Le Conseil constitutionnel a été saisi le 22 novembre 1993 par MM Claude Estier, René Régnault, Mme Monique Ben Guiga, M Jacques Carat, Mme Josette Durrieu, MM Léon Fatous, Marcel Bony, Jean Peyrafitte, Germain Authié, Claude Cornac, Gérard Miquel, Jean-Pierre Demerliat, Michel Dreyfus-Schmidt, Louis Philibert, Fernand Tardy, Marcel Charmant, Guy Penne, Philippe Labeyrie, Michel Manet, Francis Cavalier-Benezet, Albert Pen, Michel Charasse, Jean-Louis Carrère, Paul Loridant, Roland Bernard, William Chervy, Michel Moreigne, Bernard Dussaut, Claude Saunier, André Rouvière, Raymond Courrière, Robert Laucournet, Jacques Bialski, Gérard Gaud, Marcel Vidal, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM François Autain, Charles Metzinger, Roland Huguet, Michel Sergent, René-Pierre Signe, Franck Sérusclat, Aubert Garcia, Roger Quilliot, Guy Allouche, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM Paul Raoult, Jean Besson, André Vezinhet, Louis Perrein, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Roland Courteau, Robert Castaing, François Louisy, Jacques Bellanger, Mme Françoise Seligmann, MM Jean-Pierre Masseret, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu le code du travail ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code général des impôts ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine ont déféré au Conseil constitutionnel la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle en soutenant que les articles 29 et 30 de cette loi sont contraires à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 29 :
2. Considérant que l'article 29 de la loi ouvre au chef d'entreprise dans les entreprises dont l'effectif est inférieur à deux cents salariés, la faculté de décider que les délégués du personnel constituent la délégation du personnel au comité d'entreprise ; que les auteurs de la saisine font valoir qu'en prévoyant une telle possibilité, le législateur a méconnu le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; qu'en particulier le législateur ne pouvait, s'agissant de la composition des institutions représentatives du personnel, renvoyer la mise en oeuvre du principe de participation que le Préambule énonce à l'initiative unilatérale de l'employeur ;
3. Considérant que, si le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, dispose en son huitième alinéa que "tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises", l'article 34 de la Constitution range dans le domaine de la loi la détermination des principes fondamentaux du droit du travail et du droit syndical ; qu'ainsi c'est au législateur qu'il revient de déterminer, dans le respect de cette disposition à valeur constitutionnelle, les conditions et garanties de sa mise en oeuvre ;
4. Considérant que si cette disposition implique que la détermination des modalités concrètes de cette mise en oeuvre fasse l'objet d'une concertation appropriée entre les employeurs et les salariés ou leurs organisations représentatives, elle n'a ni pour objet ni pour effet d'imposer que dans tous les cas cette détermination soit subordonnée à la conclusion d'accords collectifs ;
5. Considérant que le législateur a fixé la condition relative à l'effectif des salariés de l'entreprise à laquelle est subordonnée la faculté qu'il a ouverte ; qu'il a indiqué que cette dernière ne pouvait être exercée qu'à l'occasion de la constitution du comité d'entreprise ou lors du renouvellement de l'institution après consultation des délégués du personnel et, s'il existe, du comité d'entreprise ; qu'il a déterminé les limites dans lesquelles le mandat des délégués du personnel pouvait être soit prorogé soit réduit dans la stricte mesurenécessaire à la mise en oeuvre de ladite faculté ; qu'il a prescrit que les délégués du personnel et le comité d'entreprise devaient conserver l'ensemble de leurs attributions ; qu'il a, en vue d'assurer la capacité de représentation collective des salariés, renvoyé à un décret en Conseil d'État la détermination du nombre des délégués du personnel qui devraient dans une telle hypothèse être désignés ;
6. Considérant qu'eu égard aux précisions et garanties susmentionnées, le législateur n'a pas méconnu les dispositions du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;
- SUR L'ARTICLE 30 :
7. Considérant que l'article 30 de la loi substitue pour les entreprises de moins de trois cents salariés aux informations et documents à caractère économique, social et financier, quelle que soit leur périodicité, que doit remettre le chef d'entreprise au comité d'entreprise en application des articles L. 212-4-5, L. 432-1-1, L. 432-3-1, L. 432-4 (sixième, septième, huitième alinéas et dernière phrase du dernier alinéa) et L. 432-4-1 du code du travail, la remise une fois par an d'un rapport unique portant sur :
1 l'activité de la situation financière de l'entreprise ;
2 le bilan du travail à temps partiel dans l'entreprise ;
3 l'évaluation de l'emploi, des qualifications, de la formation et des salaires ;
4 la situation comparée des conditions générales d'emploi et de formation des femmes et des hommes ;
5 les actions en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés dans l'entreprise ;
que cet article dispose que ses modalités d'application doivent être précisées par décret en Conseil d'État ;
8. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir en premier lieu que cet article méconnaît le huitième alinéa précité du Préambule de la Constitution de 1946 dès lors que les informations ainsi visées du fait de leur périodicité annuelle et de leur caractère rétrospectif ne permettraient pas au comité d'entreprise d'assurer par une expression collective des salariés la prise en compte permanente de leurs intérêts dans les décisions relatives à la vie de l'entreprise ; qu'ils soutiennent en second lieu qu'eu égard au caractère très général des indications que cet article comporte quant au contenu du rapport prescrit, le législateur a méconnu sa compétence en renvoyant la détermination de ses modalités d'application à un décret en Conseil d'État ;
9. Considérant que l'article 34 de la Constitution range dans le domaine de la loi les principes fondamentaux du droit du travail et du droit syndical ; qu'il revient ainsi au législateur de déterminer, dans le respect du huitième alinéa précité du Préambule de la Constitution de 1946, les conditions de mise en oeuvre de cette disposition ;
10. Considérant d'une part que le respect du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 implique que les représentants des salariés bénéficient des informations nécessaires pour que soit assurée la participation du personnel à la détermination collective des conditions de travail et à la gestion de l'entreprise ; que l'article contesté ne les prive pas de telles informations ;
11. Considérant d'autre part, que la détermination des dispositions réglementaires d'application dudit article ne peut avoir pour seul objet que de préciser la nature des données qui sont fournies au titre de chacun des éléments du rapport énumérés par cet article et d'organiser la procédure de transmission de ce rapport à l'inspecteur du travail ;
12. Considérant que dès lors, le législateur n'a pas porté atteinte à la disposition invoquée du Préambule de la Constitution de 1946 et n'a pas méconnu sa propre compétence en renvoyant à un décret en Conseil d'État la fixation des modalités d'application de l'article contesté ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens des auteurs de la saisine doivent être écartés ;
- SUR L'ARTICLE 11 :
14. Considérant que l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose dans son premier alinéa qu'"Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général." ; qu'en dehors des mécanismes d'affectation spéciale qu'il prévoit, il dispose, en outre, dans son troisième alinéa, que "Dans tous les autres cas, l'affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que d'une disposition de la loi de finances, d'initiative gouvernementale." ;
15. Considérant que les règles de procédure ainsi fixées constituent l'application du principe de l'universalité budgétaire ; que ce principe a notamment pour conséquence que les recettes doivent figurer au budget pour leur montant brut et qu'est interdite l'affectation de tout ou partie d'une recette déterminée de l'État à la couverture d'une dépense déterminée, sous réserve des exceptions prévues par cet article ;
16. Considérant que les droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts constituent une recette de l'État inscrite au budget général ; qu'en prévoyant d'en affecter une partie pour compenser une charge supportée par des caisses de sécurité sociale, sans que cette affectation entre dans le cadre d'une des exceptions visées par l'article 18, le législateur a méconnu le principe de l'universalité budgétaire ;
17. Considérant qu'il y a lieu, dès lors, de déclarer contraires à la Constitution les dispositions du III de l'article 11 ainsi que les dispositions du I et du II du même article, qui en sont indissociables ;
18. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution de la loi soumise à son examen ;

Article premier :
L'article 11 de la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle est contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
SAISINE SENATEURS
Paris, le 19 novembre 1993.      Monsieur le président,
Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle telle qu'elle a été adoptée définitivement par le Parlement.
Les sénateurs soussignés demandent que les dispositions des articles 16 et 18 du texte de la loi soient déclarées non conformes à la Constitution.
Nous vous prions de croire, Monsieur le président, Messieurs les conseillers, à l'expression de notre haute considération.
CLAUDE ESTIER
Article 16 relatif aux institutions représentatives du personnel :
1. Aux termes de cet article, qui introduit un nouvel article L 431-1 :
" Dans les entreprises dont l'effectif est inférieur à 200 salariés, le chef d'entreprise a la faculté de fusionner l'institution du comité d'entreprise et des délégués du personnel.
Dans ce cas, les délégués du personnel, dont le nombre est fixé par décret, constituent la délégation du personnel au comité d'entreprise qui conserve l'ensemble de ses attributions (). Par dérogation aux règles de l'article L 424-1 et L 434-1, les délégués du personnel disposent (), dans les limites d'une durée qui ne peut excéder vingt heures par mois, du temps nécessaire à l'exercice des fonctions dévolues aux délégués du personnel et au comité d'entreprise. "
Ces dispositions, qui dérogent aux articles L 421-1 et L 431-1 du code du travail, ont pour objectif essentiel, selon l'exposé des motifs, de simplifier les règles de représentation du personnel dans les entreprises pour alléger les charges des entreprises tant en ce qui concerne le nombre de représentants que les heures de délégation ou le nombre de réunions. Ces dispositions dérogatoires ont donc été édictées dans le seul intérêt des employeurs, sans aucune prise en considération de l'intérêt des salariés. Dans cet esprit, on comprend qu'elle laisse la faculté de choix au seul employeur.
Ces dispositions sont contraires tant à la lettre qu'aux exigences constitutionnelles qui résultent de l'alinéa 8 du préambule de la Constitution, précisément en ce qu'elles laissent à l'employeur la faculté de choisir seul la composition et les modalités de la représentation du personnel dans l'entreprise.
En effet, selon le préambule : " Tout travailleur participe par l'intermédiaire de ses délégués à la détermination collective de ses conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises. " Le Conseil constitutionnel a donné plein effet à ce principe dans plusieurs décisions (X Prétôt, Les Bases constitutionnelles du droit social, Dr. Soc. 1991, p 187). Il résulte en effet de sa jurisprudence que ce principe est à la base du droit à la négociation collective (décision n° 77-92 du 18 janvier 1978, décision n° 89-257 du 25 juillet 1989) et du droit d'être représenté dans l'entreprise par les instances représentatives du personnel (DC n° 83-162 des 19 et 20 juillet 1983 relatives à la représentation du personnel dans les entreprises publiques). Il définit également la fonction de la négociation collective et des instances représentatives du personnel qui, les unes et les autres, permettent de participer, sous des formes différentes, à la détermination collective des conditions de travail (DC 25 juillet 1989, proc).
Ce principe, qui figure parmi les principes économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps, fonde la démocratie économique, en particulier dans l'entreprise. En donnant à tout travailleur la possibilité de participer sur le plan collectif à la détermination de ses conditions de travail, il permet de dépasser l'inégalité qui résulte du contrat de travail individuel et de la situation de subordination. Contre la conception autoritaire fondée sur le seul pouvoir du chef d'entreprise, il fait prévaloir une conception démocratique de l'entreprise. Cette démocratie, fondée sur la représentation des salariés, leur donne le droit, comme personne humaine, d'être associés à la détermination de leur condition de travail et d'avoir un droit de regard sur la marche de l'entreprise (J Rivéro, G Vedel, Les Principes économiques et sociaux de la Constitution, le préambule, Dr. Soc. 1947, fasc. XXXI).
A cet égard, le principe de participation est l'expression d'une liberté publique des salariés qui s'impose au législateur à qui il appartient de définir les conditions dans lesquelles elle peut s'exercer.
Elle s'impose aussi aux employeurs. Ceux-ci ne peuvent unilatéralement déterminer les conditions de travail, dans le cadre du principe de la liberté d'entreprendre, chaque fois qu'il s'agit de la détermination collective des conditions de travail applicables à l'ensemble des salariés que sous réserve des droits que les travailleurs tirent du principe de participation (DC 20 juillet 1977, préc).
Si la représentation des salariés dans l'entreprise est ainsi un droit des travailleurs, le législateur ne peut pas sans violer ce principe laisser l'employeur décider seul des modalités de ce droit, en fonction du seul intérêt de l'entreprise.
2. En effet, il appartient au législateur de définir les principes fondamentaux selon lesquels ce droit peut s'exercer. Il peut là, sans violer le principe d'égalité, prévoir des dérogations aux modalités de droit commun de la représentation du personnel pour tenir compte de la situation spécifique de certains salariés (DC n° 86-207 du 5 juillet 1977) ou de la spécificité des entreprises (DC 23 juillet 1983, préc). Mais les règles qu'il édicte sont assurément d'ordre public, en ce qu'elles mettent en  uvre une liberté publique. Elles ne sont pas à la disposition de l'employeur.
Sur le fondement du principe de participation, et dans le cadre du principe de l'ordre public social, principe général du droit, les partenaires sociaux peuvent toujours améliorer les dispositions légales ou créer des institutions représentatives que la loi ne prévoit pas. Le législateur peut aussi laisser aux partenaires sociaux le soin d'assurer la mise en  uvre des principes fondamentaux qu'il édicte pour les adapter à des situations diversifiées (DC 25 juillet 1989, préc). Mais le principe de participation impose nécessairement que cela résulte d'une négociation, voire d'une concertation, avec les représentants des travailleurs.
Ainsi lorsque la loi donne la possibilité d'adapter les règles de droit commun d'aménagement ou d'organisation du temps de travail, ces dérogations sont toujours soumises à une condition de négociation.
Dans la mesure où ces adaptations ne sont pas nécessairement plus favorables que la loi, les conditions de négociation sont même renforcées (droit d'opposition pour les accords d'entreprise dérogatoires, nécessité de l'extension pour les accords de branche).
En matière de représentation du personnel, le législateur est encore plus exigeant dans la mesure où il s'agit des conditions mêmes dans lesquelles le droit à la participation peut s'exercer. On s'est d'ailleurs demandé par le passé si les dispositions légales assurant la représentation du personnel n'échappaient pas par leur nature même au pouvoir des partenaires sociaux. Aujourd'hui la loi fait une distinction entre les règles concernant le pouvoir et le fonctionnement des institutions représentatives du personnel, et celles qui régissent leur composition ou leur élection.
Pour les premières, il est admis que les dispositions légales ne font pas obstacle à celles qui pourraient résulter d'accords collectifs ou d'usages (art L 434-12 C, trav). Ce n'est là, en définitive, qu'une application du principe de participation et de celui de l'ordre public social. Les instances représentatives du personnel établissent en effet des relations collectives qui sont partie prenante des conditions de travail à la détermination desquelles tout travailleur peut collectivement participer.
Pour les secondes, la loi et la jurisprudence ont toujours été beaucoup plus réservées. Si l'article L 433-1, alinéa 2, permet d'augmenter par accord le nombre de membres du comité, la jurisprudence considère que cette disposition, qui permet seulement d'améliorer la loi et non d'y déroger ou de l'adapter, ne concerne que la délégation du personnel, à l'exclusion de toute autre modification de la composition du comité (Crim. 16 mars 1993, Dr.
Soc. 1993, p 653, J Savatier, Les Accords collectifs relatifs aux pouvoirs et au fonctionnement des comités d'entreprise, Dr. Soc.
1993, p 870). D'autre part, en matière d'élections des institutions représentatives du personnel, et par application des principes du droit électoral, la modification des dispositions légales relatives au nombre de collèges et à la répartition du personnel dans les collèges électoraux (art L 433-2, alinéa 5, pour le comité d'entreprise, L 423-3 pour les délégués du personnel) ne peut résulter que d'un accord unanime avec l'ensemble des organisations syndicales représentatives dans l'entreprise. La raison de ce texte est très claire : la modification des conditions dans lesquelles les salariés pourront être représentés touche directement à leur droit d'être représentés. Il est donc nécessaire que les organisations syndicales représentatives dans l'entreprise, à qui il incombe d'organiser cette représentation, donnent toutes leur accord.
L'article 16 de la loi traite précisément de la composition des instances représentatives du personnel et des conditions dans lesquelles les salariés pourront être représentés. Il résulte des considérations qui précèdent que si, sur le fondement du principe d'égalité, il est loisible au législateur de prévoir des dispositions spécifiques pour les petites entreprises, en revanche, il ne peut pas laisser à l'employeur la faculté de choisir, en fonction de son seul intérêt, des modalités de représentation dérogatoires au droit commun qui ne sont pas nécessairement plus favorables. Il résulte, en effet, du principe de participation que le droit de tout travailleur d'être représenté s'impose à l'employeur, si bien que, si le législateur peut laisser une possibilité de choix entre les différentes modalités de représentation qu'il prévoit, ce choix ne peut résulter que de l'accord des salariés par l'intermédiaire de leurs délégués chargés d'organiser cette représentation.
niser cette représentation.
Article 18 : rationalisation de l'information économique, financière et sociale au comité d'entreprise :
Pour simplifier et rationaliser l'information économique que le chef d'entreprise doit remettre au comité d'entreprise, l'article 46 de la loi prévoit l'élaboration d'un rapport annuel qui se substitue à l'ensemble des informations économiques actuellement prévues par le code du travail.
L'article 18 indique ici que ce rapport porte sur :
l'activité et la situation financière ;
le bilan du travail à temps partiel dans l'entreprise ;
l'évolution de l'emploi, des qualifications, de la formation et des salariés ;
la situation comparée des conditions générales d'emploi et de formation des hommes et des femmes.
Les conditions d'application de ce texte seront précisées par décret.
Cet article se contente donc de définir les domaines sur lesquels doit porter ce rapport, sans en préciser davantage le contenu, renvoyé à des dispositions réglementaires. Or le contenu de l'information économique relève des principes fondamentaux du droit du travail.
La définition du contenu de l'information économique du comité d'entreprise résulte en effet tout autant, sinon plus, des raisons pour lesquelles l'information doit être donnée compte tenu de la mission du comité d'entreprise que des domaines sur lesquels elle doit porter.
Il résulte de l'article L 431-4 que le comité d'entreprise a pour objet d'assurer une expression collective des salariés permettant la prise en compte permanente de leurs intérêts dans les décisions relatives à la gestion et à l'évolution économique et financière de l'entreprise, à l'organisation du travail, à la formation professionnelle et aux techniques de production. Cette mission assure la mise en  uvre du principe de participation.
Pour l'assurer, le comité d'entreprise doit être à même de suivre les évolutions économiques de l'entreprise et d'avoir toutes les informations utiles pour lui permettre de donner son avis sur les décisions relatives à la marche de l'entreprise. En d'autres termes, l'information économique du comité ne peut consister en une simple information rétrospective sous forme de bilan de la situation de l'entreprise, elle doit en même temps comporter tous éléments de nature à lui permettre de connaître l'évolution prévisible de l'entreprise afin de lui permettre d'être consultée utilement lorsque les décisions seront prises.
Le contenu de l'information donnée au comité d'entreprise ne peut donc pas être dissocié de la mission ainsi confiée au comité d'entreprise en application du principe de participation. Seule la définition du contenu de l'information peut permettre de s'assurer que sa finalité correspond à la mission du comité d'entreprise. Dans cette mesure il relève des principes fondamentaux du droit du travail au sens de l'article 34 de la Constitution.
A l'évidence, si l'article 18 de la loi permet de définir le domaine de l'information économique, il ne préjuge en rien de la finalité de cette information qui résultera du contenu que lui assigneront les textes réglementaires. Dans cette mesure l'article 18 de la loi paraît contraire à l'article 34 de la Constitution.
loi paraît contraire à l'article 34 de la Constitution.
