Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l’article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, le 10 octobre 2012, par MM. Jean-Claude GAUDIN, Jean-Paul AMOUDRY, Pierre ANDRÉ, Jean ARTHUIS, Gérard BAILLY, Philippe BAS, René BEAUMONT, Christophe BÉCHU, Michel BÉCOT, Claude BELOT, Joël BILLARD, Jean BIZET, Jean-Marie BOCKEL, Pierre BORDIER, Mme Natacha BOUCHART, MM. Joël BOURDIN, Jean BOYER, Mme Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, MM. François-Noël BUFFET, François CALVET, Christian CAMBON, Jean-Pierre CANTEGRIT, Vincent CAPO-CANELLAS, Jean-Noël CARDOUX, Jean-Claude CARLE, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard CÉSAR, Pierre CHARON, Alain CHATILLON, Jean-Pierre CHAUVEAU, Marcel-Pierre CLEACH, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Raymond COUDERC, Jean-Patrick COURTOIS, Philippe DALLIER, Serge DASSAULT, Mme Isabelle DEBRÉ, MM. Vincent DELAHAYE, Francis DELATTRE, Robert DEL PICCHIA, Marcel DENEUX, Gérard DÉRIOT, Mmes Catherine DEROCHE, Marie-Hélène DES ESGAULX, M. Yves DÉTRAIGNE, Mme Muguette DINI, MM. Éric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Michel DOUBLET, Daniel DUBOIS, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, MM. Alain DUFAUT, André DULAIT, Ambroise DUPONT, Jean-Léonce DUPONT, Louis DUVERNOIS, Jean-Paul EMORINE, Hubert FALCO, Mmes Jacqueline FARREYROL, Françoise FÉRAT, MM. André FERRAND, Louis-Constant FLEMING, Michel FONTAINE, Alain FOUCHÉ, Bernard FOURNIER, Jean-Paul FOURNIER, Christophe-André FRASSA, Pierre FROGIER, Yann GAILLARD, René GARREC, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. Jacques GAUTIER, Patrice GÉLARD, Bruno GILLES, Mmes Colette GIUDICELLI, Nathalie GOULET, Jacqueline GOURAULT, M. Alain GOURNAC, Mme Sylvie GOY CHAVENT, MM. Francis GRIGNON, François GROSDIDIER, Charles GUENÉ, Joël GUERRIAU, Pierre HÉRISSON, Michel HOUEL, Alain HOUPERT, Jean François HUMBERT, Mme Christiane HUMMEL, MM. Benoît HURÉ, Jean-Jacques HYEST, Mmes Sophie JOISSAINS, Chantal JOUANNO, Christiane KAMMERMANN, M. Roger KAROUTCHI, Mme Fabienne KELLER, M. Marc LAMÉNIE, Mme Élisabeth LAMURE, MM. Gérard LARCHER, Jean-Jacques LASSERRE, Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Jean-René LECERF, Antoine LEFÈVRE, Jacques LEGENDRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Jean-Claude LENOIR, Philippe LEROY, Mme Valérie LÉTARD, MM. Gérard LONGUET, Roland du LUART, Michel MAGRAS, Philippe MARINI, Hervé MARSEILLE, Pierre MARTIN, Hervé MAUREY, Jean-François MAYET, Mme Colette MÉLOT, MM. Jean-Claude MERCERON, Michel MERCIER, Alain MILON, Albéric de MONTGOLFIER, Mme Catherine MORIN-DESAILLY, MM. Philippe NACHBAR, Christian NAMY, Louis NÈGRE, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, François PILLET, Xavier PINTAT, Louis PINTON, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Hugues PORTELLI, Yves POZZO di BORGO, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, André REICHARDT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, Gérard ROCHE, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Mme Esther SITTLER, MM. Abdourahamane SOILIHI, Henri TANDONNET, André TRILLARD, Mme Catherine TROENDLE, MM. François TRUCY, Jean-Marie VANLERENBERGHE, Hilarion VENDEGOU, René VESTRI, Jean-Pierre VIAL et François ZOCHETTO, sénateurs ;
Et le 13 octobre 2012, par MM. Christian JACOB, Julien AUBERT, Olivier AUDIBERT-TROIN, Jean-Pierre BARBIER, Gilles CARREZ, Gérard CHERPION, Guillaume CHEVROLLIER, Alain CHRÉTIEN, Dino CINIERI, Éric CIOTTI, Mme Marie-Christine DALLOZ, MM. Marc-Philippe DAUBRESSE, Bernard DEFLESSELLES, Mme Sophie DION, M. Jean-Pierre DOOR, Mmes Marianne DUBOIS, Virginie DUBY-MULLER, M. Daniel FASQUELLE, Mme Marie-Louise FORT, MM. Yves FOULON, Marc FRANCINA, Jean-Christophe FROMANTIN, Laurent FURST, Claude de GANAY, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Hervé GAYMARD, Mme Annie GENEVARD, MM. Guy GEOFFROY, Daniel GIBBES, Franck GILARD, Charles-Ange GINESY, Claude GOASGUEN, Philippe GOUJON, Jean-Claude GUIBAL, Christophe GUILLOTEAU, Antoine HERTH, Patrick HETZEL, Philippe HOUILLON, Sébastien HUYGHE, Denis JACQUAT, Christian KERT, Mme Valérie LACROUTE, M. Jean-François LAMOUR, Mme Laure de LA RAUDIÈRE, M. Alain LEBOEUF, Mme Isabelle LE CALLENNEC, MM. Marc LE FUR, Bruno LE MAIRE, Philippe LE RAY, Pierre LELLOUCHE, Jean LEONETTI, Céleste LETT, Mme Véronique LOUWAGIE, MM. Laurent MARCANGELI, Thierry MARIANI, Hervé MARITON, Olivier MARLEIX, François de MAZIÈRES, Philippe MEUNIER, Alain MOYNE-BRESSAND, Mme Dominique NACHURY, MM. Yves NICOLIN, Edouard PHILIPPE, Henri PLAGNOL, Mmes Bérangère POLETTI, Josette PONS, MM. Franck RIESTER, Martial SADDIER, André SCHNEIDER, Éric STRAUMANN, Claude STURNI, Mme Michèle TABAROT, MM. Jean-Charles TAUGOURDEAU, Michel TERROT, Jean-Marie TETART, Mme Catherine VAUTRIN, MM. Patrice VERCHÈRE, Jean-Pierre VIGIER, Philippe VITEL, Jean-Luc WARSMANN et Éric WOERTH, députés et le 16 octobre 2012 par M. Jacques MYARD, député.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu les observations du Président du Sénat, enregistrées le 18 octobre 2012 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 19 octobre 2012 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs et députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social ; qu’ils mettent en cause les conditions d’examen du projet de loi par la première assemblée saisie, qui ne respecteraient pas les articles 29, 39, 42, 44, 45 et 51-1 de la Constitution non plus que l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires ; que les députés requérants contestent par ailleurs la conformité à la Constitution de ses articles 3, 10, 15 et 16 ;
2. Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article 42 de la Constitution : « La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie » ; qu’il ressort des termes de cet article que le constituant a entendu que, après inscription à l’ordre du jour dans les conditions fixées par l’article 48 de la Constitution, la discussion d’un projet ou d’une proposition de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ; qu’il n’en va autrement que dans le cas où la commission saisie en application de l’article 43 a rejeté le texte qui lui était soumis ainsi que dans celui où la commission ne s’est pas prononcée sur l’ensemble des articles du texte avant le début de l’examen en séance ;
3. Considérant que la commission permanente du Sénat, saisie en application de l’article 43 de la Constitution, a désigné un rapporteur et s’est réunie pour se prononcer sur le projet de loi au cours de la matinée du lundi 11 septembre ; qu’il ressort du compte rendu de cette réunion, qu’après avoir adopté divers amendements et examiné tous les articles du texte, cette commission a conclu ses travaux le matin même en adoptant « le projet de loi ainsi modifié » ; que, nonobstant l’adoption de ce projet par la commission permanente compétente, l’examen du texte en séance publique qui a débuté le 11 septembre au soir a porté sur le texte du projet de loi dont le Sénat avait été saisi ; que la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social n’a pas été discutée conformément au premier alinéa de l’article 42 de la Constitution ; qu’elle a, par suite, été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution ;
4. Considérant que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, il y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de déclarer contraire à la Constitution l’ensemble de la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social,
D É C I D E :
Article 1er.- La loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social est contraire à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 24 octobre 2012, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d’ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs et par plus de soixante députés, de deux recours dirigés contre la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I. - SUR LA PROCEDURE.
A. - Les députés et les sénateurs requérants soutiennent que la procédure suivie au Sénat, première assemblée saisie, a méconnu les articles 29, 39, 42, 44, 45 et 51-1 de la Constitution, l’article 9 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 ainsi que l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires.
Plusieurs griefs sont plus précisément avancés :
1°) La Conférence des Présidents du Sénat n’aurait pas pu, lors de sa réunion du mercredi 5 septembre 2012, inscrire à l’ordre du jour de la séance du 11 septembre le projet de loi alors que le Gouvernement n’avait pas encore décidé d’engager la procédure accélérée ; elle n’aurait pas non plus, pour ce même motif, été en mesure de s’opposer à l’engagement de la procédure accélérée conjointement avec la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale ;
2°) La Conférence des Présidents du Sénat n’aurait pas été en mesure de recourir utilement à la prérogative qu’elle tient de l’article 39 de la Constitution de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour d’un projet de loi, faute d’avoir disposé en temps utile de l’étude d’impact ;
3°) Le délai séparant le dépôt du projet de loi au Sénat et son inscription en séance n’aurait pas été de nature à assurer la clarté et la sincérité du débat parlementaire ;
4°) La discussion en séance n’aurait pas pu s’engager sur le texte présenté par le Gouvernement.
B. - Le Gouvernement entend rappeler, à titre liminaire, la chronologie de la procédure suivie jusqu’au début de la discussion générale sur le projet de loi en séance publique devant le Sénat.
Le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a été inscrit sur l’ordre du jour de la session extraordinaire convoquée à compter du mardi 11 septembre 2012 par un décret du 4 septembre publié au journal officiel du 5 septembre.
Le projet de loi, qui avait reçu l’avis du Conseil d’Etat le 3 septembre 2012, a été délibéré en conseil des ministres le mercredi 5 septembre et déposé sur le bureau du Sénat le même jour en début d’après-midi. La décision du Premier ministre engageant la procédure accélérée sur le texte a été communiquée au Sénat au cours de l’après-midi du 5 septembre.
La Conférence des Présidents du Sénat s’est réunie le 5 septembre à 15 heures 20. Elle a décidé l’inscription du projet de loi à l’ouverture de la session extraordinaire, le 11 septembre après-midi, et pris note de ce que la commission des affaires économiques serait réunie pour examiner le texte le 11 septembre dans la matinée.
Au cours de sa réunion du 11 septembre, la commission des affaires économiques a procédé à l’examen du projet de loi et a approuvé le rapport de M. Bérit-Débat. En dépit de l’ambiguïté qui peut résulter de certains termes utilisés par l’annexe du rapport retraçant l’examen en commission, de nombreux éléments attestent de ce que celle-ci n’a pas pour autant adopté un texte en vue de sa présentation en séance :
- Le président de la commission a expliqué, en réponse à des rappels au règlement en séance publique, que celle-ci n’avait pas élaboré de texte et que, par conséquent, la discussion s’engagerait sur le projet déposé par le Gouvernement au Sénat ; tel était déjà, au demeurant, le sens de son intervention lors de la Conférence des Présidents le mercredi 5 septembre ;
- L’introduction du rapport adopté le 11 septembre mentionne qu’« au cours de sa réunion du mardi 11 septembre 2012, la commission des affaires économiques a approuvé, sous réserve de l’adoption de 14 amendements, le rapport de M. Claude Bérit-Débat » (p. 6) ; par contraste, et à titre d’exemple, l’introduction du projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer, présentée lors de la même session, indique que « la commission a (...) adopté le projet de loi, en précisant certaines de ses dispositions et en le complétant utilement » ;
- La formule qui conclut le compte-rendu de la réunion est différente de celle qui est utilisée habituellement lorsqu’un texte a été élaboré par la commission. La conclusion en cas d’adoption d’un texte est toujours la même : « L’ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission ». En l’espèce, cette formule n’est pas employée, car la commission, n’ayant pas adopté de texte à présenter en séance, s’est bornée à approuver le texte du Gouvernement sous réserve de certains amendements du rapporteur qui ont ensuite été présentés en séance publique ;
- Le compte rendu de l’examen du projet de loi par la commission mentionne l’adoption par celle-ci des amendements du rapporteur mais il ne comporte en revanche aucune mention de l’adoption des articles du projet de loi, contrairement à la pratique suivie lorsque la commission adopte un texte en vue de sa présentation en séance publique ;
- Formellement, enfin, le rapport de la Commission n’est pas accompagné du "texte de la Commission" et le tableau comparatif joint au rapport comporte une troisième colonne intitulée "Propositions de la commission" et non "Texte de la Commission" ni "Texte élaboré par la commission en vue de l’examen en séance publique" comme c’est le cas lorsque la commission adopte un texte. C’est aussi parce que la Commission n’avait pas adopté de texte à présenter en séance publique que le rapport auquel sont jointes les "propositions de la Commission" n’a été diffusé à l’intérieur du Sénat qu’après le début de la discussion générale sur le projet de loi.
Ces différents éléments confirment que la Commission des affaires économiques, réunie le 11 septembre au matin pour examiner le projet de loi et les amendements proposés par le rapporteur, n’a pas adopté de texte en vue de la séance publique.
C. - Les auteurs des saisines, et notamment les sénateurs signataires de la première d’entre elles, voient, dans cette absence d’un texte de la Commission susceptible d’être présenté en séance publique, une irrégularité dans la procédure d’adoption de la loi. De l’avis du Gouvernement, il n’en est rien.
1. - La Commission des affaires économiques du Sénat, saisie du projet de loi conformément à l’article 43 de la Constitution, a, en effet, dû concilier un calendrier découlant de l’exercice par le Gouvernement des prérogatives que lui reconnaît la Constitution avec les droits du Parlement et en particulier le droit d’amendement garanti par l’article 44 de la Constitution. Il faut rappeler en effet qu’une session extraordinaire est convoquée par le Président de la République à une date et sur un ordre du jour déterminés par le décret de convocation.
L’engagement de la discussion générale sur le projet de loi était prévu pour le mardi 11 septembre à 15 heures. Ainsi qu’il a été dit plus haut, la Commission des affaires économiques s’est réunie le matin du même jour afin de procéder à l’examen du rapport présenté par M. Bérit-Débat. Cette situation, spécifique au premier jour d’une session extraordinaire convoquée en urgence, ne permettait pas d’organiser une discussion en séance publique sur la base d’un projet de la Commission tout en respectant le droit d’amendement des sénateurs et la clarté du débat parlementaire. A titre d’information, le temps moyen d’impression et de mise en ligne d’un rapport et d’un texte de la Commission consolidé est de 5 à 6 heures.
Dans ces circonstances, la commission a décidé non de rejeter le projet du Gouvernement, ou, éventuellement, de l’adopter formellement sans modification, mais de réaliser des auditions - que le rapporteur a tenues les jeudi et vendredi précédents -, d’examiner le projet et d’étudier les propositions d’amendements du rapporteur en vue de la discussion en séance publique, sans aller cependant jusqu’à adopter un texte destiné à être discuté en séance l’après-midi.
Cette solution était de nature à concilier au mieux le respect de l’article 43 de la Constitution avec le respect du droit d’amendement et du principe de sincérité et de clarté du débat parlementaire.
2. - Elle n’est pas contraire à l’article 42 de la Constitution.
En effet, cet article, s’il prévoit que « la discussion sur les projets et propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la Commission saisie en application de l’article 43 », ouvre la possibilité qu’« à défaut » la discussion s’engage sur « le texte dont l’assemblée a été saisie ».
Il résulte des termes mêmes de cet article qu’en l’absence de texte adopté par la commission, le débat s’engage sur le texte dont l’assemblée a été saisie. Si les travaux préparatoires à l’adoption de ces dispositions, issues de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, mentionnent expressément le cas où la commission rejette le texte et celui où elle ne parvient pas à adopter un texte dans le délai qui lui est imparti, on ne saurait en déduire que ces exemples épuiseraient les cas de « défaut » envisagés par l’article 42.
En l’espèce, ainsi qu’il a déjà été souligné, c’est afin de permettre au débat de s’engager à la date prévue par le décret de convocation de la session extraordinaire, tout en garantissant la sincérité et la clarté du débat parlementaire, que la commission n’a pas adopté de texte en vue de sa discussion en séance publique. Dans les circonstances particulières de l’examen d’un projet de loi inscrit en urgence à l’ordre du jour d’une session extraordinaire, l’absence de texte adopté par la commission permettait d’engager la discussion en séance publique sur le projet de loi transmis par le Gouvernement sans méconnaître l’article 42 de la Constitution.
3. -La procédure finalement suivie, loin de méconnaître l’article 44 de la Constitution comme il est soutenu, a préservé les garanties que les parlementaires tirent de cet article.
L’article 44 de la Constitution dispose que le droit d’amendement des membres du Parlement « s’exerce en séance ou en commission », ouvrant ainsi une alternative. Il ne peut être regardé comme garantissant un droit d’amender à la fois en commission et en séance. Les travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 sont clairs sur l’origine et l’objet de la modification apportée à l’article 44. Il s’agissait principalement de permettre l’organisation de procédures législatives simplifiées dans lesquelles le texte amendé en commission pourrait être soumis à un vote global en séance plénière. L’article 44 n’exige pas l’exercice successif du droit d’amendement en Commission puis en séance publique.
Comme il a été dit, compte tenu du fait que la réunion de la commission précédait de quelques heures la séance publique, un texte de la commission ne pouvait être présenté dans des délais compatibles avec l’exercice du droit d’amendement. Afin de préserver ce droit, l’engagement de la discussion sur la base du texte du Gouvernement, connu depuis le mercredi 5 septembre, était la solution qui s’imposait. C’est donc précisément pour mieux assurer le respect du droit d’amendement, sans remettre en cause le calendrier fixé par le décret de convocation de la session extraordinaire, que la Commission a décidé de ne pas élaborer de texte alternatif juste avant l’ouverture de la discussion générale. Les sénateurs ont ainsi eu la possibilité, sur la base d’un texte disponible depuis plusieurs jours, de présenter les amendements qu’ils jugeaient utiles. Et de fait, les amendements en séance ont été nombreux (150), près d’un tiers (44) d’entre eux ayant été adoptés, au terme d’une discussion de 18h30 étalée sur trois jours, sans même épuiser les créneaux de séance ouverts par la Conférence.
4. - Ainsi, la procédure suivie au Sénat résulte de la nécessaire conciliation, dans la circonstance particulière que constitue l’inscription d’un texte urgent à l’ouverture d’une session extraordinaire, des prérogatives que le Parlement et le Gouvernement tirent également de la Constitution. Le Gouvernement est d’avis que, dans ces circonstances spécifiques, la procédure suivie pour l’adoption du projet de loi au Sénat n’est entachée d’aucune irrégularité de nature à affecter la constitutionnalité de la loi.
D. - Les autres griefs avancés par les députés et sénateurs requérants ne sont pas non plus fondés.
1. - En premier lieu, la Conférence des Présidents du Sénat a pu décider, lors de sa réunion en début d’après-midi le mercredi 5 septembre, d’inscrire à l’ordre du jour de la séance du 11 septembre le projet de loi.
Il est vrai que, formellement, la décision du Gouvernement d’engager la procédure accélérée n’est parvenue au Sénat qu’en fin d’après-midi. Cependant, ainsi que l’atteste le compte-rendu de la réunion de la Conférence des Présidents, ces derniers étaient informés de la décision du Gouvernement. Le Président du Sénat a annoncé que la session extraordinaire serait organisée en deux séquences : la première, la semaine du 10 septembre, « sera consacrée à l’examen du projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social qui sera examiné en procédure accélérée ». Il est fait mention, une autre fois, de ce que la procédure accélérée a été engagée. Le ministre des relations avec le Parlement, qui assistait à cette conférence, a également pu confirmer cette décision. Un vote a finalement eu lieu pour statuer sur ce sujet ; une majorité a approuvé les modalités de l’inscription.
Par ailleurs, la brièveté du délai séparant cette inscription à l’ordre du jour et la date de la séance s’explique par le caractère d’urgence attaché autant à la convocation d’une session extraordinaire qu’à l’objet de la loi. Dans ces circonstances, un tel délai ne peut être regardé comme insuffisant.
Enfin, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, le fait qu’un décret du 5 septembre, publié le 6 mais communiqué au président du Sénat le jour de sa signature, soit venu compléter l’ordre du jour de la session extraordinaire ne permet en tout état de cause pas de conclure que l’ordre du jour n’aurait pas été « déterminé », comme le précise l’article 29 de la Constitution, à la date à laquelle la Conférence des Présidents a pris la décision d’inscrire le projet de la loi déférée à l’ordre du jour. La modification de l’ordre du jour de la session extraordinaire ne portait en effet pas sur ce projet de loi, dont l’inscription était définitive dès la communication aux assemblées du premier décret de convocation de la session.
2. - En deuxième lieu, les Conférences des Présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale ont été en mesure de faire usage des prérogatives qu’elles tirent des articles 39 et 45 de la Constitution ainsi que de l’article 9 de la loi organique du 15 avril 2009.
2.1. - L’article 39 de la Constitution dispose que « les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues ». L’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009, pour sa part, prévoit que les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact et doivent être déposées avec plusieurs documents dont la liste est dressée, tandis que l’article 9 précise que la Conférence des Présidents de l’assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d’un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles fixées auraient été méconnues.
L’étude d’impact a été envoyée au service des dépôts du Sénat par le Secrétariat général du Gouvernement, au travers du logiciel d’échanges Solon, le mardi 5 septembre à 15h04. L’étude d’impact, et les documents l’accompagnant, ont été reçus par ce service à 15 h 06 et, à 16h33, la mise en ligne a eu lieu. Un second envoi a ensuite été effectué à 17h48, cette fois au service de la séance.
S’il n’était pas matériellement possible à la Conférence des Présidents de disposer de l’étude d’impact qui était en cours de transmission au moment de sa réunion du mercredi 5 septembre, la Conférence était toutefois en mesure, dans les jours qui suivaient, de se réunir à nouveau et de faire usage de la prérogative qu’elle tire de l’article 39 de la Constitution.
Le délai de six jours séparant le dépôt du début de la discussion en séance publique n’a pas méconnu l’article 9 de la loi organique du 15 avril 2009, le délai de dix jours qui s’y trouve fixé s’appliquant à la procédure législative de droit commun. Cet article ne peut être lu comme faisant obstacle à ce que, en cas d’engagement d’une procédure accélérée, ce délai puisse être plus bref, dès lors que la Conférence des Présidents a été en mesure de vérifier que le projet de loi était accompagné des documents prévus à l’article 8, ce qui n’est pas sérieusement contesté en l’espèce.
2.2. - L’article 45 de la Constitution permet aux Conférences des Présidents des deux assemblées de s’opposer conjointement à l’engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement.
D’une part, comme il a été dit, la Conférence des Présidents du Sénat était informée dès la réunion du 5 septembre de la décision du Gouvernement. Elle aurait pu dès ce moment s’opposer. Elle a, au contraire, voté l’inscription à l’ordre du jour le mardi 11 septembre. D’autre part, ces deux Conférences étaient dans tous les cas en mesure, durant le délai précédant la séance publique du mardi 11 septembre, de se réunir, si elles le souhaitaient, pour prendre une décision d’opposition. La Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale s’est d’ailleurs réunie le mardi 11 septembre dans la matinée et n’a pris aucune décision en ce sens.
Le Gouvernement est ainsi d’avis que le texte a été adopté au terme d’une procédure exempte de toute irrégularité.
I. - SUR L’ARTICLE 3.
A. - Les députés requérants considèrent que l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques issu de la loi déférée porte atteinte à la liberté contractuelle et au droit de propriété car il institue un droit de priorité de certains organismes lors de la vente d’un bien acquis par une personne et prive le primo-acquéreur du pouvoir de fixer le prix de vente de son bien au-delà du prix d’acquisition pendant une durée de 10 ans (sauf à reverser à l’Etat la totalité de l’excédent, ce qui constituerait une mesure confiscatoire). Par ailleurs, le législateur n’aurait pas épuisé sa compétence en renvoyant au représentant de l’Etat dans la région le soin de fixer le plafond de loyer applicable.
B. - Le Gouvernement considère que ce dispositif est conforme à la Constitution.
1. - La protection constitutionnelle de la propriété de l’Etat et des autres personnes publiques (v., pour son affirmation : CC, 25 et 26 juin 1986, n° 86-207 DC), ainsi que le principe d’égalité devant la loi et les charges publiques, « font obstacle à ce que des biens faisant partie du patrimoine de personnes publiques puissent être aliénés ou durablement grevés de droits au profit de personnes poursuivant des fins d’intérêt privé sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine » (CC, 17 décembre 2010, n° 2010-67/86 QPC). Dans tous les cas, un intérêt général doit justifier la cession d’un bien d’une personne publique à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé (v. nt. CE, Sect., 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, n° 169473, au R.).
1.1.  Ces critères sont respectés.
L’objectif d’intérêt général consiste à favoriser la construction de logements sociaux ; il participe à l’objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent (CC, 19 janvier 1995, n° 94-359 DC, cons. 5 et 7).
Les contreparties apportées par la loi à la possibilité de céder un bien public avec une décote pouvant aller jusqu’à 100% sont nombreuses :
- Les terrains pouvant être cédés de droit dans ces conditions économiques favorables sont limitativement énumérés par l’autorité administrative de l’Etat et cette cession ne peut intervenir qu’au profit d’une personne publique ou d’une personne privée chargée d’une mission de service public ou oeuvrant, à tout le moins, dans le cadre d’un service d’intérêt général ;
- L’avantage financier consenti ne peut avoir pour seule fin que de réduire « le prix de revient des logements locatifs sociaux » et « le prix de cession des logements en accession (sociale, compte tenu du renvoi) à la propriété (...) », de sorte que le motif d’intérêt général poursuivi est établi ;
- En particulier, toute cession ou mise en location par les acquéreurs-accédants sociaux ayant bénéficié d’un avantage financier sur le prix d’acquisition, résultant de la répercussion de la décote consentie, est encadrée par une clause anti-spéculative pendant une durée de 10 ans ;
- L’Etat conclut une convention avec l’acquéreur, jointe à l’acte de vente, qui fait mention des garanties et contreparties décrites ci-dessus. Au bout d’un délai de 5 ans à compter de la cession, la réalisation du programme de logements ayant ouvert droit à la décote est contrôlée et, outre le remboursement à l’Etat de l’avantage financier indu ou la résolution de la vente, des indemnités peuvent être appliquées pour sanctionner l’acquéreur n’ayant pas respecté ses engagements ;
- Une procédure de rendu compte annuel est organisée par la loi afin de garantir l’effectivité du contrôle, lequel peut conduire, à l’issu d’un contradictoire, à la mise en œuvre des clauses résolutoires de la convention.
1.2. - Au sein de ce dispositif, les personnes privées qui pourraient bénéficier d’une cession avec décote relèvent d’un traitement spécifique.
a) Il convient d’abord de distinguer deux catégories de personnes privées.
L’acquéreur peut, d’une part, être un opérateur de logement social (association agréée mentionnée à l’article L. 365-2 du code de la construction et de l’habitation, société anonyme mentionnée à l’article L. 411-2 ou société d’économie mixte mentionnée à l’article L. 481-1 du même code). De tels organismes ont été créés spécifiquement pour satisfaire à un besoin d’intérêt général et leur gestion est encadrée par les autorités publiques dans des conditions qui les apparentent à des opérateurs publics. Ils ne peuvent donc être regardés comme « poursuivant des fins d’intérêt privé » au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel précitée.
L’acquéreur peut, d’autre part, être une personne privée, morale ou physique, qui s’engage à assurer elle-même la gestion de ces logements ou à la confier à des personnes ou organismes agréés . C’est un dispositif très minoritaire dans le paysage du logement locatif social en France. Il permet à des personnes privées de bénéficier de prêts spécifiques qui font alors entrer les logements mis à bail dans le champ du logement social couvert par le dispositif (dispositif du « prêt locatif social »). De tels prêts sont conditionnés à un niveau de ressources et à la conclusion d’une convention, ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement, qui fixe notamment le plafond de loyer pouvant être pratiqué.
b) La décote consentie doit, dans tous les cas, s’adapter à la catégorie des logements sociaux construits et aux contraintes attachées à la personne bénéficiant de la décote. C’est notamment le cas des personnes privées bénéficiaires du dispositif - singulièrement celles qui ne sont pas des opérateurs de logement social. Comme l’a expliqué la ministre chargée du logement lors des débats devant le Sénat , la décote pour cette catégorie de logements sera déterminée au cas par cas, en fonction des caractéristiques de l’opération. Dans tous les cas, pour ces types d’opération (accession sociale à la propriété et logements PLS réalisés par des personnes privées investies, dans le cadre de cette construction, d’une simple mission d’intérêt général), le Gouvernement estime que la loi ne peut être interprétée comme permettant une décote qui excèderait la moitié de la valeur vénale du bien. C’est sur le fondement de cette interprétation qu’il entend préparer les textes réglementaires d’application qui viendront préciser les modalités de calcul du montant maximum de la décote en fonction des caractéristiques de l’opération.
1.3.  - Plusieurs mécanismes assurent, en outre, la pérennité du maintien dans le secteur du logement social des logements construits et acquis dans le cadre du mécanisme de cession avec décote mis en place par la loi déférée.
Il faut d’abord rappeler qu’une clause anti-spéculative encadre toute cession ou mise en location par les acquéreurs-accédants sociaux ayant bénéficié d’un avantage financier sur le prix d’acquisition. Sa durée, fixée à 5 ans dans le projet du Gouvernement, a finalement été doublée au cours des débats parlementaires, pour atteindre 10 ans. Se trouve ainsi encadrée, notamment, l’accession sociale à la propriété.
D’autre part, la vente de logements appartenant aux organismes d’HLM (énumérés à l’article L 411-2 du CCH) à des personnes autres que des organismes HLM est soumise à des conditions strictes et contraignantes. Le maire de la commune doit être consulté, ainsi que les collectivités publiques qui ont accordé leur garantie aux emprunts contractés pour la construction, l’acquisition ou l’amélioration des logements. L’autorité préfectorale peut s’opposer à la vente si elle estime qu’il y a un risque de réduction excessive du parc de logements locatifs sociaux sur le territoire de la commune. Le défaut de transmission au préfet de la décision d’aliéner fait l’objet d’une sanction depuis la loi n°2012-387 du 22 mars 2012. Les logements qui peuvent être vendus sont ceux construits ou acquis depuis plus de dix ans et inscrits sur une liste établie annuellement par le conseil d’administration de l’organisme gestionnaire. Si le logement est occupé, il ne peut être vendu qu’à son locataire - à la demande de ce dernier, il peut être vendu à son conjoint, ou, sous conditions de ressources, à ses ascendants et descendants. Si le logement est vacant, l’organisme HLM doit le proposer en priorité à l’ensemble de ses locataires dans le département, ainsi qu’aux gardiens d’immeuble qu’il emploie. A défaut de demande, le logement peut être vendu à toute autre personne physique sans condition de ressources, à une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales dès lors qu’est pris l’engagement de mettre ce logement, pendant au moins quinze ans, à la disposition de personnes défavorisées. Sur ce point, la loi du 22 mars 2012 a également renforcé les obligations de la personne physique acquérant un logement vacant auprès d’un organisme HLM (v. art. L. 443-11 du CCH). L’article 9 de la loi adoptée renforce encore le contrôle exercé par l’autorité publique sur ces cessions de logements sociaux en prévoyant qu’en cas de désaccord entre le maire et le préfet, l’autorisation d’aliénation est prise par le ministre en charge du logement.
Enfin, s’agissant des bailleurs privés de logements locatifs sociaux qui ne sont pas des organismes HLM ou y sont apparentés, les conventions auxquelles ils sont parties sont contraignantes, spécialement en ce qui concerne l’occupation du par cet la durée de détention des logements. Les propriétaires successifs d’un logement sont également tenus, pendant la durée de la convention, par la servitude de location sociale. Ils ne retrouvent la disposition de leur logement qu’à l’expiration de la convention. Dans ce dernier cas, compte tenu du mécanisme de décote mise en place, la durée de la convention pourrait être déconnectée de la durée du prêt aidé dont pourra bénéficier la personne privée. Plutôt que d’adosser la durée de la convention à celle de la durée du prêt, le pouvoir réglementaire peut prévoir d’allonger la durée de la convention. Serait ainsi imposée une contrepartie supplémentaire liée au bénéfice initial de la décote.
1.4. - Il résulte de toutes ces considérations que le dispositif adopté par le législateur permet de garantir que la décote sera accordée en contrepartie de l’engagement effectif de l’acquéreur public ou privé à contribuer, sous le contrôle des autorités publiques, au développement du logement social. Les exigences posées par le législateur sont ainsi de nature à assurer le respect des principes constitutionnels relatifs à la propriété des personnes publiques. Pour cette raison, elles ne peuvent être regardées comme portant atteinte à la liberté contractuelle ou au droit de propriété, ainsi que le soutiennent les députés requérants. C’est en particulier le cas pour le droit de priorité de certains organismes lors de la vente ou pour l’encadrement du prix de location ou de cession pendant 10 ans.
1. - Pour ce qui est de la compétence du représentant de l’Etat dans la région pour fixer le plafond de loyer applicable, elle s’exercera, sous le contrôle du juge, dans le respect des garanties constitutionnelles, notamment le principe d’égalité (v. en ce sens, pour une disposition renvoyant à un arrêté ministériel le soin de fixer le prix de location des meubles lorsque des immeubles destinés à loger des personnes en difficulté font l’objet de location ou de sous-location meublée, Cons. Const., décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002, cons. 91 à 95).
I. -  SUR L’ARTICLE 10.
A. - Les députés requérants estiment que le fait de relever les seuils des quotas de logements sociaux que doit réaliser une commune et de les fixer de manière différente méconnaît le principe d’égalité et porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, particulièrement à la libre disposition de leurs biens, garantie par l’article 72-2 de la Constitution.
B. - Le Gouvernement considère que ces deux principes ont été respectés.
1. - L’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation introduit par l’article 10 de la loi déférée définit une part de logements sociaux dans le parc de résidences des communes  en distinguant entre quatre catégories bien identifiées de communes :
- 25% pour les communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France (3 500 habitants dans les autres régions) qui sont comprises dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants ;
- 20% pour les communes de plus de 15 000 habitants, isolées et en croissance démographique ;
- 20% également dans les communes de plus de 3 500 habitants, dans des territoires ne nécessitant pas un effort de production supplémentaire ;
- 10% pour les communes, hors Ile-de-France, comprenant entre 1 500 et 3 500 habitants et comprises dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants ;
2. - De telles obligations ne portent pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. Les obligations et charges imposées aux collectivités territoriales, qui répondent à l’intérêt général attaché à la mixité sociale (CC, 7 décembre 2000, n° 2000-436 DC), sont définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée et ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées.
Elles ne méconnaissent pas non plus le principe d’égalité. Les caractéristiques objectives propres à ces quatre catégories justifient les différences entre les seuils imposés de production de logement social. D’ailleurs, l’ensemble des communes appartenant à une même catégorie au sein d’une même agglomération ou d’un même établissement public de coopération intercommunale sont soumises aux mêmes règles quant à la détermination du seuil de logements sociaux.
Les griefs portant sur l’article 10 devraient donc être écartés.
I. - SUR L’ARTICLE 15.
A. - Les députés requérants estiment que la modification par l’article 15 du rythme selon lequel les collectivités territoriales doivent atteindre les quotas assignés est disproportionnée et méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales.
B. - Le Gouvernement ne partage pas cette opinion.
Le législateur a décidé de renforcer le rythme de rattrapage pour atteindre les objectifs de 25%, 20 % ou 10% de logements sociaux, en fonction des communes, de manière à garantir une mixité sociale effective à court terme. Du fait de la fixation de l’échéance à 2025, quand la loi du 13 décembre 2000 l’avait implicitement fixée à 2020, les communes ne disposant pas d’une offre locative sociale auront une nouvelle échéance fixée à 12 ans pour atteindre le seuil de logements sociaux. En posant une telle obligation, le législateur n’a méconnu aucun principe ou exigence constitutionnels. Il a fait usage de la marge d’appréciation dont il dispose, sans entacher sa décision d’une erreur manifeste, les objectifs assignés, appréciés à chaque période triennale, étant réalisables.
I. - SUR L’ARTICLE 16.
A. - Les requérants estiment que le niveau des sanctions financières fixées par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales et constitue une sanction disproportionnée.
B. - Le Gouvernement n’est pas de cet avis.
1. - Le législateur a souhaité renforcer l’effet dissuasif du prélèvement opéré annuellement sur les communes qui n’ont pas atteint le taux de logements sociaux prescrit par la loi. Cette volonté se traduit, d’une part, par la possibilité donnée à l’autorité préfectorale de multiplier par 5 le montant du prélèvement opéré sur les communes en état de carence, faute d’avoir atteint leurs objectifs triennaux de rattrapage et, d’autre part, par l’augmentation du plafond de 5% à 10% du montant des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal est supérieur à 150% du potentiel fiscal médian par habitant.
2. - Ce dispositif vient renforcer celui introduit par l’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dont les dispositions ont été déclarées conformes à la Constitution (v. décision n° 2000-436 DC mentionnée auparavant). Le mécanisme, par conséquent, n’est pas contestable dans son principe, étant souligné que le constat de la carence des communes n’a pas de caractère automatique ; il appartient au préfet de l’apprécier, à l’issue d’une procédure contradictoire, en tenant compte notamment « des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune ».
Quant aux montants du prélèvement et du prélèvement majoré, ils ne constituent, tout d’abord, que des plafonds. S’agissant en particulier du prélèvement majoré, sont déduites de son montant les dépenses que la commune réalise en faveur du développement de l’offre de logements sociaux (art. L. 302-7 du CCH). Elle a ainsi la faculté de ne pas acquitter de prélèvement si elle s’acquitte de ses obligations en matière de logement.
Ce prélèvement, en outre, est proportionné à la richesse de cette commune. Seules sont en effet concernées par le rehaussement de l’assiette maximale de prélèvement les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 1083 EUR. Par comparaison, le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national en 2011 et retenu pour la répartition des dotations en 2012 est seulement de 764,04 EUR. D’ailleurs, seul un petit nombre de communes, ayant un potentiel fiscal particulièrement élevé, relèverait du nouveau régime. Il est estimé que 13 communes seraient concernées par un prélèvement brut supérieur à 5% de leurs dépenses réelles de fonctionnement, ce qui représenterait 1% des communes soumises à l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000, 3,5% des communes n’ayant pas atteint leur objectif triennal pour la période 2008-2010 et 6,5% des communes en état de carence. Plus précisément, 2 communes seraient susceptibles de relever du plafond de 10% de leurs dépenses réelles de fonctionnement et 11 communes non plafonnées seraient concernées par un dépassement du plafond à 5% des dépenses réelles de fonctionnement.
Au demeurant, l’application cumulée de plusieurs dispositifs de prélèvement et de minoration de la dotation globale de fonctionnement, pouvant entraîner au total une diminution de plus de 5% des dépenses réelles de fonctionnement de la commune, n’a pas été jugée comme entravant la libre administration de ces collectivités, notamment parce que ces communes disposaient d’un potentiel fiscal élevé (CC, 6 mai 1991, n° 91-291 DC, cons. 13). Ce même motif est de nature à justifier que le montant maximal du prélèvement majoré passe, pour une minorité de communes, de 5 à 10% du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune.

Pour ces raisons, l’article contesté ne méconnaît pas le principe de libre administration des collectivités territoriales et n’institue pas une sanction disproportionnée.
Par suite, le Gouvernement est d’avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.Monsieur le Président,
Les recours adressés au Conseil constitutionnel sur la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (affaire n° 2012-655 DC) évoquent des aspects de procédure parlementaire sur lesquels il me paraît utile d’apporter aux membres du Conseil constitutionnel quelques éléments factuels.
Dans le décret du 4 septembre 2012, le Président de la République a convoqué le Parlement en session extraordinaire, afin qu’il examine notamment le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social. Ce projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat le mercredi 5 septembre.
Le même jour, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée en application de l’article 45 de la Constitution et demandé au Sénat d’examiner ce texte en séance publique dès le mardi 11 septembre, soit exactement six jours après son dépôt.
Dans une telle situation, l’organisation des travaux parlementaires devait concilier l’urgence et le respect effectif des conditions essentielles d’exercice du droit d’amendement.
Estimant que, si le droit d’amendement s’exerce, aux termes de l’article 44, premier alinéa, de la Constitution, « en séance ou en commission. », l’adoption effective d’un projet de loi procède de la délibération et du vote en séance publique, la commission compétente pour l’examen au fond du projet de loi a conclu qu’elle ne pouvait procéder à l’élaboration d’un texte dans les délais requis sans remettre en cause les conditions essentielles d ‘exercice du droit d’amendement par les membres du Sénat.
Dans l’hypothèse où la commission aurait adopté un texte, les sénateurs n’auraient en effet disposé, pour déposer leurs amendements, que du temps existant entre la mise en ligne de ce texte et le début de la séance plénière, soit une heure trente, ce qui n’aurait constitué qu’une parodie du droit d’amendement.
C’est la raison pour laquelle, la commission s’est réunie dans la matinée du mardi 11 septembre pour examiner le projet de loi et les amendements présentés par le rapporteur, le délai limite pour le dépôt des amendements en vue de l’examen du projet de loi en séance publique ayant été fixé au début de la discussion générale, à 15 heures.
Dès le début de la réunion de la Conférence des Présidents du 5 septembre, le président de la commission des affaires économiques avait indiqué qu’il n’y « aura(it) pas de texte de la commission et qu’en conséquence, tous les amendements seront des amendements "extérieurs" » (page 5 du compte rendu).
Lors de sa réunion du mardi 11 septembre, la commission des affaires économiques n’a donc pas adopté de texte. Elle a seulement adopté les amendements présentés par son rapporteur, permettant ainsi leur dépôt au nom de la commission et leur examen en séance publique. Le rapport de la commission établit par conséquent, page 6, qu’ « au cours de sa réunion du mardi 11 septembre 2012, la commission des affaires économiques a approuvé, sous réserve de l’adoption de 14 amendements, le rapport de M. Claude Bérit-Débat, sur le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social ».
La mention, à la fin du compte rendu de l’examen en commission, page 88 du même rapport, selon laquelle « la commission adopte le projet de loi ainsi amendé », ne signifie aucunement que la commission a adopté un texte.
Cette formule se rapproche de celle qui est habituellement utilisée pour les projets de loi financiers, pour lesquels la commission n’adopte pas de texte, leur discussion portant, en séance publique, sur le texte présenté par le Gouvernement, en application de l’article 42, deuxième alinéa, de la Constitution. Elle reprend également l’expression utilisée avant l’entrée en vigueur, le 1er mars 2009, de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. En effet, il était alors habituel d’énoncer que la commission demande au Sénat d’adopter le projet de loi sous réserve de l’adoption des amendements qu’elle entend présenter en séance publique, comme l’illustrent les précédents joints à cette lettre.
En outre, la lecture du compte-rendu de la commission montre que lors de l’examen des articles, celle-ci n’a pas élaboré de texte, mais a simplement adopté plusieurs amendements qui ont ensuite été discutés en séance publique, la commission ayant approuvé le projet de loi, sous réserve de ces amendements.
Telles sont les précisions que je souhaitais porter à la connaissance du Conseil constitutionnel sur une procédure au cours de laquelle le Sénat s’est attaché à garantir, dans le respect de la Constitution et des prérogatives éminentes du Gouvernement pour la fixation de l’ordre du jour de la session extraordinaire, les conditions essentielles d’exercice du droit d’amendement. Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de mes sentiments les meilleurs.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les conseillers,
Nous avons l’honneur, de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, définitivement adopté par l’Assemblée nationale le 10 octobre 2012.
A l’appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants :
Sur le non respect de la procédure parlementaire au Sénat:
L’article 44 de la Constitution prévoit que « Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. Ce droit s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des Assemblées dans le cadre déterminé par une loi organique ».
Eu égard à la date de dépôt du texte le 5 septembre 2012, de nomination du rapporteur et de convocation de la commission saisie au fond, d’examen le 11 septembre en première lecture, du dépôt le même jour du rapport de la commission, lequel porte en outre sur la proposition de loi n°725 de Madame BORVO (non inscrite à l’ordre du jour de la session extraordinaire) et du texte sur lequel la discussion s’est engagée, les sénateurs n’ont pu exercer leur droit d’amendement en commission le 11 septembre au matin. En effet, seul le rapporteur du texte a présenté 14 amendements.
Il a ainsi été porté atteinte à l’article 44 de la Constitution,
En outre, l’article 42 de la Constitution, dans sa rédaction résultant de la révision du 23 juillet 2008, dispose:
« La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie. Toutefois, la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l’autre assemblée.
La discussion en séance, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.
L’alinéa précédent ne s’applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l’article 45. Il ne s’applique pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise ».
Les prescriptions impératives de cet article ont, en l’espèce, été délibérément méconnues par le Gouvernement devant le Sénat, première assemblée saisie, puisque les conditions de dépôt et d’inscription du texte n’ont pas respecté le fait que le débat porte sur le texte de la commission saisie au fond. C’est délibérément que celle-ci a, en séance, déposé les amendements qu’elle avait adoptés et qui auraient dû être intégrés au texte débattu. Tout s’est passé comme si la révision du 23 juillet 2008 n’avait pas eu lieu.
Alors même que le Conseil n’y est pas fondé par une disposition exprès, il n’a pas manqué dans la récente décision n02012-645 OC du 9 août 2012 de montrer le risque d’inconstitutionnalité issu du non respect de l’ordre du jour en matière de contrôle parlementaire, dès lors qu’il peut présenter une interférence avec le vote de la loi. A fortiori, l’importance de la nouveauté que représente le débat des textes à partir du texte de la commission ne saurait être ignorée, comme en témoigne la décision n° 2009-581 du 25 juin 2009: « Considérant que les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, qui s’appliquent aux travaux des commissions, imposent qu’il soit précisément rendu compte des interventions faites devant celles-ci, des motifs des modifications proposées aux textes dont elles sont saisies et des votes émis en leur sein ; qu’il en va notamment ainsi pour les projets et propositions de loi dont la discussion porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l’article 43 ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie»
En l’espèce les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, telles qu’elles figurent ci-dessus, ont été sciemment méconnues, puisque le Gouvernement a volontairement indiqué en Conférence des Présidents que ne serait pas examiné en séance publique le texte issu de la Commission mais le projet de loi dans sa version initiale. Ainsi le texte amendé et adopté par la commission (rapport n0757) le 11 septembre au matin n’a ainsi pas été présenté en séance publique comme l’a reconnu le Président de la commission des Affaires Economiques: « en l’espèce, la commission n’a pas élaboré de texte et c’est le projet de loi initial qui a été soumis au Sénat, assorti d’amendements émanant du rapporteur. Il n’y a pas eu de texte de la commission à proprement parler. C’est cette procédure que nous avons adoptée. »
Les conditions du débat ont également été rappelées dès l’ouverture de la séance du 11 septembre 2012 au Sénat par un rappel au règlement de Mme Troendle :
«... le mercredi 5 septembre, le conseil des ministres adopte un texte de quinze articles dont l’objet est capital pour les collectivités territoriales que nous représentons. Vous en décidez l’inscription en séance publique moins de six jours plus tard : c’est tout simplement irrespectueux du travail parlementaire (Protestations sur les travées du groupe socialiste.), d’autant qu’il a été décidé que la commission ne présenterait pas de texte. C’est pourtant une règle constitutionnelle depuis 2008 ! Vous bafouez les droits du Parlement!
À quinze heures, le jour du conseil des ministres, la conférence des présidents du Sénat s’est réunie pour présenter ce calendrier intenable, sans que les sénateurs aient pu avoir en main la copie du texte ou son étude d’impact.’ comment voulez-vous que nous travaillions? Cerise sur le gâteau, la procédure accélérée, qui vous permet de contourner tous les délais constitutionnels, n’était toujours pas engagée à cette heure " elle le fut le soir même à dix-huit heures.
Bref, la conférence des présidents n’a pas été en mesure de se prononcer utilement sur le contenu d’une étude d’impact dont les sénateurs n’avaient pas connaissance ou sur l’engagement d’une procédure accélérée qui n’était pas encore effectivement engagée. ( .. .) Le Gouvernement et sa majorité ont décidé de contourner, comme s’il s’agissait d’une option, le principe de l’article 42 de la Constitution, qui permet à la commission d’élaborer son texte. En ce qui concerne le droit d’amendement, garanti par l’article 44 de la Constitution, il a été violé dès le stade de la commission. »
Sont ainsi méconnus à la fois les articles 29 - l’ordre du jour de la session extraordinaire corrigé le 6 septembre ne pouvant être considéré comme « déterminé» -,39,42 et 44 de la Constitution et l’article 9 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relatif aux études d’impact dont le respect s’impose au Gouvernement.
Article 3 :
L’article 3 modifie l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques sur différents points. En particulier, il prévoit, au III, que:
« Le primo-acquéreur d’un logement qui souhaite le revendre dans les dix ans qui suivent l’acquisition consécutive à la première mise en vente du bien est tenu d’en informer le représentant de l’État dans la région. Ce dernier en informe les organismes mentionnés à l’article L. 411-2 du même code, qui peuvent se porter acquéreurs du logement en priorité. Le primo-acquéreur est tenu de verser à l’État une somme égale à la différence entre le prix de vente et le prix d’acquisition de son logement. Cette somme ne peut excéder le montant de la décote. Pour l’application du présent alinéa, les prix s’entendent hors frais d’acte et accessoires à la vente.
« Lorsque le primo-acquéreur d’un logement le loue dans les dix ans qui suivent l’acquisition consécutive à la première mise en vente du bien, le niveau de loyer ne doit pas excéder des plafonds fixés par le représentant de l’État dans la région.
« À peine de nullité, les contrats de vente comportent la mention des obligations visées aux troisième et quatrième alinéas du présent III et du montant de la décote consentie ».
Ces dispositions mettent en place le contrôle par une autorité publique de la règle fondamentale de libre disposition de son bien par un propriétaire. Elles instituent un droit de priorité des organismes cités à l’article L. 411-2 du code général de la propriété des personnes publiques, portant atteinte à la liberté contractuelle, ainsi qu’un contrôle des prix de vente et des loyers, sans indication précise des critères de fixation des plafonds fixés par le représentant de l’État dans la région.
Ces dispositions portent ainsi une atteinte anormale au droit fondamental à valeur constitutionnelle que constitue le droit de propriété dans l’un de ses attributs essentiels qui est la libre disposition de son bien par le propriétaire. Cette mesure est au surplus directement contraire à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, laquelle a admis la faculté pour le législateur de pouvoir apporter certaines limitations au droit de propriété par conciliation avec d’autres droits à valeur constitutionnel, mais à la condition que ces limitations n’aient pas un caractère de gravité tel que le sens et la portée du droit de propriété en soient dénaturés (Cons. Const. 29 juillet 1998 : JO 31 juillet p.11710).
Or le dispositif adopté a pour effet de priver le primo-acquéreur de la liberté de pouvoir fixer le prix de vente de son bien au-delà du prix d’acquisition pendant 10 ans, sauf à reverser à l’Etat la totalité de l’excédent, ce qui constitue une mesure confiscatoire incompatible avec le droit de disposer de son bien.
Il convient ici de rappeler que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel est particulièrement explicite en la matière: « la propriété figure au nombre des droits de l’homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789, qu’aux termes de son article 17 « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité » " qu’en l’absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l’article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi» ( 16 dec. 2011, n° 2011-207 QPC, soc. Grande brasserie patrie Schutzenberger).
Ainsi le Conseil a-t-il censuré l’obligation d’une cession gratuite d’une partie de leur terrain dès lors que le texte attribue à la collectivité publique le plus large pouvoir d’appréciation sur l’application de cette disposition et ne définit pas les usages publics auxquels doivent être affectés les terrains ainsi cédés (n° 2010-33 OPC, 22 sept. 2010). La cession gratuite de biens au profit de l’AFPA, dès lors que n’est pas garantie l’affectation de ces biens aux missions de service public qui restent dévolues à cette association (n° 2101-67/86 QPC, 17 décembre 2010, région centre) a également été censurée. En l’espèce un mécanisme aussi contraignant qui prive d’une partie du prix de vente le vendeur et qui contraint le niveau de loyer ne peut échapper à la censure.
Ces dispositions portent également atteinte à la liberté contractuelle, en ce que la vente est soumise, non seulement à une information du représentant de l’État, mais surtout à la création d’un droit de priorité d’acquisition pour les organismes mentionnés à l’article L. 411-2 du Code Général de la propriété des personnes publiques, ce qui est contraire au principe de libre disposition de son bien par le propriétaire.
Quant à l’encadrement de la location dans les dix ans suivant l’acquisition consécutive à la première mise en vente du bien, la fixation de plafonds par le représentant de l’État accentue les atteintes à la liberté contractuelle. Si on peut accepter une réglementation des prix de location dans un dispositif précis et encadré par la loi, on constate, dans ce texte, l’absence de critères précis permettant au représentant de l’État de déterminer les plafonds de loyer. Aucune garantie n’est ici accordée aux primo-acquéreurs sur une application uniforme et cohérente de la mesure que ce soit à l’échelon national ou local, ce qui est contraire au principe d’égalité.
A l’atteinte à la liberté contractuelle s’ajoute enfin le vice d’incompétence négative du législateur qui, dans cette matière du droit de propriété, doit fixer précisément les garanties légales des exigences constitutionnelles.
Article 10
L’article 10 modifie l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation en relevant le taux de l’obligation de logements sociaux de 20% à 25% dans les communes de plus de 3500 habitants (1500 en Ile de France) appartenant à une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunal à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 15000 habitants.
Les députés, auteurs de la présente saisine, constatent qu’aucun élément tangible concernant la nécessité de relèvement de ce seuil, qui puisse être fondé sur une étude objective et exhaustive de l’application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite Loi « SRU », n’a été apporté. Il est d’ailleurs révélateur que le législateur ait prévu justement la création d’un outil statistique national à l’article 29, ce qui montre que le Gouvernement ne possède pas, au jour du vote de la loi, d’indicateurs fiables et précis permettant de justifier ce relèvement du taux, selon des critères objectifs et rationnels.
L’article 10 introduit, de plus, une différenciation entre les communes entrant dans la définition de la loi dite « SRU ». Ainsi, certaines communes restent à l’objectif initial de 20% en fonction des cas définis par la loi, à savoir: la part de bénéficiaires de l’allocation logement dont le taux d’effort est supérieur à 30% ; le taux de vacance; le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d’emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social. Ce nouveau dispositif est contraire au principe d’égalité: ces critères pouvant tout aussi bien être appliqués à toutes les communes même celles en dessous du seuil de 20%. La logique du système mis en place et le respect de l’égalité de traitement entre communes auraient dû ainsi conduire à considérer que, dorénavant, toutes les communes devraient être soumises au prélèvement en fonction de ces critères.
Dans le prolongement de cette première rupture d’égalité, il faut faire remarquer que le texte prévoit que l’application de ces trois critères bénéficiera aux communes nouvellement concernées alors que celles qui sont entrées dans le champ d’application de la loi en 2000, n’en bénéficient pas.
Cette rupture d’égalité entre différentes collectivités doit en conséquence, être dénoncée comme inconstitutionnelle.
Le prélèvement sur les ressources fiscales prévu à l’article 10 porte ensuite atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, particulièrement de libre disposition de leurs ressources, inscrit à l’article 72-2 de la Constitution. Là encore, si l’article 72-2 de la Constitution prévoit bien que la libre disposition de ces ressources est possible dans les conditions fixées par la loi, c’est à condition que la loi ne restreigne pas cette libre disposition au point de porter atteinte à la libre administration des ressources des collectivités territoriales. Or, les critères fixés dans la loi dite « SRU » se trouvent modifiés dans un sens global de restrictions des possibilités de ressources bien au-delà de ce que permettait le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000.
Ainsi, il résulte de la loi que le prélèvement imposé a pour effet de réduire les ressources globales des communes et de diminuer leurs ressources fiscales au point d’entraver leur libre administration.
Article 15 et 16
Les députés, auteurs de la présente saisine, rappellent que le Conseil constitutionnel a fixé un certain nombre de principes, particulièrement dans sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, à propos de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
Ainsi, si le législateur peut, sur le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c’est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et qu’elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée; les restrictions apportées par les dispositions critiquées aux conditions d’exercice du droit de propriété doivent être justifiées par l’intérêt général qui s’attache à la maîtrise, par les collectivités publiques, de l’occupation des sols et du développement urbain.
Les dispositions de la loi dite « SRU» constituaient déjà une forte contrainte pour les collectivités territoriales concernées. Or, le texte ici contesté, par l’application combinée des articles 15 et 16, alourdit ces contraintes, aggrave les charges pesant sur ces collectivités territoriales, dépassant ce que la proportionnalité peut admettre en termes de restrictions à des libertés et principes constitutionnels.
Ainsi, l’article 15 modifie l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation en procédant à une accélération considérable du processus de réalisation de logements sociaux au sein d’une commune entrant dans les catégories de l’article L. 302-5. Outre son caractère difficilement réalisable, cette disposition va conduire à entraver gravement la libre administration des collectivités territoriales, inscrite à l’article 72 de la Constitution. Pour respecter le calendrier et les objectifs fixés par la loi, les communes vont devoir réaliser prioritairement et uniquement des logements sociaux au-delà de ce que les exigences de l’intérêt général de la commune imposent, notamment en matière de mixité sociale.
L’article 16 modifie l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation en multipliant jusqu’à cinq fois le prélèvement sur les ressources fiscales des communes qui n’atteignent pas les nouveaux objectifs de rattrapage fixés par l’article 15 précité. Il est rappelé que jusqu’à présent, ce prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Cette augmentation considérable du prélèvement majoré qui s’ajoute à un rythme de rattrapage accéléré des objectifs à atteindre, excède largement ce que les communes pourront supporter et n’est plus proportionnée aux exigences de la loi.
Ce prélèvement est une sanction, puisqu’il vise à pénaliser un comportement des collectivités. Cette sanction ne peut échapper à une censure du Conseil puisqu’elle porte sur une obligation qui dans bien des cas s’avérera irréalisable. Les prescriptions de l’article VIII de la Déclaration des Droits de l’Homme sont méconnues, tant en raison du caractère contraint de l’action urbaine des collectivités que de la proportionnalité entre le montant du prélèvement et la réalité à laquelle il s’applique.
Il est également manifeste que sont méconnus le principe de libre administration des collectivités locales et celui selon lequel les « ressources fiscales et autres ressources propres» doivent représenter une part déterminante de leurs ressources, puisque le prélèvement est opéré sur lesdites recettes et que son montant est ainsi ponctionné dans des limites susceptibles de mettre en cause ce principe. Ces atteintes à des règles constitutionnelles s’opèrent sans justification tirée de l’intérêt général.
En effet, il ne ressort ni des débats, ni des documents mis à disposition du Parlement que le Gouvernement a été en mesure d’apporter la preuve que dix ans d’application de la loi dite « SRU » ont fait progresser la mixité sociale qui est un objectif d’intérêt général pour les communes. Ceci est d’autant moins prouvé que la loi n’établit pas que les sommes prélevées dans les communes concernées seront bien réaffectées sur leur territoire, alors que le principe de la loi dite « SRU », revendiqué par le Gouvernement, n’est pas uniquement de faire progresser le nombre de logements sociaux en général mais de faire progresser le rapport dans chaque commune entre résidences principales et logements sociaux.
En l’absence de toute statistique fiable sur l’application de la loi dite « SRU », l’aggravation des sanctions doit être contestée au regard de l’atteinte portée au principe de proportionnalité et de la libre administration des collectivités territoriales, celles-ci n’ayant plus la possibilité de déterminer pour leur territoire, leur politique de diversité de l’habitat. Autrement dit, l’objectif de mixité n’est, en réalité, pas ou plus poursuivi et on lui a substitué un nouvel objectif d’augmentation du nombre absolu de logements sociaux qui n’est pas explicité et justifié par la loi.
La finalité d’intérêt général, mise souvent en balance par rapport aux libertés constitutionnelles, est absente de ce texte et doit conduire à la censure de celui-ci, non seulement en ce qui concerne le régime des sanctions, mais aussi dans la définition des critères fixés par la loi.
En définitive, c’est l’ensemble de la loi qui se trouve concerné par cette absence de fixation des critères objectifs justifiant les mesures législatives. Par extension et par application d’un principe d’inséparabilité, c’est donc la loi, dans son ensemble, qui devra être déclarée inconstitutionnelle.
Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés, auteurs de la présente saisine, demandent au Conseil constitutionnel de se prononcer sur ces point et sur tous ceux qu’il estimera pertinent, eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les Sénateurs soussignés ont l’honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, aux fins de déclarer sa procédure d’adoption contraire à la Constitution.
La révision de la Constitution de la Vème République, adoptée par le Congrès du Parlement le 21 juillet 2008, s’articulait, selon l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, autour de trois orientations majeures : «un pouvoir exécutif mieux contrôlé, un Parlement profondément renforcé et des droits nouveaux pour les citoyens ».
Le Constituant a ainsi, conformément à cet objectif, adopté une série de dispositions visant à renforcer les pouvoirs de la représentation nationale, parmi lesquels figurent :
- Le principe selon lequel la discussion en séance publique des projets ou propositions de loi porterait désormais, sauf exception, sur le texte adopté par la commission saisie au fond (article 42).
- L’affectation à la procédure législative d’un certain nombre de délais pour permettre au Parlement de préparer ses travaux et délibérer dans un temps raisonnable (article 42).
- La consécration, dès le stade des travaux de commission, du droit d’amendement appartenant à chaque parlementaire (article 44).
- L’édiction de règles relatives à la présentation des projets de loi, et la possibilité pour la Conférence des Présidents de constater éventuellement le non-respect de ces règles, notamment en ce qui concerne le contenu de l’étude d’impact accompagnant chaque projet de loi (article 39).
- La possibilité donnée aux Conférences des Présidents de s’opposer à l’engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement (article 45).
- Le partage équilibré de la maîtrise de l’ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement (article 48).
- La reconnaissance de l’existence des groupes parlementaires et la nécessité que le règlement des assemblées définisse des droits spécifiques pour les groupes minoritaires ou d’opposition (article 51-l).
Les signataires du présent recours considèrent que les conditions de l’adoption de la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social sont contraires à plusieurs exigences à valeur constitutionnelle et aux dispositions constitutionnelles citées ci-dessus.
Sur le respect de l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires
Le Conseil constitutionnel a, dans plusieurs de ses décisions, indiqué que le fondement de ces exigences résidait dans les termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l’expression de la volonté générale» et dans ceux du premier alinéa de l’article 3 de la Constitution: « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ».
Les auteurs du recours considèrent que les conditions de l’examen de la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social n’ont pas satisfait aux exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires. Les conditions d’organisation de la procédure parlementaire pour l’examen de ce projet de loi, et le calendrier établi, n’ont pas permis au Parlement de délibérer dans des conditions satisfaisantes et ont conduit à la méconnaissance de ces exigences.
Les Sénateurs requérants rappellent que l’article 51-1 de la Constitution reconnaît l’existence des groupes parlementaires, impose que leur soient conférés des droits, et que des droits spécifiques soient reconnus aux groupes minoritaires ou d’opposition.
Les articles 39 et 45 de la Constitution consacrent l’existence de la Conférence des Présidents de chaque assemblée en lui attribuant un certain nombre de prérogatives.
La lecture combinée de ces trois articles, éclairée par l’article 29 du règlement du Sénat - et en particulier son alinéa 7 qui prévoit d’attribuer à chaque groupe politique un nombre de voix équivalent aux sièges qu’il détient dans l’assemblée - implique que les délibérations de cette instance respectent les droits des groupes parlementaires, et tout particulièrement ceux de l’opposition ou minoritaires. Le déroulement des travaux de la Conférence et ses décisions doivent également respecter les prescriptions constitutionnelles relatives à la procédure législative et ses décisions doivent assurer le respect de l’exigence constitutionnelle de clarté et sincérité des débats.
En premier lieu, la Conférence des Présidents du Sénat, qui s’est réunie le 5 septembre 2012 à 15h15, et qui a pris acte de l’inscription de la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, s’est déroulée dans des conditions qui n’ont pas satisfait à la nécessaire information de ses membres.
Le décret du Président de la République, convoquant une session extraordinaire à partir du 1l septembre 2012, est paru au Journal officiel le matin même de la Conférence des Présidents. Celui-ci ne mentionnait d’ailleurs pas le projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l’outre-mer pourtant inscrit à l’ordre du jour du Sénat, au cours de la même Conférence des Présidents, à partir du mercredi 26 septembre. Il a fallu attendre la publication d’un décret rectificatif le lendemain, le 6 septembre 2012, pour conforter rétroactivement l’ordre du jour arrêté la veille.
Concernant précisément la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, il avait été délibéré en Conseil des ministres le matin même et aucun Sénateur n’en avait eu officiellement transmission (qu’il s’agisse du projet de loi ou de son étude d’impact) au moment de la Conférence des Présidents. Le texte et les documents y afférant n’ont en effet été officiellement déposés qu’à 16 heures passées.
En outre, la procédure accélérée prévue à l’article 45 de la Constitution, qui s’avérait indispensable puisque le Gouvernement avait décidé d’inscrire ce projet de loi dans des délais largement inférieurs à ceux prévus à l’alinéa 3 de l’article 42 de la Constitution, n’était toujours pas engagée lors de la Conférence des Présidents. Elle ne le fut qu’à près de 19 heures le même jour.
Pour toutes les raisons évoquées, les requérants estiment que la Conférence des Présidents du 5 septembre 2012 n’a pas pu délibérer utilement et dans des conditions satisfaisantes, notamment du fait de l’absence d’information de ses membres. La procédure d’examen de la loi déférée a donc, de ce seul fait, été altérée en violation des principes et exigences sus-cités.
En second lieu, les conditions d’examen du projet de loi n’ont pas plus satisfait aux exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires.
Le Gouvernement a imposé au Sénat un examen de ce projet de loi en séance publique seulement six jours après son dépôt, ce qui, même si rien ne le lui interdit, constitue une pratique irrespectueuse des droits du Parlement et de ses membres.
La commission saisie au fond n’a nommé un rapporteur sur ce texte que lors de l’unique réunion qu’elle a tenue sur l’examen du projet déféré et qui a eu lieu quelques heures avant l’ouverture de la séance publique le mardi Il septembre. Le rapporteur n’a rendu son rapport que très tardivement puisqu’il a été transmis aux groupes politiques le jour même à 13h50, soit une heure avant la séance publique.
En 2008, le constituant a souhaité assortir la procédure législative de garanties nouvelles pour renforcer les pouvoirs du Parlement mais aussi tendre vers une amélioration de la qualité de la loi et de son travail préparatoire.
C’est tout le sens des délais nouveaux fixés par l’article 42 de la Constitution, qui interdisent, pour les lois ordinaires, sauf engagement de la procédure accélérée, l’examen d’un texte en séance moins de six semaines après son dépôt dans la première chambre saisie.
C’est également le sens de l’article 28 ter du règlement du Sénat, qui prévoit, en principe, que deux semaines séparent la réunion de la commission du passage en séance publique.
Si chacun de ces délais peut être l’objet de dérogations (1), il n’en demeure pas moins qu’ils mettent en évidence la volonté du Constituant et du législateur qu’un temps minimal soit accordé au Parlement pour lui permettre de délibérer de façon éclairée et respectueuse de ses droits.
Le Conseil constitutionnel (Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009) a considéré qu’à l’Assemblée nationale, lorsqu’une durée maximale est décidée pour l’examen de l’ensemble d’un texte, cette durée ne saurait être fixée de telle manière qu’elle prive d’effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. De la même manière, un délai minimal raisonnable, apprécié en tenant compte de l’importance quantitative ou qualitative d’un texte, visant à permettre au Parlement de préparer ses travaux et délibérer de façon satisfaisante, contribue au respect de ces exigences.
Cela est d’autant plus vrai que la loi déférée intervient au début d’une mandature et qu’aucune échéance extérieure n’impose l’organisation d’un calendrier parlementaire aussi contraignant pour le législateur.
C’est, aux yeux des Sénateurs requérants, de l’injustifiable précipitation dans laquelle s’est organisée la discussion et s’est déroulé l’examen de cette loi que découle la violation de l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats (2). . Les conditions de l’inscription à l’ordre du jour et la procédure d’adoption de la loi ont eu manifestement pour effet d’altérer la clarté et la sincérité du débat.
Pour toutes ces raisons, ils estiment que la loi déférée a été adoptée aux termes d’une procédure législative contraire aux exigences constitutionnelles de clarté et sincérité des débats.
Sur le respect de l’article 42 de la Constitution
Il apparaît aux requérants que la procédure suivie pour l’examen de ce texte par le Sénat est contraire à l’article 42 de la Constitution. Ils ont d’ailleurs déjà eu l’occasion de le faire valoir et de réclamer l’utilisation d’une autre procédure lors de la réunion de la Conférence des Présidents du 5 septembre dernier, mais également lors de plusieurs rappels au règlement et lors de la présentation en séance publique le Il septembre des trois motions de procédure déposées sous les numéros 53, 2 rectifié et 1.
La modification de l’article 42 de la Constitution résulte de la proposition n°37 formulée par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République en octobre 2007.
L’article 42 de la Constitution tel qu’issu de la révision constitutionnelle de 2008 constitue l’un des éléments majeurs de la revalorisation du Parlement alors voulue par le Gouvernement, qui l’expliquait sans ambiguïté dans l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle: « la nouvelle rédaction des deux premiers alinéas de l’article 42 de la Constitution est un élément majeur dans l’entreprise de renforcement du Parlement. Réserve faite des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi que des projets de révision de la Constitution, le texte discuté en séance plénière ne sera plus le projet du Gouvernement, mais le texte issu des travaux de la commission qui en a été saisie. Cette revalorisation essentielle du rôle des commissions bouleversera les méthodes de travail et les équilibres actuels dans l’élaboration de la loi. Elle est le gage, pour le travail parlementaire, d’une efficacité et d’un intérêt accrus.»
Le Constituant a marqué son intention de placer ce nouveau dispositif au cœur de la révision qu’il a adoptée en juillet 2008 tant dans ses travaux préparatoires qu’en séance publique.
« Le choix proposé dans le présent article est le choix de la raison, une raison qui prend en compte les nécessités de notre temps et, en particulier, le rééquilibrage des institutions en faveur du Parlement» écrivait ainsi le député Jean-Luc Warsmann, rapporteur du texte à l’Assemblée nationale dans son rapport n°892 sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.
« Pour un parlementaire, l’article que nous allons examiner est sans doute l’un des plus intéressants et des plus importants de ce texte (. . .). D’une certaine manière, l’article 16 du projet de loi constitutionnelle redistribue le pouvoir au bénéfice du législatif», selon le Député René Dosière, le mercredi 28 mai 2008, en séance publique à l’Assemblée nationale. « Il s’agit ici de l’une des dispositions les plus importantes de ce projet de loi, qui constituera une avancée essentielle pour le déroulement de nos travaux », ajoutait dans le même sens le Député Jérôme Chartier le même jour. Le 17 juin 2008, en séance publique, selon le Sénateur Jean-Jacques Hyest, rapporteur du projet de loi constitutionnelle au Sénat, « l’examen en première lecture du texte des commissions est, sans doute, l’un des éléments de nature à bouleverser le plus profondément la « routine» parlementaire. Il ne sera probablement pas sans effet sur les relations entre l’exécutif et le législatif: nous devons en prendre conscience ». «Je n’ignore pas les progrès que pourrai[t] constituer le vote sur le texte issu des commissions », affirmait le Sénateur Jean-Claude Peyronnet, en séance publique le même jour. « La rupture qui sera, pour nous, la plus sensible tient au fait qu’il nous est proposé de débattre désormais en séance publique du texte issu des travaux de la commission saisie au fond », ajoutait pour sa part en discussion générale le Sénateur Nicolas About. Selon le Président Robert Badinter: «la discussion des textes tels que les auront adoptés les commissions, elles-mêmes plus nombreuses; la maîtrise partielle de l’ordre du jour partagée entre la majorité et l’opposition, (. . .) ; un droit d’amendement plus libre; tous ces éléments sont des avancées, de petites avancées, mais des avancées réelles ». Les débats ont été marqués par un large consensus, sur tous les bancs, pour qualifier l’importance d’une telle modification.
Les travaux parlementaires de la loi constitutionnelle de juillet 2008 démontrent ainsi que le principe de la présentation en séance publique du texte adopté par la commission, ne consiste pas seulement, pour le Constituant en 2008, à la simple mise en place d’une nouvelle règle de procédure, mais constitue un élément fondamental du nouvel équilibre qu’il a voulu consacrer entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.
Ainsi, depuis l’entrée en vigueur de la révision constitutionnelle de 2008, l’alinéa 1er de l’article 42 de la Constitution consacre le principe de l’examen en séance publique du texte adopté par la commission saisie au fond. Ce principe est assorti d’un certain nombre d’exceptions.
Ces exceptions sont, d’une part, définies à l’alinéa 2 et découlent de la nature même du texte examiné: « la discussion en séance des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement ».
Elles sont, d’autre part, évoquées, en creux, dès l’alinéa 1 er du même article : « la discussion porte (. . .), à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie ».
En prévoyant cette seconde possibilité, le Constituant a entendu prévenir d’éventuels blocages dans le déroulement de la procédure législative des textes soumis au Parlement. On peut recenser, par hypothèse, deux types de blocage.
1) Il peut s’agir, en premier lieu, de l’hypothèse où une commission déciderait volontairement de ne pas délibérer sur un texte pour en bloquer la navette. Une telle configuration pourrait être imaginée dans le cas d’une différence de majorité entre les deux assemblées.
2) Il peut également s’agir, en second lieu, d’un cas où le texte élaboré par le rapporteur de la commission saisie au fond aurait été rejeté par une majorité des membres de celle-ci. Cette hypothèse a d’ailleurs trouvé à s’illustrer lors de l’examen de la loi relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge par la commission des affaires sociales du Sénat le 3 mai 20 Il. Le texte élaboré par le rapporteur de ladite commission ayant été rejeté par une majorité des membres la composant, le Sénat s’est prononcé, au cours des séances publiques des 10, 11 et 13 mai 2011 sur le texte que lui avait transmis l’Assemblée nationale le 22 mars de la même année. De la même manière, le 19 octobre 2011, lors de l’examen de la proposition de loi, modifiée par l’Assemblée nationale, relative au patrimoine monumental de l’État, une majorité des membres de la commission de la Culture du Sénat a rejeté les propositions d’amendements faites par le rapporteur ainsi que l’ensemble du texte. C’est donc sur le texte transmis par l’Assemblée nationale que le Sénat s’est prononcé lors de la séance publique du 3 novembre 2011 réservée à l’ordre du jour proposé par le groupe sénatorial minoritaire de l’Union centriste et républicaine.
L’expression « à défaut » permet, dans l’une et l’autre des hypothèses évoquées, de garantir la poursuite de la discussion d’un texte dont le Gouvernement demande l’inscription à l’ordre du jour et de préserver ainsi les priorités qui sont les siennes, en application de l’article 48, alinéa 2, de la Constitution ou de l’alinéa 1 er de l’article 29 du même texte. De la même manière, elle garantit la discussion d’un texte qui se trouverait inscrit à l’ordre du jour d’une assemblée conformément à l’alinéa 1er de l’article 48 de la Constitution ou à la demande d’un groupe parlementaire d’opposition ou minoritaire en application de l’alinéa 5 du même article.
Les auteurs du présent recours tiennent à souligner que l’interprétation restrictive des exceptions prévues à l’alinéa 1 er de l’article 42 de la Constitution ressort clairement de la volonté du Constituant, comme le démontre l’analyse faite par le rapporteur au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale, sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République :
« Ce principe souffrira quelques exceptions qui impliquent une discussion en séance publique, soit du texte du Gouvernement en première lecture devant l’assemblée saisie, soit du texte transmis par une assemblée à l’autre dans les étapes ultérieures de la procédure.
Ces exceptions sont de deux ordres :
- il peut s’agir d’exceptions circonstancielles, lorsque la commission n’aura pas réussi à conclure ou bien lorsqu’elle aura rejeté le texte déposé ou transmis; c’est tout le sens de l’expression « à défaut» utilisée dans l’alinéa 2 du présent article ;
- des exceptions constitutionnelles pour les projets de révision constitutionnelle, d’une part, les projets de loi de finances et les projets de loi de .financement de la sécurité sociale, d’autre part, compte tenu du caractère particulier de ces projets, dont l’examen est encadré, par ailleurs, par les articles 47 et 47-1 de la Constitution.»
Les exceptions au principe édicté par l’article 42 de la Constitution sont donc parfaitement circonscrites. La première exception impose donc que la commission se soit trouvée dans une situation où elle n’aurait pas « réussi» à conclure, ce qui suppose qu’elle ait, à tout le moins, essayé d’y parvenir.
Il n’apparaît pas que le Constituant, en consacrant le principe de la discussion en séance publique du texte adopté par la commission saisie au fond, ait entendu offrir une quelconque alternative dans l’organisation du travail législatif, permettant d’opter pour l’une ou l’autre des procédures.
Les Sénateurs signataires du recours relèvent d’ailleurs que les articles 28 ter et quater du Règlement du Sénat, mettant en œuvre l’article 42 de la Constitution, ne font pas davantage référence à la possibilité pour la commission saisie au fond de choisir entre l’une des deux options.
Autoriser cette pratique au gré des circonstances consacrerait, pour le pouvoir législatif, un net recul de ses prérogatives par rapport à la volonté du Constituant en 2008. Si d’ailleurs, le principe édicté par l’alinéa 1er de l’article 42 de la Constitution n’était pas réellement contraignant, rien n’empêcherait à l’avenir, un Gouvernement et la majorité parlementaire qui le soutient, de décider de faire systématiquement usage de la procédure prévue en cas de « défaillance» de la commission et d’ériger ainsi, dans la pratique, l’exception en principe.
Le Constituant a donc bien souhaité, par l’alinéa 1er de l’article 42 de la Constitution, consacrer un droit nouveau en faveur du Parlement, comme cela ressort de ses travaux. Il ne saurait donc être contourné pour des motifs autres que ceux précisément définis sans méconnaître les droits du Parlement.
Concernant l’examen par le Sénat de la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, il apparaît que la procédure suivie ne s’inscrit dans le cadre d’aucune des exceptions auxquelles fait référence l’article 42 de la Constitution.
La Conférence des Présidents, qui s’est réunie le 5 septembre et dont les conclusions ont été soumises au Sénat le Il septembre, a expressément acté une procédure contraire à la Constitution en prévoyant que l’assemblée se prononcerait directement sur le texte déposé par le Gouvernement. Il ressort d’ailleurs clairement des conclusions de cette Conférence (dont une copie est jointe au recours), que celle-ci n’a prévu ni réunion de commission visant à élaborer un texte, ni délai limite pour le dépôt des amendements préalables à cette réunion de commission. Elle s’est contentée de préciser le délai limite pour le dépôt des amendements extérieurs qui seraient discutés en séance publique. Il a donc été volontairement décidé de ne pas faire application du principe de l’alinéa 1er de l’article 42 de la Constitution.
La commission n’a jugé utile, à aucun moment, de justifier s’être trouvée dans un cas empêchant son rapporteur de proposer à ses collègues d’adopter un texte. En outre, aucune circonstance dirimante n’empêchait la commission des Affaires économiques du Sénat, qui est maîtresse de l’organisation de ses travaux, de se réunir en temps voulu dans le but d’élaborer un texte.
Ainsi, pour quelle raison la Commission n’a-t-elle pas décidé de se réunir par exemple le lundi 10 septembre pour élaborer un texte?
Pourquoi le Gouvernement n’a-t-il pas retardé au mardi 11 septembre au soir l’examen de ce projet de loi, qui, achevé en séance le jeudi 13 à 13h15, n’a même pas nécessité l’ouverture du jeudi 13 à partir de 16 heures et le soir ?
Pourquoi le rapporteur, pour tenter de justifier son choix, n’a-t-il pas pris la peine d’exposer au Bureau de la Commission, au cours d’une réunion préalable, qu’il ne lui serait pas permis de faire des propositions pour l’élaboration d’un texte ?
Jamais, au cours de l’examen du texte au Sénat, aucun élément n’est venu apporter des justifications valables à ces questions fondamentales.
Même si les Sénateurs requérants déplorent le calendrier imposé au Sénat sur ce texte, ils considèrent que le seul fondement du temps séparant le dépôt du texte de l’examen en séance publique ne saurait justifier le recours à une telle procédure (3), même si en tout état de cause, la commission n’a jamais justifié d’une impossibilité matérielle, même de ce type, lui interdisant d’élaborer un texte. La contrainte du temps ne pourrait d’ailleurs avoir pour effet de forcer le Sénat à supprimer l’une des deux étapes essentielles du vote de la loi que constitue l’élaboration d’un texte par la Commission. L’urgence liée au calendrier ne facilite certes pas l’examen et l’élaboration du texte au stade de la commission, mais elle ne l’interdit pas pour autant. Qui plus est, aucune disposition n’interdisait la commission d’adopter sans modification, après en avoir délibéré, le texte déposé par le Gouvernement.
Le rapporteur du projet de loi fait l’aveu du choix délibéré de cette procédure contestée par les Sénateurs requérants. Ainsi, dans son rapport n° 757, il ne fait nullement mention d’une impossibilité pour la commission de délibérer selon la procédure de principe prévue à l’alinéa 1 el" de l’article 42 de la Constitution. La commission a donc décidé de ne pas délibérer selon les nouvelles prescriptions de cet article et n’a pas jugé utile de le justifier valablement.
Force est d’ailleurs de constater que le mardi Il septembre au matin en réunion de commission, le rapporteur, était en mesure d’étudier chacun des articles du projet de loi initial, d’émettre un avis sur chacun d’entre eux, d’inviter la commission à émettre un avis favorable sur l’ensemble du texte moyennant l’adoption en séance publique de 14 amendements qu’il avait pris le temps et le soin de préparer, comme le montre son rapport.
Enfin, le président de la commission des Affaires économiques n’a pas davantage contesté en séance publique le mardi Il septembre 2012 cette volonté délibérée de ne pas adopter de texte de commission: « en l’espèce, la commission n’a pas élaboré de texte et c’est le projet de loi initial qui a été soumis au Sénat, assorti d’amendements émanant du rapporteur. Il n’y a pas eu de texte de la commission à proprement parler. C’est cette procédure que nous avons adoptée. »
Cette position a été confirmée par le rapporteur du projet de loi le même jour en réponse aux motions de procédure: « comme l’indiquait, avant même le début de la discussion générale, le président de la commission des affaires économiques, Daniel Raoul, l’article 42 de la Constitution dispose que "la discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission (. . .) ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie. " La commission n’était donc en rien obligée d’élaborer un texte. »
Il convient d’ajouter que la procédure accélérée permet la réunion d’une commission mixte paritaire au bout d’une seule lecture par chambre. La commission sénatoriale saisie au fond n’a donc jamais, au cours de la navette, eu l’occasion de se prononcer selon les règles posées par l’alinéa 1 er de l’article 42 de la Constitution4
Ainsi, la procédure prévue par l’article 42 de la Constitution constitue un élément fondamental de l’équilibre des pouvoirs entre le Parlement et le Gouvernement, et ne permet pas au législateur de déroger au principe édicté par lui en dehors des exceptions prévues. Rien n’autorise la commission saisie au fond à renoncer à l’exercice de ses propres prérogatives constitutionnelles.
Le fait d’avoir contourné délibérément le principe édicté par l’article 42 de la Constitution constitue une violation caractérisée de cette disposition constitutionnelle. Ainsi, la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a été adoptée aux termes d’une procédure contraire à la Constitution.
Sur le respect de l’article 44 de la constitution
Le nouvel équilibre institué par l’article 42 de la Constitution a eu pour conséquence la reconnaissance du droit d’amendement à chaque parlementaire dès le stade de la commission. Ainsi le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution modifié en 2008 dispose que:« Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement. Ce droit s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ».
Les requérants estiment que le droit d’amendement reconnu à chaque parlementaire en commission n’a pas été respecté lors de l’examen de la loi déférée, puisqu’il a été décidé, en violation de l’article 42 de la Constitution, de supprimer purement et simplement l’étape de la procédure législative que constitue l’élaboration du texte par la commission saisie au fond.
Il convient de souligner que le Constituant n’a pas entendu, à travers l’article 44 de la Constitution, attribuer un droit d’amendement qui serait « incomplet» en commission mais « complet» en séance. Dès lors qu’il a voulu donner aux parlementaires un droit d’amendement en commission comme en séance publique, ces droits doivent bénéficier de la même protection.
Les requérants se fondent sur la décision du Conseil Constitutionnel n° 2009-579 DC du 09 avril 2009 qui a clarifié la question de la présence des membres du Gouvernement lors des travaux des commissions consacrés à l’examen, en application de l’article 42 de la Constitution, des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l’objet. S’il a relevé que le Gouvernement pouvait, dès le stade de la commission, comme il le peut en séance publique, s’opposer à la recevabilité des propositions et amendements contraires aux articles 40, 41 ou 38 de la Constitution (5), c’est bien qu’il a voulu soumettre le droit d’amendement tel qu’il est exercé en commission aux mêmes règles que celles qui s’appliquent pour les amendements déposés en vue de la séance publique.
Il ne saurait y avoir, ainsi, de distinction entre le droit d’amendement accordé aux parlementaires en commission et celui qu’ils détiennent en séance publique.
En outre, ce droit compris dans sa plénitude ne consiste pas en la seule possibilité de déposer des amendements, mais implique également que ceux-ci puissent être défendus, débattus et éventuellement mis aux voix, en commission, en vue de l’élaboration du texte de celle-ci, comme en séance publique.
Les membres du Sénat, lors de l’examen de la loi déférée, n’ont jamais eu la possibilité d’exercer ce droit au stade de la commission. Ils ont vu ainsi le plus fondamental des droits qui leur sont reconnus purement et simplement violé.
De la violation de l’article 42 de la Constitution découle donc directement celle de l’article 44 et justifie l’inconstitutionnalité des modalités d’adoption de la loi déférée.
Sur le respect des articles 39, 45 et 51-1 de la Constitution
- L’article 39 de la Constitution donne, depuis la révision constitutionnelle de 2008, la possibilité à la Conférence des Présidents de s’opposer à l’inscription d’un texte dont l’étude d’impact serait présentée en violation d’un certain nombre de principes édictés par la loi organique.
Les requérants rappellent que cet article accorde un droit nouveau au Parlement, qui s’inscrit dans la volonté du Constituant de renforcer le rôle du pouvoir législatif afin de promouvoir un nouvel équilibre entre les pouvoirs dans notre pays.
La prérogative ainsi reconnue à la Conférence des Présidents, instance désormais expressément reconnue par la Constitution peut, en outre, être parfaitement considérée comme relevant également des droits que la Constitution garantit aux groupes parlementaires, quels qu’ils soient, dans son article 51-1. Les représentants de ces derniers détiennent en effet, à la Conférence des Présidents, un poids égal aux sièges qu’ils comptent au sein de l’assemblée. Les décisions de la Conférence des Présidents des assemblées doivent donc se conformer aux règles et aux droits édictés par la Constitution.
La prérogative prévue à l’article 39 de la Constitution peut être exercée dans les 10 jours suivant le dépôt d’un texte. Si le législateur organique a prévu un tel délai pour son exercice éventuel, délai qui a été admis par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée n° 2009-579 DC du 09 avril 2009, c’est évidemment pour prendre en compte le nécessaire travail qu’implique l’analyse de l’étude d’impact.
Certes, il n’est pas contesté, comme le Conseil constitutionnel l’a admis dans la même décision sur la loi organique du 15 avril 2009, que la mise à la disposition tardive de la première assemblée saisie de tout ou partie d’un document constituant l’étude d’impact d’un projet de loi ne conduisait pas nécessairement à rendre celle-ci contraire à l’article 39 de la Constitution et aux prescriptions des articles 8 et suivants de la loi organique du 15 avril 2009.
Au demeurant, lors de la réunion de la Conférence des Présidents du Sénat, le 5 septembre 2012, les Sénateurs membres de ladite Conférence n’avaient encore été destinataires ni de l’étude d’impact ni du texte même de la loi déférée dont l’inscription a été prévue moins de 6 jours plus tard. Pour cette raison, lors de cette réunion, le Président du groupe UCR a interrogé le Gouvernement et le Président du Sénat sur la manière dont la Conférence des Présidents pouvait ou pourrait exercer la prérogative reconnue par l’article 39 de la Constitution pour la loi déférée. Aucune réponse ne lui a été apportée.
Les requérants admettent que la prérogative reconnue par l’article 39 à la Conférence des Présidents ne doit pas avoir pour effet d’empêcher le Gouvernement d’exercer les siennes dans la fixation de l’ordre du jour. Mais ce droit nouveau suppose à tout le moins que la Conférence des Présidents soit en mesure, à la demande de l’un de ses membres, de se prononcer effectivement et utilement sur le contenu de l’étude d’impact d’un projet de loi inscrit à l’ordre du jour.
Les auteurs du recours estiment que la Conférence des Présidents n’a donc jamais été en situation de délibérer en toute connaissance de cause sur le contenu de l’étude d’impact de la loi déférée. Ses membres n’en avaient pas été destinataires au moment où le Gouvernement a acté l’inscription du texte en séance publique. En outre, devant les plaintes répétées des groupes de l’opposition sur ce point dès la Conférence des Présidents et en séance publique, le Président du Sénat aurait parfaitement pu convoquer une nouvelle conférence pour permettre à celle-ci de délibérer, cette fois, conformément aux règles édictées par la Constitution.
En actant ainsi, sans condition, l’inscription de ce texte à l’ordre du jour du Sénat dès le mardi Il septembre, la Conférence des Présidents a procédé à une décision méconnaissant ses propres prérogatives ainsi que les droits reconnus à ses membres. Elle n’a donc pas pu délibérer de façon régulière sur l’ordre du jour fixé pour la semaine parlementaire en question. Sur ce point, les requérants estiment donc que l’ordre du jour a été fixé en méconnaissance des articles 39 et 51-1 de la Constitution.
- L’article 45 de la Constitution, tel que modifié par le Constituant en 2008, consacre dans son deuxième alinéa, la faculté conjointe des Conférences des Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat de s’opposer à l’engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée sur un projet ou une proposition de loi.
La procédure accélérée a deux conséquences sur la procédure législative: elle permet d’une part de s’exonérer du respect des délais prévus à l’article 42 de la Constitution (six semaines incompressibles entre le dépôt et l’examen d’un texte dans la première assemblée saisie, quatre semaines incompressibles entre la transmission du texte et son examen par la deuxième chambre); elle offre, d’autre part, la faculté au Gouvernement de réunir une commission mixte paritaire sur un texte après seulement une lecture par chambre.
L’engagement de la procédure prévue à l’alinéa 2 de l’article 45 de la Constitution est une prérogative Gouvernementale que personne ne saurait contester. Les Sénateurs auteurs du recours rappellent cependant que cette prérogative est assortie d’un tempérament: les assemblées peuvent désormais s’opposer conjointement à cette procédure. Ce nouveau droit permettant aux assemblées de se prononcer sur l’opportunité de la procédure accélérée est une des manifestations concrètes du nouvel équilibre voulu par le Constituant entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
L’attribution par la Constitution d’une prérogative suppose que son titulaire soit en mesure de l’exercer. Et pour que la Conférence des Présidents se prononce utilement sur l’engagement de la procédure accélérée, le Gouvernement doit avoir engagé celle-ci. C’est également ce qu’ont fait valoir les représentants des groupes d’opposition, tant au cours de la Conférence des Présidents du 5 septembre qu’en séance publique le Il septembre au cours de divers rappels au règlement et durant la défense des motions de procédure.
C’est tout l’objet des délais indicatifs prévus par l’article 24 bis du Règlement du Sénat. Le Conseil constitutionnel ad’ ailleurs admis, selon le raisonnement repris par les Sénateurs requérants, la conformité à la Constitution de l’article 24 bis du Règlement du Sénat: «Considérant ( .. .) que, selon [l’article 24 bis du Règlement du Sénat], lorsque le Gouvernement décide d’engager la procédure accélérée prévue au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution, il en informe le président du Sénat, "en principe, lors du dépôt du projet de loi " ; que ces dispositions permettent au Gouvernement, postérieurement à ce dépôt, de faire part à tout moment de sa décision d’engager une telle procédure, dès lors que les deux Conférences des présidents sont en mesure, avant le début de l’examen du texte en première lecture, d’exercer la prérogative que leur reconnaît l’article 45 de la Constitution ». (6)
En engageant la procédure accélérée sur la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social à 18h50 le 5 septembre, plusieurs heures après l’issue de la Conférence des Présidents du Sénat, le Gouvernement n’a pas permis à celle-ci d’exercer la prérogative que lui reconnaît l’article 45 de la Constitution. En outre, aucune Conférence des Présidents n’a été convoquée avant le 26 septembre 2012.
Les signataires de la saisine considèrent donc que l’inscription de la loi déférée s’est déroulée selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution, ce qui justifie son annulation. Enfin, s’il y a eu bien eu un vote lors de la Conférence des Présidents du 5 septembre, celui-ci a porté, selon les termes alors utilisés par le Président du Sénat, sur les «conditions d’inscription du projet de loi» déféré. Il n’a eu ni pour objet ni pour effet de valider la procédure accélérée - qui n’était toujours pas engagée, ou l’étude d’impact - qui n’était toujours pas disponible. Il n’a pas eu non plus pour effet de confirmer la décision d’inscription et le calendrier du projet déféré, puisque la Conférence des Présidents n’est pas compétente pour se prononcer sur ce qui relève d’une prérogative exclusive du Gouvernement en application de l’article 29 de la Constitution. Ce vote, qui a eu lieu à la suite des remarques formulées par Madame la Sénatrice Troendle représentant le Groupe UMP, ne pouvait porter que sur les modalités de l’examen du projet de loi, ce qui confirme, une fois encore, le choix délibéré de renoncer à la prérogative prévue à l’article 42 de la Constitution.

L’ensemble de ces questions ayant directement trait au fonctionnement régulier du Parlement et au respect des droits que lui reconnaît la Constitution, les Sénateurs auteurs de la présente saisine demandent au Conseil Constitutionnel de faire droit à leur recours et de déclarer inconstitutionnel la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, ce qui en permettra un nouvel examen, dans des conditions respectueuses de la Constitution et des droits du Parlement.
(1 ) La dérogation à l’alinéa 3 de l’article 42 de la Constitution trouve sa source dans l’engagement de la procédure accélérée. La dérogation à l’article 28 ter du Règlement du Sénat peut être décidée par la Conférence des Présidents mais également se fonder sur le fait qu’une tel1e règle ne saurait à elle seule contredire les prérogatives en matière de fixation de l’ordre du jour que tient le gouvernement de l’article 29 de la Constitution ou de l’article 48 al. 2 du même texte.
(2 ) Cette préoccupation a d’ailleurs été publiquement relayée le 11 septembre 2012 par le président du groupe RDSE, membre de la majorité sénatoriale, qui s’exprimait ainsi lors de son explication de vote sur l’exception d’irrecevabilité:« Inutile d’insister, ce débat me laisse un sentiment de malaise.( ... ) il me semble important de ne pas renouveler trop souvent le recours à ce genre de méthode. ( ... ) l’urgence était-elle à quinze jours près? En sens inverse, était-il impossible de faire voter ce texte au mois de juillet? ( ... ) Oui, il est possible de recourir à la procédure accélérée. Toutefois, je ne doute pas que, si la même méthode avait été utilisée par le gouvernement précédent, moi-même et un certain nombre de mes collègues auraient fait le nécessaire pour que trois motions soient déposées.( ... ) Il serait souhaitable de ne pas abuser de ce genre de procédure. Comme cela a été dit, le texte a été présenté au conseil des ministres le 5 septembre, et nous en avons parlé à la conférence des présidents dans l’après-midi. Nous avons reçu l’étude d’impact il y a quatre jours, et le rapport de la commission juste avant le début de la séance. Ce sont des faits, et il n’y a rien d’iconoclaste à les rappeler.( ... ) Pour nous, le fond ne doit jamais avoir raison de la forme. Car même si l’on peut toujours trouver une bonne raison d’éluder la forme, l’enjeu n’est autre que le respect des règles de fonctionnement de la démocratie. »
(3) Le seul précédent d’un calendrier aussi contraignant pour un projet de loi ordinaire depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle procédure législative le ]"/" mars 2009 est le projet de loi .fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région. 11 fut examiné en séance publique le 4 juillet 2011, après un dépôt sur le bureau du Sénat le 29 juin et un examen par la commission le 30 juin. En l’espèce, le Parlement avait déjà délibéré sur ce texte puisque son inscription faisait suite à une annulation du Conseil constitutionnel. En outre, la Commission des lois du Sénat avait élaboré un texte lors de sa réunion du 30juin 2011. Elle avait donc considéré cette étape comme indispensable.
(4) Circonstance aggravante, le choix de ne pas élaborer de texte de commission intervient sur un projet de loi qui n’avait pas fait l’objet du moindre examen par le Parlement puisque c’est le texte déposé par le Gouvernement qui a été examiné et qu’il n’était pas en navette, ce qui constitue un acte de soumission au Gouvernement contraire à l’esprit des institutions.
(5) Cette prérogative gouvernementale dès le stade de la commission a une utilité, puisqu’elle vise à permettre d’améliorer la qualité des débats en séance publique. En l’espèce, le fait d’avoir refusé d’élaborer un texte en commission a conduit à priver le Gouvernement de l’une de ses prérogatives.
(6) C’est également pour permettre à la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale d’exercer cette prérogative, que l’article 102 du Règlement de l’Assemblée nationale a prévu que l’engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement devait s’effectuer au plus tard à 13 heures la veille de la Conférence précédant le début de la discussion d’un projet de loi.
