Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 24 décembre 1987, par MM Pierre Joxe, Lionel Jospin, Maurice Adevah-P uf, Jean Anciant, Jacques Badet, Claude Bartolone, Philippe Bassinet, Guy Bêche, Alain Billon, Gilbert Bonnemaison, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron (Ille-et-Vilaine), Alain Calmat, Jean-Claude Cassaing, Alain Chénard, André Clert, Jean-Hugues Colonna, Marcel Dehoux, Raymond Douyère, Mme Georgina Dufoix, MM Henri Fiszbin, Jean-Pierre Fourré, Gérard Fuchs, Pierre Garmendia, Claude Germon, Jean Giovannelli, Christian Goux, Jacques Guyard, Edmond Hervé, Maurice Janetti, Mme Catherine Lalumière, MM Jérôme Lambert, Jean Laurain, Christian Laurissergues, Georges Le Baill, Jean-Yves Le Déaut, Robert Le Foll, Jean Le Garrec, André Lejeune, Guy Lengagne, François Loncle, Maurice Louis-Joseph-Dogué, Philippe Marchand, Michel Margnes, Jacques Mellick, Joseph Menga, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Gilbert Mitterrand, Louis Moulinet, Henri Nallet, Mme Paulette Nevoux, MM Jean Oehler, Pierre Ortet, Christian Pierret, Jean-Claude Portheault, Henri Prat, Jean Proveux, Philippe Puaud, Mme Yvette Roudy, MM Jacques Santrot, Michel Sapin, Mmes Odile Sicard, Gisèle Stiévenard, MM Olivier Stirn, Yves Tavernier, Mme Catherine Trautmann, MM Guy Vadepied, Michel Vauzelle, Jean-Pierre Worms, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi sur les bourses de valeurs ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent à l'appui de celle-ci que l'article 13 de la loi sur les bourses de valeurs est contraire à la Constitution, que l'article 14 en est inséparable et demandent que la loi soit déclarée non conforme à la Constitution ;
2. Considérant que l'article 13 de la loi déférée au Conseil constitutionnel est ainsi conçu : "I.- Le premier alinéa de l'article 5 de l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967 précitée est supprimé.- II.- Avant l'article 5 de l'ordonnance n°67-833 du 28 septembre 1967 précitée, il est inséré deux articles 5A et 5B ainsi rédigés : "Art. 5A.- Afin d'assurer l'exécution de sa mission, la commission des opérations de bourse peut, par une délibération particulière, charger des agents habilités de procéder à des enquêtes auprès des sociétés faisant appel public à l'épargne, des établissements de crédit et des intermédiaires en opérations de banque, des sociétés de bourse ainsi que des personnes qui, en raison de leur activité professionnelle, apportent leur concours à des opérations sur valeurs mobilières ou sur des produits financiers cotés ou sur des contrats à terme négociables ou assurent la gestion de portefeuilles de titres.- L'habilitation des agents chargés des enquêtes est donnée par le président de la commission des opérations de bourse selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État.- Les agents habilités peuvent se faire communiquer tous documents, quel qu'en soit le support, et en obtenir la copie.- Ils peuvent accéder à tous locaux à usage professionnel.- Art. 5B.- La commission des opérations de bourse peut également par délibération particulière, charger des agents habilités de procéder à ces enquêtes auprès des personnes qui contrôlent les sociétés faisant appel public à l'épargne et des sociétés filiales incluses dans la consolidation conformément aux articles 357-1 et 357-3 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales" ;
3. Considérant que l'article 14 de la loi dispose : "Le deuxième alinéa de l'article 5 de l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967 précitée est ainsi rédigé : "Ces agents peuvent également recueillir toutes informations utiles à l'exercice de leur mission auprès des tiers qui ont accompli des opérations pour le compte des émetteurs des valeurs, produits ou contrats sur lesquels porte l'enquête ou pour le compte des personnes intervenant sur les marchés placés sous le contrôle de la commission" ;
4. Considérant que, sans contester le but que s'est fixé le législateur, les auteurs de la saisine estiment que la loi déférée n'a pas assorti la poursuite des objectifs qu'elle s'assigne des garanties nécessaires à la sauvegarde des droits des citoyens ; qu'ils font valoir, à cet égard, que les "agents habilités" à procéder aux enquêtes peuvent n'être ni des officiers de police judiciaire, ni des membres du personnel de la commission des opérations de bourse ; que leur habilitation n'est limitée ni quant à son objet, ni quant à sa durée ; qu'en outre, n'est pas suffisamment précisée la mission exercée par la commission des opérations de bourse qui, pourtant, commande l'étendue des investigations auxquelles il peut être procédé ; que ce défaut de garanties se trouve aggravé en raison de l'importance des pouvoirs reconnus aux agents sans qu'aient été prévus le contrôle ou l'intervention d'un juge, ni même l'assistance d'un officier de police judiciaire ;
5. Considérant qu'il résulte du texte de l'article 13 de la loi éclairé par les travaux préparatoires que les pouvoirs conférés aux agents habilités en application de l'article 5A ajouté à l'ordonnance du 28 septembre 1967 sont limités à la conduite d'enquêtes administratives ; que ces agents ont accès à tous documents et à tous locaux professionnels, à condition que ceux-ci soient exclusivement consacrés à cet usage ; qu'ils ne disposent cependant d'aucune possibilité de contrainte matérielle et ne peuvent procéder à aucune perquisition ou saisie ; que, même au cas où les personnes auprès desquelles les enquêtes sont conduites feraient obstacle à l'exercice des missions des agents habilités, cette résistance ne pourrait donner lieu éventuellement qu'à l'application des sanctions pénales prévues par le dernier alinéa de l'article 10 de l'ordonnance du 28 septembre 1967, dans sa rédaction issue de l'article 15 de la loi présentement examinée ;
6. Considérant qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'exige que les agents investis des missions d'enquête visées aux articles 5A et 5B de l'ordonnance du 28 septembre 1967 aient la qualité d'officier de police judiciaire ou appartiennent nécessairement au personnel de la commission des opérations de bourse ; qu'au surplus, ces agents sont désignés par le président de la commission selon des modalités fixées par un décret en Conseil d'État ;
7. Considérant que la désignation de ces agents ne peut être faite, aux termes de l'article 5A de l'ordonnance du 28 septembre 1967 qu'afin d'assurer l'exécution des missions de la commission des opérations de bourse ; que si la loi déférée n'a pas expressément cité ces missions, celles-ci résultent des dispositions de l'ordonnance du 28 septembre 1967 ainsi que des textes législatifs qui l'ont modifiée et complétée ; qu'ainsi définis, les objets de ces missions sont suffisamment précis et limitent clairement le champ ouvert aux enquêtes confiées aux agents habilités ;
8. Considérant qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'exige que l'habilitation des agents visés aux articles 5A et 5B précités soit limitée à une enquête particulière ou à une durée déterminée ;
9. Considérant que l'article 14 de la loi permet uniquement aux agents habilités de "recueillir toutes informations utiles à l'exercice de leur mission" auprès des tiers qu'il désigne ; qu'en raison de son objet, cette disposition, même dépourvue de sanction pénale, ne saurait autoriser les agents habilités ni à procéder à une perquisition ou à une saisie, ni à effectuer un acte quelconque de contrainte matérielle ;
10. Considérant dès lors que les articles 13 et 14 de la loi ne sont pas contraires à la Constitution ;
11. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Article premier :
La loi sur les bourses de valeurs n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
SAISINE DEPUTES    Monsieur le président, Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi sur les bourses de valeurs telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement.
Les  articles  13  et  14  de  la  loi  qui  vous  est déférée modifient et complètent l'article 5 de l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une commission des opérations de bourse.
Ils ont notamment pour effet, d'une part, de prévoir la possibilité pour les agents habilités de procéder à des enquêtes, d'autre part, de leur conférer des pouvoirs étendus, enfin, de définir largement les catégories de personnes morales ou physiques susceptibles d'avoir à répondre à ces enquêtes.
Le but légitime que s'est fixé le législateur tend à améliorer la prévention et la répression de diverses infractions économiques qui, dans le domaine boursier, ont pris une importance préoccupante.
Compte tenu à la fois de la technicité des délits possibles et du montant des sommes éventuellement en jeu, une répression efficace suppose de pouvoir procéder à des interventions rapides, compétentes et soudaines.
Pour autant, il appartient au législateur d'entourer de garanties précises pour les citoyens les prérogatives qu'il est conduit à accorder au profit de la lutte contre la fraude. Le Conseil constitutionnel n'a pas manqué de le rappeler à diverses reprises, et notamment dans sa décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983.
Or force est de constater en l'espèce que la loi déférée n'a malheureusement pas pris ce souci en compte.
Les articles contestés sont en effet d'une particulière imprécision en ce qui concerne la qualité des agents habilités à procéder aux enquêtes, les limites de pouvoirs qui leur sont conférés et les contrôles dont ils doivent relever.
Sur le premier point, une seule chose est d'ores et déjà certaine : les " agents habilités " ne seront pas des agents appartenant à la commission. En effet, l'actuel article 5 de l'ordonnance précité précise que la commission peut charger " ses " agents tandis que le texte adopté remplace ce pronom possessif par un article indéfini : " les " agents.
Quant à savoir qui seront ces derniers, la loi n'en dit pas plus.
Mais le rapporteur du projet au Sénat a été très clair en déclarant que la commission " aura donc la faculté de faire appel, sans restriction, à des compétences extérieures ".
Ainsi, de l'aveu même du rapporteur du projet devant la première assemblée saisie, des pouvoirs d'investigations très importants pourraient être confiés à des personnes n'ayant pas la qualité d'agent de police judiciaire, n'appartenant pas à la commission ni même nécessairement à quelque organisme de droit public.
On ne peut manquer d'observer, en outre, que la loi n'a même pas pris la peine de préciser si l'habilitation était donnée pour une enquête précise ou sans limitation de temps. Des termes de l'article 13, on doit au contraire déduire que, s'il y a délibération particulière pour décider d'une enquête, les agents qui sont habilités le sont de manière générale.
La loi n'est pas davantage précise dans son article 13-5 A qui ne rappelle pas la mission exercée par la commission en matière de délits d'initié, de fausse information et de manipulation des cours.
D'ailleurs, le caractère trop général de la loi est relevé par le rapporteur du projet devant la deuxième assemblée saisie, qui note que la création à l'article 15 d'un délit d'entrave n'a pas été accompagnée, malgré sa demande, d'une meilleure définition de l'incrimination.
Les garanties que l'on est constitutionnellement en droit d'attendre ne sont donc pas apportées, en l'occurrence, par le statut ou les obligations de ceux auxquels habilitation est donnée.
Or, et c'est le second point, les pouvoirs reconnus par les dispositions contestées sont considérables. Non seulement les agents concernés peuvent enquêter auprès des personnes morales, accéder à tous locaux professionnels et se faire communiquer tous documents, mais ils peuvent également conduire leurs enquêtes, sans qu'aucune restriction soit envisagée, auprès de personnes physiques.
La commission saisie à l'Assemblée nationale avait tenté d'introduire un dispositif assez détaillé, précisant au moins en partie l'étendue des pouvoirs confiés aux agents. L'amendement n'a pas été adopté compte tenu de ce que le Gouvernement s'était engagé à accepter ultérieurement " une rédaction plus satisfaisante " (JO AN, p 6567). Cet engagement n'a pas été tenu et, de ce fait, les conditions dans lesquelles il est possible d'accéder aux locaux professionnels, d'obtenir copie de tout document : ce qui est en fait équivalent à une saisie : ou encore l'étendue des pouvoirs d'enquête auprès de personnes physiques, ne se trouvent nulle part précisées ou limitées.
Faute de trouver des garanties dans le statut des agents ou l'étendue de leurs pouvoirs, à tout le moins pouvait-on espérer que des modalités de contrôle apporteraient les apaisements nécessaires.
Il n'en est rien.
Une nouvelle fois, la commission compétente de l'Assemblée nationale avait expressément prévu l'intervention et le contrôle d'un juge ainsi que la présence d'un officier de police judiciaire. Une nouvelle fois ses propositions ont été écartées du texte définitivement adopté.
Là où elles constituaient un effort, peut-être insuffisant mais réel, pour assurer l'équilibre entre les exigences de la répression légitime et la garantie des libertés constitutionnelles, la seconde a été totalement sacrifiée. L'autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle est résolument exclue des dispositions en cause.
A tous égards, donc, les articles contestés portent atteinte aux principes les plus éprouvés et les mieux protégés. Et c'est pour ces raisons que l'article 13 de la loi qui vous est déférée ne pourra échapper à la censure tandis que l'article 14 sera jugé inséparable.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l'honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci la loi qui vous est déférée.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.
