Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 21 décembre 1989, par MM Bernard Pons, Jacques Chirac, Alain Juppé, Jacques Chaban-Delmas, René Couveinhes, Jean-Claude Thomas, Mme Roselyne Bachelot, M Georges Gorse, Mme Françoise de Panafieu, MM Patrick Devedjian, Michel Giraud, Jean-Yves Chamard, Jacques Limouzy, Nicolas Sarkozy, Mme Michèle Barzach, MM Pierre Mazeaud, Jean-Louis Debré, Robert Pandraud, Eric Raoult, Patrick Ollier, Mme Martine Daugreilh, M Philippe Seguin, Mme Nicole Catala, M Jean Ueberschlag, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM Christian Estrosi, Jean-Michel Couve, Gabriel Kaspereit, Claude-Gérard Marcus, Jean Tiberi, Philippe Legras, Michel Noir, Lucien Guichon, Mme Christiane Papon, MM Eric Dolige, Jacques Toubon, Jean-Pierre Delalande, Jacques Godfrain, Mme Suzanne Sauvaigo, MM Olivier Guichard, Jacques Boyon, Pierre Raynal, Pierre Mauger, Jean de Gaulle, Philippe Auberger, Jean-Luc Reitzer, Jean Besson, Pierre-Rémy Houssin, Henri de Gastines, Claude Barate, Alain Jonemann, Didier Julia, Gérard Chasseguet, Claude Dhinnin, François Fillon, Jacques Masdeu-Arus, Dominique Perben, Pierre Pasquini, Léon Vachet, Louis de Broissia, Christian Bergelin, Edouard Balladur, Mme Elisabeth Hubert, MM Claude Labbé, Henri Cuq, Bernard Debré, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant amnistie d'infractions commises à l'occasion d'événements survenus en Nouvelle-Calédonie ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant amnistie d'infractions commises à l'occasion d'événements survenus en Nouvelle-Calédonie ; qu'à l'appui de leur saisine ils font valoir que l'article 1er de cette loi serait contraire à la Constitution ;
2. Considérant que l'article 1er est ainsi conçu : " Sont amnistiées les infractions commises avant le 20 août 1988 à l'occasion des événements d'ordre politique, social ou économique en relation avec la détermination du statut de la Nouvelle-Calédonie ou du régime foncier du territoire, par les personnes mentionnées au deuxième alinéa de l'article 80 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998. : Les dispositions du troisième au septième alinéas du même article sont applicables à l'amnistie résultant de la présente loi " ;
3. Considérant que ces dispositions ont pour conséquence d'étendre, dans les conditions et sous les réserves fixées par la loi, le bénéfice de l'amnistie résultant du premier alinéa de l'article 80 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988, aux auteurs d'infractions visés au deuxième alinéa du même article, c'est-à-dire " à ceux qui, par leur action directe et personnelle, ont été les auteurs principaux du crime d'assassinat prévu par l'article 296 du code pénal " ;
4. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, les dispositions de l'article 1er de la loi déférée méconnaissent l'article 34 de la Constitution et le principe de la généralité de la loi, en ce qu'elles ne fixent pas de règles mais portent amnistie de certains crimes individualisés ; qu'ainsi l'article 1er ne peut être qualifié de " loi " ; qu'il est soutenu également que ledit article, dans la mesure où il contredit une disposition d'une loi adoptée par voie de référendum, méconnaît tant l'article 3 de la Constitution en vertu duquel la souveraineté nationale appartient au peuple que l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme qui affirme que toute souveraineté réside dans la nation ; que cette analyse est confirmée, au demeurant, par le refus du Conseil constitutionnel d'apprécier la conformité à la Constitution d'une loi référendaire ;
Sur le moyen tiré de la violation de l'article 34 de la Constitution :
5. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi fixe les règles concernant l'amnistie " ;
6. Considérant que, sur le fondement de ces dispositions le législateur peut enlever pour l'avenir tout caractère délictueux à certains faits pénalement répréhensibles, en interdisant toute poursuite à leur égard ou en effaçant les condamnations qui les ont frappés ; qu'il lui appartient de déterminer en fonction de critères objectifs quelles sont les infractions et, s'il y a lieu, les personnes, auxquelles doit s'appliquer le bénéfice de l'amnistie ; que l'article 1er de la loi déférée ne contrevient pas à ces exigences ; qu'il ne saurait par suite être reproché au législateur d'avoir méconnu les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui définissent l'étendue de sa compétence ;
Sur le moyen tiré de la violation de l'article 3 de la Déclaration des droits de 1789 et de l'article 3 de la Constitution :
7. Considérant qu'en vertu de l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen " le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressement " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 3 de la Constitution " la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum " ;
8. Considérant que le principe de la souveraineté nationale ne fait nullement obstacle à ce que le législateur, statuant dans le domaine de compétence qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, modifie, complète ou abroge des dispositions législatives antérieures ; qu'il importe peu, à cet égard, que les dispositions modifiées, complétées ou abrogées résultent d'une loi votée par le Parlement ou d'une loi adoptée par voie de référendum ; qu'il incombe simplement au législateur, lorsqu'il exerce son pouvoir d'abrogation de la loi, de ne pas priver de garanties légales des principes constitutionnels ;
9. Considérant que l'article 1er de la loi déférée a pour objet d'étendre, par rapport au texte de l'article 80 de la loi du 9 novembre 1988 promulguée à la suite du référendum du 6 novembre 1988, le champ d'application de l'amnistie d'infractions commises avant le 20 août 1988 à l'occasion des événements d'ordre politique, social ou économique en relation avec la détermination du statut de la Nouvelle-Calédonie ou du régime foncier du territoire ; qu'en procédant à cette extension, le législateur est, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, intervenu dans le cadre de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution ; que la modification qu'il a apportée à la loi antérieure n'aboutit pas à priver de garanties légales des principes constitutionnels ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 1er de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
11. Considérant qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen,

Article premier :
La loi portant amnistie d'infractions commises à l'occasion d'événements survenus en Nouvelle-Calédonie n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
SAISINE DEPUTES Premier moyen de non-conformité avec la Constitution
Pris de la violation de l'article 34 de la Constitution et du principe de la généralité de la loi ;
En ce que la loi déférée ne fixe pas des règles mais porte amnistie de certains crimes individualisés ;
Alors que l'article 34 de la Constitution détermine la loi, qui est votée par le Parlement, non seulement à raison des matières qui lui sont réservées, mais encore par le caractère général de ses dispositions, que, s'agissant de l'amnistie, l'article 34 dispose que la loi fixe les règles la concernant.
Développement
1° La Constitution du 4 octobre 1958 a grandement innové. Sous l'empire des textes constitutionnels antérieurs, l'Assemblée élue au suffrage universel direct était souveraine, elle pouvait par conséquent se saisir de toutes matières et elle pouvait aussi bien prendre en la forme législative des décisions individuelles que poser des règles générales.
Cette conception a été magistralement exposée et développée dans le livre de R Carre de Malberg " La Loi, expression de la volonté générale ". Lorsque l'article 13 de la Consitution du 27 octobre 1946 disposait que l'Assemblée nationale votait seule la loi, elle n'entendait point limiter l'activité de l'Assemblée à la seule émission de règles législatives, mais lui en réserver l'exclusivité.
Le constituant de 1958 a entendu prévenir le retour des excès d'un parlementarisme débridé. Tel est l'objet du titre V " Des rapports entre le Gouvernement et le Parlement ", et spécialement des articles 34, 35, 36 et 41.
La réforme la plus notable a consisté à délimiter un domaine législatif par rapport au domaine réglementaire. Le domaine de la compétence du législateur a désormais un caractère d'exception, celui du pouvoir réglementaire devenant le droit commun (art 37, al 1).
Des règles spécifiques sanctionnent la méconnaissance du domaine de la compétence législative. Seul le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité d'une proposition de loi ou d'amendement au motif que la proposition ou l'amendement ne serait pas du domaine législatif (art 41).
Ces dispositions ne sont pas en cause en l'espèce.
L'article 34 ne se borne pas à déterminer le domaine dans lequel le Parlement peut intervenir, mais il détermine aussi, de manière limitative également, quelles mesures le Parlement peut prendre dans le domaine qui lui est désormais assigné. La méconnaissance de la nature de ces mesures n'est pas sanctionnée par les dispositions de l'article 41 qui sont limitatives, elle l'est par le jeu de l'article 61. Il appartient à soixante députés ou à soixante sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel.
Or, il résulte de la lettre claire de l'article 34 que, même dans le domaine qui lui est imparti, le Parlement ne peut prendre de mesures à caractère individuel, mais qu'il peut seulement disposer par voie générale.
L'article 34 est ainsi rédigé :
" La loi est votée par le Parlement.
" La loi fixe les règles concernant :.
"  la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ;
" La loi fixe également les règles concernant :.
" La loi détermine les principes fondamentaux : "
Dans la Constitution du 4 octobre 1958, le critère formel de la loi coïncide exactement avec le critère matériel. Il n'est de loi qu'acte du Parlement disposant par voie générale, qu'acte édictant des règles.
2° La loi déférée ne peut être qualifiée " Loi " au regard des dispositions de l'article 34 de la Constitution.
Certes, elle est bien intervenue dans une matière classée par l'article 34 dans le domaine législatif, mais elle ne pose pas de véritable règle. Elle concerne, en effet, à titre exclusif, des inculpés parfaitement déterminés, poursuivis pour des crimes déterminés. Il s'agit de mesures individuelles prises en la forme législative :
MM Dominique Caron, Martin Brathelemy, Michel Capuano, inculpés dans l'assassinat de Pierre Declerc, le 19 septembre 1981 ;
M Maurice Moindou, inculpé dans l'assassinat de Yves Tual, le 11 janvier 1985 ;
M Georges Thomo, inculpé dans l'assassinat de Jans Tournier-Fels, le 15 novembre 1986 ;
MM Yves Sugitani, Lazare Naou-Maina, inculpés dans l'assassinat des gendarmes Berne et Robert, le 30 septembre 1987 ;
M Jean-Luc Vayadamoin, inculpé dans l'assassinat de José Lapetite, le 29 avril 1988 ;
Les 33 inculpés dans l'attaque de la brigade de la gendarmerie de Fayaoué, le 22 avril 1988.
Deuxième moyen
Pris de la violation de la décision du Conseil constitutionnel du 6 novembre 1962.
En ce que la loi déférée qui prévoit l'amnistie des crimes de sang et contraire à une disposition de la loi référendaire du 9 novembre 1988 excluant expressément ces mêmes crimes de sang de l'amnistie en son article 80.
Alors que le Conseil constitutionnel s'est déclaré incompétent sur la constitutionnalité des lois référendaires en application de l'article 3 de la Constitution précisant que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par la voie du référendum et par l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme affirmant que toute souveraineté réside dans la nation.
Développement
Il nous apparaît, en effet, que si la loi, qu'elle soit référendaire ou ordinaire, a la même nature, une différence de degré existe entre une disposition émanant directement du peuple par référendum et un vote législatif.
Que, s'il est vrai qu'une loi ordinaire peut modifier une loi référendaire, elle ne saurait la contredire, ce qui est le cas de la loi que nous soumettons à la censure du Conseil constitutionnel.
Qu'en effet le corps électoral constitue l'instance la plus haute, celle dont la décision s'impose nécessairement aux autres instances qui, si élevées soient-elles, sont au-dessous de la nation comme le délégataire reste subordonné au délégant.
Qu'en réalité le référendum résulte d'un primat démocratique au-dessus de tout principe constitutionnel, à tel point que quand on consulte le peuple on ne saurait le contredire qu'en le consultant à nouveau.
Qu'il nous semble que c'est bien sur cette idée de primauté de l'expression directe de la souveraineté nationale que repose la décision du Conseil constitutionnel du 6 novembre 1962, parce que les lois référendaires émanent du peuple, elles ont un caractère spécial et priment les lois adoptées par la Parlement.
Qu'il serait enfin pour le moins paradoxal qu'une loi organique, pour la seule raison que son adoption exige un vote à l'Assemblée nationale à la majorité absolue, à défaut d'accord il est vrai entre les deux assemblées, soit supérieure à une loi ordinaire, alors qu'une loi directement adoptée par le peuple souverain, à une majorité nécessairement absolue, soit seulement égale à une telle loi ?
La distinction entre disposition organique et ordinaire vaut a fortiori lorsqu'il s'agit de dispositions référendaires et de dispositions ordinaires.
C'est pour l'ensemble des motifs ci-dessus exposés que les députés soussignés ont l'honneur, conformément à l'article 61 de la Constitution, de demander au Conseil constitutionnel que la loi portant amnistie d'infractions commises à l'occasion d'événements survenus en Nouvelle-Calédonie, adoptée définitivement le 20 décembre 1989, qui lui est déférée, soit déclarée non conforme à la Constitution.
