Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, le 2 février 2010, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Dominique BAERT, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Mme Delphine BATHO, M. Jean-Louis BIANCO, Mme Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Maxime BONO, Jean-Michel BOUCHERON, Mme Marie-Odile BOUILLÉ, M. Christophe BOUILLON, Mme Monique BOULESTIN, M. Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Jean-Christophe CAMBADÉLIS, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Bernard CAZENEUVE, Guy CHAMBEFORT, Jean-Pierre CHANTEGUET, Gérard CHARASSE, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, M. Pascal DEGUILHEM, Mme Michèle DELAUNAY, MM. Guy DELCOURT, François DELUGA, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, René DOSIÈRE, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Henri EMMANUELLI, Mme Corinne ERHEL, MM. Laurent FABIUS, Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Geneviève FIORASO, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, MM. Michel FRANÇAIX, Jean-Louis GAGNAIRE, Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Jean-Patrick GILLE, Joël GIRAUD, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Gaétan GORCE, Mme Pascale GOT, MM. Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Elisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Christian HUTIN, Mmes Monique IBORRA, Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mme Marietta KARAMANLI, M. Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Mme Colette LANGLADE, MM. Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Marie LE GUEN, Mme Annick LE LOCH, M. Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Mmes Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Bernard LESTERLIN, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. Albert LIKUVALU, François LONCLE, Jean MALLOT, Louis-Joseph MANSCOUR, Mmes Jacqueline MAQUET, Marie-Lou MARCEL, M. Philippe MARTIN, Mmes Martine MARTINEL, Frédérique MASSAT, M. Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Arnaud MONTEBOURG, Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mmes Françoise OLIVIER-COUPEAU, Dominique ORLIAC, M. Christian PAUL, Mme George PAU-LANGEVIN, MM. Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Sylvia PINEL, Martine PINVILLE, MM. Philippe PLISSON, François PUPPONI, Mme Catherine QUÉRÉ, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Dominique RAIMBOURG, Simon RENUCCI, Mmes Marie-Line REYNAUD, Chantal ROBIN-RODRIGO, MM. Alain RODET, Marcel ROGEMONT, René ROUQUET, Patrick ROY, Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, M. Christophe SIRUGUE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Philippe TOURTELIER, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ et Philippe VUILQUE, députés,
et, le même jour, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Alain ANZIANI, David ASSOULINE, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jacques BERTHOU, Jean BESSON, Mmes Marie-Christine BLANDIN, Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Didier BOULAUD, Mme Alima BOUMEDIENE-THIERY, M. Martial BOURQUIN, Mme Bernadette BOURZAI, M. Michel BOUTANT, Mme Nicole BRICQ, M. Jean-Pierre CAFFET, Mme Claire-Lise CAMPION, M. Jean-Louis CARRÈRE, Mme Françoise CARTRON, MM. Bernard CAZEAU, Yves CHASTAN, Mme Jacqueline CHEVÉ, MM. Gérard COLLOMB, Pierre-Yves COLLOMBAT, Yves DAUDIGNY, Marc DAUNIS, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, M. Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Jean-Luc FICHET, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Mme Samia GHALI, MM. Jean-Noël GUÉRINI, Didier GUILLAUME, Claude HAUT, Edmond HERVÉ, Mmes Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, M. Claude JEANNEROT, Mme Bariza KHIARI, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Mme Françoise LAURENT-PERRIGOT, M. Jacky LE MENN, Mmes Raymonde LE TEXIER, Claudine LEPAGE, MM. Jean-Jacques LOZACH, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, François MARC, Marc MASSION, Rachel MAZUIR, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Jean-Jacques MIRASSOU, Mme Renée NICOUX, MM. Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Roland POVINELLI, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Marcel RAINAUD, Daniel RAOUL, Paul RAOULT, François REBSAMEN, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME, Mme Dominique VOYNET et M. Richard YUNG, sénateurs.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ;
Vu le code électoral ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 8 février 2010 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés et sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ; qu'ils contestent sa procédure d'adoption et, sur le fond, ses deux articles ;
2. Considérant que l'article 1er de la loi déférée modifie la durée du mandat des conseillers généraux et que son article 2 fait de même pour les conseillers régionaux et les membres de l'Assemblée de Corse en vue d'organiser la concomitance de leur élection à compter de 2014 ;
- SUR LA PROCÉDURE :
3. Considérant, en premier lieu, que, selon les députés requérants, en intégrant dans un même document l'étude d'impact de la loi déférée avec celle d'autres projets de loi, le Gouvernement aurait méconnu les dispositions de la loi organique du 15 avril 2009 susvisée ;
4. Considérant que l'article 39, alinéa 3, de la Constitution dispose : " La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique " ; qu'aux termes de la première phrase du premier alinéa de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 susvisée : " Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact " ; qu'en application de l'article 11 de cette loi organique, ces dispositions ne sont pas applicables aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, aux projets de loi de programmation visés au vingt et unième alinéa de l'article 34 de la Constitution, ainsi qu'aux projets de loi prorogeant des états de crise et aux projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution ;
5. Considérant que, si ces dispositions imposent que les projets de loi qui ne sont pas mentionnés par l'article 11 de la loi organique du 15 avril 2009 susvisée fassent l'objet d'une étude d'impact, elles n'interdisent pas qu'une étude d'impact soit commune à plusieurs projets de loi ayant un objet analogue ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la même loi organique doit être écarté ;
6. Considérant, en deuxième lieu, que les requérants estiment que l'adoption de la loi déférée avant celle de dispositions relatives au statut, aux compétences et au mode de scrutin des " conseillers territoriaux " susceptibles de remplacer les conseillers généraux et régionaux porte atteinte au principe de " souveraineté des assemblées parlementaires " ;
7. Considérant que la loi déférée n'a pas pour objet de créer des " conseillers territoriaux " ; qu'elle n'a pas davantage pour effet de contraindre le législateur à adopter, à l'avenir, des dispositions qui y seraient liées ; que le grief doit donc être écarté ;
8. Considérant, en troisième lieu, que, selon les requérants, le Gouvernement aurait fait, à l'Assemblée nationale, une application de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution relatif au vote bloqué en méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires ;
9. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires que l'application de ces dispositions n'a pas eu pour effet d'altérer la clarté et la sincérité des débats et n'a porté atteinte à aucune autre exigence de valeur constitutionnelle ; que le grief tiré de la méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité des débats doit être rejeté ;
10. Considérant que la loi a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution ;
- SUR LE FOND :
11. Considérant que, selon les requérants, la loi déférée ne serait justifiée par aucun motif d'intérêt général ; qu'à supposer ce motif établi, l'atteinte portée à la durée des mandats des conseillers généraux et des conseillers régionaux serait disproportionnée ; que ces modifications seraient de nature à créer " une confusion dans l'esprit des électeurs avec d'autres consultations électorales " ;
12. Considérant, d'une part, que le législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ; que, toutefois, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes d'ordre constitutionnel, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ;
13. Considérant, d'autre part, que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif ;
14. Considérant qu'en réduisant de six à quatre ans le mandat des conseillers régionaux qui seront élus en 2010 et de six à trois ans celui des conseillers généraux qui seront élus en 2011, le législateur n'a porté atteinte à la durée d'aucun mandat en cours ; qu'il a entendu que ces nouveaux mandats arrivent à échéance concomitamment dans la perspective d'une réforme future ; que, si cette dernière dépend de textes qui n'ont pas été promulgués ou même adoptés, le législateur était fondé, pour assurer le respect des exigences de clarté et de loyauté de l'élection des conseillers régionaux, en 2010, et des conseillers généraux, en 2011, à modifier la durée des mandats avant ces scrutins ; qu'il a donc ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; que, pour les mêmes raisons, il n'était pas tenu de subordonner cette modification à l'entrée en vigueur de la réforme envisagée ; qu'au demeurant, la concomitance des scrutins peut également trouver une justification dans l'objectif de favoriser une plus forte participation du corps électoral à chacune de ces consultations ; que les deux articles de la loi déférée ne sont pas contraires à la Constitution,
D É C I D E :
Article premier.- La loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux est conforme à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 11 février 2010, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, M. Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ SUR LA PROCEDURE D'ADOPTION DE LA LOI.
A/ Les auteurs des saisines font grief à la loi, votée plus précocement que les autres textes relatifs à la réforme en cours des collectivités territoriales, d'avoir privé le Parlement de la plénitude de la compétence qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution et d'avoir été adoptée en ayant recours à un usage irrégulier de la réserve de vote et du vote bloqué.
B/ Le Conseil constitutionnel ne saurait faire droit à ces critiques.
1/ En elle-même, la loi, qui se borne à modifier le calendrier électoral à venir pour prévoir la concomitance de l'élection des conseillers régionaux et de tous les conseillers généraux en 2014, n'a ni pour objet ni pour effet d'entraver l'exercice futur de ses attributions par le Parlement.
Indépendamment de l'adoption de cette loi, les parlementaires demeurent parfaitement libres de rejeter, d'amender ou d'adopter en l'état les autres projets de loi relatifs à la réforme des collectivités territoriales et d'en tirer les conséquences sur la durée des mandats en cours ou à venir, y compris, le cas échéant, en modifiant le calendrier prévu par la loi déférée.
2/ Le grief tiré de ce que l'adoption de la loi aurait été marquée par un usage irrégulier de la réserve de vote et du vote bloqué manque par ailleurs en fait.
La réserve de vote avait certes un temps été demandée par le Gouvernement sur l'adoption du texte, comme cela est de droit en vertu du règlement de l'Assemblée nationale. Mais, en tout état de cause, cette réserve a été levée en séance les 22 et 23 janvier 2010 au fur et à mesure de l'examen des amendements déposés - lesquels ont ainsi non seulement fait l'objet d'un débat lorsqu'ils ont été soutenus, mais aussi d'un vote par les députés -, ce qui a finalement conduit à ne pas appliquer non plus la procédure de vote bloqué dès lors que les amendements avaient tous été rejetés préalablement au vote solennel sur l'ensemble de la loi.
3/ Il est enfin soutenu, dans la saisine émanant de plus de soixante députés, que le recours à une étude d'impact commune à trois des projets déposés simultanément par le Gouvernement sur le bureau du Sénat aurait méconnu les dispositions relatives au dépôt et au contenu des études d'impact prévues à l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009.
Le Gouvernement est toutefois d'avis qu'un tel grief est inopérant dans le cadre d'un recours fondé sur l'article 61 de la Constitution, dès lors qu'une voie de contestation spéciale, exclusive de toute autre, est organisée par l'avant-dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution.
En tout état de cause, la lecture formaliste de l'article 8 que préconisent les auteurs de la saisine ne saurait être retenue. En règle générale, chaque projet de loi fait bien l'objet d'une étude d'impact autonome. Mais rien ne fait obstacle à ce que plusieurs projets, que le Gouvernement regarde comme formant un tout, fassent l'objet d'une étude d'impact commune. En l'espèce, l'étude d'impact commune aux trois projets déposés simultanément au Sénat (projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale) comportait l'ensemble des prescriptions requises par la loi organique pour chacun des projets pris individuellement.
Les griefs de procédure pourront être écartés sans difficultés. Il en sera de même des critiques de fond dirigées contre la loi déférée.
II/ SUR L'OBJECTIF POURSUIVI PAR LE LÉGISLATEUR.
A/ Il est fait grief à la loi déférée de ne pas pouvoir être regardée comme guidée par un objectif d'intérêt général, dès lors qu'à la date de son adoption, la création du conseiller territorial, qui la justifierait à titre exclusif, serait purement hypothétique.
B/ Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
Il faut signaler en premier lieu que, loin d'être hypothétique, la création du conseiller territorial se trouve pleinement engagée, dès lors que le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, en cours de débat au moment de l'adoption de la loi déférée, avait été adopté par la commission des lois le 16 décembre 2009 avant d'être adopté en première lecture par le Sénat le 4 février 2010. L'objectif demeure une adoption, au moins en première lecture, de l'ensemble des textes relatifs à la réforme territoriale avant l'été 2010 et une adoption définitive dans l'année qui vient.
Il convient d'observer surtout que la date d'adoption de la loi déférée répond à l'objectif de permettre la concomitance des élections en 2014 sans réduire la durée de mandats déjà en cours et d'assurer la meilleure information des électeurs et des candidats avant l'élection des conseillers régionaux prévue les 14 et 21 mars prochains et avant le renouvellement de la série des conseillers généraux dont le mandat doit être réduit pour assurer la concomitance de la fin des mandats concernés en 2014.
Le Gouvernement entend souligner, au surplus, qu'un motif d'intérêt général indépendant de la réforme territoriale justifie, en tout état de cause, la concomitance du renouvellement des conseils généraux et régionaux en mars 2014. Ainsi que cela a été exprimé au cours des travaux parlementaires ayant présidé à l'adoption de la loi, la fusion de deux échéances électorales au cours d'une année 2014 qui sera marquée par plusieurs autres scrutins contribuera en effet à renforcer la participation du corps électoral à cette consultation. Ce motif d'intérêt général est, en toute hypothèse, admis comme un motif légitime de modification de la durée des mandats en jurisprudence (voir en ce sens les décisions n°90-280 DC du 6 décembre 1990 et n°93-331 DC du 13 janvier 1994).
III/ SUR LE GRIEF TIRÉ DE L'AMPLEUR DE LA MODIFICATION DU CALENDRIER ÉLECTORAL.
A/ Les auteurs des saisines estiment que la réduction de deux ans du mandat des conseillers régionaux élus en 2010 et de trois ans des conseillers généraux élus en 2011 méconnaît la jurisprudence qui n'admettrait en principe que des modifications revêtant un caractère exceptionnel et limité du calendrier électoral.
B/ Le Gouvernement est d'avis que ce grief est dépourvu de substance dès lors que se trouve en cause, comme en l'espèce, la réduction de la durée d'un mandat décidée avant même le début de ce dernier.
Il ne fait guère de doute que doivent revêtir un caractère exceptionnel et limité à la fois une extension de la durée d'un mandat, qui se heurte au principe selon lequel les électeurs doivent être appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable, et une réduction de durée trouvant à s'appliquer, à titre exceptionnel, à un mandat en cours.
Mais la jurisprudence n'enserre pas dans un cadre aussi rigoureux la réduction de la durée d'un mandat décidée avant le début de ce dernier. En témoigne ainsi de manière tout à fait topique la décision n°90-280 DC du 6 décembre 1990 qui valide une réduction de six à quatre ans de certains mandats de conseillers généraux, dans un objectif identique à celui de la loi déférée, à savoir assurer la concomitance du renouvellement des conseils régionaux et généraux.
L'ampleur, raisonnable et proportionnée au but poursuivi - consistant à assurer une concordance des élections dès 2014 -, de la modification apportée au calendrier électoral par la loi déférée obéit ainsi aux critères retenus dans ce type de configuration par le Conseil constitutionnel.
IV/ SUR LE GRIEF TIRÉ DU RISQUE DE CONFUSION ENTRE LES ÉCHÉANCES ÉLECTORALES.
A/ Les auteurs des saisines font grief à la loi déférée d'introduire une confusion dans l'esprit des électeurs en regroupant deux échéances électorales jusqu'alors distinctes.
B/ Ce grief ne saurait être accueilli.
Il est en effet jugé que si la dualité de candidatures à deux élections organisées le même jour est susceptible, en fait, d'exercer une influence sur le libre choix des électeurs concernés par chaque consultation, elle " n'est en rien contraire à la Constitution " (voir en ce sens la décision n°90-280 DC du 6 décembre 1990, et spécialement son considérant n°18).
Il convient de signaler, en tout état de cause, que le choix du législateur ne crée, ni dans son principe ni dans ses modalités d'organisation matérielle, de confusion dans l'esprit des électeurs habitués à ce que plusieurs élections soient organisées la même année ou le même jour, comme c'est le cas, à l'heure actuelle, des élections municipales et des élections cantonales.
En 2014, le calendrier électoral sera ainsi similaire à celui qui avait marqué l'année 2004, au cours de laquelle s'étaient déroulées des élections cantonales, régionales, européennes et sénatoriales. A l'époque, les conseillers régionaux et une partie des conseillers généraux avaient déjà été renouvelés le même jour sans qu'aucune de ces élections ne s'en trouve perturbée.
Il en sera de même, à plus forte raison, si ces deux élections n'en forment plus qu'une en 2014.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.Nous avons l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux telle qu'elle a été définitivement adoptée le 26 janvier 2010.
Ce projet est composé de deux articles : l'article 1er vise à réduire la durée de mandat des conseillers généraux élus en 2011 qui passera de 6 à 3 ans. L'article 2 prévoit également une réduction du mandat des conseillers régionaux et de celui des membres de l'Assemblée de Corse, qui seront élus pour 4 ans au lieu de 6.
A priori anodin, ce projet s'inscrit dans la perspective d'une réforme globale des collectivités territoriales qui vise notamment à la création des conseillers territoriaux ; ces derniers devant remplacer à terme les conseillers généraux et régionaux. En découpant en quatre tranches cette réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement a rendu confus l'ensemble de la procédure législative.
Le projet souffre fondamentalement de cette incohérence globale qui affecte sa constitutionnalité tant sur la procédure que sur le fond. Modifiant l'organisation des élections, ce projet ne manquera pas de susciter une vigilance accrue de votre part.
Sur la procédure
Le projet qui vous est présentement déféré a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution. Il encourt la censure au titre des exigences constitutionnelles suivantes : une atteinte caractérisée au principe de souveraineté des assemblées parlementaires et une méconnaissance de l'exigence de clarté et de sincérité des débats parlementaires.
1. Une atteinte caractérisée au principe de souveraineté des assemblées parlementaires
Le projet soumis à votre contrôle a pu être qualifié au cours des débats de " projet engrenage ", puisque son adoption n'a de sens qu'au regard des projets de loi qui sont en cours d'examen par les assemblées parlementaires ou dont l'examen n'a pas encore débuté au Parlement. La modification du calendrier électoral conduit dans ces conditions à lier le législateur pour l'avenir au mépris du principe de souveraineté des assemblées parlementaires.
La souveraineté des assemblées parlementaires aurait été pleinement respectée si le Gouvernement avait fait le choix de permettre aux représentants de la Nation de voter la concomitance des deux élections concernées dans le cadre d'un seul et même projet définissant clairement le statut, les compétences et le mode de scrutin du conseiller territorial. Une telle démarche aurait permis aux députés et sénateurs d'être éclairés sur la portée du texte qui leur était soumis. La critique ne se fonde pas seulement sur l'existence d'alternatives mais principalement sur le fait que l'option choisie par le législateur est entachée d'inconstitutionnalité. Rien ne justifie en effet la dissociation des trois projets de loi ordinaire si ce n'est peut-être l'intention dolosive du gouvernement.
L'étude d'impact déposée par le Gouvernement conformément à l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 est à cet égard révélatrice. L'impact de chacun de ces projets étant, dans ces conditions, absolument impossible à évaluer, le Gouvernement a choisi de présenter une seule étude d'impact pour trois projets de loi ordinaire suivants : le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, et le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.
Vous pourrez ainsi constater que ce projet porte atteinte manifeste au principe de souveraineté des assemblées parlementaires et encourt à ce titre votre censure.
2. Une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires
L'usage dévoyé de la réserve de vote et du vote bloqué par le Gouvernement l'Assemblée Nationale a contribué, une fois encore, à porter une atteinte manifeste aux exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires. Force est de constater que le Gouvernement use de ces moyens, non par nécessité, mais par commodité, permettant ainsi aux députés de la majorité de se dispenser d'être présents en séance publique. Dans ces conditions, la notion de séance visée par les articles 26, 28, 33, 42, 44, 47-1, 48 et 51 de la Constitution est vidée de toute substance. Le débat parlementaire est en outre tout simplement empêché au mépris des exigences de clarté et de sincérité des débats. Le présent projet, qui constitue le premier acte d'une réforme territoriale aussi importante que discutable, a été examiné par une assemblée désertée par la majorité. Le Président de l'Assemblée nationale a publiquement regretté cette dévaluation du Parlement face à laquelle vous avez la possibilité de réagir en votre qualité de juge de la procédure législative et donc des exigences constitutionnelles attachées au débat parlementaire.
Sur le fond
Ce projet encourt, sur le fond, la censure à plusieurs titres. Il suffit pour s'en convaincre de rappeler les termes de votre jurisprudence en matière de modification du calendrier électoral. Vous avez, à de nombreuses reprises, rappelé qu'il était loisible au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution, de procéder à de telles modifications " sous réserve du respect des dispositions et principes de valeur constitutionnelle " (notamment votre décision 94-341 DC). Trois exigences ressortent clairement de votre jurisprudence : premièrement, la décision du législateur doit être motivée par la poursuite d'un objectif ; deuxièmement, la modification du calendrier ne doit pas apparaître disproportionnée au regard dudit objectif et doit donc être " exceptionnelle et limitée " ; troisièmement, elle ne doit pas créer de " confusion dans l'esprit des électeurs avec d'autres consultations électorales ". Vous pourrez constater que ces exigences ne sont nullement respectées par le projet présentement soumis à votre contrôle et ainsi censurer cette loi sur le fondement de principes stables et clairement établis par votre jurisprudence.
1. Le caractère hypothétique de l'objectif poursuivi par le législateur
Il est loisible au législateur de justifier une modification du calendrier par la poursuite d'objectifs divers : volonté de lutter contre l'abstentionnisme électoral (décision 90-280 DC), volonté de prévenir les difficultés de mise en œuvre de l'organisation de l'élection présidentielle liées à sa proximité avec les élections municipales (décision 94-341 DC). La qualité d'objectif d'intérêt général doit en outre être caractérisée lorsque la loi est susceptible de porter atteinte à un principe de valeur constitutionnelle.
S'il apparaît que vous appréciez largement la notion d'objectif, il résulte de votre jurisprudence que celui-ci doit, à tout le moins, revêtir une réalité.
Or, dans le cas présent, cet objectif se résume, à l'exclusion de tout autre, à la création du conseiller territorial. L'exposé des motifs du projet de loi déposé au Sénat est à cet égard explicite : " Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoit qu'à l'avenir, les conseillers généraux et les conseillers régionaux formeront un ensemble unique d'élus, les conseillers territoriaux, siégeant à la fois au conseil général de leur département d'élection et au conseil régional de la région à laquelle appartient celui-ci. L'entrée en vigueur de cette réforme, prévue en mars 2014, exige qu'à cette date soit organisée l'élection de l'ensemble de ces élus, donc que le mandat de tous les conseillers généraux et celui des conseillers régionaux prennent fin simultanément. ". Vous pourrez ainsi constater que l'objectif poursuivi par le législateur est lié à l'adoption éventuelle d'autres projets de loi. Les assemblées parlementaires étant souveraines, personne ne peut aujourd'hui préjuger du contenu de textes qui ne sont pas encore votés. Rien ne garantit au demeurant que les deux autres textes, annoncés comme devant compléter celui-ci, seront votés par le Parlement. Fidèle à votre jurisprudence passée (notamment votre décision 82-142 DC ; " le législateur ne peut lui-même se lier "), vous n'aurez donc d'autre choix que de borner rigoureusement votre contrôle au texte voté par les assemblées parlementaires et ainsi constater que l'objectif de cette modification du calendrier est purement hypothétique et ne saurait satisfaire aux exigences constitutionnelles dont vous êtes le gardien.
Au minimum, la loi eût dû comporter un article final précisant qu'elle n'entrerait en application qu'à la date de promulgation de celle portant réforme des collectivités territoriales et de celle relative à l'élection des conseillers territoriaux. Faute de cela, en effet, toutes sortes de circonstances pourraient faire échec au projet gouvernemental, ou en modifier la substance, auquel cas la loi qui vous est déférée perdrait son objet même. A cela, on pourrait objecter que le Parlement, s'il y a lieu, pourrait toujours l'abroger avant qu'elle entre en application, dans une disposition finale du projet sur la réforme des collectivités territoriales ou de celui relatif à l'élection des conseillers territoriaux. Mais ceci supposerait que ces derniers soient adoptés. Si, au contraire, ils étaient repoussés, ou déclarés contraires à la Constitution, il s'ensuivrait alors que devrait s'appliquer la loi présente sans qu'elle corresponde ni à une nécessité, ni même à l'intention réelle du Parlement lui-même dans cette hypothèse. Ainsi,  ne serait-ce que pour n'avoir pas pris la précaution élémentaire consistant à différer son entrée en vigueur à celle des lois futures qui seules la justifient, la loi présente est contraire à la Constitution.
Enfin, un tel morcellement de l'élaboration de la loi est de nature à rendre particulièrement délicat l'exercice de votre contrôle de constitutionnalité puisqu'il vous appartient de veiller à ce que " les modalités retenues par la loi ne [soient] pas manifestement inappropriées " aux objectifs qu'elle poursuit (notamment vos décisions 94-341 DC et 2001-444 DC). En effet, le présent texte qui définit l'une des modalités de la réforme territoriale étant séparé de ceux, à venir, qui définiront les objectifs et les autres moyens de cette même réforme, votre contrôle de l'adéquation se trouve mécaniquement contourné puisqu'il est dès lors impossible d'apprécier la proportionnalité des moyens au regard des fins poursuivies par le législateur. Pour restreint qu'il soit, ce contrôle de la cohérence interne de la loi n'en demeure pas moins essentiel puisqu'il " met à l'abri du risque (...) de modification par pur caprice de la durée des mandats électifs " (Jérôme Roux, Revue du droit public, 2001). C'est un des aspects fondamentaux de votre jurisprudence en la matière qui se trouve ainsi neutralisé alors surtout que cette modification du calendrier électoral est d'une ampleur inédite.
2. L'ampleur inédite de cette modification du calendrier électoral
A plusieurs reprises, vous avez justifié la constitutionnalité des modifications du calendrier électoral en avançant le caractère " exceptionnel et limité " de tels changements (notamment vos décisions 90-280 DC, 93-331 DC, 94-341 DC, 2001-444 DC).
En 1994, votre juridiction justifiait en ces termes la constitutionnalité de la modification du calendrier électoral : " que cette prorogation et par suite la réduction du mandat des conseillers municipaux à élire a été limitée à trois mois et revêt un caractère exceptionnel " (décision précitée 94-341 DC). Un auteur faisant autorité expliquait ainsi votre décision de conformité : "  ce n'est pas tant l'existence d'une différence de situation entre conseillers municipaux ou la poursuite par le législateur d'un but d'intérêt général, mais avant tout le fait que la mesure contestée ait été limitée à trois mois et revête un caractère exceptionnel... " (Ferdinand Mélin-Soucramanien, Dalloz, 1995).
En 2002, la loi organique proroge le mandat des députés de onze semaines. En 1990, l'article 9 de la loi prolonge d'un an le mandat des conseillers généraux de la série renouvelée en 1985. En 1988, la loi prolonge de 6 mois le mandat des conseillers généraux. Le présent projet de loi prévoit une modification du calendrier sans commune mesure avec celles dont vous avez eu l'occasion d'apprécier la constitutionnalité : il s'agit d'une réduction des mandats des conseillers régionaux de 2 ans et de 3 ans pour les conseiller généraux. Compte tenu de son ampleur, l'intérêt général de l'objectif poursuivi devra être caractérisé.
Enfin, si vous estimiez que l'exigence constitutionnelle d'exercice du droit de suffrage selon une périodicité régulière (décision 90-280 DC notamment) ne s'applique pas aux réductions de mandats, vous pourrez constater que ce projet affecte corrélativement et de manière sensible les conditions d'exercice du mandat des élus concernés. En effet, en réduisant dans une telle proportion la durée de mandat des conseillers généraux et régionaux, le texte qui vous est déféré porte une atteinte directe et substantielle au principe de libre administration des collectivités territoriales puisque les élus concernés verront en conséquence leur marge d'action et de décision largement amputée.
3. Un changement de calendrier créant " une confusion dans l'esprit des électeurs avec d'autres consultations électorales ".
Jusqu'à présent, et à une exception près, les modifications du calendrier électoral avaient pour but d'éviter le chevauchement d'échéances électorales ou une trop grande proximité entre elles. Ainsi donc, le Conseil constitutionnel pouvait constater que ces lois permettaient d'éviter une confusion dans l'esprit des électeurs.
A l'inverse, la modification du calendrier électoral introduite par ce projet vise à assurer la concomitance des élections cantonales et régionales. En effet, si le juge constitutionnel ne peut pas juger la loi au regard de celles qui seront éventuellement adoptées, il constatera que l'effet de cette loi sera de créer une confusion entre ces élections dont les scrutins se tiendront à la même date.
Il existe certes un précédent avec la loi n°90-1103 qui organisait la concomitance des élections cantonales et régionales. Examinant ce texte, vous avez reconnu que la dualité de candidature était " susceptible d'exercer une influence sur le libre choix des électeurs concernés par chaque consultation " (décision 90-280 DC). Mais vous avez alors pu constater que le législateur poursuivait un objectif clairement identifiable consistant à " favoriser une plus forte participation du corps électoral à chacune de ces consultations ". L'atteinte portée à un principe constitutionnel résultait ainsi de " l'objet même de la loi, objet qui, trouvant sa justification dans le souci de réduire le nombre des abstentionnistes, présente donc un intérêt général " (F.Luchaire, Revue du droit public, 1991). Or, tel n'est pas le cas en l'espèce tant il est vrai que si par extraordinaire, vous reconnaissiez l'existence de l'objectif poursuivi par le législateur, vous constaterez que la création du conseiller territorial n'est pas de ceux que l'on peut qualifier d'intérêt général mais plutôt de ceux dont on peut douter de la constitutionnalité. Vous avez en outre et surtout rappelé dans cette même décision que " les élections aux Conseils généraux et les élections aux Conseils régionaux constituent des élections distinctes " et que le choix de regrouper ces deux consultations doit s'accompagner " de modalités matérielles d'organisation destinées à éviter toute confusion dans l'esprit des électeurs ". Vous pourrez constater que tel n'est évidemment pas le cas en l'espèce puisque l'effet de la loi se réduira à la confusion de ces deux échéances électorales. Le législateur méconnait ici manifestement le sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel puisque " le principe de la clarté de la consultation électorale se trouve confirmé comme une composante du droit de suffrage " (André Roux, Dalloz, 1995).
Pour l'ensemble de ces raisons, les sénateurs signataires de la présente saisine souhaitent qu'il plaise au Conseil constitutionnel de censurer intégralement ce projet de loi.Nous avons l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux telle qu'elle a été définitivement adoptée le 26 janvier 2010.
Ce projet est composé de deux articles : l'article 1er vise à réduire la durée de mandat des conseillers généraux élus en 2011 qui passera de 6 à 3 ans. L'article 2 prévoit également une  réduction du mandat des conseillers régionaux et de celui des membres de l'Assemblée de Corse, qui seront élus pour 4 ans au lieu de 6.
A priori anodin, ce projet s'inscrit dans la perspective d'une réforme globale des collectivités territoriales qui vise notamment à la création des conseillers territoriaux ; ces derniers devant remplacer à terme les conseillers généraux et régionaux. En découpant en quatre tranches cette réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement n'a pas permis au Parlement d'exercer en toute connaissance de cause la compétence qu'il tient de la Constitution.
Le projet souffre fondamentalement de cette incohérence globale qui affecte sa constitutionnalité tant sur la procédure que sur le fond. Modifiant l'organisation des élections, ce projet ne manquera pas de susciter une vigilance accrue de votre part.
Sur la procédure
Le projet qui vous est présentement déféré a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution. Il encourt la censure au titre des exigences constitutionnelles suivantes : une atteinte caractérisée au principe de souveraineté des assemblées parlementaires et une méconnaissance de l'exigence de clarté et de sincérité des débats parlementaires.
1. Une atteinte caractérisée au principe de souveraineté des assemblées parlementaires
La concomitance du renouvellement des conseillers régionaux et généraux en 2014 est la conséquence et non la cause de la création des conseillers territoriaux. Or, le choix délibéré du gouvernement d'inverser la délibération parlementaire a conduit nécessairement à priver le Parlement de la plénitude de sa compétence législative qu'il détient en application des articles 34 et 72 de la Constitution.
Le projet soumis à votre contrôle a pu être qualifié au cours des débats de " projet engrenage ", puisque son adoption n'a de sens qu'au regard des projets de loi qui sont en cours d'examen par les assemblées parlementaires ou dont l'examen n'a pas encore débuté au Parlement. La modification du calendrier électoral conduit dans ces conditions à lier le législateur pour l'avenir au mépris du principe de souveraineté des assemblées parlementaires.
La souveraineté des assemblées parlementaires aurait été pleinement respectée si le Gouvernement avait fait le choix de permettre aux représentants de la Nation de voter la concomitance des deux élections concernées dans le cadre d'un seul et même projet définissant clairement le statut, les compétences et le mode de scrutin du conseiller territorial. Une telle démarche aurait permis aux députés et sénateurs d'être éclairés sur la portée du texte qui leur était soumis. La critique ne se fonde pas seulement sur l'existence d'alternatives mais principalement sur le fait que l'option choisie par le législateur est entachée d'inconstitutionnalité. Rien ne justifie en effet la dissociation des trois projets de loi ordinaire si ce n'est peut-être l'intention dolosive du gouvernement.
L'étude d'impact déposée par le Gouvernement conformément à l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 est à cet égard révélatrice. L'impact de chacun de ces projets étant, dans ces conditions, absolument impossible à évaluer, le Gouvernement a choisi de présenter une seule étude d'impact pour trois projets de loi ordinaire suivants : le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, et le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.
Au demeurant, cette étude d'impact ne répond pas aux conditions fixées par la même loi organique qui, en utilisant sans ambiguïté dans son article 8 le singulier, fait obligation au gouvernement de présenter une étude d'impact pour chaque projet de loi.
Vous pourrez ainsi constater que ce projet porte une atteinte manifeste au principe de souveraineté des assemblées parlementaires et encourt à ce titre votre censure.
2. Une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires
L'usage dévoyé de la réserve de vote et du vote bloqué par le Gouvernement a contribué, une fois encore, à porter une atteinte manifeste aux exigences de clarté et de sincérité des débats parlementaires. Force est de constater que le Gouvernement use de ces moyens, non par nécessité, mais par commodité, permettant ainsi aux députés de la majorité de se dispenser d'être présents en séance publique. Dans ces conditions, la notion de séance visée par les articles 26, 28, 33, 42, 44, 47-1, 48 et 51 de la Constitution est vidée de toute substance. Le débat parlementaire est en outre tout simplement empêché au mépris des exigences de clarté et de sincérité des débats. Le présent projet, qui constitue le premier acte d'une réforme territoriale aussi importante que discutable, a été examiné par une assemblée désertée par la majorité. Le Président de l'Assemblée nationale a publiquement regretté cette dévaluation du Parlement face à laquelle vous avez la possibilité de réagir en votre qualité de juge de la procédure législative et donc des exigences constitutionnelles attachées au débat parlementaire.
Sur le fond
Ce projet encourt, sur le fond, la censure à plusieurs titres. Il suffit pour s'en convaincre de rappeler les termes de votre jurisprudence en matière de modification du calendrier électoral. Vous avez, à de nombreuses reprises, rappelé qu'il était loisible au législateur, compétent en vertu de l'article 34 de la Constitution, de procéder à de telles modifications " sous réserve du respect des dispositions et principes de valeur constitutionnelle " (notamment votre décision 94-341 DC). Trois exigences ressortent clairement de votre jurisprudence : premièrement, la décision du législateur doit être motivée par la poursuite d'un objectif ; deuxièmement, la modification du calendrier ne doit pas apparaître disproportionnée au regard dudit objectif et doit donc être " exceptionnelle et limitée " ; troisièmement, elle ne doit pas créer de " confusion dans l'esprit des électeurs avec d'autres consultations électorales ". Vous pourrez constater que ces exigences ne sont nullement respectées par le projet présentement soumis à votre contrôle et ainsi censurer cette loi sur le fondement de principes stables et clairement établis par votre jurisprudence.
1. Le caractère hypothétique de l'objectif poursuivi par le législateur
Il est loisible au législateur de justifier une modification du calendrier par la poursuite d'objectifs divers : volonté de lutter contre l'abstentionnisme électoral (décision 90-280 DC), volonté de prévenir les difficultés de mise en œuvre de l'organisation de l'élection présidentielle liées à sa proximité avec les élections municipales (décision 94-341 DC). La qualité d'objectif d'intérêt général doit en outre être caractérisée lorsque la loi est susceptible de porter atteinte à un principe de valeur constitutionnelle.
S'il apparaît que vous appréciez largement la notion d'objectif, il résulte de votre jurisprudence que celui-ci doit, à tout le moins, revêtir une réalité.
Or, dans le cas présent, cet objectif se résume, à l'exclusion de tout autre, à la création du conseiller territorial. L'exposé des motifs du projet de loi déposé au Sénat est à cet égard explicite : " Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoit qu'à l'avenir, les conseillers généraux et les conseillers régionaux formeront un ensemble unique d'élus, les conseillers territoriaux, siégeant à la fois au conseil général de leur département d'élection et au conseil régional de la région à laquelle appartient celui-ci. L'entrée en vigueur de cette réforme, prévue en mars 2014, exige qu'à cette date soit organisée l'élection de l'ensemble de ces élus, donc que le mandat de tous les conseillers généraux et celui des conseillers régionaux prennent fin simultanément. ". Vous pourrez ainsi constater que l'objectif poursuivi par le législateur est lié à l'adoption éventuelle d'autres projets de loi. Les assemblées parlementaires étant souveraines, personne ne peut aujourd'hui préjuger du contenu de textes qui ne sont pas encore votés. Rien ne garantit au demeurant que les deux autres textes, annoncés comme devant compléter celui-ci, seront votés par le Parlement. Fidèle à votre jurisprudence passée (notamment votre décision 82-142 DC ; " le législateur ne peut lui-même se lier "), vous n'aurez donc d'autre choix que de borner rigoureusement votre contrôle au texte voté par les assemblées parlementaires et ainsi constater que l'objectif de cette modification du calendrier est purement hypothétique et ne saurait satisfaire aux exigences constitutionnelles dont vous êtes le gardien.
Au minimum, la loi eût dû comporter un article final précisant qu'elle n'entrerait en application qu'à la date de promulgation de celle portant réforme des collectivités territoriales et de celle relative à l'élection des conseillers territoriaux. Faute de cela, en effet, toutes sortes de circonstances pourraient faire échec au projet gouvernemental, ou en modifier la substance, auquel cas la loi qui vous est déférée perdrait son objet même. A cela, on pourrait objecter que le Parlement, s'il y a lieu, pourrait toujours l'abroger avant qu'elle entre en application, dans une disposition finale du projet sur la réforme des collectivités territoriales ou de celui relatif à l'élection des conseillers territoriaux. Mais ceci supposerait que ces derniers soient adoptés. Si, au contraire, ils étaient repoussés, ou déclarés contraires à la Constitution, il s'ensuivrait alors que devrait s'appliquer la loi présente sans qu'elle corresponde ni à une nécessité, ni même à l'intention réelle du Parlement lui-même dans cette hypothèse. Ainsi,  ne serait-ce que pour n'avoir pas pris la précaution élémentaire consistant à différer son entrée en vigueur à celle des lois futures qui seules la justifient, la loi présente est contraire à la Constitution.
Enfin, un tel morcellement de l'élaboration de la loi est de nature à rendre particulièrement délicat l'exercice de votre contrôle de constitutionnalité puisqu'il vous appartient de veiller à ce que " les modalités retenues par la loi ne [soient] pas manifestement inappropriées " aux objectifs qu'elle poursuit (notamment vos décisions 94-341 DC et 2001-444 DC). En effet, le présent texte qui définit l'une des modalités de la réforme territoriale étant séparé de ceux, à venir, qui définiront les objectifs et les autres moyens de cette même réforme, votre contrôle de l'adéquation se trouve mécaniquement contourné puisqu'il est dès lors impossible d'apprécier la proportionnalité des moyens au regard des fins poursuivies par le législateur. Pour restreint qu'il soit, ce contrôle de la cohérence interne de la loi n'en demeure pas moins essentiel puisqu'il " met à l'abri du risque (...) de modification par pur caprice de la durée des mandats électifs " (Jérôme Roux, Revue du droit public, 2001). C'est un des aspects fondamentaux de votre jurisprudence en la matière qui se trouve ainsi neutralisé alors surtout que cette modification du calendrier électoral est d'une ampleur inédite.
2. L'ampleur inédite de cette modification du calendrier électoral
A plusieurs reprises, vous avez justifié la constitutionnalité des modifications du calendrier électoral en avançant le caractère " exceptionnel et limité " de tels changements (notamment vos décisions 90-280 DC, 93-331 DC, 94-341 DC, 2001-444 DC).
En 1994, votre juridiction justifiait en ces termes la constitutionnalité de la modification du calendrier électoral : " que cette prorogation et par suite la réduction du mandat des conseillers municipaux à élire a été limitée à trois mois et revêt un caractère exceptionnel " (décision précitée 94-341 DC). Un auteur faisant autorité expliquait ainsi votre décision de conformité : "  ce n'est pas tant l'existence d'une différence de situation entre conseillers municipaux ou la poursuite par le législateur d'un but d'intérêt général, mais avant tout le fait que la mesure contestée ait été limitée à trois mois et revête un caractère exceptionnel... " (Ferdinand Mélin-Soucramanien, Dalloz, 1995).
En 2002, la loi organique proroge le mandat des députés de onze semaines. En 1990, l'article 9 de la loi prolonge d'un an le mandat des conseillers généraux de la série renouvelée en 1985. En 1988, la loi prolonge de 6 mois le mandat des conseillers généraux. Le présent projet de loi prévoit une modification du calendrier sans précédent et sans commune mesure avec celles dont vous avez eu l'occasion d'apprécier la constitutionnalité : il s'agit d'une réduction des mandats des conseillers régionaux de 2 ans et de 3 ans pour les conseiller généraux. Compte tenu de son ampleur, l'intérêt général de l'objectif poursuivi devra être caractérisé.
Enfin, si vous estimiez que l'exigence constitutionnelle d'exercice du droit de suffrage selon une périodicité régulière (décision 90-280 DC notamment) ne s'applique pas aux réductions de mandats, vous pourrez constater que ce projet affecte corrélativement et de manière sensible les conditions d'exercice du mandat des élus concernés. En effet, en réduisant dans une telle proportion la durée de mandat des conseillers généraux et régionaux, le texte qui vous est déféré porte une atteinte directe et substantielle au principe de libre administration des collectivités territoriales puisque les élus concernés verront en conséquence leur marge d'action et de décision largement amputée.
3. Un changement de calendrier créant " une confusion dans l'esprit des électeurs avec d'autres consultations électorales ".
Jusqu'à présent, et à une exception près, les modifications du calendrier électoral avaient pour but d'éviter le chevauchement d'échéances électorales ou une trop grande proximité entre elles. Ainsi donc, le Conseil constitutionnel pouvait constater que ces lois permettaient d'éviter une confusion dans l'esprit des électeurs.
A l'inverse, la modification du calendrier électoral introduite par ce projet vise à assurer la concomitance des élections cantonales et régionales. En effet, si le juge constitutionnel ne peut pas juger la loi au regard de celles qui seront éventuellement adoptées, il constatera que l'effet de cette loi sera de créer une confusion entre ces élections dont les scrutins se tiendront à la même date.
Il existe certes un précédent avec la loi n°90-1103 qui organisait la concomitance des élections cantonales et régionales. Examinant ce texte, vous avez reconnu que la dualité de candidature était " susceptible d'exercer une influence sur le libre choix des électeurs concernés par chaque consultation " (décision 90-280 DC). Mais vous avez alors pu constater que le législateur poursuivait un objectif clairement identifiable consistant à " favoriser une plus forte participation du corps électoral à chacune de ces consultations ". L'atteinte portée à un principe constitutionnel résultait ainsi de " l'objet même de la loi, objet qui, trouvant sa justification dans le souci de réduire le nombre des abstentionnistes, présente donc un intérêt général " (F.Luchaire, Revue du droit public, 1991). Or, tel n'est pas le cas en l'espèce tant il est vrai que si par extraordinaire, vous reconnaissiez l'existence de l'objectif poursuivi par le législateur, vous constaterez que la création du conseiller territorial n'est pas de ceux que l'on peut qualifier d'intérêt général mais plutôt de ceux dont on peut douter de la constitutionnalité. Vous avez en outre et surtout rappelé dans cette même décision que " les élections aux Conseils généraux et les élections aux Conseils régionaux constituent des élections distinctes " et que le choix de regrouper ces deux consultations doit s'accompagner " de modalités matérielles d'organisation destinées à éviter toute confusion dans l'esprit des électeurs ". Vous pourrez constater que tel n'est évidemment pas le cas en l'espèce puisque l'effet de la loi se réduira à la confusion de ces deux échéances électorales. Pire, en 2014, seront également organisées des élections municipales sans doute à une date proche, voire commune avec celle envisagée pour les conseillers territoriaux.
Le législateur méconnait ici manifestement le sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel puisque " le principe de la clarté de la consultation électorale se trouve confirmé comme une composante du droit de suffrage " (André Roux, Dalloz, 1995).
Pour l'ensemble de ces raisons, les députés signataires de la présente saisine souhaitent qu'il plaise au Conseil constitutionnel de censurer intégralement ce projet de loi.
