Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger, le 15 mai 2013, par MM. Jean-Claude GAUDIN, Pierre ANDRÉ, Gérard BAILLY, Philippe BAS, René BEAUMONT, Christophe BÉCHU, Michel BÉCOT, Joël BILLARD, Jean BIZET, Pierre BORDIER, Joël BOURDIN, Mme Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, MM. François-Noël BUFFET, François CALVET, Christian CAMBON, Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Noël CARDOUX, Jean-Claude CARLE, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard CÉSAR, Pierre CHARON, Alain CHATILLON, Jean-Pierre CHAUVEAU, Marcel-Pierre CLÉACH, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Raymond COUDERC, Jean-Patrick COURTOIS, Philippe DALLIER, Serge DASSAULT, Francis DELATTRE, Robert del PICCHIA, Mmes Catherine DEROCHE, Marie-Hélène DES ESGAULX, MM. Éric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, MM. Alain DUFAUT, André DULAIT, Ambroise DUPONT, Louis DUVERNOIS, Jean-Paul EMORINE, André FERRAND, Bernard FOURNIER, Christophe-André FRASSA, Yann GAILLARD, René GARREC, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. Jacques GAUTIER, Patrice GÉLARD, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Alain GOURNAC, Francis GRIGNON, François GROSDIDIER, Charles GUENÉ, Pierre HÉRISSON, Michel HOUEL, Alain HOUPERT, Jean-François HUMBERT, Benoît HURÉ, Jean-Jacques HYEST, Mmes Sophie JOISSAINS, Christiane KAMMERMANN, MM. Roger KAROUTCHI, Marc LAMÉNIE, Gérard LARCHER, Jean-René LECERF, Antoine LEFÈVRE, Jacques LEGENDRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Gérard LONGUET, Pierre MARTIN, Mmes Hélène MASSON-MARET, Colette MÉLOT, MM. Albéric de MONTGOLFIER, Philippe NACHBAR, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, François PILLET, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Hugues PORTELLI, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, André REICHARDT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Mmes Esther SITTLER, Catherine TROENDLE, MM. François TRUCY et Jean-Pierre VIAL, sénateurs.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger ;
Vu la loi n° 2011-663 du 15 juin 2011 prorogeant le mandat des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 28 mai 2013 ;
Vu les observations en réplique présentées par les requérants, enregistrées le 31 mai 2013 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de son article unique ;
2. Considérant que le premier alinéa de l'article unique de cette loi reporte d'au maximum une année l'expiration du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger élus au titre de la série B (Europe, Asie, Levant) dont le renouvellement est prévu en juin 2013 ; que le second alinéa proroge également le mandat des membres nommés de cette assemblée dont le renouvellement est prévu en juin 2013 ;
3. Considérant que, selon les requérants, en procédant pour la deuxième fois à la prorogation du mandat des membres élus d'une même assemblée, ces dispositions portent atteinte au droit des électeurs d'exprimer leur suffrage selon une périodicité raisonnable ; qu'ils soutiennent en outre que méconnaît le principe d'égalité la différence de traitement qui résulte de la combinaison de la prorogation, par la loi déférée, des mandats expirant en juin 2013 et du raccourcissement, prévu par le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France, des mandats des membres de la série A ; qu'enfin, en validant l'illégalité qui résulte de l'absence de convocation des électeurs dans les délais légaux pour un renouvellement de la série B en juin 2013, cette loi méconnaîtrait l'exigence constitutionnelle selon laquelle le Gouvernement est tenu d'appliquer les lois ;
4. Considérant, d'une part, que le législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France,  détermine, à ce titre, la durée du mandat des élus qui composent l'Assemblée des Français de l'étranger et peut décider une prorogation ou une cessation anticipée du mandat en cours ; que, toutefois, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes constitutionnels, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ;
5. Considérant, d'autre part, que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif ;
6. Considérant que la loi du 15 juin 2011 susvisée a prorogé d'un an le mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger ; qu'elle a reporté à juin 2013 le renouvellement des membres dont le mandat expirait en juin 2012 et à juin 2016 celui des membres dont le mandat expirait en juin 2015 ;
7. Considérant qu'en prolongeant d'une année au plus la durée du mandat des membres dont le renouvellement était prévu en juin 2013 en application des dispositions précitées de la loi du 15 juin 2011, le législateur a entendu permettre l'application sans délai de la réforme générale, en cours d'adoption, de la représentation des Français établis hors de France ; qu'en évitant qu'il soit porté atteinte à la sincérité du suffrage en organisant l'élection de ces membres concomitamment à l'adoption de cette réforme, il a poursuivi un but d'intérêt général ; que le législateur n'était pas tenu de subordonner la prorogation des mandats à l'entrée en vigueur de la réforme en discussion ; qu'au regard de la durée totale de prorogation résultant de la combinaison de la loi du 15 juin 2011 et de la loi déférée, ces dispositions ne portent pas atteinte au principe selon lequel les électeurs doivent être appelés à exercer leur suffrage selon une périodicité raisonnable ;
8. Considérant que les dispositions contestées, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- La loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger est conforme à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 6 juin 2013, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Hubert HAENEL et Mme Nicole MAESTRACCI.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les Sénateurs auteurs de la saisine entendent apporter les observations suivantes, en réplique aux mémoires que le gouvernement a adressées au Conseil Constitutionnel.
Le Gouvernement reconnaît lui-même que le projet de loi de prorogation et le projet de réforme de la représentation des Français de l'étranger, dont il précise qu'ils sont liés, aboutiront à porter le mandat de la série B à huit ans et le mandat des élus de la série A à quatre ans, soit une différence de moitié. Celle-ci étant très importante, elle caractérise une atteinte portée au principe d'égalité des élus.
Il ne nie pas non plus qu'il s'agit d'une deuxième modification de la durée des mandats en cours. Or, celle-ci ne repose pas sur une contrainte incontournable mais sur la simple volonté du gouvernement de procéder en urgence, non justifié par des impératifs précis, à une réforme des instances représentatives des Français établis hors de France.
Or, s'il est loisible pour le législateur de prolonger au-delà de son terme le mandat que s'est vu confier des élus, comme le souligne la décision n° 2001-444 DC du 09 mai 2001, ces prorogations ne peuvent intervenir qu'à la condition d'être indispensables à l'objectif poursuivi par la loi, comme en témoigne son considérant n° 5 qui précise que : «cette prolongation, limitée à onze semaines, apparaît comme strictement nécessaire à la réalisation de l'objectif de la loi et revêt un caractère exceptionnel et transitoire; qu'elle n'est donc pas manifestement inappropriée audit objectif».
Même si les motivations des deux prorogations sont distinctes, il n'en reste pas moins que la perspective de deux prorogations successives conduit à une grande incertitude dans l'esprit des électeurs qui ne sont plus assurés désormais que la durée du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger sera respectée. Cette situation conduit à une modification incessante des durées de mandat. Il s'agit d'une grave atteinte à la périodicité raisonnable des élections et, finalement d'une prime à toutes les illégalités à venir. Il suffirait, en effet, aux Gouvernements successifs de stopper un processus électoral ou de renoncer à tenir des élections qui lui sont imposées par la loi, en multipliant les projets de transformations des instances à élire.
Or, il n'est pas contestable que le Gouvernement a empêché le déroulement normal d'une élection prévue par la loi et que cette illégalité s'est produite non pas en temps opportun pour avertir les électeurs mais en extrême urgence, la loi ayant été votée en première lecture au Sénat, le jour même où le collège électoral aurait dû être convoqué.
Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante sénateurs d'un recours dirigé contre la loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger relevant de la série B (Europe, Asie et Levant). Aux termes de l'article unique de cette loi, le mandat des membres de cette série dont le renouvellement est prévu en juin 2013 prend fin, au plus tard, en juin 2014.
Les auteurs du recours critiquent cette prorogation de mandats en cours sous trois angles. Ils considèrent, d'une part, qu'elle porte atteinte au droit que les électeurs tirent de l'article 3 de la Constitution. Ils soutiennent, d'autre part, qu'elle méconnaît l'égalité devant la loi dès lors qu'en raison d'un premier report, les mandats des élus de la série B seront plus longs que ceux des élus de la série A. Ils font grief enfin au législateur d'avoir validé « rétroactivement une illégalité commise (. . .) par le Gouvernement ».
Ces griefs appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
1.- Selon une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel considère que, « compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral » d'une assemblée, le législateur « peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus » mais que « dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes d'ordre constitutionnel, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable » (v. nt. 11 février 2010, n° 2010-603 DC). Dans ce cadre, la modification de la durée de mandats électifs par rapport à aux échéances normales doit être justifiée par un motif d'intérêt général, revêtir « un caractère exceptionnel et transitoire » (décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005) et permettre aux électeurs l'exercice de leur droit au suffrage selon une « périodicité raisonnable » (v. nt. 6 février 1996, n° 96-372 DC ; 9 mai 2001, n° 2001-444 DC ; 11 février 2010, n° 2010-603 DC)
2.- Le législateur a respecté ces exigences.
2.1. - La loi déférée est indissociable du projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France, les deux textes ayant été déposés et examinés conjointement au Parlement. Le second projet de loi, qui est en fin de discussion au Parlement, a pour objet une réforme d'ampleur de la représentation des Français établis hors de France, à l'issue de laquelle l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) a vocation à être remplacée par un ensemble fondé au niveau local sur des conseils consulaires et relayé au niveau central par un Haut Conseil des Français de l'étranger.
La tenue d'élections au moment où se trouve discutée au Parlement une telle réforme n'était pas envisageable. La sincérité du scrutin n'aurait pas été assurée, compte tenu de l'incertitude quant à la portée réelle des élections et la durée des mandats à pourvoir. Croyant accorder un mandat de six ans à des représentants appelés notamment à désigner en septembre 2014 les sénateurs des Français de l'étranger, les électeurs auraient en réalité élu pour une seule année des membres de l'AFE n'ayant, à terme, plus vocation à participer au collège électoral des sénateurs. Une telle situation aurait créé une grande confusion et n'aurait favorisé ni la mobilisation de candidats en nombre suffisant, ni la participation du corps électoral, dans un contexte déjà marqué par un fort taux d'abstention des électeurs établis hors de France pour ce type de consultation.
Ce sont ces préoccupations d'intérêt général qui ont conduit le législateur à décider de proroger le mandat des élus qui venaient à échéance en juin 2013 au plus tard jusqu'à juin 2014, échéance à laquelle la réforme de l'AFE devant résulter de la loi en cours de discussion sera entrée en vigueur.
2.2. - Le Gouvernement note que le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de juger qu'éviter « la concomitance [d'un] renouvellement et de l'examen par le Parlement d'une réforme » portant sur le statut d'une assemblée est un motif d'intérêt général de nature à justifier une modification de la durée des mandats (décision n° 96-372 DC du 6 février 1996, ct 1 et 4 ), tout comme l'est le souci de respecter les « exigences de clarté et de loyauté de l'élection » (11 février, n° 2010-603 DC, ct 14).
La perspective d'une réforme à venir de l'instance élue peut notamment justifier un allongement de la durée de mandats en cours. Ainsi, les mandats des membres du conseil économique, social et environnement ont pu être prorogés dans la perspective de la modification de cette institution. Revêt, à cet égard, un « caractère exceptionnel et transitoire » un délai maximal de un an et deux mois (30 juillet 2009, 2009-586 DC, ct 2) - en comparaison, en l'espèce, il s'agit d'un délai d'un an.
2.3. - Le législateur pouvait par ailleurs décider d'une nouvelle prorogation d'un an des mandats des membres de la série B alors même qu'ils avaient déjà été prorogés d'une année par la loi n° 2011-663 du 15 juin 2011.
D'une part, les motifs ne sont pas de même nature puisqu'il s'agissait la première fois d'éviter la multiplication au printemps 2012 de trop nombreuses échéances électorales tandis que la loi déférée répond au risque de confusion qui serait résulté de la tenue d'élections alors qu'une réforme profonde de la représentation des Français établis hors de France est en cours. La date retenue par la loi déférée permet d'éviter des élections qui n'auraient pu se tenir dans des conditions satisfaisantes à la date prévue et auraient été organisées pour désigner les titulaires d'un mandat  voué à une interruption rapide si la réforme est définitivement adoptée dans le délai prévu.
D'autre part, la durée finale des mandats des élus de la série B sera d'au maximum huit ans, ce qui constitue au regard des durées de mandat existantes un délai qui peut être regardé comme compatible avec l'exigence d'une « périodicité raisonnable ».
Pour ces raisons, la loi déférée n'est pas contraire aux exigences découlant de l'article 3 de la Constitution.
3. - Le principe d'égalité n'a pas davantage été méconnu.
Aux termes du projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France toujours en discussion au Parlement, le mandat des membres de l'AFE élus en juin 2009 au titre de la série A serait réduit à quatre ans. La loi déférée, en regard, a pour effet de porter à huit ans maximum la durée du mandat des membres de la zone B élus en juin 2006.
Cette différence est toutefois la conséquence directe de l'objectif du législateur de prévoir, dans la loi à venir, une durée unique de mandat de six ans pour tous les membres - à la place de la règle actuelle d'un renouvellement par moitié tous les trois ans. Il ne peut atteindre ce but qu'en interrompant les mandats en cours au même moment, soit nécessairement à un stade différent de leur déroulement selon qu'il s'agit d'élus de la série A ou B. Le traitement différent des membres de la série B par rapport à ceux de la série A est par conséquent justifié par l'objectif d'intérêt général du législateur d'assurer un seul renouvellement tous les six ans, ce qui est de nature à améliorer la participation du corps électoral.
Le Conseil constitutionnel a déjà jugé que, dans des circonstances similaires, le principe d'égalité n'avait pas été méconnu. Confronté à une loi devant assurer la concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux, il a considéré que les différences de traitement sont « limitées dans le temps et doivent se résorber à terme » et « qu'elles apparaissent comme la conséquence d'une réforme qui répond à la volonté du législateur d'assurer une participation accrue du corps électoral aux élections tant des conseils généraux que des conseils régionaux » et qu'ainsi elles « trouvent (. . .) une justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi déférée » (6 décembre 1990, n° 90-280 DC, ct. 17 ; v. aussi : 13 janvier 1994, n° 93-331 DC, ct. 11).
4. - En dernier lieu, la loi, contrairement à ce qui est soutenu, n'a aucun effet rétroactif et ne peut donc être regardée comme « validant une illégalité ». Elle proroge des mandats qui, à la date de son entrée en vigueur, ne seront pas expirés.

Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que doit être rejeté le recours dirigé contre la loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les Sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger.
A l'appui de cette saisine, ils développent les griefs suivants :
Le projet de loi a pour effet de proroger au maximum le mandat des conseillers de l'AFE de la série B d'une année supplémentaire. Dans l'exposé des motifs du projet de loi, le Gouvernement justifie cette mesure par le souci de « mettre en place tout l'appareil législatif et règlementaire nécessaire » et d'éviter ainsi l'élection de conseillers de l'AFE pour un mandat qui serait écourté un an plus tard à l'occasion de l'installation de la nouvelle AFE.
1. La prorogation remet en cause le droit constitutionnel de suffrage, ici au droit des électeurs d'exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable
La loi déférée remet en cause le droit des électeurs d'exercer leur droit de suffrage selon une « périodicité raisonnable ». Votre Conseil a rappelé cette exigence dans plusieurs décisions. Il a précisé que cette périodicité doit donc avoir un caractère exceptionnel et transitoire, être limitée dans le temps et être strictement nécessaire à la réalisation de l'objectif de la loi.
Votre Conseil n'a admis, jusqu'ici, de prorogation qu'une seule fois par catégorie d'élections. Il ne s'est pas prononcé sur une succession de prorogations jointe à une amputation du mandat d'une partie des élus. Or, comme le souligne le rapport de la Commission des Lois du Sénat : « Combiné avec la loi ... du 15 juin 2011, ce projet de loi aurait pour effet d'allonger le mandat des conseillers de l'AFE de la série B, élus en 2006, de six à huit ans. Un tel allongement est sans précédent au regard des prorogations de mandat les plus récentes. »
Cette accumulation de mesures totalement inédite sème le trouble dans l'esprit des électeurs, qui n'ont plus aucune certitude sur la durée effective du mandat des candidats ou listes pour lesquels ils votent. Il y a donc ici une atteinte aux droits des électeurs garantis par l'article 3 de la Constitution. Votre Conseil exige, en effet qu'une prorogation ne compromette pas le principe de sincérité du suffrage, qui suppose que les électeurs soient informés, au moment de leur vote, des caractéristiques des mandats sur lesquels ils se prononcent, notamment leur durée. La deuxième prorogation prévue par le projet de loi pour les conseillers de la série B présente ici, de ce fait, un caractère arbitraire et abusif. Elle est attentatoire aux droits du suffrage universel.
2. La prorogation a un caractère discriminatoire et viole le principe constitutionnel d'égalité
La prorogation ainsi définie par la loi déférée a un caractère discriminatoire. Elle viole abusivement l'égalité des élus devant la loi.
En effet, la prorogation, comme il a été dit plus haut, ne peut être dissociée de la réduction du mandat des membres de la série A, les deux projets de loi étant indissolublement liés comme le reconnaît le Gouvernement.
Il s'agit, dans les deux cas, d'importantes différences de traitement dont le caractère discriminatoire résulte d'une succession de mesures de prorogations/amputation. Le mandat du élus de la série B, initialement prévu pour six ans, par l'effet cumulé de la loi du 15 juin 2011 et de la loi déférée, soit deux prorogations successives, va durer huit ans. Dans le même temps, le mandat des élus de la série A qui venait d'être prorogé jusqu'en juin 2016 par la loi du 15 juin 2011, sera amputé de près de deux années, devant s'achever au plus tard, le 1er octobre 2014.
Les deux lois qui sont liées créent ainsi une différence de traitement abusive et arbitraire entre les élus des deux séries. Cette accumulation de mesures de prorogations/amputation pour des durées importantes s'analyse donc bien une violation du principe d'égalité entre les élus, en accentuant le caractère discriminatoire et abusif de ce procédé.
3. La prorogation a pour effet de valider rétroactivement une illégalité flagrante de la législation en vigueur commise par le Gouvernement, cette validation étant contraire à la Constitution
En outre, comme le reconnaît le rapport de la Commission des lois, l'arbitraire et la violation des droits du suffrage universel du cumul de mesures de prorogations/amputation est conforté par la violation de la loi actuellement en vigueur.
La loi du 7 juin 1982 prévoit, en effet, le commencement du processus normal de renouvellement de la série B de l'Assemblée des Français de l’étranger quatre-vingt dix jours avant l'échéance du mandat de cette série, soit le 20 mars 2013 au plus tard. Or, il est clair que le Gouvernement a refusé l'application de cette loi.
Le rapport de la Commission des lois du Sénat soulignait ce risque de violation: « L'adoption définitive de cette prorogation pourrait ... , malgré l'engagement de la procédure accélérée demandée par le Gouvernement sur ce projet de loi, intervenir au cours du délai de 90 jours précédant le jour du scrutin. Or, en application de l'article 31-1 du décret n° 84-252 du 6 avril 1984, un arrêté du ministre des affaires étrangères aurait déjà dû, à cette date, convoquer les électeurs. »
On se trouve donc dans un cas bien distinct du processus habituel de prorogation de mandat. La prorogation par voie législative intervient normalement bien avant la fin des mandats en cours dont la prorogation est demandée. Or, la prorogation interviendrait ici après le commencement légal du processus électoral.
La loi de prorogation a donc pour effet de valider implicitement une illégalité commise sciemment par le Gouvernement. Cette illégalité viole l'obligation constitutionnelle qu'a le pouvoir exécutif d'appliquer les lois en vigueur. Or, le Conseil constitutionnel a déjà précisé qu'une validation ne pouvait être décidée qu'à la condition qu'aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle ne soit méconnu, « sauf à ce que le but d'intérêt général visé soit lui-même de valeur constitutionnel. Enfin, la portée de la validation doit être strictement définie » (1). Précisément, la validation envisagée porte atteinte à un principe constitutionnel majeur, aux droits du suffrage universel et ne précise pas strictement la portée de la validation.
Le sénateur Christophe Frassa a tenté de faire constater cette illégalité flagrante et d'y mettre fin par une procédure de référé-liberté devant le Conseil d'Etat. Ce référé a été rejeté (2). Mais le Conseil d'Etat constate bien qu'il y a eu une illégalité, affirmant que le collège électoral "aurait dû être réuni en mars 2013 (3)". Le Conseil d'Etat constate que le Gouvernement a tenté de couvrir l'illégalité par le dépôt des deux projets de loi discutés en procédure accélérée. Il juge que, "compte tenu du calendrier" législatif, cette tentative gouvernementale prive l'illégalité commise du caractère de gravité exigé par l'article L 521-2 du code de justice administrative. Il se prononce donc "compte tenu du calendrier", estimant non déraisonnable que les projets de loi soient définitivement adoptés avant l'échéance du mandat des membres de la série B. Il n'envisage pas pour autant l'hypothèse où le calendrier législatif empêcherait cette adoption avant le mois de juin. Surtout, il ne porte aucune appréciation, ce qu'il ne pouvait faire en droit, sur la constitutionnalité des deux projets de loi en cours de discussion et donc sur la perspective de leur promulgation.
Est ainsi couvert et excusé tout Gouvernement qui déciderait proprio motu, de reporter des élections alors qu'il aurait dû procéder à une convocation du collège électoral, à condition de déposer un texte de prorogation des mandats en cours, ou de validation de cette illégalité, et qu'il le fasse en accéléré, c'est-à-dire à temps pour que la loi soit adoptée définitivement au jour de l'échéance des mandats en cours. C'est donc une prime aux illégalités futures qui ne manquera pas d'être discutée en doctrine.
L'adoption d'une loi de prorogation conduirait effectivement le législateur à décerner un diplôme de vertu républicaine à un Gouvernement qui a violé sciemment la loi. Ce serait porter une atteinte grave au principe constitutionnel selon lequel tout Gouvernement est tenu d'appliquer la loi. L'imprévoyance du Gouvernement en matière de dépôt trop tardif des deux projets de loi en cause ne saurait être une excuse valable pour l'exonérer de son obligation constitutionnelle d'appliquer les lois en vigueur. Dans de telles situations, si un Gouvernement estime devoir présenter un projet de loi de prorogation, il doit le présenter dans des conditions de délai telles qu’il ait des chances raisonnables d'être adoptés avant que le Gouvernement ne se trouve dans une situation d'illégalité. Les délais d'adoption du texte ne sont nullement imputables au législateur dont le Gouvernement ne pouvait ignorer qu'il devait prendre son temps pour examiner une réforme d'une telle ampleur. Le recours à la procédure d'urgence par le Gouvernement pour la discussion non seulement du projet de prorogation mais du projet de loi de réforme de la représentation des Français de l'étranger illustre cette atteinte.
4. En cas de non-conformité à la Constitution de la loi déférée, on ne se trouverait pas devant un vide législatif, mais le Gouvernement aurait l'obligation de faire procéder aux élections de la série B
Il a été allégué au cours des travaux préparatoires des deux projets de loi que la prorogation permettrait, en toute hypothèse, de faire obstacle à un vide législatif. Au cas où la réforme de la représentation ne serait pas adoptée en temps opportun, si les mandats de la série B devaient venir à expiration, l'Assemblée des Français de l'étranger ne serait plus complètement constituée. Il conviendrait alors que le législateur suppléée à 1'inefficience du Gouvernement en réparant ses illégalités et carences par une loi de prorogation.
Cet argument est irrecevable. En effet, en l'absence de loi de prorogation, le Gouvernement n'en serait pas moins tenu de convoquer les électeurs pour procéder à l'élection des membres de l'AFE appartenant à la série B.
Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les sénateurs auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil Constitutionnel de se prononcer sur ces points et tous ceux qu'il estimera pertinents eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.

(1) 2011-166 QPC, 23 septembre 2011, Journal officiel du 24 septembre 2011, p. 16016, texte n° 76, cons. 3 et 4)
(2) CE (référé) M. FRASSA Ordonnance du 11 avril 2013, N° 367552
(3) "Réuni" est utilisé ici pour "convoqué".
