Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 12 juillet 1982 par MM Jean-Claude Gaudin, Claude Birraux, Paul Pernin, Mme Louise Moreau, MM Roger Lestas, Germain Gengenwin, Henri Bayard, Jean Rigaud, Jean Brocard, Alain Madelin, Jacques Dominati, Philippe Mestre, Christian Bonnet, Michel d'Ornano, Edmond Alphandery, Pierre Méhaignerie, René Haby, Claude Wolff, Francis Geng, Pierre Micaux, Alain Mayoud, Charles Fèvre, Gilbert Gantier, François d'Aubert, Maurice Dousset, François d'Harcourt, Francisque Perrut, Jacques Fouchier, Henri Baudouin, Raymond Marcellin, Jean Proriol, Joseph-Henri Maujoüan du Gasset, Charles Millon, Yves Lancien, Alain Peyrefitte, Robert Wagner, Pierre Gascher, Camille Petit, Michel Cointat, Olivier Guichard, Jean Foyer, Georges Tranchant, Roland Nungesser, René La Combe, Jean Valleix, François Fillon, Christian Bergelin, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Jean Masson, Jean de Préaumont, Charles Miossec, Antoine Gissinger, Roland Vuillaume, Michel Inchauspé, Pierre Raynal, Bruno Bourg-Broc, Xavier Deniau, Jacques Baumel, Germain Sprauer, Jean de Lipkowski, Pierre Bas, Etienne Pinte, Jean-Louis Goasduff, Emile Bizet, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de loi portant réforme de la planification telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
Sur la conformité de la loi à l'article 34 de la Constitution et à l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances :
1. Considérant que, selon les députés auteurs de la saisine, l'ensemble des dispositions de la loi déférée au Conseil constitutionnel aurait pour effet de réserver au législateur la matière de la planification alors que celle-ci n'est pas mentionnée par l'article 34 de la Constitution ;
2. Considérant que, si les termes de plan ou de planification ne figurent pas à l'article 34 de la Constitution dans l'énonciation des matières réservées à la loi, il n'en demeure pas moins que, par son objet même, le contenu d'un plan national pluriannuel touche à des matières réservées à la loi ; que, d'ailleurs, pour l'application de l'article 70 de la Constitution, l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social fait mention des "projets de loi de programme ou de plans à caractère économique et social" ; que, de même, l'article 1er, dernier alinéa, de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances fait mention des plans "approuvés par le Parlement" ; qu'ainsi c'est à bon droit que la loi déférée au Conseil constitutionnel a prévu que les plans feraient l'objet de lois, alors d'ailleurs que ladite loi n'énonce, en matière de planification, aucune restriction à l'exercice par le Gouvernement de la compétence et des pouvoirs qu'il tient des alinéas 1er et 2 de l'article 37 de la Constitution ;
3. Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent en outre que les dispositions de l'article 4, alinéa 2, de la loi méconnaissent l'article 34 antépénultième alinéa de la Constitution ; qu'en effet, aux termes de ce dernier texte, "les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat " ; que, dès lors, le législateur ne pouvait, comme il l'a fait dans l'article 4, alinéa 2, remettre à la seconde loi de plan le soin de prévoir l'évolution de certaines recettes ou dépenses publiques et d'indiquer les moyens indispensables au financement d'actions nouvelles ; que, de même, seraient méconnues les dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
4. Considérant que rien dans les dispositions critiquées ne confère aux prévisions et aux indications qu'elles visent le caractère d'autorisations de recettes ou de dépenses ou de prescriptions engageant les finances de l'Etat ; qu'ainsi, elles ne sont en rien contraires à l'article 34 de la Constitution ou à l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;
Sur la conformité de la loi aux articles 39 et 44 de la Constitution :
5. Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent que la loi déférée au Conseil constitutionnel méconnaît les articles 39 et 44 de la Constitution relatifs à l'initiative des lois ; que, selon eux, les dispositions des articles 8 et 9 de la loi impliqueraient que l'initiative des lois de plan est réservée au Gouvernement, alors que les restrictions à l'initiative législative des membres du Parlement ne peuvent résulter que de la Constitution ;
6. Considérant que, si les dispositions de la loi présentement examinée prévoient le dépôt de projets de loi de plan par le Gouvernement, elles n'interdisent en rien l'exercice par les membres du Parlement de leur droit d'initiative ; qu'ainsi cette première critique n'est pas fondée ;
7. Considérant que les députés auteurs de la saisine voient également une méconnaissance des articles 39 et 44 de la Constitution dans les dispositions de l'article 4, dernier alinéa, de la loi qui ne permettent la modification de la loi de plan qu'après deux années d'exécution.
8. Considérant que le législateur ne peut lui-même se lier ; qu'une loi peut toujours et sans condition, fût-ce implicitement, abroger ou modifier une loi antérieure ou y déroger ; qu'ainsi les dispositions de l'article 4, dernier alinéa, de la loi présentement examinée sont dépourvues de tout effet juridique et ne peuvent limiter en rien le droit d'initiative du Gouvernement et des membres du Parlement ; qu'elles ne sauraient pas davantage empêcher le vote dans l'avenir de lois contraires auxdites dispositions ; que, dès lors, en raison même de leur caractère inopérant, il n'y a pas lieu d'en faire l'objet d'une déclaration de non-conformité à la Constitution ;
9. Considérant que les députés auteurs de la saisine font également valoir que sont contraires aux articles 39 et 44 de la Constitution les dispositions des articles 5 et 13, alinéa 3, de la loi qui imposent un certain contenu à des lois futures ; mais que, pour les raisons qui viennent d'être énoncées, lesdites dispositions, en raison même de leur caractère inopérant, n'ont pas à faire l'objet d'une déclaration de non-conformité à la Constitution ;
Sur la conformité de la loi à l'article 52 de la Constitution :
10. Considérant qu'aux termes de l'article 3, alinéa 4, de la loi déférée au Conseil constitutionnel, le rapport préparé par le Gouvernement et qui doit être approuvé par la première loi de plan "mentionne les domaines où, et les Etats avec lesquels, il serait souhaitable d'engager des négociations en vue de la conclusion d'accords ou de programmes de coopération, en tenant compte de l'action des communautés européennes" ;
11. Considérant qu'à l'encontre de ces dispositions les députés auteurs de la saisine font valoir qu'elles seraient contraires à l'article 52 de la Constitution qui réserve au Président de la République la négociation et la ratification des traités ;
12. Considérant qu'il résulte des termes mêmes des dispositions ainsi critiquées que la mention dont elles prévoient l'insertion dans le rapport préparé par le Gouvernement pour la première loi de plan a un caractère purement indicatif et ne met aucune obligation à la charge des organes des pouvoirs publics compétents en matière de conduite des relations extérieures de la France ; que, dès lors, elles ne sauraient être déclarées contraires à l'article 52 de la Constitution ;
Sur la conformité de la loi aux articles 20 et 21 de la Constitution et à l'ensemble des dispositions constitutionnelles relatives aux pouvoirs propres du Gouvernement :
13. Considérant que, selon les députés auteurs de la saisine, nombre des dispositions de la loi déférée au Conseil constitutionnel seraient contraires aux articles 20 et 21 de la Constitution et, de façon générale, à l'ensemble des dispositions constitutionnelles définissant les compétences du Gouvernement et lui conférant des pouvoirs sur lesquels, même sur sa proposition ou avec son consentement, le législateur ne saurait empiéter ; que, notamment les articles 1er (alinéa 2), 2 (alinéa 2), 3 (alinéas 2 et 4), 6 (alinéa 1er), 7 (alinéa 1er), 8, 10, 11 (alinéa 4), 17 (alinéas 1er et 2), méconnaîtraient la Constitution soit en ce qu'ils comporteraient des injonctions concernant les conditions et les dates auxquelles devraient être préparés et présentés les projets de loi de plan ainsi que l'intervention obligatoire de certains organismes créés par la loi, soit en ce qu'ils désigneraient les ministres ou les fonctionnaires compétents pour recevoir ou établir certains documents ou pour faire certains actes ;
14. Considérant que, si les règles selon lesquelles la loi est proposée, votée et promulguée sont déterminées par la Constitution et les lois organiques, il n'est pas interdit au législateur lui-même, dans le respect de ces règles, d'organiser le travail législatif dans les matières où il est expédient d'assurer pendant des années la régularité, la périodicité et la continuité de ce travail, nécessaires à la réalisation du but poursuivi ;
15. Considérant que les lois de plan concernent un vaste domaine économique et social et sont établies en principe pour plusieurs années ; que leur préparation exige le rassemblement en temps utile de nombreuses données venant de sources très diverses ; que toute solution de continuité d'un plan à un autre doit être évitée ; que l'exécution du plan en cours doit être suivie tant pour les rectifications dont la nécessité se révélerait que pour la préparation du plan suivant ; qu'il résulte de là que la fixation par le législateur lui-même, à l'initiative d'ailleurs du Gouvernement, d'un programme systématique de travail législatif assorti de dates et de délais précis ne contrevient en elle-même à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle sous réserve, d'une part, du droit du législateur de modifier à tout moment la législation ainsi édictée ou d'y déroger et, d'autre part, des droits du Gouvernement en ce qui concerne notamment le domaine qui lui est réservé, les procédures dont il dispose pour le protéger et les conditions de sa propre organisation et de son fonctionnement interne.
16. Considérant que, si diverses dispositions de la loi prévoient que le Gouvernement devra, à des dates ou dans des délais fixés d'avance, prendre diverses mesures de préparation des lois à intervenir, déposer les projets de loi de plan ou suivre et faire connaître les conditions d'exécution du plan en cours, ces dispositions de caractère général constituent des mesures d'organisation du travail législatif et non des injonctions empiétant sur les droits du Gouvernement ;
17. Considérant de même qu'il n'est pas interdit au législateur, dans le cadre de l'organisation du travail législatif, de créer des organismes qui seront associés à la préparation du plan et fourniront tant au Gouvernement qu'au Parlement des informations et des suggestions, dès lors qu'en aucun cas leurs avis n'auront force obligatoire et que le Gouvernement demeure libre de procéder à son gré à toutes autres consultations qu'il jugera utiles et de conduire, dans le plein exercice de ses droits, la préparation et la présentation des projets de loi, l'exécution des lois de plan et le contrôle de celle-ci ; que les dispositions de la loi relatives à la création et au rôle des délégations parlementaires et de la commission nationale de planification ne contreviennent pas à ces principes et, dès lors, ne sont pas contraires à la Constitution ;
18. Considérant que, pour les mêmes raisons et sous les mêmes conditions, ne sont pas contraires à la Constitution les dispositions de la loi prévoyant l'intervention des régions à titre purement consultatif dans les procédures relatives à la planification nationale.
19. Considérant que les dispositions de l'article 17, alinéa 1er, de la loi, chargeant le représentant de l'Etat dans la région de préparer, pour le compte du Gouvernement, le contrat de plan et les contrats particuliers entre l'Etat et la région ne sont que la mise en oeuvre des dispositions de l'article 79 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, modifiée par la loi du 22 juillet 1982 ; qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution ;
20. Considérant que, si l'article 10, alinéa 1er, de la loi confie aux ministres chargés du Plan et du budget le soin de préparer le rapport prévu par ce texte et si l'article 17, alinéas 1er et 2, confie au ministre chargé du Plan et de l'aménagement du territoire certaines compétences intéressant les rapports avec les régions, ces dispositions qui n'excluent pas, le cas échéant, l'intervention d'autres membres du Gouvernement et qui ne font que se référer à la répartition des fonctions ministérielles telle qu'elle est décidée par chaque Gouvernement ne sont pas contraires à la Constitution ;
Sur la conformité de la loi à l'article 48 de la Constitution :
21. Considérant que l'article 48 de la Constitution dispose dans son alinéa 1er : "L'ordre du jour des assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui" ; que, selon les auteurs de la saisine, les dispositions de la loi susénoncées fixant des dates et des délais déterminés pour la présentation des projets de loi de plan seraient contraires à l'article 48 précité ;
22. Considérant qu'aucune disposition de la loi ne concerne et ne peut concerner la date à laquelle les projets de loi soumis au Parlement doivent être discutés et votés ; qu'ainsi les droits conférés au Gouvernement par l'article 48, alinéa 1er, de la Constitution, ne subissent pas d'atteinte ;
Sur la conformité de la loi à l'article 74 de la Constitution :
23. Considérant que l'article 21 de la loi déférée au Conseil constitutionnel dispose : "La présente loi s'applique aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte sous réserve, le cas échéant, de mesures d'adaptation du titre II relatives aux plans des régions, prises par décret après consultation des assemblées territoriales" ;
24. Considérant que les députés auteurs de la saisine font valoir que le projet initial du Gouvernement prévoyait l'application des lois de plan national aux territoires d'outre-mer sans que, pour autant, les assemblées territoriales compétentes aient été consultées comme l'aurait exigé l'article 74 de la Constitution ; que le fait que le Gouvernement ait, en cours de discussion de la loi, renoncé aux dispositions initiales qui auraient exigé la consultation préalable des assemblées territoriales compétentes ne serait pas de nature à couvrir le vice qui aurait affecté la procédure législative.
25. Considérant que la régularité de la procédure législative suivie doit s'apprécier non par rapport aux dispositions de la loi initialement projetées mais par rapport aux dispositions votées ;
26. Considérant que l'article 21 précité de la loi ne s'oppose nullement à ce que les futures lois de plan soient précédées de la consultation des assemblées territoriales intéressées prévue par l'article 74 de la Constitution si les conditions d'application de cet article sont réunies ;
27. Considérant, d'autre part, que ni la loi dans son ensemble, ni l'article 21 en particulier, ne touchent à l'organisation particulière des territoires d'outre-mer ; que, dès lors, ladite loi n'avait pas à être précédée de la consultation des assemblées territoriales ;
28. Considérant qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen,

Article premier :
La loi portant réforme de la planification est déclarée conforme à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Les soussignés, Députés à l'Assemblée Nationale déférent à la censure du Conseil Constitutionnel la loi portant réforme de la planification définitivement adoptée par le Parlement le 7 Juillet 1982.
Ce texte de loi méconnaît en effet un certain nombre de dispositions constitutionnelles ou organiques.
I - LES ARTICLES 20,21, 34 et 52 DE LA CONSTITUTION
Selon l'article 20 de la Constitution, "le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation". Paraissent directement contraires à cette disposition constitutionnelle, - toutes les dispositions du projet tendant à subordonner -obligatoirement, puisque le Gouvernement, en application de l'article 21 de la Constitution "assure l'exécution des lois" -, en matière de planification, l'exercice de cette prérogative gouvernementale à des conditions diverses, qui ne trouvent de base juridique ni dans l'article 34, qui ne classe pas le Plan au nombre des matières ayant un caractère législatif, ni dans aucune autre disposition constitutionnelle.
Certes, la Constitution n'interdit pas de légiférer sur des matières règlementaires - et l'article 37 alinéa 2 vise explicitement cette éventualité. En revanche, il n'est conforme ni à la lettre, ni à l'esprit de la Constitution de prévoir dans une loi simple, et dans une matière qui n'a pas un caractère législatif, des obligations pesant sur le Gouvernement et limitant les pouvoirs que celui-ci tient de la Constitution.
La circonstance que ces dispositions seraient d'initiative gouvernementale ne paraît pas de nature à faire disparaître ce grief d'inconstitutionnalité. En effet, admettre qu'un Gouvernement peut, dans un projet de loi simple, proposer de porter atteinte à ses prérogatives constitutionnelles, ce serait autoriser la réalisation de révisions constitutionnelles en dehors des formes·prévues par les articles 11 et 89 de la Constitution.
En outre, un certain nombre des dispositions incriminées du projet résultent, en tout ou partie, d'amendements d'origine parlementaire, constituant ainsi des "injonctions" ou des "résolutions" contraires à la Constitution. Présentent notamment ce caractère, les dispositions de l'article premier bis résultant d'initiatives parlementaires, qui créent des délégations parlementaires et qui prévoient en outre, que le Gouvernement communique aux délégations tout document nécessaire à l'accomplissement de leur mission.
Paraissent ainsi contraires aux articles 20 et 34 de la Constitution :
1°) L'article premier, deuxième alinéa, en ce qu'il prévoit que le Gouvernement "associe le Conseil Economique et Social, les partenaires sociaux et économiques et les régions" à l'élaboration du Plan dans les conditions définies par la présente loi ; or, le Conseil Economique et Social ne peut être associé à l'exercice d'une telle prérogative gouvernementale que dans les conditions prévues par la Constitution et la loi organique ; quant aux partenaires sociaux et économiques, aucune disposition constitutionnelle ne permet de prévoir leur association obligatoire à l'élaboration des choix, objectifs et moyens que prévoit le Plan, tous éléments qui relèvent de la détermination de la politique de la Nation ;
2°) L'article 2, deuxième alinéa, qui prévoit que c'est sur la base des travaux et consultations de la Commission nationale de la planification que le Gouvernement prépare le rapport dont la première loi de Plan doit obligatoirement comporter l'approbation ;
3°) L'article 2, quatrième alinéa, qui prévoit que, le rapport approuvé par la première loi de plan mentionne les domaines où il serait souhaitable d'engager des négociations internationales : cette disposition paraît au surplus contraire à l'article 52 de la Constitution qui dispose que "le Président de la République négocie et ratifie les traités" : le fait que ce soit un rapport approuvé par la loi, et non la loi elle-même, qui contienne ces souhaits paraît sans incidence sur la constitutionnalité de cette disposition : l'approbation par le Parlement d'un document, éventuellement modifié à son initiative, contenant des "souhaits" relatifs à la politique étrangère, constituerait une forme de "rapport" entre les pouvoirs publics non conforme au titre V de la Constitution qui définit très précisément les rapports entre le Parlement et le Gouvernement ;
4°) L'article 5, premier alinéa du projet, qui prévoit que la Commission nationale de planification est "chargée de conduire les consultations nécessaires Il l'élaboration du plan" (1) ; cette disposition paraît accorder à la Commission un monopole pour la réalisation des consultations préalables à l'élaboration du plan, ce qui est contraire aux prérogatives gouvernementales ;
5°) L'article 6, premier alinéa du projet, qui dispose que dix-huit mois au moins (2) avant la date prévue pour l'entrée en vigueur du Plan, le·Gouvernement saisit - c'est-à-dire doit saisir - la Commission nationale de planification d'un document d'orientation, obligatoirement établi après consultation des régions, et obligatoirement transmis aux régions (1) ;
6°) L'article 7, premier alinéa du projet, en ce qu'il prévoit que c'est sur la base du rapport de la Commission nationale de planification que le "Gouvernement élabore le projet de première loi de plan" ;
7°) L'article 10, quatrième alinéa du projet, en ce qu'il désigne les personnes chargées de préparer "pour le compte" du Gouvernement les contrats de plan ;
8°) Les articles 9 et 12 du projet, qui prévoient le dépôt par le Gouvernement, à des dates précises (3) de documents dont le contenu et les conditions d'élaboration sont fixés par la loi. En outre l'article 12 organise également, pour les rapports d'exécution, la consultation obligatoire de la commission nationale. Enfin, l'article 9, en ce qu'il désigne les ministres chargés de l'élaboration d'un document présenté par le Gouvernement paraît contraire à l'article 21 de la Constitution qui dispose que "le Premier Ministre dirige l'action du Gouvernement". Tout aussi contraire à cet article 21 est l'article 16 du projet qui désigne le Ministre sur le rapport duquel le Gouvernement apprécie la compatibilité des plans régionaux avec le plan national.
L'ensemble des formalités, délais, conditions et consultations obligatoires prévus par les dispositions précitées constituent ainsi des limitations aux prérogatives constitutionnelles du Gouvernement, qu'une loi simple ne peut instituer.
II - L 'ARTICLE 34 DE LA CONSTITUTION
Plusieurs articles du projet apparaissent directement contraires à l'article 34 de la Constitution qui définit le domaine de la loi.
1°) Le plan ou la planification ne figure pas parmi les matières dont l'article 34 de la Constitution dispose qu'elles relèvent du domaine législatif. D'ailleurs, l'article 36 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui fixe les compétences des six commissions permanentes, s'il institue une Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan, ne classe pas le Plan, ou la planification, au nombre des compétences de cette commission, qui sont, selon le 10° alinéa de l'article 36 précité :
Les "recettes et dépenses de l'Etat, exécution du budget ; monnaie et crédit ; activités financières intérieures et extérieures ; contrôle financier des entreprises nationales ; domaine de l'Etat."
Certes, l'article 32 dudit règlement évoque le cas d'un "projet portant approbation des options du Plan ou du Plan lui-même" ; cependant, ainsi que l'a rappelé le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 81-136 DC les règlements des assemblées parlementaires n'ont pas valeur constitutionnelle. De plus, l'article 70 de la Constitution distingue bien les "projets de lois" d'une part, et les "plans" d'autre part, ce qui montre bien que le Constituant n'a pas entendu faire entrer le Plan dans le domaine législatif.
Dans ces conditions, malgré la suppression des dispositions du projet initial qui prévoyaient que "le Plan national se compose de deux lois", les articles 2, 3, 4, 6, 7 et 8, qui organisent explicitement un système légal dans lequel le plan ne peut résulter que de la loi, réalisent une extension du domaine législatif, alors même qu'une telle extension ne pourrait résulter que d'une révision de la Constitution complétant l'article 34 ou bien d'une loi organique prise en application dudit article 34 (dernier alinéa).
2°) L'article 3, deuxième alinéa, qui dispose que la seconde loi de Plan, " prévoit l'évolution de certaines dépenses ou recettes publiques" paraît contraire à l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution, qui dispose que "les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique".
Si l'on considère - ce qui va de soi dans un Etat de droit - que la loi s'impose aux Pouvoirs publics, les prévisions d'évolution des recettes et des dépenses (4) qui résulteraient de la seconde loi de Plan en application de l'article 3 du projet, constitueraient des dispositions légales, s'imposant à tous, qui détermineraient des ressources et des charges de l'Etat en dehors des lois de finances et ce, alors même qu'elles ont été adoptées en faisant abstraction des procédures prévues par la Constitution et la loi organique pour la discussion et le vote des lois de finances.
A cet égard, la seule référence à la loi organique résulte du troisième alinéa de l'article 3 du projet qui prévoit qu'aux "programmes prioritaires d'exécution" correspondent "notamment des autorisations de programme votées dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, portant loi organique relative aux lois de finances". L'introduction de l'adverbe "notamment" peut laisser supposer que les autres dispositions financières de la seconde loi de Plan (en dépenses ou en recettes) visées à l'alinéa précédent du même article, pourraient, elles, être adoptées dans d'autres conditions que celles fixées par la loi organique.
III. LES ARTICLES 39 ET 44 DE LA CONSTITUTION :
L'article 39 de la Constitution dispose que "l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement".
L'initiative des lois est donc une prérogative gouvernementale et parlementaire qui ne peut relever d'aucune autre limitation que celles prévues par la Constitution ; à cet égard, les seules limitations sont celles qui découlent des articles 40, (limitation des initiatives parlementaires en matière de ressources et de charges), 41 (irrecevabilité opposée par le Gouvernement aux initiatives parlementaires n'entrant pas dans le domaine de la loi ou contraires à une délégation accordée en vertu de l'article 38), 70 ( avis obligatoire du Conseil économique et social sur les Plans et projets de lois de programmes) et 74 (consultation des assemblées territoriales).
En subordonnant l'initiative des lois à diverses limitations ou conditions non prévues par la Constitution, plusieurs articles du présent projet de loi sont donc contraires à l'article 39 de la Constitution :
- 1°) L'article 3 dernier alinéa du projet, en ce qu'il prévoit que la seconde loi de Plan ne peut être modifiée qu'après deux années d'exécution du Plan, limite inconstitutionnellement l'initiative gouvernementale et parlementaire des lois en prévoyant un délai au cours duquel aucune initiative ne peut être prise en matière de planification.
- 2°) L'article 4 du projet est contraire à l'article 39 puisqu'il organise une sorte de "compétence liée" du législateur, prévoyant l'intégration des lois de programme aux plus prochaines secondes lois de plans ou lois rectificatives : une loi ordinaire ne saurait, selon la Constitution, fixer par avance le contenu de lois ultérieures.
- 3°) L'article 7 premier alinéa du projet paraît contraire à l'article 39 de la Constitution dans la mesure où, combiné aux autres dispositions du projet, il prévoit que la première loi de plan ne peut résulter que d'un projet, alors que les seules dispositions législatives que la Constitution réserve à l'initiative gouvernementale sont celles de la loi de finances (articles 39 et 47) et la ratification des ordonnance (article 38).
4°) L'article 8 premier alinéa du projet paraît contraire à l'article 39 de la Constitution, à un double titre :
- d'abord, en ce qu'il réserve, comme l'article 7, premier alinéa, au seul Gouvernement l'initiative de la seconde loi de plan ;
- ensuite, en ce qu'il prévoit un avis obligatoire de la Commission nationale et une information obligatoire des régions (5) préalablement au dépôt du projet de seconde loi de plan.
- 5°) L'article 12 troisième alinéa du projet est lui aussi contraire aux articles 39 et 44 de le Constitution, dans la mesure où il préjuge des décisions des instances investies du droit d'initiative des lois et du droit d'amendement, en prévoyant que les rapports d'exécution sont obligatoirement annexés aux éventuelles lois de plan rectificatives.
IV - L'ARTICLE 48 DE LA CONSTITUTION
L'article 48 de la Constitution dispose que "l'ordre du jour des assemblées comporte par priorité et dans l'ordre du jour que le Gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement".
Les articles 7 dernier alinéa, et dernier alinéa, sont contraires à cette disposition ainsi qu'à l'article 39, dans la mesure où tous deux prévoient le moment où les projets de lois de plan sont "soumis" (6) au Parlement. Il est à noter que, sur ce point, ces deux articles ont été modifiés par voie d'amendements parlementaires qui renforcent la contrainte pesant sur le Gouvernement.
V - L'ARTICLE 74 DE LA CONSTITUTION
L'article 74 de la Constitution dispose que l'organisation particulière des territoires d'outre mer de la République est définie et modifiée par la loi après consultation de l'Assemblée territoriale intéressée.
Il est incontestable que le projet initial du Gouvernement prévoyait l'application de la loi aux T.O.M. ; ainsi l'article 3 du projet prévoyait-il que la seconde loi de Plan "précise les conditions d'intervention économiques des collectivités territoriales" ; de même les articles 10 et 14 visaient-ils les "autres collectivités territoriales". Or, ainsi que le Gouvernement l'a reconnu lors des débats intervenus en première lecture à l'Assemblée nationale, la consultation des assemblées territoriales n'est pas intervenue préalablement au dépôt du projet de loi. C'est par un véritable détournement de procédure - d'ailleurs avoué par le Gouvernement (J.O. débats AN, 3ème séance du 15 juin 1982 page 3429) - que les dispositions initiales du projet visant les T.O.M. (par référence aux collectivités territoriales) ont été supprimées aux articles précités, pour être remplacées par le nouvel article 18 du projet.
Les T.O.M., collectivités territoriales de la République, sont donc concernés. Le contraire serait d'ailleurs inacceptable s'agissant du projet collectif de développement de la nation, et les dispositions relatives à ces collectivités paraissent difficilement séparables de l'ensemble du projet.
Ainsi, l'ensemble du projet qui, dès son dépôt, prévoyait des dispositions touchant aux conditions d'organisation des T.O.M. et définissait notamment en son article 10, les rapport de l'Etat avec ces collectivités territoriales, aurait dû être soumis préalablement aux assemblées territoriales concernées.
D'une façon générale, il apparaît que le présent projet de loi, qui ne débouchera que sur une loi ordinaire, prétend définir des règles relatives au fonctionnement des pouvoirs publics et fixer des procédures applicables à l'élaboration de lois ultérieures.
Cet objet excède largement les limites assignées par la Constitution au domaine des lois ordinaires.
Un tel objet ne pourrait être poursuivi que dans le cadre d'une révision constitutionnelle, ou d'un projet de loi organique, étant précisé cependant que les lois organiques ne peuvent intervenir que dans les cas expressément prévus par la Constitution.
Par ces motifs et tous autres à soulever d'office par le Conseil Constitutionnel, les députés soussignés demandent au Conseil de déclarer la loi susvisée contraire è la Constitution.
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(1) Cette disposition résulte d'un amendement parlementaire et constitue donc une injonction.
(2) Cette disposition résulte d'un amendement parlementaire et constitue donc une injonction. En outre, l'article 16 bis encourt le même grief, dans la mesure où il fixe ce délai à 16 mois pour le IXe Plan.
(3) L'article 9 a d'ailleurs été modifié, sur une initiative parlementaire, dans un sens plus contraignant pour le Gouvernement que le projet initial.
(4) Il convient de noter que la notion de prévision est utilisée au quatrième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui dispose que "la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat".
(5) Cette dernière disposition résulte d'un amendement d'origine parlementaire et constitue donc une injonction.
(6) Le terme "soumettre" implique non seulement un dépôt (Cf. le terme "déposer" utilisé dans l'article 38 de la Constitution) mais aussi un examen.
