Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de sécurité financière, le 22 juillet 2003, par M. Claude ESTIER, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Robert BADINTER, Jean-Pierre BEL, Jacques BELLANGER, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, MM. Jean BESSON, M. Didier BOULAUD, Mmes Yolande BOYER, Claire-Lise CAMPION, MM. Jean-Louis CARRÈRE, Bernard CAZEAU, Mme Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Gilbert CHABROUX, Raymond COURRIÈRE, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Marcel DEBARGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Jean-Claude FRÉCON, Charles GAUTIER, Jean-Pierre GODEFROY, Jean-Noël GUÉRINI, Claude HAUT, Mme Odette HERVIAUX, MM. Alain JOURNET, André LABARRÈRE, Philippe LABEYRIE, Serge LAGAUCHE, Roger LAGORSSE, André LEJEUNE, Philippe MADRELLE, Jacques MAHÉAS, Jean-Yves MANO, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Louis MERMAZ, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Guy PENNE, Daniel PERCHERON, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Jean-Pierre PLANCADE, Mmes Danièle POURTAUD, Gisèle PRINTZ, MM. Paul RAOULT, Daniel REINER, Roger RINCHET, Gérard ROUJAS, André ROUVIÈRE, Mme Michèle SAN VICENTE, MM. Claude SAUNIER, Michel SERGENT, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, Pierre-Yvon TRÉMEL, André VANTOMME, André VÉZINHET, Marcel VIDAL et Henri WEBER, sénateurs ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ;
Le rapporteur ayant été entendu,
1. Considérant que les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de sécurité financière ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de son article 139 ;
2. Considérant que les dispositions de l'article 139, issues d'un amendement adopté par le Sénat en deuxième lecture, confèrent à l'article 103 du règlement intérieur du Sénat le caractère d'une disposition spéciale, au sens des articles 4 à 6 de la loi du 31 décembre 1971 susvisée, qui permettrait de déroger aux règles relatives à l'assistance et la représentation par avocat fixées par lesdits articles ;
3. Considérant que, selon les requérants, cette disposition, outre qu'elle serait dépourvue de tout lien avec le texte en discussion, porterait une atteinte inconstitutionnelle aux droits de la défense ;
4. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement s'exerce à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion, quels qu'en soient le nombre et la portée, ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvues de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition soumis au vote du Parlement ;
5. Considérant, en l'espèce, que les dispositions de l'article 139 de la loi déférée, qui ont trait à la procédure disciplinaire des fonctionnaires du Sénat, sont dépourvues de tout lien avec le projet dont celle-ci est issue, lequel, lors de son dépôt sur le bureau du Sénat, comportait exclusivement des dispositions relatives aux marchés financiers, à l'assurance, au crédit, à l'investissement, à l'épargne et aux comptes des sociétés ; qu'il convient, dès lors, de déclarer l'article 139 contraire à la Constitution, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du recours ;
6. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Article premier :
L'article 139 de la loi de sécurité financière est déclaré contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 30 juillet 2003, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs, d'un recours dirigé contre l'article 139 de la loi de sécurité financière, adoptée le 17 juillet 2003.
A/ L'article 139, issu d'un amendement parlementaire, a pour objet de confirmer, par une disposition interprétative, que l'article 103 du règlement intérieur du Sénat figure au nombre des dispositions spéciales visées aux articles 4 à 6 de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques et permettant de déroger à ces articles, notamment à l'article 4 relatif au monopole des avocats, des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation et des avoués, de telle sorte que soit seules opposables, dans le cas d'une procédure disciplinaire engagée à l'encontre d'un fonctionnaire du Sénat, les dispositions de l'article 103 du règlement intérieur qui prévoit que le fonctionnaire poursuivi a la faculté de se faire assister devant la commission administrative paritaire par un membre du personnel du Sénat à l'exclusion de toute autre personne.
Les sénateurs requérants soutiennent que cet article a été adopté dans des conditions contraires aux prescriptions des articles 39, 44 et 45 de la Constitution et qu'il porte atteinte au principe des droits de la défense. Ils font valoir, à ce dernier égard, que la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 n'a ni pour objet ni pour effet de permettre d'exclure les avocats des défenseurs susceptibles d'assister des fonctionnaires dans le cadre de procédures disciplinaires.
B/ Cette argumentation appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
1/ Il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement peut s'exercer à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire.
Depuis que le Conseil constitutionnel a cessé d'impartir à l'exercice du droit d'amendement des limites tenant à l'ampleur intrinsèque des adjonctions ou modifications apportées au texte initial (décision n° 2001-445 DC du 19 juin 2001 ; décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002), la seule limite opposable à l'exercice du droit d'amendement, avant la réunion de la commission mixte paritaire, tient au fait que les adjonctions et modifications apportées au texte en cours de discussion ne peuvent être dépourvues de tout lien avec l'objet du texte soumis au Parlement (décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002 ; décision n°2002-459 DC du 22 août 2002 ; décision n°2003-472 DC du 26 juin 2003). Cette condition est appréciée libéralement par le Conseil constitutionnel.
Au cas d'espèce, la disposition critiquée de l'article 139 a été introduite par amendement sénatorial en deuxième lecture. Elle a trait au déroulement d'une procédure de sanction disciplinaire et au déroulement de l'instance disciplinaire correspondante. Or, on peut relever que le texte du projet de loi de sécurité financière déposé par le Gouvernement sur le bureau du Sénat comportait des dispositions relatives à des procédures de sanction (V. les articles 9 et suivants, notamment 14, relatifs aux pouvoirs de sanction dévolus à l'Autorité des marchés financiers et à la procédure suivie devant cette autorité, l'article 28 relatif aux pouvoirs de sanction de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance, l'article 39 qui introduit de nouvelles dispositions au code monétaire et financier sur le démarchage bancaire ou financier en précisant notamment le régime des sanctions disciplinaires applicables, l'article 51 qui a trait aux sanctions susceptibles d'être infligées par la Commission bancaire à l'encontre des changeurs manuels). On peut admettre, dès lors, que la disposition de l'article 139 n'est pas dépourvue de tout lien avec des dispositions qui figuraient dans le texte du projet de loi déposé par le Gouvernement devant le Sénat.
2/ La disposition critiquée de l'article 139 ne porte pas atteinte au principe des droits de la défense. En effet, elle ne vise pas à priver le fonctionnaire du Sénat faisant l'objet d'une procédure disciplinaire du droit de prendre connaissance de son dossier et du rapport établi pour la procédure disciplinaire, ni de celui d'être entendu par la commission administrative paritaire après avoir été convoqué à la séance au moins dix jours auparavant et avoir pu présenter des observations écrites, ni encore de celui de se faire assister par un membre du personnel du Sénat n'appartenant pas à la commission administrative paritaire.
Ces droits, qui permettent de mettre en oeuvre le principe constitutionnel de respect des droits de la défense, sont garantis par l'article 103 du règlement intérieur du Sénat ; l'article 139 de la loi déférée n'a ni pour objet ni pour effet de les remettre en cause.
On peut ajouter que les termes de l'article 4 de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 relatif à l'intervention des avocats, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation n'ont pas valeur constitutionnelle en eux-mêmes et ne reprennent pas un principe constitutionnel. Dans ces conditions, le grief tiré de la méconnaissance des dispositions de la loi du 31 décembre 1971, auxquelles le législateur peut toujours décider de déroger, apparaît inopérant.
En définitive, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.Nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi sur la sécurité financière, telle qu'adoptée par le Parlement et particulièrement l'article 87 ter, devenu l'article 139 de la « petite  loi ».
Cet article, outre qu'il constitue dans un texte financier un évident « cavalier », prétend interdire à un membre du personnel du Sénat faisant l'objet de poursuites disciplinaires, de pouvoir demander à être assisté d'un avocat, ce qui constitue une atteinte aux principes fondamentaux de la République que sont les Droits de la défense.
Contrairement à la lettre de cet article 139 de la « petite loi », les articles 4 à 6 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ne permettent aucunement de déroger à ce principe fondamental : l'article 4, seul concerné, a donné au Barreau le monopole de la représentation, notamment « devant les organismes (...) disciplinaires de quelque nature que ce soit. ».
La seule « dérogation » ouverte, par ce même article, à ce monopole, est de conserver, pour les parties, l'option de recourir ou à un avocat, ou à un représentant syndical, dès lors que l'assistance ou la représentation de ce dernier étaient prévues par « les dispositions législatives ou réglementaires spéciales en vigueur à la date de publication de la présente loi. », soit ladite loi du 31 décembre 1971.
Le Conseil Constitutionnel ne saurait ne pas censurer un article de loi prétendant accorder une « dérogation » en vertu d'une autre loi alors que celle-ci n'en prévoit aucunement la possibilité.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Conseillers, l'expression de notre haute considération.
