ancak Anayasa Mahkemesi’nin 10.03.2011 Tarihli, 2008/51 Esas, 2011/46 Karar Sayılı kararında, “…kamu yararı ve zaruret bulunması halinde turizm yatırımları için Devlet ormanları üzerinde irtifak hakkı tesisine, bu ormanların kiralanmasına veya kullanılmalarına yasayla izin verilmesinde Anayasayla bağdaşmayan bir yön bulunmamaktadır…” denilerek iptal istemini reddine karar verilmiştir.
Bu noktada belirtilmelidir ki; Anayasa’da yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilmesi emredildiğinden bu alanların kamu yararı doğrultusunda dahi irtifak hakkına konu edinilmesi mümkün değildir. Diğer bir ifadeyle, yanan orman alanlarının yeniden ağaçlandırılması gerekmekte olup bu alanların hiçbir şekilde yatırımlara tahsis edilmesinden söz edilemez.
Yukarıda açıklananlar doğrultusunda, orman alanlarının turizm amaçlı yatırımlara tahsisi, yeni bir düzenleme olmayıp konunun başlangıcı 2003 yılına kadar gitmektedir. Son düzenleme ile orman alanlarının tahsisinin kapsamı genişletilmiş olup bu konuda Kültür ve Turizm Bakanlığı yetkili kılınmıştır. Dahası, 2006 ve 2008 yıllarında Turizmi Teşvik Kanunu kapsamında orman alanlarının tahsisine imkan veren değişiklikler yapılmıştır. Bu değişikliklerden ilki, orman alanlarının kamu yararı doğrultusunda yatırımlara tahsisi noktasında herhangi bir sınırlama getirmeyip idareye geniş takdir yetkisi bıraktığından iptal olunmuştur; sonraki değişiklik ise orman alanlarının tahsisini belirli sınırlama ve koşullara tabi kıldığından iptale konu olmamıştır.
Sonuç itibarıyla, orman alanlarının yatırımlara tahsisi, 7334 Sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’unun kabulünden çok daha önce düzenleme altına alınmıştır. Anayasa’mızın 169’uncu maddesi uyarınca, orman alanlarımızın üzerinde kamu yararı doğrultusunda irtifak hakkı kurulmasına imkan tanınmakta olup Anayasa Mahkemesi kararları gereğince de kamu yararı kavramının yasa ile çerçevesinin çizilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda, kamu yararı doğrultusunda orman alanlarının yatırımlara tahsis edilmesinin “zorunlu” ve “kaçınılmaz” olması durumunda orman alanları üzerinde irtifak hakkı tesis edilmesine bir engel bulunmamaktadır. Öte yandan, 10.03.2011 tarihli Anayasa Mahkemesi kararına katılmadığımızı belirtmek isteriz: Turizm faaliyetlerinin ülkemiz için kültürel ve ekonomik açıdan oldukça önem teşkil etmesi, en büyük zenginliğimiz olan orman alanlarımızın turizm amaçlı yatırımlara tahsis edilerek zarara uğratılmasını gerekli kılmamalıdır. Zira turizmin geliştirilmesi için orman alanlarımızın yatırımlara açılmasının “zorunlu” ve “kaçınılmaz” olduğunu düşünmemekteyiz. Sözün özü, ormanlarımız ulusal zenginliğimizdir; turizm faaliyetlerini geliştirmekten ziyade orman alanlarımızı korumak ve genişletmek bizim asli görevimiz olmalıdır.
Av. Begüm GÜREL & Hukuk Fakültesi Öğrencisi Rumeysa TURAN
Not: Orman yangınları neticesinde gündeme gelen sorulara ilişkin yazılarımız devam edecektir.
Kaynakça
(AYM, E.2000/75, K.2002/200, 17/12/2002, § …). https://normkararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr/ND/2002/200?EsasNo=2000%2F75&KararNo=2002%2F200 adresinden alındı
(AYM, E.2006/169, K.2007/55, 07/05/2007, § …). https://normkararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr/ND/2007/55?EsasNo=2006%2F169&KararNo=2007%2F55 adresinden alındı
(AYM, E.2008/51, K.2011/46, 10/03/2011, § …). https://normkararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr/ND/2011/46?EsasNo=2008%2F51&KararNo=2011%2F46 adresinden alındı
2634 Sayılı Turizmi Teşvik Kanunu. (1982, Mart 12). https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.2634.pdf adresinden alındı
4957 Sayılı Turizmi Teşvik Kanunda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun. (2003, Temmuz 24). https://www.tbmm.gov.tr/tutanaklar/KANUNLAR_KARARLAR/kanuntbmmc087/kanuntbmmc087/kanuntbmmc08704957.pdf adresinden alındı
7334 Sayılı Turizmi Teşvik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun. (2021, Temmuz 18). https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2021/07/20210728-2.htm adresinden alındı
Bayındırlık, İmar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu. Turizmi Teşvik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Teklifi Komisyon Raporu. https://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem27/yil01/ss255.pdf adresinden alındı.