Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 23 décembre 1981, par MM Claude Labbé, Gabriel Kaspereit, Jacques Marette, Claude Marcus, Pierre Raynal, Régis Perbet, Marc Lauriol, Jean Falala, Georges Tranchant, René La Combe, Roger Corrèze, Didier Julia, Mme Hélène Missoffe, MM Pierre Weisenhorn, Michel Barnier, Etienne Pinte, Jean-Louis Masson, Philippe Séguin, Roger Fossé, Georges Gorse, Jacques Chaban-Delmas, Emmanuel Aubert, Jean Narquin, Jean-Louis Goasduff, Jean de Lipkowski, Mme Florence d'Harcourt, MM Serge Charles, Christian Bergelin, Jean Valleix, Gérard Chasseguet, François Fillon, Jacques Godfrain, Robert Galley, Robert-André Vivien, Pierre-Charles Krieg, Bernard Pons, Jean Foyer, Jean-Paul Charié, Roland Nungesser, Robert Wagner, Germain Sprauer, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Maurice Dousset, Paul Pernin, Francisque Perrut, Pierre Micaux, Henri Baudouin, Henri Bayard, Jean Desanlis, Jean Bégault, Jean-Marie Daillet, Loïc Bouvard, Charles Millon, Georges Mesmin, Jean Brocard, Jean-Claude Gaudin, Pascal Clément, Gilbert Gantier, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de la quatrième loi de finances rectificative pour 1981, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de la dite ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport,
En ce qui concerne les articles 1er, 2 et 3 :
1. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir que la contribution de la caisse nationale de crédit agricole, annoncée par le Gouvernement en complément de l'action de l'Etat en faveur des agriculteurs, aurait dû être prise en compte par le budget de l'Etat selon les règles de la procédure de fonds de concours définies par l'article 19, alinéa 2, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; qu'ainsi les articles 1er, 2 et 3 de la loi de finances rectificative pour 1981 ne seraient pas conformes à la Constitution ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article 19, alinéa 2, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 : "les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'Etat à des dépenses d'intérêt public sont directement portés en recettes au budget. Un crédit supplémentaire de même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances au ministre intéressé. L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante ".
3. Considérant qu'il résulte de cette disposition que le fonds de concours est une simple faculté offerte à une personne physique ou morale qui désire s'associer financièrement à une action de l'Etat ; que, par suite, ce serait seulement si la caisse nationale de crédit agricole, plutôt que de mener une action directe, préférerait verser à l'Etat, en totalité ou en partie, sa contribution à l'amélioration du revenu agricole, qu'il y aurait lieu de faire transiter par le budget les fonds consacrés à son intervention ; que les règles à suivre pour la mise en oeuvre de la procédure du fonds de concours ont, en vertu de l'article 19, alinéa 2, de l'ordonnance du 2 janvier 1959, un caractère réglementaire et n'impliquent aucune autorisation législative préalable de la nature de celle envisagée par les auteurs de la saisine ;
4. Considérant, au surplus, qu'en toute hypothèse, la loi de finances rectificative soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, dont l'objet est de modifier le budget de 1981, n'avait pas à retenir les opérations qui, si elles se réalisent, concernent l'exercice 1982 ;
5. Considérant, dès lors, que les articles 1er, 2 et 3 de cette loi n'ont pas été adoptés en violation de l'article 19, alinéa 2, de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
En ce qui concerne l'article 9 :
6. Considérant que cette disposition, qui modifie l'article L 51-1 du code du domaine de l'Etat, a pour objet d'étendre aux sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) la possibilité de se voir confier la gestion d'immeubles dépendant du domaine de l'Etat ; que les auteurs de la saisine font valoir que cette mesure n'est pas au nombre de celles qui entrent dans le cadre prévu par l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
7. Considérant que le mode de gestion auquel se réfère l'article 9 est susceptible d'affecter les recettes domaniales qui sont rangées par l'article 3 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 parmi les ressources permanentes de l'Etat ; qu'à ce titre la disposition soumise à l'examen du Conseil constitutionnel relève donc bien d'une loi de finances, avec les conséquences normales qui en résultent quant à l'étendue des droits du Parlement en matière financière;
8. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen.

Article premier :
La quatrième loi de finances rectificative pour 1981 est déclarée conforme à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Les soussignés, députés à l'Assemblée Nationale, défèrent au Conseil Constitutionnel la quatrième loi de finances rectificative pour 1981, adoptée définitivement par l'Assemblée Nationale en sa séance du 23 décembre 1981, et concluent qu'il plaise au Conseil déclarer les articles 1er, 2 et 3 de ladite loi non conformes à la Constitution.
Cette déclaration de non-conformité a sa cause dans la violation de l'alinéa deuxième de l'article 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Aux termes de ce texte :   "Les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'Etat avec des dépenses d'intérêt général,  sont directement portés en recettes au budget, un crédit supplémentaire du même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances au ministre intéressé. L'emploi du fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante ".
Par cette disposition, l'ordonnance organique a défini le régime des fonds de concours par des règles assurant simultanément le respect de l'intention de la partie versante et celui de l'universalité budgétaire.
Que ces règles aient matière à s'appliquer dans le cas de l'espèce n'a pas besoin d'être démontré. L'exposé des motifs le montre à l'évidence. Les fonds consacrés par le Crédit Agricole à des actions directes en faveur des agriculteurs ont le caractère de fonds de concours au sens de l'article 19 alinéa 2. Ils proviennent d'une décision volontaire, même si elle a été sollicitée, du Conseil d'administration de la Caisse nationale.
Ils sont destinés à concourir avec les fonds de l'Etat à ces dépenses d'intérêt public.
L'exposé des motifs (p 7 : al 2) expose en effet que le volume total des actions en faveur de l'agriculture a été arrêté à la somme de 5556 millions de francs.
L'alinéa suivant expose comment sera financée la dépense :   "D'une part, le Conseil d'administration de la Caisse nationale a décidé de consacrer une partie des excédents  à des actions directes en faveur des agriculteurs. D'autre part, il est proposé d'ouvrir, dans le présent projet de loi de finances rectificative, 2751 millions de francs au budget du ministère de l'agriculture et des services du Premier Ministre."   La contribution du Crédit agricole est complémentaire des crédits budgétaires pour le financement d'une action globale, évaluée par l'exposé des motifs.
Le rapport présenté par M Pierret au nom de la Commission des finances de l'Assemblée Nationale confirme le caractère de fonds de concours de la contribution du Crédit agricole. Les aides seront reportées selon des règles qui n'ont pas été fixées par la Caisse nationale, mais par les Pouvoirs publics. Rien n'indique qu'elles doivent être réservées aux mutualistes.
L'Assemblée Nationale a été invitée, par le dépôt d'une exception d'irrecevabilité, à reconnaître le caractère irrégulier par omission, de la procédure suivie. Les explications données par le ministre délégué chargé du budget n'ont en aucune manière légitimé cette procédure. L'aveu, presqu'infantile, qu'il était nécessaire de tourner la réglementation communautaire ne saurait constituer une justification. Le dessein de frauder le Droit communautaire ne justifie pas la violation du Droit budgétaire.
En conclusion, le projet de loi de finances rectificative autorise implicitement une action d'ensemble, dont une partie seulement des moyens de financement est inscrite au budget. Il viole la règle de l'universalité budgétaire, sanctionnée par l'article 19 alinéa 2 de l'ordonnance organique.
Additif au recours déférant au Conseil Constitutionnel la quatrième loi de finances rectificative adoptée définitivement par l'Assemblée Nationale dans sa séance du 23 décembre 1981, et qu'il plaise au Conseil de déclarer l'article 9 de ladite loi inconstitutionnel aux motifs suivants :   L'article 9 du quatrième collectif relatif à la gestion des immeubles domaniaux ne paraît pas conforme à l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances, qui définit, en recourant à une énumération limitative, le contenu des lois de finances.
Malgré la jurisprudence jusqu'à présent libérale du juge de la recevabilité financière, la présentation par le Gouvernement, dans les projets de lois de finances de dispositions étrangères au contenu normal de ces lois, tel qu'il résulte des dispositions organiques, pourrait avoir pour effet de priver les parlementaires du droit d'amendement que leur reconnaît l'article 44 de la Constitution. En effet, l'article 42 de l'ordonnance n° 59-2 précitée, : disposition d'application de l'article 40 de la Constitution -, pourrait en raison de sa formulation très générale, être opposé à des amendements d'origine parlementaire qui, se rattachant à des dispositions du projet de loi de finances elles-mêmes étrangères au contenu normal des lois de finances, ne peuvent, par définition, correspondre à l'un des objets définis audit article 42.
