Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, le 4 décembre 2012, par MM. Jean-Claude GAUDIN, Pierre ANDRÉ, Gérard BAILLY, Philippe BAS, René BEAUMONT, Michel BÉCOT, Jean BIZET, Pierre BORDIER, Mme Natacha BOUCHART, M. Joël BOURDIN, Mme Marie Thérèse BRUGUIÈRE, MM. François-Noël BUFFET, Christian CAMBON, Jean-Noël CARDOUX, Jean-Claude CARLE, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard CÉSAR, Pierre CHARON, Alain CHATILLON, Jean-Pierre CHAUVEAU, Marcel-Pierre CLÉACH, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Raymond COUDERC, Jean-Patrick COURTOIS, Mme Isabelle DEBRÉ, MM. Francis DELATTRE, Robert del PICCHIA, Gérard DÉRIOT, Mmes Catherine DEROCHE, Marie Hélène DES ESGAULX, MM. Éric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Michel DOUBLET, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, MM. Alain DUFAUT, André DULAIT, Ambroise DUPONT, Louis DUVERNOIS, Jean-Paul EMORINE, Hubert FALCO, Louis-Constant FLEMING, Michel FONTAINE, Bernard FOURNIER, Jean-Paul FOURNIER, Christophe-André FRASSA, Pierre FROGIER, Yann GAILLARD, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. Jacques GAUTIER, Patrice GÉLARD, Bruno GILLES, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Alain GOURNAC, Francis GRIGNON, François GROSDIDIER, Charles GUENÉ, Michel HOUEL, Jean François HUMBERT, Jean-Jacques HYEST, Mmes Sophie JOISSAINS, Christiane KAMMERMANN, Fabienne KELLER, Élisabeth LAMURE, MM. Gérard LARCHER, Daniel LAURENT, Jean-René LECERF, Antoine LEFÈVRE, Jacques LEGENDRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Jean Claude LENOIR, Gérard LONGUET, Roland du LUART, Philippe MARINI, Pierre MARTIN, Jean-François MAYET, Mme Colette MÉLOT, MM. Alain MILON, Albéric de MONTGOLFIER, Philippe NACHBAR, Louis NÈGRE, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, Xavier PINTAT, Louis PINTON, Rémy POINTEREAU, Christian PONCELET, Ladislas PONIATOWSKI, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, André REICHARDT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Mmes Esther SITTLER, Catherine TROENDLE, MM. François TRUCY, Hilarion VENDEGOU, René VESTRI et Jean-Pierre VIAL, sénateurs ;
Et le 5 décembre 2012, par MM. Christian JACOB, Bernard ACCOYER, Yves ALBARELLO, Benoist APPARU, Julien AUBERT, Olivier AUDIBERT TROIN, Jean Pierre BARBIER, Xavier BERTRAND, Jean-Claude BOUCHET, Xavier BRETON, Yves CENSI, Gérard CHERPION, Alain CHRÉTIEN, Philippe COCHET, François CORNUT-GENTILLE, Édouard COURTIAL, Mme Marie Christine DALLOZ, MM. Gérald DARMANIN, Bernard DEFLESSELLES, Jean Pierre DOOR, David DOUILLET, Mme Marie Louise FORT, MM. Yves FOULON, Marc FRANCINA, Laurent FURST, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Bernard GÉRARD, Claude GOASGUEN, Philippe GOSSELIN, Christophe GUILLOTEAU, Michel HERBILLON, Antoine HERTH, Guénhaël HUET, Denis JACQUAT, Mme Valérie LACROUTE, M. Marc LAFFINEUR, Mme Laure de LA RAUDIÈRE, MM. Marc LE FUR, Bruno LE MAIRE, Pierre LEQUILLER, Philippe LE RAY, Lionnel LUCA, Jean François MANCEL, Thierry MARIANI, Hervé MARITON, Olivier MARLEIX, Alain MARSAUD, Alain MARTY, Pierre MORANGE, Pierre MOREL-A-L'HUISSIER, Jean-Luc MOUDENC, Jacques MYARD, Mme Dominique NACHURY, MM. Yves NICOLIN, Bernard PERRUT, Axel PONIATOWSKI, Mme Josette PONS, MM. Didier QUENTIN, Bernard REYNÈS, Martial SADDIER, François SCELLIER, Mme Claudine SCHMID, MM. André SCHNEIDER, Fernand SIRÉ, Thierry SOLÈRE, Éric STRAUMANN, Mme Michèle TABAROT, MM. Jean-Marie TETART, Dominique TIAN, Mme Catherine VAUTRIN, MM. Patrice VERCHÈRE, Philippe VITEL, Michel VOISIN, et Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, députés.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-653 DC du 9 août 2012 relative au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012 ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le code monétaire et financier ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire de produits destinés à l'homme ;
Vu la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000 ;
Vu l'ordonnance n° 2005-1087 du 1er septembre 2005 relative aux établissements publics nationaux à caractère sanitaire et aux contentieux en matière de transfusion sanguine ;
Vu la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009 ;
Vu la loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé ;
Vu la directive n° 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 10 décembre 2012 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs et les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, qu'ils contestent ses articles 55, 57, 58 et 60 ; que les sénateurs requérants contestent, en outre, ses articles 12, 37, 56 et 72 ; que les députés requérants mettent également en cause sa sincérité et contestent ses articles 11, 25, 28 et 61 ;
- SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE :
2. Considérant que les députés requérants soutiennent que la loi de financement de la sécurité sociale est insincère en ce qu'elle est fondée sur des hypothèses de croissance irréalistes au regard de la situation économique et sociale ; qu'en fixant à 2,7 % l'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour l'année 2013, cette loi serait, en outre, en contradiction avec les engagements de maîtrise des finances publiques de la France ; qu'ils soutiennent, enfin, qu'à la suite de la décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012, le contrôle de la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale ne saurait être limité à l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine ;
3. Considérant, en premier lieu, que les dispositions organiques adoptées à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 9 août 2012 relative au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire ne sont pas entrées en vigueur ;
4. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de la première phrase du 2° du C du paragraphe I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale « détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible » ; qu'il en résulte que la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre qu'elle détermine ;
5. Considérant qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les hypothèses économiques sur lesquelles est fondée la loi de financement de la sécurité sociale soient entachées d'une intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre de la loi déférée ;
6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale doit être écarté ;
- SUR LES PARAGRAPHES I À III DE L'ARTICLE 11 :
7. Considérant que les dispositions des paragraphes I à III de l'article 11 modifient les règles relatives à l'assiette des cotisations d'assurance maladie à la charge des travailleurs indépendants non agricoles ; qu'elles ont principalement pour objet de supprimer le plafonnement de cette assiette ;
8. Considérant que, selon les députés requérants, la suppression du plafonnement de l'assiette des cotisations d'assurance maladie à la charge des travailleurs indépendants conduit à ce que les cotisations versées sur la fraction d'assiette excédant les limites du plafond actuel de cotisation ont les caractéristiques d'une imposition de toute nature ; que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence en ne fixant pas lui-même le taux de ces cotisations ;
9. Considérant que les députés requérants font également valoir qu'en procédant à un déplafonnement de l'assiette des cotisations d'assurance maladie à la charge des travailleurs indépendants non agricoles, le législateur porte atteinte à l'égalité devant les charges publiques, d'une part, entre les travailleurs indépendants et les salariés et, d'autre part, entre les travailleurs indépendants non agricoles selon qu'ils remplissent ou non les conditions de résidence en France ou selon qu'ils perçoivent ou non leurs revenus en France ; que ce déplafonnement rendrait également inconstitutionnelle la deuxième phrase du second alinéa de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale ;
10. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi détermine . . . les principes fondamentaux . . . de la sécurité sociale » ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 37 de la Constitution, il appartient au pouvoir réglementaire de déterminer les modalités de mise en oeuvre des principes fondamentaux posés par le législateur ;
11. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La loi . . . doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; qu'il n'en résulte pas pour autant que le principe d'égalité oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ;
12. Considérant, en premier lieu, que les cotisations d'assurance maladie à la charge des travailleurs indépendants non agricoles sont des cotisations ouvrant des droits aux prestations et avantages servis par le régime obligatoire de sécurité sociale des travailleurs indépendants ; qu'en faisant porter ces cotisations sur une assiette correspondant à l'ensemble des revenus des travailleurs indépendants les dispositions contestées n'ont pas modifié leur nature de cotisations ; que, par suite, ces cotisations ne relèvent pas de la catégorie des impositions de toutes natures au sens de l'article 34 de la Constitution ; que le législateur pouvait, sans méconnaître l'étendue de sa compétence, renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer leur taux ;
13. Considérant, en deuxième lieu, que les cotisations dont l'assiette est modifiée par les dispositions contestées résultent de l'affiliation au régime obligatoire de sécurité sociale des travailleurs indépendants non agricoles ; que la différence de traitement entre les travailleurs indépendants et les travailleurs salariés pour l'assujettissement aux cotisations de sécurité sociale est inhérente aux modalités selon lesquelles se sont progressivement développées les assurances sociales en France, à la diversité corrélative des régimes ainsi qu'au choix du partage de l'obligation de versement des cotisations sociales entre employeurs et salariés ; que, dès lors, le grief tiré d'une rupture du principe d'égalité entre ces deux catégories de personnes doit être écarté ;
14. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions contestées modifient les règles d'assiette des cotisations d'assurance maladie des travailleurs indépendants non agricoles ; que le second alinéa de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale a pour objet de soumettre à des taux particuliers de cotisations sociales les assurés d'un régime français d'assurance maladie qui ne remplissent pas les conditions de résidence en France ainsi que ceux qui sont exonérés en tout ou partie d'impôts directs au titre de leurs revenus d'activité ou de remplacement en application d'une convention ou d'un accord international ; que la conformité à la Constitution d'une loi déjà promulguée peut être appréciée à l'occasion de l'examen des dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine ; qu'en l'espèce les dispositions contestées de l'article 11 ont pour effet d'affecter le domaine d'application des dispositions de la deuxième phrase du second alinéa de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale ;
15. Considérant qu'en soumettant à un régime dérogatoire de taux de cotisations certains des assurés d'un régime français d'assurance maladie, la deuxième phrase du second alinéa de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale crée une rupture d'égalité entre les assurés d'un même régime qui ne repose pas sur une différence de situation en lien avec l'objet de la contribution sociale ; que, par suite, les dispositions de la deuxième phrase du second alinéa de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale doivent être déclarées contraires à la Constitution ;
16. Considérant, que les dispositions des paragraphes I à III de l'article 11 sont conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 12 :
17. Considérant que l'article 12 a pour objet de modifier la définition des redevables de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés ainsi que celle de l'assiette de cette contribution ; qu'il modifie également les règles d'affectation du produit de cette contribution ;
18. Considérant que, selon les sénateurs requérants, en prévoyant que les entreprises d'assurance seront taxées sur le résultat net positif annuel de leurs opérations sur devises et de leurs ajustements sur opérations à capital variable, le législateur aurait fondé son appréciation de la capacité contributive de ces entreprises sur des critères qui ne seraient ni objectifs ni rationnels au regard des buts poursuivis ; qu'il en résulterait également une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques entre les sociétés connaissant une alternance de résultats nets annuels positifs et négatifs et celles connaissant une succession de résultats nets positifs ;
19. Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » ; qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose ; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
20. Considérant, en premier lieu, que la contribution sociale de solidarité des sociétés à la charge des entreprises du secteur des assurances porte sur une assiette modifiée qui inclut notamment le résultat net positif annuel, d'une part, de leurs opérations sur devises et, d'autre part, de leurs ajustements sur opérations à capital variable ; que le législateur a entendu prélever des recettes supplémentaires sur les entreprises du secteur des assurances en incluant dans l'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés les résultats nets annuels correspondant à certaines opérations spécifiques pratiquées régulièrement par les sociétés d'assurance ; que le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne saurait rechercher si les objectifs que s'est assignés le législateur auraient pu être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé ; qu'en élargissant l'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés pour les entreprises du secteur des assurances, le législateur a établi une assiette en lien avec les capacités contributives de ces entreprises ;
21. Considérant, en second lieu, que la contribution sociale de solidarité des sociétés est annuelle ; que son assiette correspond au chiffre d'affaires des sociétés qui y sont assujetties au titre de chaque année ; que s'agissant des entreprises du secteur des assurances, cette définition du chiffre d'affaires est celle figurant au 1 du paragraphe VI de l'article 1586 sexies du code général des impôts ; qu'en ajoutant à cette définition une exigence de prise en compte du résultat net positif annuel de certaines opérations, le législateur a retenu des critères objectifs et rationnels en relation avec le caractère annuel de la taxation et avec la définition de l'autre fraction de l'assiette assujettie à cette contribution ;
22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doivent être écartés ; que l'article 12 est conforme à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 25 :
23. Considérant que l'article 25 insère dans la section VI du chapitre Ier du titre III de la première partie du livre Ier du code général des impôts un article 520 D ; que cet article institue une contribution perçue sur «les boissons énergisantes » conditionnées dans des récipients pour la vente au détail et destinées à la consommation humaine ; que cette contribution dont le taux est fixé à 50 euros par hectolitre est principalement due par les fabricants de ces boissons établis en France, leurs importateurs et les personnes qui réalisent en France des acquisitions intracommunautaires, sur toutes les quantités livrées à titre onéreux ou gratuit ;
24. Considérant que le produit de la contribution prévue par l'article 520 D du code général des impôts est affecté au financement des prestations d'assurance maladie, invalidité et maternité du régime de protection sociale des non-salariés agricoles ;
25. Considérant que, selon les députés requérants, l'assiette de la contribution spécifique créée par l'article 25 n'est pas définie en fonction de critères objectifs et rationnels en relation directe avec l'objectif invoqué ; que l'objectif de santé publique de lutte contre la consommation d'alcool chez les jeunes ne saurait en effet justifier une mesure pénalisant les « boissons énergisantes » ; que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ;
26. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en instituant cette contribution spécifique le législateur a entendu limiter la consommation de « boissons énergisantes » riches en caféine ou en taurine qui, mélangées à de l'alcool, auraient des conséquences néfastes sur la santé des consommateurs, en particulier des plus jeunes ; qu'en taxant des boissons ne contenant pas d'alcool à des fins de lutte contre la consommation alcoolique des jeunes, le législateur a établi une imposition qui n'est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objectif poursuivi ; que, par suite, il a méconnu les exigences de l'article 13 de la Déclaration de 1789 ;
27. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 25 est contraire à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 28 :
28. Considérant que l'article 28 modifie les articles L. 245-2 et L. 245-5-2 du code de la sécurité sociale ; qu'il a notamment pour objet d'étendre l'assiette de la contribution sur les dépenses de promotion des médicaments et des dispositifs médicaux aux frais de congrès scientifiques ou publicitaires et des manifestations de même nature, y compris aux dépenses directes ou indirectes d'hébergement et de transport qui s'y rapportent ; qu'il étend également cette contribution aux charges comptabilisées au titre des prestations externalisées de même nature que celles mentionnées aux 1° à 3° des articles précités ;
29. Considérant que, selon les députés requérants, en traitant de manière indifférenciée, du point de vue de la taxation, les congrès « scientifiques », les congrès « publicitaires » et les « manifestations de même nature », alors que toutes ces manifestations ne participent pas de la même manière aux dépenses d'assurance maladie, le législateur a méconnu le principe d'égalité devant les charges publiques ; qu'il aurait également porté atteinte au droit à l'information des professionnels de santé, composante du principe de protection de la santé publique ; que serait, en outre, méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;
30. Considérant, en premier lieu, qu'en étendant l'assiette de la contribution sur les dépenses de promotion des médicaments et des dispositifs médicaux aux frais de congrès « scientifiques ou publicitaires » et aux autres « manifestations de même nature », le législateur a entendu prendre en compte l'ensemble de ces dépenses de promotion, qu'elles soient directes ou indirectes ; qu'il a, en conséquence, soumis aux mêmes règles l'ensemble des manifestations au cours desquelles s'effectue la promotion d'un médicament ou d'un produit de santé admis au remboursement ; qu'ainsi, il n'a méconnu ni le principe d'égalité devant la loi ni le principe d'égalité devant les charges publiques ;
31. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte au droit à l'information des professionnels de santé ;
32. Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il résulte des travaux parlementaires, la contribution qui sera due en 2013 sera fixée en fonction de l'assiette déterminée au titre de l'exercice 2012 ; que les dispositions contestées ne sont pas entachées d'inintelligibilité ;
33. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 28 de la loi déférée doit être déclaré conforme à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 37 :
34. Considérant que l'article 37 procède à une réforme du financement de la gestion administrative, de l'action sanitaire et sociale et du contrôle médical de la mutualité sociale agricole ; que, notamment, il complète l'article L. 723-11 du code rural et de la pêche maritime relatif aux missions de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole par un 12° aux termes duquel cette caisse a pour mission « d'assurer la gestion commune de la trésorerie des organismes de mutualité sociale agricole mentionnés à l'article L. 723-1 ainsi que celle des groupements mentionnés aux articles L. 731-30 et L. 752-14. L'individualisation de la trésorerie des différentes branches des régimes des salariés et des non-salariés agricoles est assurée par un suivi permanent en prévision et en réalisation comptable, dans des conditions fixées par décret » ; qu'en outre, le 3 du paragraphe III de ce même article 37 dispose : « Au 31 décembre 2013, la propriété des réserves antérieurement constituées par les organismes de mutualité sociale agricole mentionnés à l'article L. 723-1 du code rural et de la pêche maritime et par le groupement mentionné à l'article L. 731-31 du même code est transférée à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole. Ce transfert ne donne pas lieu à perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit. Un décret arrête le montant des réserves concernées » ;
35. Considérant que, selon les sénateurs requérants, le transfert à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole des réserves constituées par le groupement mentionné à l'article L. 731-31 du code rural et de la pêche maritime constitue une privation de propriété contraire aux exigences de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ;
36. Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration de 1789 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ;
37. Considérant que l'article L. 731-30 du code rural et de la pêche maritime dispose que les personnes salariées des professions agricoles et assimilées énumérées par l'article L. 722-20 du même code « sont assurées, à leur choix, soit par les caisses de la mutualité sociale agricole, soit par tous organismes d'assurances mentionnés à l'article L. 771-1 ou au code de la mutualité, ou par tous autres organismes d'assurances, dès lors, d'une part, que lesdits organismes auront été habilités par arrêtés de leurs ministres de tutelle respectifs et, d'autre part, qu'ils auront adhéré au règlement prévu à l'article L. 731-34 » ; que l'article L. 731-31 du même code dispose : « Les organismes assureurs, en fonction de leur statut propre, devront se grouper par catégories, en vue de l'accomplissement de leurs obligations légales et réglementaires, notamment en ce qui concerne le respect des clauses des contrats, l'application des tarifs, l'exercice du contrôle médical et les opérations de compensation » ;
38. Considérant que, si le Gouvernement soutient que les dispositions contestées portent sur la gestion de réserves d'un régime de sécurité sociale, il ressort des termes mêmes du 3 du paragraphe III de l'article 37 que ces dispositions ont pour objet de transférer à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole « la propriété des réserves antérieurement constituées » par le groupement des assureurs précités ; qu'aucune disposition n'assure que les exigences de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ne sont pas méconnues ; que, par suite, le 3 de ce paragraphe III doit être déclaré contraire à la Constitution ; qu'au sixième alinéa de l'article 37, la référence à l'article L. 731-30 du code rural, qui n'en est pas séparable, doit également être déclarée contraire à la Constitution ;
39. Considérant que, pour le surplus, les dispositions de l'article 37 doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 55 :
40. Considérant que les paragraphes I et II de l'article 55 ont pour objet d'interdire la publicité en faveur de médicaments dont la dénomination est la reprise de la dénomination d'un médicament remboursable par les régimes obligatoires de l'assurance maladie ; que son paragraphe III introduit une dérogation à l'interdiction de publicité en faveur des dispositifs médicaux pris en charge ou financés, même partiellement, par les régimes obligatoires d'assurance maladie ; que son paragraphe IV crée une sanction financière applicable en cas de manquement aux règles relatives au retrait d'autorisation de publicité ou d'interdiction de publicité en faveur des dispositifs médicaux ; que son paragraphe V précise les modalités d'entrée en vigueur des paragraphes I et II ;
41. Considérant que les sénateurs et députés requérants contestent la place de cet article en loi de financement de la sécurité sociale ; que les députés requérants contestent également la définition trop imprécise des spécialités pharmaceutiques non remboursables incluses dans le champ de l'interdiction de la publicité, qui violerait tant le principe de la légalité des délits et des peines que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;
42. Considérant, en premier lieu, que les paragraphes I, II, III et V de l'article 55 n'ont pas d'effet, ou ont un effet trop indirect, sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ; que, par suite, ils ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
43. Considérant, en second lieu, que, d'une part, le paragraphe IV de l'article 55 institue une pénalité financière dont le produit est recouvré par les unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales et affecté aux régimes obligatoires de base d'assurance maladie ; que cette disposition a un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ; que, par suite, elle trouve sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
44. Considérant que, d'autre part, sont énoncées en des termes suffisamment clairs et précis les règles dont l'absence de respect est sanctionnée ainsi que la pénalité financière qui est encourue ; que le principe de la légalité des délits et des peines n'est donc pas méconnu par le paragraphe IV de l'article 55 ; que n'est pas non plus méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;
45. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les paragraphes I, II, III et V de l'article 55 sont contraires à la Constitution ; que, pour le surplus, l'article 55 est conforme à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 56 :
46. Considérant que l'article 56 insère un article L. 162-16-4-1 dans le code de la sécurité sociale ; qu'il prévoit que le prix de vente des allergènes préparés spécialement pour un seul individu, définis à l'article L. 4211-6 du code de la santé publique et pris en charge par les organismes d'assurance maladie, est établi par convention entre la personne autorisée à les préparer et à les délivrer et le Comité économique des produits de santé ou, à défaut, par décision du comité sauf opposition conjointe des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, qui arrêtent dans ce cas le prix dans un délai de quinze jours après la décision du comité ; que ce même article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer ses conditions d'application et notamment les procédures et délais de fixation du prix, ainsi que les règles selon lesquelles certains de ces allergènes peuvent être exclus de la prise en charge par l'assurance maladie ;
47. Considérant que, selon les sénateurs requérants, cet article méconnaît le domaine des lois de financement de la sécurité sociale ;
48. Considérant que les allergènes préparés spécialement pour un seul individu définis à l'article L. 4211-6 du code de la santé publique sont des médicaments autorisés par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé après avis de l'Académie nationale de médecine ; que ces préparations d'allergènes ne sont pas, comme les autres médicaments, évaluées par la commission de transparence de la Haute autorité de santé avant leur inscription au remboursement ; que les dispositions contestées ont pour objet d'établir la procédure et les modalités de fixation de leur prix ; que ces mêmes dispositions renvoient à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer notamment les règles selon lesquelles certains de ces allergènes peuvent être exclus de la prise en charge par l'assurance maladie ; qu'ainsi ces dispositions ont un effet direct sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ou des organismes concourant à leur financement ; que, par suite, elles ne sont pas étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ;
49. Considérant que l'article 56, qui ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle, doit être déclaré conforme à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 57 :
50. Considérant que l'article L. 5121-12-1 du code de la santé publique définit les cas et conditions dans lesquels une spécialité pharmaceutique peut faire l'objet d'une prescription non conforme à une autorisation de mise sur le marché ; que le paragraphe I de cet article réserve cette possibilité à « l'absence d'alternative médicamenteuse appropriée disposant d'une autorisation de mise sur le marché ou d'une autorisation temporaire d'utilisation » et sous réserve, notamment, que l'indication ou les conditions d'utilisation considérées aient fait l'objet d'une recommandation temporaire d'utilisation établie par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé ;
51. Considérant que l'article 57 a pour objet d'étendre à des cas où il existe une alternative thérapeutique à cette indication la possibilité d'adopter une recommandation temporaire d'utilisation pour une spécialité pharmaceutique ; que son paragraphe I complète l'article L. 5121-12-1 précité par un paragraphe V qui dispose : « Par dérogation au I et à titre exceptionnel, en présence d'alternative médicamenteuse appropriée disposant d'une autorisation de mise sur le marché, une spécialité pharmaceutique peut faire l'objet d'une recommandation temporaire d'utilisation établie dans les conditions prévues aux I à IV. Cette recommandation temporaire d'utilisation ne peut être établie que dans l'objectif soit de remédier à un risque avéré pour la santé publique, soit d'éviter des dépenses ayant un impact significatif sur les finances de l'assurance maladie » ; que son paragraphe II modifie le code de la sécurité sociale et y insère notamment un article L. 162-17-2-2 afin de permettre la prise en charge par l'assurance maladie de ces spécialités pharmaceutiques ;
52. Considérant que, selon les députés requérants, ces dispositions n'ont pas leur place en loi de financement de la sécurité sociale ; qu'elles conduiraient à éluder, pour des motifs purement financiers, le contrôle de l'efficacité thérapeutique du médicament qui résulte de l'autorisation de mise sur le marché ; qu'il serait en outre contradictoire d'étendre le recours aux recommandations temporaires d'utilisation aux cas de risque avéré pour la santé publique alors qu'il existe une alternative appropriée ; qu'il en résulterait une atteinte au principe d'égalité des patients devant la santé selon le médicament par lequel ils seront traités et une méconnaissance de la protection constitutionnelle du droit à la santé ; que l'imprécision de la notion « d'impact significatif sur les finances de l'assurance maladie » méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; que ces dispositions auraient pour effet de décourager la recherche médicale dans des conditions portant atteinte à la liberté d'entreprendre ; qu'enfin, ces dispositions méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle de transposition des directives dans la mesure où elles seraient contraires à la directive n° 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 susvisée ;
53. Considérant qu'il résulte des travaux parlementaires qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu permettre de faire obstacle à certaines pratiques restrictives de concurrence consistant, de la part du demandeur ou du titulaire de l'autorisation de mise sur le marché, à limiter les indications thérapeutiques définies par cette autorisation ou à refuser leur extension ; que ces pratiques ont notamment pour effet d'aggraver les dépenses d'assurance maladie ; que le législateur a ainsi poursuivi un but de maîtrise de ces dépenses ;
54. Considérant, en premier lieu, que compte tenu de l'incidence attendue des dispositions contestées sur les dépenses d'assurance maladie, ces dispositions trouvent leur place en loi de financement de la sécurité sociale ;
55. Considérant, en deuxième lieu, que la protection constitutionnelle du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre ne s'oppose pas à ce que le législateur définisse les conditions dans lesquelles les indications thérapeutiques d'une spécialité pharmaceutique ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché peuvent être modifiées ;
56. Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, les dispositions contestées n'ont pas pour objet d'assurer la transposition de la directive 2001/83/CE ; que, par suite, le grief tiré de la violation de l'article 88-1 de la Constitution doit être écarté ;
57. Considérant, en quatrième lieu, que, d'une part, les dispositions contestées sont relatives aux conditions dans lesquelles des médicaments peuvent être prescrits en dehors du champ défini par l'autorisation de mise sur le marché ; qu'elles ne modifient pas le principe, fixé par l'article L. 5121-12-1 précité, selon lequel une recommandation temporaire d'utilisation ne peut être délivrée que pour une spécialité pharmaceutique ayant fait l'objet d'une telle autorisation ; que, par suite, elles n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre qu'un médicament puisse être mis sur le marché sans avoir bénéficié d'une autorisation à cette fin ;
58. Considérant que, d'autre part, les recommandations temporaires d'utilisation autorisées par le paragraphe V de l'article L. 5121-12-1 sont établies dans les conditions prévues aux paragraphes I à IV de ce même article ; qu'elles sont établies par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, après information du titulaire de l'autorisation de mise sur le marché ; qu'elles sont élaborées dans des conditions définies par décret en Conseil d'État ; qu'il appartient notamment au décret en Conseil d'État de fixer les modalités selon lesquelles l'efficacité thérapeutique justifiant cette recommandation est établie ; qu'enfin, le prescripteur doit informer le patient que la prescription de la spécialité pharmaceutique n'est pas conforme à son autorisation de mise sur le marché et motiver sa prescription dans le dossier médical du patient ;
59. Considérant que, par suite, ces dispositions ne portent pas atteinte aux exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives à la protection de la santé ;
60. Considérant, en cinquième lieu, qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; que, s'il appartient à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé d'apprécier, sous le contrôle de la juridiction compétente, les situations de fait correspondant à la notion « d'impact significatif sur les finances de l'assurance maladie », cette notion ne revêt pas un caractère équivoque ou ambigu ;
61. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 57, qui ne portent aucune atteinte au principe d'égalité, doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 58 :
62. Considérant que le paragraphe I de l'article 58 instaure de nouvelles règles restreignant l'information par démarchage et la prospection pour les produits de santé effectuées dans les établissements de santé ; que ses paragraphes II et III confient respectivement au directeur de l'établissement public de santé et au représentant légal de l'établissement privé de santé la définition des modalités d'information par démarchage ou de prospection pour les produits de santé ; que son paragraphe IV prévoit la remise au Parlement d'un rapport dressant le bilan de la nouvelle législation ; que son paragraphe V supprime l'expérimentation relative à l'information par démarchage ou à la prospection pour les produits de santé prévue par le paragraphe I de l'article 30 de la loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 susvisée ;
63. Considérant que les sénateurs et députés requérants contestent la place de cet article en loi de financement de la sécurité sociale ; que les députés requérants font également valoir que la restriction des possibilités de présentation de leurs spécialités pharmaceutiques par les entreprises porterait une atteinte à la liberté d'entreprendre ainsi qu'au droit de propriété disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi ; que la restriction des possibilités d'information des professionnels de santé en établissements, en privant ceux-ci d'informations nécessaires, porterait atteinte à l'exigence constitutionnelle de protection de la santé ; que l'article serait également contraire à l'exigence de transposition des directives communautaires ;
64. Considérant que les dispositions de l'article 58 n'ont pas d'effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées au paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
65. Considérant que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, l'article 58 est contraire à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 60 :
66. Considérant que l'article 60 insère notamment dans le code de la sécurité sociale un article L. 162-22-9-1 aux termes duquel : « I. - Les tarifs nationaux des prestations mentionnés au 1° du I de l'article L. 162-22-10 des établissements de santé mentionnés à l'article L. 162-22-6 peuvent être minorés par l'application d'un coefficient, de manière à concourir au respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. La valeur de ce coefficient peut être différenciée par catégorie d'établissements.
« II. - Au regard notamment de l'avis mentionné à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 114-4-1, l'État peut décider de verser aux établissements de santé tout ou partie du montant correspondant à la différence entre les montants issus de la valorisation de l'activité des établissements par les tarifs mentionnés au 1° du I de l'article L. 162-22-10 et ceux issus de la valorisation de cette même activité par les tarifs minorés du coefficient mentionné au I du présent article » ;
67. Considérant que, selon les députés et sénateurs requérants, en permettant de faire varier le coefficient de minoration des tarifs nationaux des établissements de santé selon les catégories d'établissements, le législateur a institué des différences de traitement fondées exclusivement sur les différences de statut juridique des établissements alors que l'évolution des dépenses de santé ne dépendrait « qu'à la marge » de la structure juridique des établissements de santé et que d'autres critères seraient « significativement plus pertinents » ; que le législateur aurait ainsi méconnu le principe d'égalité devant la loi ; qu'en omettant d'encadrer les conditions de variation de ce coefficient et en renvoyant au décret la fixation des modalités de calcul selon lesquelles pourra être reversé, en tout ou partie, le montant différentiel résultant de cette minoration, le législateur aurait, en outre, méconnu l'étendue de sa compétence ;
68. Considérant, en premier lieu, que le 1° du paragraphe I de l'article L. 162-22-10 du code de la sécurité sociale dispose que les tarifs nationaux des prestations mentionnées au 1° de l'article L. 162 22-6 du même code servant de base au calcul de la participation de l'assuré, « peuvent être différenciés par catégories d'établissements, notamment en fonction des conditions d'emploi du personnel médical » ; que le paragraphe II bis de ce même article dispose : « Lorsque le Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie émet un avis considérant qu'il existe un risque sérieux de dépassement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie en application du dernier alinéa de l'article L. 114-4-1 et dès lors qu'il apparaît que ce risque de dépassement est en tout ou partie imputable à l'évolution de l'objectif mentionné au I de l'article L. 162-22-9, l'État peut, après consultation de l'observatoire économique de l'hospitalisation publique et privée, modifier les tarifs des prestations mentionnées au 1° de l'article L. 162-22-6 de manière à concourir au respect de l'objectif mentionné au I de l'article L. 162-22-9. Cette modification est différenciée, le cas échéant, par catégories d'établissements et par tarifs de prestations » ; qu'il ressort de ces dispositions que les tarifs nationaux des prestations des établissements de santé mentionnés au 1° du paragraphe I de cet article sont fixés et peuvent varier différemment selon les catégories d'établissements ; qu'en complétant ces dispositions par l'institution d'un coefficient de minoration qui pourra varier selon les catégories d'établissements, le législateur s'est fondé sur des différences de situation en lien direct avec l'objet de la loi ; que le grief tiré de l'atteinte au principe d'égalité doit être écarté ;
69. Considérant, en second lieu, que ni les modalités de détermination de la variation du coefficient de minoration des tarifs ni les modalités de calcul de la partie du montant différentiel résultant de cette minoration qui peut être reversée ne mettent en cause les principes fondamentaux de la sécurité sociale ou aucun autre des principes fondamentaux ou règles que la Constitution place dans le domaine de la loi ; que, par suite, en ne fixant pas lui-même ces modalités, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ;
70. Considérant que l'article 60, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, doit être déclaré conforme à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 61 :
71. Considérant que l'article 61 modifie l'article L. 213-3 du code monétaire et financier afin de permettre aux centres hospitaliers régionaux dont la liste est fixée par décret de procéder à l'émission de billets de trésorerie, dans la limite d'un plafond global d'émissions fixé pour chacun d'entre eux par le même décret ;
72. Considérant que les députés requérants contestent la place de cette disposition en loi de financement de la sécurité sociale ;
73. Considérant que cette disposition est relative à la trésorerie d'organismes qui gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ; que, si les dispositions relatives aux organismes qui gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie peuvent figurer en loi de financement, toutefois, les dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité de ces organismes ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; que, par suite, l'article 61 ne trouve pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
74. Considérant que, par suite, l'article 61 est contraire à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 72 :
75. Considérant que l'article 72 de la loi déférée modifie les articles L. 1142-22, L. 1142-23, L. 1142-24-3 et L. 1221-14 du code de la santé publique et l'article 67 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 susvisée ;
76. Considérant que le 1° du paragraphe I de l'article 72 modifie l'article L. 1142-22 du code de la santé publique pour élargir les missions de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) à l'indemnisation amiable des victimes du virus de l'hépatite B et du virus T-lymphotropique humain transmis par voie transfusionnelle ; que le a du 4° du même paragraphe, qui modifie l'article L. 1221-14 du même code, prévoit que les victimes de préjudices résultant de la contamination par le virus de l'hépatite B ou C ou le virus T-lymphotropique humain causé par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang sont indemnisées par l'ONIAM au titre de la solidarité nationale et que celui-ci pourra exercer une action subrogatoire contre la personne responsable, que celle-ci ait ou non commis une faute ; qu'en vertu du d du 4° du même paragraphe, lorsque l'ONIAM a indemnisé une victime, il peut directement demander à être garanti des sommes qu'il a versées par les assureurs des structures reprises par l'Établissement français du sang (EFS) en vertu du B de l'article 18 de la loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 susvisée, de l'article 60 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 susvisée et de l'article 14 de l'ordonnance n° 2005-1087 du 1er septembre 2005 susvisée, que le dommage subi par la victime soit ou non imputable à une faute ; que le paragraphe III de cet article 72 prévoit que ces dispositions s'appliquent aux actions juridictionnelles engagées à compter de la date du 1er juin 2010 sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ;
77. Considérant que le paragraphe II de l'article 72 modifie le paragraphe IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008 susvisée ; qu'il prévoit que, lorsque dans le cadre du régime transitoire prévu par ces dispositions, l'ONIAM a indemnisé une victime et le cas échéant remboursé des tiers payeurs, il peut directement demander à être garanti des sommes qu'il a versées par les assureurs des structures reprises par l'Établissement français du sang ; que le paragraphe III de l'article 72 prévoit que ces dispositions s'appliquent aux actions juridictionnelles en cours à la date du 1er juin 2010, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée ;
78. Considérant que, selon les sénateurs requérants, ces dispositions portent atteinte au principe de la liberté contractuelle et au respect des conventions légalement conclues en ce qu'elles substituent l'ONIAM à l'EFS pour les droits et obligations résultant des contrats d'assurance de ce dernier ; qu'elles méconnaîtraient également le principe de non-rétroactivité des lois ainsi que le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ;
79. Considérant, en premier lieu, que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 ;
80. Considérant que, par les dispositions contestées, le législateur a voulu faciliter l'indemnisation amiable des victimes d'une contamination par le virus de l'hépatite B ou C ou le virus T-lymphotropique humain causée par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang ; qu'à ce titre, il a confié à l'ONIAM le soin d'indemniser, au titre de la solidarité nationale, les victimes de préjudices résultant d'une telle contamination ; qu'il résulte des travaux parlementaires que le législateur a entendu renforcer la sécurité juridique des conditions dans lesquelles l'ONIAM peut exercer en lieu et place de l'EFS une action directe contre les assureurs des anciens centres de transfusion sanguine auxquels cet établissement a succédé ; que les dispositions contestées ont pour seul but de permettre à l'ONIAM de bénéficier des garanties prévues par les contrats d'assurance que les structures reprises par l'EFS avaient souscrits et qui sont toujours en vigueur ; qu'ainsi, les dispositions contestées ne modifient pas les conventions légalement conclues et se bornent à renvoyer à l'exécution des contrats déjà souscrits ; que, dès lors, le législateur n'a pas méconnu les exigences découlant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 ni, en tout état de cause, le principe de non-rétroactivité des lois ;
81. Considérant, en second lieu, que les assureurs dont la garantie est engagée à raison de contaminations par le virus de l'hépatite B ou C ou le virus T-lymphotropique humain causées par une transfusion de produits sanguins ou une injection de médicaments dérivés du sang et ceux qui couvrent un autre risque médical ne sont pas placés dans la même situation au regard de l'objet de la loi ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi et les charges publiques doit être écarté ;
82. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 72 doit être déclaré conforme à la Constitution ;
- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI :
. En ce qui concerne les dispositions adoptées en première lecture :
83. Considérant que le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique » ;
84. Considérant que l'article 39 de la loi déférée a pour objet d'instaurer la certification des comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ;
85. Considérant que cette disposition est relative à la comptabilité d'un organisme qui gère des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ; que, si les dispositions relatives aux organismes qui gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie peuvent figurer en loi de financement, les dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité de ces organismes ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ; que, par suite, l'article 39 ne trouve pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
86. Considérant que le paragraphe IV de l'article 24 prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les conditions de mise en place d'un dispositif parafiscal cohérent sur l'ensemble des boissons alcoolisées ; que l'article 74 prévoit la remise au Parlement d'un rapport présentant les résultats d'un audit sur le pilotage du dossier médical personnel et sa gestion par l'Agence des systèmes d'information partagés de santé ;
87. Considérant que ces dispositions n'ont pas pour objet d'améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
88. Considérant que l'article 54 autorise une expérimentation du tiers payant intégral pour les étudiants de trois villes universitaires ; que l'article 66 a pour objet de modifier les règles de prescription applicables aux factures des établissements médico-sociaux pour personnes handicapées ; que l'article 92 autorise une expérimentation du tiers payant pour le versement du complément de mode de garde ;
89. Considérant que ces dispositions n'ont pas d'effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées au paragraphe V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, par suite, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale ;
. En ce qui concerne les dispositions adoptées après la première lecture :
90. Considérant que le paragraphe IV de l'article 11 ouvre pour une période limitée la faculté pour les pédicures-podologues d'être affiliés au régime obligatoire de sécurité sociale des professions indépendantes ;
91. Considérant que le paragraphe VI de l'article 67 a pour objet de compléter le dispositif d'expérimentation sur les règles de tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes ;
92. Considérant que les dispositions des b à g du 3° du A et du 5° du B du paragraphe VIII de l'article 73 ont pour objet de modifier les règles relatives au fonctionnement du Fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins ;
93. Considérant que les amendements dont sont issues les dispositions susmentionnées ont été introduits en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale ; que ces adjonctions n'étaient pas, à ce stade de la procédure, en relation directe avec une disposition restant en discussion ; qu'elles n'étaient pas non plus destinées à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ; qu'il s'ensuit que le paragraphe IV de l'article 11, le paragraphe VI de l'article 67, les b à g du 3° du A et le 5° du B du paragraphe VIII de l'article 73 ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; qu'ils doivent être déclarés contraires à cette dernière ;
94. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 :
- le paragraphe IV de l'article 11 ;
- le paragraphe IV de l'article 24 ;
- l'article 25 ;
- à l'article 37, la référence à l'article L. 731-30 figurant au 12° de l'article L. 723-11 du code rural et de la pêche maritime et les mots : « et par le groupement mentionné à l'article L. 731-31 du même code » figurant au 3 du paragraphe III ;
- les articles 39 et 54 ;
- les paragraphes I, II, III et V de l'article 55 ;
- les articles 58, 61 et 66 ;
- le paragraphe VI de l'article 67 ;
- les b à g du 3° du A et le 5° du B du paragraphe VIII de l'article 73 ;
- l'article 74 ;
- l'article 92.
Article 2.- Les articles 12, 28, 56, 57, 60 et 72 de la même loi, ainsi que le surplus de ses articles 11, 37 et 55 sont conformes à la Constitution.
Article 3.- La deuxième phrase du second alinéa de l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale est contraire à la Constitution.
Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 13 décembre 2012, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/  SUR LA SINCERITE DE LA LOI DEFEREE.
Les conditions générales de l'équilibre financier pour 2012 et 2013 ont été définies dans le respect des exigences du principe de sincérité telles qu'elles résultent de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (v. notamment 29 juillet 2005, n° 2005-519 DC, ct 6).
Au moment de la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale au Conseil des Ministres, le 28 septembre 2012, la dernière prévision de croissance du fonds monétaire international pour 2013, qui avait été publiée à la mi-juillet, était de +0,8 %, niveau qui correspond très exactement à l'hypothèse retenue par le Gouvernement. Pour tenir compte de la réduction des perspectives de croissance observées depuis l'été 2012, le Gouvernement a, pour l'élaboration des lois financières de fin d'année, abaissé de 0,4 point sa prévision de croissance pour 2013 par rapport aux hypothèses retenues au mois de juillet. L'hypothèse de croissance posée pour 2013 est donc raisonnable.
La prévision retenue est un scénario de reprise progressive et raisonnable de l'activité en France en 2013. La demande mondiale serait plus dynamique qu'en 2012 et permettrait une accélération des exportations. La prévision reste prudente sur l'investissement des entreprises, qui repartirait progressivement, et sur les comportements de stockage, qui ne contribueraient pas à la croissance. La consommation augmenterait un peu, le taux d'épargne retrouvant sa moyenne de long terme après avoir atteint un niveau élevé.
La prévision de demande intérieure est presque identique aux prévisions réalisées au moment de la préparation du PLF en septembre par les 20 organismes du groupe technique de la Commission économique de la Nation (+0,6% pour le Gouvernement, +0,5% pour le groupe technique). La principale différence porte sur la demande mondiale et le commerce extérieur. Or les données douanières, jusqu'aux plus récentes portant sur le mois d'octobre 2012, montrent que le commerce extérieur français résiste à la crise : la balance commerciale s'améliore par rapport à 2011.
La prévision de masse salariale privée est naturellement soumise à des aléas mais la prévision est équilibrée au vu de l'information disponible. L'emploi est en baisse actuellement. Selon la prévision, ce n'est qu'en 2013 que le secteur marchand recommencerait à créer des emplois salariés, en lien avec la reprise de l'activité. En moyenne annuelle, l'emploi salarié marchand serait stable. L'emploi serait également soutenu par les emplois d'avenir, la montée en charge des contrats de génération et les effets des négociations en cours sur la sécurisation de l'emploi, qui devraient conduire à réduire progressivement le niveau structurel du chômage. La prévision de salaires, quant à elle, prend en compte le ralentissement des salaires depuis le déclenchement de la crise en 2008.
Pour ce qui concerne les années 2014 à 2017, une progression du PIB de 2 % par an n'apparaît pas excessive. C'est, du reste, l'hypothèse qui avait été retenue dans le programme de stabilité présentée en avril 2012. La prévision de croissance retenue aujourd'hui est d'autant plus prudente que l'éventualité d'un rattrapage partiel de l'écart entre la croissance constatée entre 2008 et 2012 et la tendance historique ne peut être écartée.
Par ailleurs, rien n'a été de nature, au cours de la procédure, à remettre en cause les conditions de l'équilibre financier initial et à imposer un ajustement des prévisions initiales. Les révisions des perspectives économiques auxquelles les organismes internationaux et instituts de conjoncture ont pu procéder récemment, notamment le FMI, n'ont pas été suffisamment significatives pour justifier une modification des hypothèses macroéconomiques au cours de la discussion du projet au Parlement. Au demeurant, la première estimation par l'INSEE de la croissance du produit intérieur brut au troisième trimestre 2012 (+0,2 %) confirme la bonne tenue de la conjoncture en France.
Depuis le dépôt du projet de loi, le taux de change de l'euro et les prix du pétrole ont très légèrement évolué, dans un sens globalement plus favorable à l'activité ; les marchés actions en France et en Allemagne atteignent des plus hauts niveaux depuis l'été 2011.
Les indicateurs d'enquête sont certes mal orientés mais il convient de les relativiser au regard des données objectives qui ont montré une résistance de l'activité en France. Ainsi l'activité a connu un rebond de +0,2% au troisième trimestre. Il renforce la prévision de croissance pour 2012 et conduit à un acquis de croissance légèrement positif pour 2013. Ce rebond n'avait pas été anticipé par les prévisionnistes, au vu des orientations contrastées des indicateurs d'enquêtes pour le troisième trimestre. Ainsi, à la fin du mois de septembre, et à la fin octobre, les prévisions de l'OCDE et de la Banque de France pour le 3e trimestre s'établissaient à -0,1%, comme la moyenne du Consensus Forecast (au sein duquel la Deutsche Bank tablait même sur un recul de -0,3%), soit une sous-estimation de 3 dixièmes de point par rapport à la croissance finalement observée.
On observe d'ailleurs ces derniers mois une légère amélioration des indicateurs d'enquêtes. Dans le secteur de l'industrie, l'indice PMI de novembre s'établit à 44,5 après 43,7 en octobre et 42,7 en septembre. En octobre, l'indice de climat des affaires de l'Insee passe à 86 en novembre après 84 en octobre et gagne en particulier 3 points dans l'industrie. L'enquête de la Banque de France affiche une relative stabilité en octobre aussi bien dans l'industrie que dans les services.
Il est enfin possible de relever que le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, qui a été voté par l'assemblée nationale, devrait jouer favorablement sur les anticipations et les comportements des entreprises dès 2013, le crédit d'impôt étant assis sur la masse salariale de 2013.
Enfin, si les auteurs du recours critiquent le taux de 2,7% retenu pour la progression de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie en 2013, alors que la Cour des comptes privilégiait davantage une progression à 2,4% pour atteindre un équilibre de des comptes de la branche maladie en 2017, cette considération, qui tend à contester la trajectoire retenue pour la maîtrise des dépenses de santé, est sans influence sur la sincérité des conditions générales de l'équilibre financier pour l'année 2013.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement considère que le grief d'insincérité de la loi déférée ne peut pas être retenu.
II/ SUR L'ARTICLE 11.
A. - Les députés auteurs du recours critiquent la disposition de cet article instituant un déplafonnement des cotisations d'assurance maladie des indépendants (D du I de l'article 11, modifiant l'article L. 612-4 du code de la sécurité sociale). Ils considèrent que, par ce déplafonnement, le législateur a créé une imposition de toute nature et qu'il aurait donc dû lui-même fixer le taux de la cotisation. Il aurait également méconnu l'égalité entre les salariés et les indépendants en les soumettant à des taux différents.
B. - Le Gouvernement considère qu'aucun de ces griefs n'est fondé.
En premier lieu, les prélèvements visés par l'article sont des cotisations sociales : ils sont dus par toutes les personnes affiliées au régime social des indépendants et ouvrent droit aux prestations et avantages servis dans le cadre de ce régime obligatoire de sécurité sociale. Il existe donc une contrepartie en termes de droits sociaux propres aux bénéficiaires, ne se confondant pas avec la généralité des citoyens. A cet égard, la mesure de modification de l'assiette que constitue le déplafonnement des cotisations ne modifie pas la nature de ces prélèvements. Ils ne deviennent pas, de ce fait, des « impositions de toutes natures » .
Par conséquent, le législateur pouvait renvoyer au pouvoir réglementaire la fixation du taux de ces cotisations. Si en effet la mesure de déplafonnement relève des principes fondamentaux de la sécurité sociale mentionnés à l'article 34, le taux d'une cotisation sociale peut en revanche être fixé par le pouvoir réglementaire (v., entre autres : CC, 11 décembre 2008, n° 2008-571 DC, LFSS pour 2009).
En second lieu, le principe d'égalité devant les charges publiques ne s'oppose pas à ce que des  personnes affiliées à des régimes de sécurité sociale différents soient soumises à des règles d'assiette différentes pour le  calcul du montant des cotisations (v. CE, 17 novembre 2000, URSSAF de la Haute-Garonne, n° 185772, au R. ; v., pour un régime spécial, l'existence de règles dérogatoires du droit commun : CC, 6 mai 2011, n° 2011-127 QPC, ct 8).
En tout état de cause, la comparaison formulée par les auteurs du recours entre les taux maladie-maternité du régime social des indépendants et les taux applicables au régime général n'est pas pertinente. Ils  comparent la seule part salariale de la cotisation maladie du régime général (0,75%) au taux des travailleurs indépendants (6,5%). Ce faisant ils négligent la part employeur de la cotisation due pour les salariés du régime général (12,80%).
Quant à la question de la cotisation due par certains non résidents fiscaux, il convient de souligner que l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale, qui régit leur taux de cotisation, n'est pas modifié par les dispositions de l'article 11. Ces dispositions trouvent leur justification dans le fait que - contrairement à ce qu'indiquent les requérants - ces personnes bénéficient, en raison  de leur affiliation à l'assurance maladie en France, des prestations maladie et maternité de la sécurité sociale française. Il est normal qu'elles cotisent à un régime dont elles bénéficient et que des règles d'assiette identiques aux autres assurés leur soient appliquées.  Les sommes versées par les assurés à ce titre constituent bien, ainsi qu'en dispose l'article L. 131-9, une cotisation et non une imposition.
III/ SUR L'ARTICLE 12.
A. - Les sénateurs auteurs du recours font grief à cet article, qui modifie et simplifie l'assiette de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés dans le secteur des assurances, de méconnaître le principe d'égalité devant les charges publiques et de créer une rupture d'égalité entre les sociétés à résultats nets pluriannuels comparables, faute pour le dispositif de prévoir la possibilité d'imputer un résultat net annuel négatif sur le résultat net positif d'une année ultérieure.
B. - Le Gouvernement estime que ces griefs ne sont pas fondés.
Les dispositions de cet article sont similaires à celles introduites par l'article 20 de la loi n° 2011-1906 de financement de la sécurité sociale pour 2012 (v. CC, 15 décembre 2011, n° 2011-642 DC) à l'article L. 651-5 du code de la sécurité sociale relatif à la contribution sociale de solidarité à la charge des établissements de crédit. L'objectif poursuivi, dans les deux cas, est d'harmoniser et de clarifier la définition de l'assiette de ces contributions assises sur le chiffre d'affaires, en prenant en compte le fait que le placement des sommes mises à disposition par les épargnants (pour les établissements de crédit) ou par les assurés (pour les sociétés d'assurance) est inhérent à l'activité même de ce secteur.
La définition de l'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés d'assurance est fondée sur les normes comptables de la profession propres aux produits d'exploitation - étant précisé que sont exclus de l'assiette de la contribution les produits « patrimoniaux » associés à la gestion des fonds propres des entreprises concernées - ainsi que sur les définitions des chiffres d'affaires qui existent déjà en matière fiscale pour le calcul de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises.
Le choix de retenir un calcul net pour certaines opérations (opérations sur devises, ajustements sur opérations à capital variable) pour lesquelles il peut exister dans la comptabilité des redevables un enregistrement séparé de flux complémentaires en sens opposés vise à approcher au mieux la réalité des produits liés à l'activité des entreprises du secteur dans les domaines concernés. Ce choix n'a pas pour objet d'asseoir la taxe sur une grandeur assimilable à un bénéfice. En effet le principe de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés qui s'applique à tous les secteurs de l'économie est d'assujettir le chiffre d'affaires, c'est-à-dire l'ensemble des produits d'exploitation. Seules les situations dans lesquelles le calcul net des opérations visées est positif et dans lesquelles il existe donc un produit sont retenues. A contrario, si pour un type d'opérations le résultat des contractions des différents flux est négatif, le solde, qui peut être assimilé à une charge, ne sera pas pris en compte, ni pour l'exercice courant, ni pour les exercices ultérieurs. A cet égard on peut noter qu'il appartient bien au législateur de déterminer en matière fiscale la manière dont les pertes constatées s'imputent ou non, et dans quelles limites, sur les années suivantes.
L'assiette de cette contribution est ainsi définie de manière précise et rationnelle, avec des critères en lien avec l'objectif de taxation poursuivi, assise sur le chiffre d'affaires de l'année. Par conséquent, il n'y a pas de rupture du principe d'égalité.
IV/ SUR L'ARTICLE 25.
A.- Les députés auteurs du recours estiment que cet article institue une contribution perçue sur les boissons énergisantes contenant un taux minimal de caféine et de taurine qui n'est pas justifiée par l'intérêt général et qui repose sur des critères qui ne sont ni objectifs ni rationnels. Il s'agirait d'une taxe dite de « comportement » qui aurait dû s'appliquer à toutes formes de boissons, notamment l'alcool, aux effets équivalents.
B.- Cette taxe, contrairement à ce qui est soutenu, ne peut être qualifiée de taxe de « comportement ». L'invocation par les requérants de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la fiscalité incitative n'est donc pas opérante.
Il s'agit en réalité d'une taxe similaire, dans sa motivation et ses modalités, aux contributions sur les boissons contenant des sucres ajoutés ou des édulcorants ajoutés instaurées par les lois articles 26 et 27 de la loi de finances pour 2012 (28 décembre 2011, n° 2011-644 DC, ct. 13). Comme pour ces contributions, le législateur a défini un ensemble de boissons de manière objective et rationnelle, en retenant cette fois-ci comme référence les taux de caféine et de taurine. Les opérations de vente de tels produits sont distinctes de celles des autres boissons, de sorte que le législateur n'a pas soumis à des impositions différentes des contribuables placés dans une situation identique. Aucune rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ne peut être retenue.
Par conséquent, le Gouvernement considère que le grief tiré d'une méconnaissance de l'article 13 de la Déclaration de 1789 doit être écarté.
V/  SUR L'ARTICLE 28.
A.- Les députés auteurs du recours soutiennent que cet article méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques, la protection de la santé publique et l'objectif constitutionnel d'intelligibilité de la loi.
B.- Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
L'article contesté élargit l'assiette de la contribution sur les dépenses de promotion des médicaments et des dispositifs médicaux aux frais de congrès et de manifestations. Il intègre notamment les « frais de congrès scientifiques ou publicitaires et des manifestations de même nature, y compris les dépenses directes ou indirectes d'hébergement et de transport qui s'y rapportent ».
Dans sa définition actuelle, l'assiette de cette contribution est incomplète et ne permet pas de saisir l'ensemble des dépenses de promotion. C'est pourquoi l'article 28 l'élargit aux « congrès scientifiques ou publicitaires » et aux congrès assimilables. Ces catégories reposent sur une notion objective et renvoient à des pratiques bien établies dans le milieu médical. La mention des « dépenses directes ou indirectes d'hébergement et de transport » n'est, à cet égard, pas imprécise. Les « dépenses indirectes », notamment, qui doivent être intégrées en même temps que les autres types de dépenses, font référence à la sous-traitance ou aux forfaits globalisants qui peuvent être souscrits pour certains congrès.
L'assiette est large, car les deux aspects, scientifiques et publicitaires, sont en pratique mêlés. Un abattement de 75% est cependant prévu pour que soit saisie la part publicitaire. Par conséquent, cette contribution, même avec une assiette élargie, restera modeste (son taux effectif sera compris entre 5 et 10%,) et ne peut être regardée comme portant une atteinte disproportionnée au droit à l'information des professionnels de santé.
Cette contribution, enfin, s'appliquera pour les impositions dont le fait générateur est postérieur au 1er janvier 2013. Elle sera acquittée sous sa nouvelle forme par les entreprises qui commercialisent des spécialités remboursables à cette date. Son assiette est, quant à elle, déterminée par référence aux charges du dernier exercice clos. En cas de cessation d'activité, cession d'entreprise ou fin de remboursement de médicaments ou dispositifs médicaux par l'assurance maladie en 2012, la taxe ne sera pas due en 2013.
VI/ SUR L'ARTICLE 37
A. - L'avant-dernier alinéa de l'article 37 dispose qu'au 31 décembre 2013 la propriété des réserves antérieurement constituées par les organismes de mutualité sociale agricole et par le groupement dénommé GAMEX (Groupement des Assureurs Maladie des Exploitants agricoles) est transférée à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole. Ce transfert ne donne lieu à perception d'aucun droit, impôt ou taxe de quelque nature que ce soit.
Les sénateurs auteurs du recours considèrent, d'une part, qu'il s'agit d'une privation de propriété qui n'est pas conforme à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et, d'autre part, qu'il est porté atteinte à la liberté d'association.
B. - Le Gouvernement ne partage pas ces critiques.
a) Ce qui est visé par cet article sont des excédents de gestion des régimes de protection sociale agricole. Ceux-ci sont financés par des cotisations dites « complémentaires » qui procurent des recettes qui évoluent en fonction du revenu professionnel et de la masse salariale agricoles, indépendamment du niveau des dépenses qui sont limitatives. Se sont progressivement accumulées, dans ce cadre, des réserves financières importantes - alors que les régimes sont déficitaires.
La gestion de ces réserves peut relever d'assureurs privés, car la loi n° 61-89 du 25 janvier 1961 qui a institué l'Assurance Maladie des Exploitants Agricoles (AMEXA) a laissé aux bénéficiaires de cette assurance le libre choix entre un contrat d'assurance souscrit soit auprès de la mutualité sociale agricole soit auprès d'un assureur privé. Cette même loi a toutefois imposé aux assureurs de se grouper par catégorie, ce qui a donné naissance au GAMEX. La population couverte par ce groupement représente environ 7% de l'ensemble du régime.
Dans ce cadre, l'article 37 remplace le financement par des cotisations « complémentaires » par un financement par des dotations de gestion, prélevées sur le produit des cotisations et calculées pour chacun des régimes salariés et non salariés agricoles de manière à couvrir intégralement les dépenses de gestion administrative, de contrôle médical et d'action sanitaire et sociale autorisées, à l'euro près. Le corollaire nécessaire de cette réforme est la centralisation de la trésorerie et des réserves financières auprès de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, qui sera chargée de la gestion commune de la trésorerie des régimes à compter du 1er janvier 2014.
b) Ces réserves résultent d'un mécanisme de recettes proportionnelles à l'évolution du revenu agricole et détaché de celui du niveau des dépenses. Elles ne sont pas liées à la gestion du GAMEX, aucun bénéfice n'ayant pu avoir lieu sur ces sommes (v. article L. 731-34 du code précité). Il est bien précisé, d'ailleurs que les assureurs participent à la gestion d'un régime de sécurité sociale (L. 731-30 et L. 731-34 du code rural) et ne poursuivent pas un intérêt privé. Par conséquent, dès lors que ces excédents de gestion résultent uniquement des cotisations complémentaires par les personnes affiliées et qu'elles ne peuvent être utilisées que pour couvrir des dépenses au bénéfice de celles-ci, il ne peut s'agir de ressources privées appartenant en propre au groupement des assureurs.
En réalité, ces réserves constituent une quote-part des cotisations versées restée au niveau du groupement et que la loi déférée décide d'affecter désormais au niveau national dans un souci de centralisation des réserves. C'est pourquoi le Gouvernement considère que le terme de « propriété » employé par l'article déféré renvoie en réalité non à une détention privée, susceptible d'être qualifiée de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, mais à la gestion de réserves d'un régime de sécurité sociale établi par la loi dans l'intérêt des assurés. Compte tenu de l'économie générale du dispositif, il était ainsi loisible au législateur de modifier la personne chargée de gérer ces réserves pour accomplir la même mission.
Par conséquent, les griefs tirés de la méconnaissance de l'article 17 de la Déclaration et de la liberté d'association ne peuvent être retenus.
VII/ SUR L'ARTICLE 55.
A. - Il est reproché à cet article, qui interdit notamment la publicité pour les spécialités pharmaceutiques à dénomination proche de celle d'une spécialité remboursable, de ne pas avoir sa place en loi de financement de la sécurité sociale et de fonder une interdiction sur des critères imprécis et équivoques.
B. -  Ces deux griefs ne sont pas fondés.
D'une part, les I, II et III ont leur place dans la loi déférée. La pratique des laboratoires pharmaceutiques de promouvoir des spécialités dont les noms rappellent ceux des spécialités remboursables, afin de capitaliser sur la notoriété de leurs marques remboursables, contribue à faire la promotion indirecte pour ces produits auprès du grand public. La publicité auprès du public n'étant autorisée que pour les médicaments non soumis à prescription médicale et non remboursables, la loi vise ainsi à empêcher le contournement de cette interdiction légale. C'est un sujet majeur pour prévenir le risque d'augmentation des dépenses injustifiées pour l'assurance maladie. L'impact de la limitation est évalué à 5 MEUR par an de dépenses évitées.
Cette interdiction a dès lors un effet sur les dépenses des régimes obligatoires de base de l'assurance maladie et trouve sa place dans la quatrième partie de la loi de financement de la sécurité sociale en vertu du 2° du C du V de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.
Sur ce point, il convient de relever que, si le I et le II de l'article 55 sont indissociables, le III a un objet distinct. Il porte sur les dispositifs médicaux pris en charge ou financés, même partiellement, par les régimes obligatoires d'assurance maladie. L'interdiction posée a un effet direct sur les dépenses d'assurance maladie.
D'autre part, la définition de l'interdiction est précise et non équivoque. Elle vise une reprise partielle d'une dénomination de médicament remboursable de nature à créer une confusion avec cette dénomination. Ce critère est similaire à celui généralement retenu en droit des marques, tant en France qu'en Europe, dont la méconnaissance constitue un délit de contrefaçon (art. L. 716-1 du code de la propriété intellectuelle). Le b de l'article L. 711-4 du code de la propriété intellectuelle dispose ainsi que ne peut être adopté « une dénomination ou raison sociale, s'il existe un risque de confusion dans l'esprit du public » (v., pour une application : Ccass, Crim., 30 juin 2009, 08-85.222, publié au bulletin).
VIII/ SUR L'ARTICLE 56.
Les dispositions de cet article, contrairement à ce qui est soutenu, relèvent de la loi de financement de la sécurité sociale, car elles ont un effet direct sur les dépenses des régimes obligatoires (2° du C du V de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale).
Elles contribueront à rendre transparentes et cohérentes les dépenses de remboursement des préparations d'allergènes préparées pour un seul individu (APSI) par rapport à celles des spécialités comparables. Ces préparations, contrairement à la majorité des médicaments remboursés, ne disposent pas d'autorisation de mise sur le marché, mais seulement d'une autorisation délivrée par l'Agence nationale de sécurité du médicament. Elles ne sont donc pas évaluées par la commission de la transparence de la Haute Autorité de santé - cette évaluation constituant, pour les autres médicaments, la première étape de la procédure en vue de leur inscription au remboursement et de leur tarification.
Or les dépenses de remboursement pour ces médicaments représentent des montants élevés avec un taux de croissance très important (110 MEUR soit une croissance de +12% par an en 2011). Leur encadrement aura un effet direct sur cette évolution.
IX/  SUR L'ARTICLE 57.
A. - Les auteurs des recours estiment que les dispositions de cet article n'ont pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale, qu'elles portent atteinte au principe de protection de la santé publique, rompent l'égalité entre les patients, portent atteinte à la liberté d'entreprendre des laboratoires et méconnaissent des exigences du droit communautaire.
B. - Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.
Le dispositif mis en place vise à encadrer des pratiques qui conduisent à des situations monopolistiques d'une seule spécialité dans une indication donnée. C'est le résultat d'une stratégie commerciale et industrielle délibérée de certains laboratoires pharmaceutiques. Cette situation monopolistique rend difficile la négociation du prix pour la spécialité ayant demandé et obtenu l'autorisation de mise sur le marché (AMM) dans cette indication, ce qui génère des dépenses importantes pour l'assurance maladie. Elle induit en outre un risque sanitaire en cas d'utilisation de l'autre produit hors-AMM sans qu'existe un cadre établi par les autorités sanitaires.
C'est dans cette optique que l'article contesté étend la possibilité d'élaborer, à titre exceptionnel, une recommandation temporaire d'utilisation (RTU), dont l'existence est déjà prévue à l'article L. 5121-12-1 du code de la santé publique. Aux termes de la loi, qui est précise et ne crée aucune équivoque, une recommandation temporaire d'utilisation pourra être délivrée, soit pour remédier à un risque avéré pour la santé publique, soit pour éviter des dépenses ayant un impact significatif sur les finances de l'assurance maladie.
a) En premier lieu, cet article relève d'une loi de financement de la sécurité sociale. L'extension opérée par la loi va permettre d'autoriser une spécialité pharmaceutique similaire et moins chère dans une indication donnée, ce qui aura un impact direct sur les dépenses d'assurance maladie si l'on met en regard le tarif de la spécialité équivalente disposant d'une autorisation de mise sur le marché.
Un chiffrage de l'impact de la mesure a été réalisé. L'impact serait de 8 millions d'euros en 2013, étant précisé que ce montant est minoré, car il tient compte, pour 2013, du délai nécessaire de publication du décret en Conseil d'Etat prévu par la loi et du temps d'élaboration des outils permettant l'autorisation par l'autorité sanitaire compétente. Pour les années suivantes, des hypothèses raisonnables de report de prescription d'une spécialité à l'autre ont été faites : 30% en 2014 et 50% au cours des années suivantes ce qui permet d'estimer les impacts, par rapport à 2012, à 68 MEUR en 2014 et 112 MEUR au cours des années suivantes.
b) En deuxième lieu, la mesure, loin de méconnaître la protection de la santé publique, permet au contraire d'en assurer le respect, sans méconnaître l'égalité entre les patients.
Il existe actuellement une pratique non encadrée de prescription de spécialités pharmaceutiques ne disposant pas d'une autorisation de mise sur le marché, en raison précisément du coût du traitement lié à une situation monopolistique. Les dispositions de loi contestée viennent inscrire cette pratique dans un cadre fondé sur l'intervention d'une autorité sanitaire, l'Agence nationale du médicament et des produits de santé. A cet égard, la procédure d'élaboration d'une recommandation offre de fortes garanties de sécurité. Elle  n'est délivrée, conformément à l'article R. 5121-76-4 du code de la santé publique, qu'après analyse des travaux scientifiques, des données relatives à l'efficacité et à la sécurité de la spécialité dans cette indication ou dans ces conditions d'utilisation, des recherches biomédicales éventuellement en cours et leur état d'avancement, ainsi que du projet de protocole de suivi des patients.
c) En troisième lieu, les dispositions contestées ne portent pas atteinte à la liberté d'entreprendre. Elles n'ont ni pour objet ni pour effet de promouvoir la spécialité pharmaceutique faisant l'objet d'une recommandation temporaire d'utilisation. Elles se bornent à encadrer une pratique répandue de prescriptions de spécialités ne disposant pas d'une autorisation. Par conséquent, d'une part, les prescripteurs conservent toute liberté de prescription et, d'autre part, le mécanisme de tarification des médicaments ayant sollicité une autorisation n'est pas remis en cause. Est toujours valorisé, ainsi, l'effort de recherche et de développement.
d) Les recours ne peuvent enfin utilement invoquer la méconnaissance du droit communautaire, un tel contrôle ne relevant pas du Conseil constitutionnel saisi en application de l'article 61 de la Constitution (v. décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, cons. 2 à 7) - étant précisé que la loi contestée n'assure pas la transposition d'une directive (v., fondée sur l'article 88-1 de la Constitution, la décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique, cons. 7 et six décisions ultérieures).
X/ SUR L'ARTICLE 58.
A. - Les sénateurs auteurs du recours considèrent que cet article n'a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale, qu'il porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre et à la protection de la santé publique et qu'il méconnaît une directive de l'Union européenne.
B. - Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
L'encadrement des démarchages et de la prospection pour les produits de santé auquel procède l'article aura un effet direct sur le niveau des prescriptions hospitalières de médicaments dispensés en ville. L'économie attendue est une inflexion de 0,5% du nombre de boîtes de médicaments prescrits toutes classes confondues (environ 115 millions au 1er semestre 2011), générant une économie estimée à 10 MEUR sur les dépenses remboursées.
Par ailleurs, l'objet de la mesure n'est pas l'interdiction de toute visite médicale dans les établissements de santé, mais l'exigence d'une discussion devant plusieurs professionnels. Des visites individuelles resteront d'ailleurs possibles puisque sont exclus les médicaments réservés à l'usage hospitalier et ceux à prescription et délivrance hospitalières. La mesure contestée ne saurait être regardée comme portant à la liberté d'entreprendre une atteinte disproportionnée.
Pour la raison évoquée plus haut, la méconnaissance d'une directive communautaire ne peut être utilement invoquée, la loi déférée n'assurant pas sa transposition.
XI/ SUR L'ARTICLE 60.
Cet article prévoit notamment que les tarifs nationaux des prestations des établissements de santé peuvent être minorés par l'application d'un coefficient, qui peut être différencié par catégorie d'établissements.
Une telle différenciation de tarification est déjà autorisée par l'article L. 162-22-10 du code de la sécurité sociale, qui dispose que les « tarifs nationaux de prestations (...) peuvent être différenciés par catégorie d'établissements, notamment en fonction des conditions d'emploi du personnel médical ». La fixation du coefficient a pu, comme pour ce dernier article, être renvoyée au pouvoir réglementaire. En pratique, c'est à partir du montant de mise en réserve fixé par la loi programmation des finances publiques que sera déterminé le coefficient qui s'appliquera à la réserve prudentielle destinée à neutraliser les conséquences budgétaires d'un dépassement de l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie.
Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les auteurs du recours, le critère de la catégorie d'établissement est cohérent avec l'objet de la loi. Les dynamiques des dépenses étant différentes entre les catégories retenues, l'application d'un coefficient propre à chacune de ces catégories se justifie. Sont en outre couverts des périmètres de charges différents. Le principe d'égalité n'est donc pas méconnu.
XII/ SUR L'ARTICLE 61.
Cet article vise à autoriser certains établissements de santé à émettre des billets de trésorerie. Cette mesure trouve sa place en loi de financement de la sécurité sociale, car elle a un impact certain et direct sur les finances de la sécurité sociale à travers deux mécanismes.
D'une part, elle permettra aux établissements concernés de réduire sensiblement leur coût de financement. Les billets de trésorerie ont un coût inférieur de l'ordre de 200 points de base par rapport à un financement classique par le réseau bancaire. La mesure permet un allégement des charges financières des établissements concernés. En raison de cet allégement, le montant des crédits « d'aide à la contractualisation », versés aux établissements, dépendant de l'ONDAM hospitalier, pourra être revu à la baisse. Il y a donc un impact sur les dépenses de l'assurance maladie.
D'autre part, les tensions sur le marché bancaire de court terme se sont déjà traduites par des coûts significatifs pour la sécurité sociale en 2012. En effet, face aux difficultés des établissements de santé, les versements de l'assurance maladie au titre de la tarification à l'activité ont été avancés de 5 jours, ce qui s'est traduit par un coût net pour la trésorerie de la sécurité sociale. Par ailleurs, des aides exceptionnelles ont été versées aux établissements connaissant de grandes difficultés de trésorerie. Et la tendance du marché est toujours orientée dans le sens d'un resserrement massif du crédit : le nombre d'établissements qui connaissent de fortes tensions, allant jusqu'à des risques de défaut de paiement d'une partie des charges courantes dans les prochains mois, ne cesse d'augmenter. Le risque d'une nouvelle intervention des finances sociales pour faire face à ces tensions est donc réel. Afin de l'éviter, l'objectif de l'article est de détendre le marché bancaire de court terme : directement, pour les établissements qui pourront bénéficier de ce nouvel outil et indirectement pour l'ensemble des établissements puisque les besoins des plus gros établissements n'auront plus à être couverts par les banques, ce qui libérera des capacités bancaires.
L'article a donc un impact direct sur les dépenses de l'assurance maladie.
XIII/ SUR L'ARTICLE 72.
A. - Les sénateurs auteurs du recours considèrent que cet article porte atteinte à des contrats légalement conclus, méconnaît l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ainsi que le principe d'égalité.
B.  - Ces griefs ne sont pas fondés.
Cet article ne modifie pas des conventions légalement conclues. Il se borne à prévoir l'exécution de contrats d'assurance qui ont été souscrits par les établissements dans lesquels ont eu lieu des transfusions à l'origine de la contamination par le virus de l'hépatite C, de l'hépatite B ou le virus T-lymphotropique humain afin de couvrir les dommages qu'ils pourraient causer. Ce qu'organise l'article contesté, c'est la possibilité de solliciter les garanties prévues par ces contrats, selon leurs stipulations particulières et le régime de responsabilité résultant de la jurisprudence ou d'un régime législatif. L'équilibre de ces contrats n'est en tout cas pas modifié.
Il faut noter que l'existence d'une couverture par ces contrats des risques visés par la loi et réparés par l'ONIAM, au nom de la solidarité nationale, ne fait guère débat. En effet, les garanties des assureurs ont été appelées sans difficulté dans les années 1990 et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 - l'Etablissement français du sang (EFS) a perçu ainsi depuis 2000 25 millions d'euros.
L'article 72 ne modifie pas les contrats mais la personne qui peut solliciter la garantie ; il désigne à cet effet l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM). Cette précision était nécessaire en raison de la portée imprécise du IV de l'article 67 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009. Il y est prévu qu'à compter du 1er juin 2010, date d'entrée en vigueur effective du IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008, l'ONIAM « se substitue à l'Etablissement français du sang dans les contentieux en cours » au titre des préjudices liés aux contaminations, « dans les contentieux en cours (...) n'ayant pas donné lieu à une décision irrévocable ». Il a pu être déduit de cette formulation que l'ONIAM, tenu d'indemniser non en qualité d'auteur responsable mais en tant qu'opérateur de l'indemnisation au titre de la solidarité nationale, n'était substitué dans les droits et obligations de l'Etablissement français du sang qu'envers les tiers payeurs. Ainsi, les garanties des contrats d'assurance ne pourraient plus être mobilisées depuis le 1er juin 2010, faute pour les contrats d'avoir été transférés à l'ONIAM, qui s'est pourtant substitué à l'EFS.
Or, aux termes de l'article 19 de la loi du 1er juillet 1998, l'ensemble des droits et obligations des centres de transfusion sanguine, responsables de la contamination, ont été transférés à l'Etablissement français du sang - ce qui inclut, évidemment, les contrats d'assurance. Le IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008, prévoyant la substitution de l'ONIAM à l'Etablissement, devait avoir la même portée, compte tenu du transfert déjà opéré en 1998. L'intention du législateur n'était pas de procurer aux assureurs un effet d'aubaine en les dispensant d'exécuter des contrats pour lesquels des primes d'assurance ont été versées dans le but, précisément, de garantir ce type de risques. Par conséquent, la disposition contestée précise que la loi de 2008 a nécessairement transféré également à l'ONIAM la possibilité d'être garanti des sommes en exécution des contrat souscrits par les structures reprises par l'Etablissement français du sang en 1998.
C'est à cette clarification que procède l'article contesté, qui interprète la portée de la disposition adoptée en 2008 afin de lever les controverses qui ont pu naître sur sa définition existante. Par sa nature même, par conséquent, l'article s'applique, comme la loi en dispose, aux actions juridictionnelles en cours à la date du 1er juin 2010, sous réserve des décisions de justice passées en force chose juge - soit le même champ que le IV de l'article 67 de la loi du 17 décembre 2008.
S'agissant du principe d'égalité entre les assureurs, il n'a pas été méconnu, compte tenu de la différence de situation existant entre les assureurs des responsables des contaminations visés par la loi et les autres.

Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que les recours dirigés contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 doivent être rejetés.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel,
Les députés soussignés ont l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 et, notamment, ses articles 11, 25, 28, 55, 57, 58, 60 et 61.
I. Sur la sincérité des prévisions et de la loi de financement de la sécurité sociale
De manière générale, les auteurs de la saisine contestent la sincérité des prévisions et de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 et, pour ce motif, vous demandent de la déclarer contraire à la Constitution.
Résultant des alinéas 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le principe de sincérité suppose, aux termes du 2° du B du 1 de l'article LO 111- 3 du Code de la sécurité sociale que la loi de financement de la sécurité sociale «détermine, pour l’année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible ». Or, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 est budgétairement insincère, car fondée sur des hypothèses de croissance, donc de ressources, qui apparaissent clairement irréalistes au regard de la situation économique et sociale actuelle. Il en résulte une inadéquation manifeste entre les prévisions de dépenses et les prévisions de recettes qui lui sont affectées.
Ces hypothèses ont déjà été démenties par plusieurs organismes internationaux autant que nationaux. L'hypothèse de croissance retenue est de 0,8 % du PIB en 2013, alors que le FMI table sur 0,4 %. De même, le texte fixe un objectif de hausse des dépenses de l'assurance maladie de 2,7 %, alors que la Cour des comptes recommandait 2,5 % ; cette dernière argumente sur la fuite en avant déficitaire qu'entrainera le taux retenu par le Gouvernement en affirmant qu'un « taux de croissance annuel de 2,4 % assure un retour à l'équilibre en 2017. Le taux de 2,7 % le repousse à 2019 ». Ces raisons ont conduit la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse nationale d'assurance vieillesse et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale à formuler des avis défavorables sur le projet.
Par ailleurs, les auteurs de la saisine estiment que l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 est en contradiction avec les engagements de maîtrise des dépenses publiques et des déficits pris par la France et confirmés, spécialement, par la signature et la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire du 2 mars 2012. S’ils ne méconnaissent pas la jurisprudence constante par laquelle vous vous refusez à contrôler la conformité des lois aux conventions internationales, les auteurs de la saisine notent que vous avez considéré, dans la décision relative au dit traité, « que le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois des programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale; que saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place» (Cons. Const. N° 2012-653 DC, 9 août 2012, cons. 27). Le contrôle de la sincérité ne saurait donc à l'évidence plus se limiter à celui de «l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre» (Cons. Const. N° 2009-585, 6 août 2009, cons. 2). C'est pour cette raison qu’ils vous demandent de conclure à l'inconstitutionnalité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 au motif de son insincérité dans la mesure où, déjà manifeste au vu des prévisions sur lesquelles le gouvernement s'est fondé, elle ne saurait résister à l’analyse plus approfondie que désormais vous estimez devoir mener en prenant en compte les avis formulés par les instances préalablement consultées.
II. Sur le domaine des lois de financement de la sécurité sociale
Les auteurs de la saisine rappellent leur attachement au respect de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. A cet égard, il vous appartient d'exercer une vigilance particulière sur les dispositions de la loi qui n'entreraient pas dans le domaine des lois de financement de la sécurité sociale afin qu'elles ne deviennent pas des lois portant divers dispositions d'ordre social. Ils vous demandent donc de déclarer contraires à la Constitution toutes les dispositions de la loi déférée qui n'entrent pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale tel que défini, pour l'application de l'article 34, alinéa 5, de la Constitution, par l’article LO 111-3 du Code de la sécurité sociale et, spécialement, ses articles 55, 57, 58 et 61.
Sur l'article 55 :
L'article 55 de la loi déféré doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu'Il n'entre pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.
Tout d’abord, cette disposition ne concerne que les médicaments non remboursables qui ne sauraient, par conséquent, être concernées par l'objectif de maitrise des dépenses.
Ensuite, on ne peut raisonnablement soutenir, comme le fait l'étude d'impact, que l'interdiction de la publicité des « spécialités non remboursables dont la dénomination rappelle celle d'une spécialité remboursable » aurait un impact direct sur l’équilibre des finances de la sécurité sociale. L'éventuelle confusion entretenue par des dénominations proches entre un médicament non remboursable et un médicament remboursable ne pourrait concerner, le cas échéant, que les patients et en aucun cas les prescripteurs or, il n'a jamais été démontré qu'une publicité grand public telle que celle qui est interdite par l’article 55 puisse accroitre la prescription et donc la consommation des spécialités remboursables. Au contraire, la publicité est un levier nécessaire au développement du marché des médicaments non remboursables (marché de « l'automédication »).
Enfin, les motifs de l’article 55 indiquent clairement que, pour le Gouvernement, l’objet de cette disposition est de renforcer l'encadrement de la publicité des spécialités non remboursables, ce qui démontre bien que ces dispositions n'ont pas leur place dans une loi de financement de la sécurité sociale puisqu’elles ont trait à la politique du médicament.
Pour l'ensemble de ces raisons, vous ne pouvez que conclure à l’inconstitutionnalité de l'article 55.
Sur l’article 57:
L'article 57 de la loi déféré doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu’il n'entre pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.
Cette disposition prévoit que, « en présence d'alternative médicamenteuse appropriée disposant d'une autorisation de mise sur le marché, une spécialité pharmaceutique peut faire l’objet d’une recommandation temporaire d’utilisation». Elle étend ainsi le dispositif exceptionnel de recommandation temporaire d’utilisation (RTU) mis en place par la loi du 29 décembre 2011, qui n'était pas de financement de la sécurité sociale (loi n° 20 11-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, art. 18). Ce faisant, elle s'inscrit clairement dans le cadre de la politique du médicament et n'a pas sa place dans la loi de financement de la sécurité sociale.
Certes, l'objectif d'« éviter des dépenses ayant un impact significatif sur les finances de l’assurance maladie» est expressément visé par l’article 57 comme permettant la délivrance d'une RTU. Toutefois, ce motif économique n’est qu’alternatif d'un autre relatif à l'existence d’« un risque avéré pour la santé publique». L'incidence de cette disposition sur l’équilibre des finances de la sécurité sociale n’est donc, au mieux, qu'éventuelle, ce qui en fait indéniablement un cavalier social.
De plus, en s'en tenant à l'unique branche prétendument «économique» de l’alternative, on voit mal qu’un dispositif par nature temporaire et exceptionnel puisse concourir de «façon significative» aux conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Cette contradiction traduit bien le caractère incantatoire de l'objectif financier artificiellement affiché dans le texte. Il ne suffit pas que le législateur ait pour « objectif» subjectif de réaliser des économies sur les dépenses d'assurance maladie pour que la disposition en cause puisse trouver sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale. Il est nécessaire que la disposition ait objectivement pour effet d’affecter directement et significativement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base, ce qui n'a jamais été démontré et est plus qu'improbable.
Pour l'ensemble de ces raisons, vous ne pouvez que conclure à l’inconstitutionnalité de l’article 57.
Sur l’article 58 :
L'article 58 de la loi déféré doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu’il n'entre pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.
L’article 58 porte sur les conditions dans lesquelles « l'information par démarchage ou la prospection pour les produits de santé» est « effectuée dans les établissements de santé ». Cette disposition vise à pérenniser une solution retenue à titre expérimental et pour une période ne pouvant excéder deux ans par une loi du 29 décembre 2011, qui n'était pas de financement de la sécurité sociale (loi n° 2011-2012 du 29 décembre 20 Il relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, art. 30). Elle s'inscrit donc dans le cadre de la politique du médicament et n'a pas sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale.
En outre, l’amélioration de la qualité des soins et la diminution des pratiques de prescription invoquées afin de justifier que cette disposition figure dans une loi de financement de la sécurité sociale n'emportent nullement la conviction. Le lien entre la mesure et les objectifs allégués est indiscutablement tenu et n'a jamais été démontré. L'absence d'incidence financière de la disposition a d'ailleurs été plusieurs fois constatée au cours des débats parlementaires.
Pour l'ensemble de ces raisons, vous ne pouvez que conclure à l'inconstitutionnalité de l'article 58.
Sur l'article 61 :
L'article 61 de la loi déféré doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu'il n'entre pas dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale.
Cette disposition vise à ouvrir la possibilité à certains établissements hospitaliers d'émettre des billets de trésorerie, de façon à faciliter la couverture des besoins de trésorerie associés à leur fonctionnement. Présenté comme s'inscrivant dans le cadre d'un impératif plus général de maîtrise des finances publiques, elle n'en est pas moins dénuée de tout lien avec l'objet des lois de financement de la sécurité sociale. L'argument selon lequel, compte tenu des difficultés rencontrées par plusieurs établissements, les échéances de versement des caisses de sécurité sociale aux établissements de santé ont du être modifiées reportant ainsi sur le régime général un coût de trésorerie n'apparaît nullement de nature à expliquer qu'il soit ainsi dérogé au champ des lois de financement de la sécurité sociale tel que défini à l'article LO 111-3 du Code de la sécurité sociale.
Pour l'ensemble de ces raisons, vous ne pouvez que conclure à l'inconstitutionnalité de l'article 61.
III. Sur la violation de principes constitutionnels par certaines dispositions de la loi
Sur l'article 11.
L'article 11 de la loi déféré doit être déclaré contraire à la Constitution d'une part. pour incompétence négative et, d’autre part, pour rupture caractérisée du principe d'égalité devant la loi et devant les charges publiques.
En effet, au D du l de la disposition, est institué un déplafonnement afin de rendre les cotisations d'assurances-maladie des indépendants (RST), strictement proportionnelles au revenu de l'activité non salarié, faisant ainsi disparaître le plafond qui, jusqu'ici, limitait ces cotisations.
Or, en premier lieu, bien que présentée par l'exposé des motifs du projet de loi comme tendant à « une plus grande équité des prélèvements », la disposition a, en réalité, pour effet de changer la nature de celui-ci, de cotisations en impôts de toutes natures.
En effet, le coût d'un traitement médical ne varie pas en fonction des revenus de celui qui les subit, la raison pour laquelle, dès l'origine, avait été adopté le principe d'un plafond d'autant plus justifié pour les Indépendants qu'ils ont moins de droits ouverts que les salariés au regard des indemnités journalières en cas d'arrêt de travail, ces dernières n'étant pas prises en charge par le RSI pour les professions libérales.
Dès lors, le déplafonnement, qui ne s'accompagne pas de l’ouverture de droits nouveaux, fait que les sommes versées au-delà du plafond antérieur, cessent d'être des cotisations pour devenir des impositions de toutes natures, au même titre que la CSG ou la CRDS. On admet qu'il n'y a pas nécessairement de proportionnalité entre le montant des cotisations et celui des prestations. Mais, outre que cela est la règle pour de nombreuses cotisations comme les cotisations chômage, l'absence totale et assumée de corrélation entre les deux éléments démontre le changement de nature du premier. Dans ces conditions, si le taux de la part du prélèvement qui correspond effectivement à une cotisation peut continuer à être fixé par voie réglementaire, il n'en va pas de même de la part fiscale de ce même prélèvement, dont le taux doit, conformément à l'article 34 de la Constitution, être déterminé par la loi elle-même, ce que le D du 1 de l'article 11 de la loi déférée, a omis de faire. C’est donc bien au motif que le législateur n'a pas épuisé sa compétence que, à cet égard, la disposition doit être déclarée contraire à la Constitution.
En second lieu, la même disposition emporte à l'évidence et à un double titre, rupture caractérisée d'égalité devant les charges publiques.
D'une part, en effet, si les cotisations d'assurance-maladie ont déjà été déplafonnées pour les salariés, il faut noter qu'en-deçà de l'ancien plafond ils n'acquittent le prélèvement qu'au taux modique de 0,75 %. Ce n'est pas le cas des indépendants qui pourraient être amenés à verser, au-delà du plafond, un pourcentage de leurs revenus plus de huit fois supérieur à celui des salariés. L'égalité des citoyens devant les charges publiques serait ainsi rompue, raison pour laquelle, déjà, la disposition doit être censurée.
D'autre part, cette disposition doit être également déclarée inconstitutionnelle en ce qu'elle concerne indirectement l’article L 131-9 du code de la sécurité sociale et, plus précisément, son second alinéa qui précise: « Des taux particuliers de cotisations d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès à la charge des assurés sont applicables aux revenus d'activité et de remplacement perçus par les personnes qui ne remplissent pas les conditions de résidence définies à l'article L. 136-1 et qui relèvent à titre obligatoire d'un régime français d'assurance maladie ou qui sont soumises au second alinéa de l'article L. 161-25-3. Ces taux particuliers sont également applicables aux assurés d'un régime français d'assurance maladie exonérés en tout ou partie d'impôts directs en application d'une convention ou d'un accord international, au titre de leurs revenus d'activité définis aux articles L. 131-6 et L. 242-1 et de leurs revenus de remplacement qui ne sont pas assujettis à l'impôt sur le revenu. Ils sont également applicables aux redevances mentionnées au IV de l'article L. 136-6 versées aux personnes qui ne remplissent pas la condition de résidence fiscale fixée au I du même article. »
Ce taux a toujours été jusqu‘ici majoré, à 14,5 %, afin d'y inclure clandestinement la CSG, laquelle, conformément aux engagements internationaux de la France, ne devrait pourtant pas toucher les revenus en provenance de l’étranger, déjà soumis à l’impôt, dans le pays d’origine. Or les professionnels concernés exercent leurs activités en partie à l’étranger et, outre les impôts qu’ils sont conduits à y acquitter, il leur faut souvent y souscrire également des assurances santé, d'un coût élevé, de sorte que les revenus qu’ils y perçoivent, avant même d’être soumis à l'IRPP en France, ont déjà été grevés par la fiscalité locale, le coût des assurances locales, le « taux particulier» de 14,5 % aujourd'hui plafonné, lequel incorpore sait l’équivalent d'une CSG indue. Cette succession de prélèvements, discutable dans son principe même, se trouverait encore anormalement et substantiellement aggravée si la modification de l’article L 612-4 pouvait s’interpréter comme entraînant aussi le déplafonnement de la cotisation prévue à l’article L 131 -9.
Dans cette hypothèse et pour les revenus les plus élevés, les prélèvements bruts atteindraient 86 %, avant même que ne soient pris en compte l’ISF et les cotisations vieillesse, rendant confiscatoire la prétendue cotisation de l’article L 131-9. Il résulterait de surcroit une rupture caractérisée de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, au détriment de ceux qui perçoivent de l’étranger une partie, quelle qu'en soit le montant, de leur revenu.
Au surplus, un prélèvement direct, indépendant de toute ouverture de droits, devrait nécessairement être pris en considération dans le calcul du plafond institué par le nouvel article 885 V bis du code général des impôts tel qu‘il résulterait de l’article 9 de la loi de finances pour 2013. Au strict minimum, il devrait en aller ainsi des 8 % du taux particulier (14,5 %) qui correspondent en fait à la CSG, laquelle, est d'ores et déjà prise en considération dans le calcul du plafond.
À défaut, les intéressés subiraient une double peine, deux fois inconstitutionnelle : non seulement ils devraient acquitter un prélèvement représentatif de la CSG contraire aux engagements internationaux de la France, mais encore celui-ci ne serait pas pris en considération dans le calcul de l’ISF alors qu’il le serait pour tous les autres contribuables.
Pour l’ensemble de ces motifs, vous ne pourrez que conclure à l’inconstitutionnalité du dispositif mis en place par le D du I de l’article 11 de la loi déférée.
Sur l'article 25 :
L’article 25 de la loi déféré doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu‘il emporte une rupture caractérisée de l'égalité devant la loi et devant les charges publiques.
Cette disposition, résultant d'un amendement en commission, institue «une contribution perçue sur les boissons énergisantes destinées à la consommation humaine consistant en un mélange d'ingrédients et contenant un seuil minimal » de caféine ou de taurine. Présentée comme « exprimant le souci plus général d'un recours à la fiscalité pour influer sur les comportements de santé publique, notamment des adolescents et jeunes adultes », elle viserait à lutter contre l'alcoolisme et contribuerait donc à renforcer la politique de santé publique.
En réalité, cette taxe, qui aurait pour effet de surenchérir significativement le prix de vente des boissons concernées, aurait de toute évidence un caractère discriminatoire.
Aux termes d'une jurisprudence constante, vous considérez que si le «principe d'égalité devant la loi implique qu'à situations semblables il soit fait application de solutions semblables, n'en résulte pas que des situations différentes ne puissent faire l'objet de solutions différentes» (Cons. Const. N° 79-107 DC, 12 juillet 1979, cons. 4). Dans ce cadre, vous considérez que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l'établit (Cons. Const. N° 87-232, 7 janvier 1988, cons. 10), étant précisé que la différence de traitement doit être en rapport direct avec l’objet de la loi qui l'établit (Cons. Const. N° 96-375 DC, 9 avril 1996, cons. 8).
Dans ce cadre, vous avez, par exemple, considéré qu'étaient contraires à la Constitution certaines dispositions de la loi de finances rectificative pour 2000 qui étendaient la taxe générale sur les activités polluantes aux produits énergétiques fossiles (Cons. Const. N° 2000-441 DC, 28 décembre 2000, cons. 38) au double motif «que les modalités de calcul de la taxe pourraient conduire à ce qu'une entreprise soit taxée plus fortement qu'une entreprise analogue alors même qu'elle aurait contribué de façon moindre au rejet de gaz carbonique dans l’atmosphère» (cons. 36) et «qu'il est prévu de soumettre l’électricité à la taxe alors pourtant que ( ... ) la consommation d’électricité contribue très faiblement au rejet de gaz carbonique et permet ( ... ) de lutter contre 1 "'effet de serre"» (cons. 37). Vous avez donc jugé que les différences de traitement introduites par la taxe étaient inadaptées au regard de l’objectif de réduction de gaz à effet de serre poursuivi par le législateur.
De même, vous avez considéré qu'il « est loisible au législateur, dans le but d'intérêt général qui s'attache à la protection de l’environnement, de faire prendre en charge, par les personnes mettant des imprimés à la disposition du public, le coût de collecte et de recyclage desdits imprimés ; que, toutefois, en prévoyant, comme il l'a fait en l'espèce, d'exclure du champ d’application [de la disposition] un grand nombre d’imprimés susceptibles d'accroître le volume des déchets, le législateur a institué une différence de traitement sans rapport direct avec l’objectif qu'il s’était assigné» (Cons. Const. N° 2002-464 DC, 27 décembre 2002, cons. 57 et, dans le même sens, n° 2003 -488 DC, 29 décembre 2003 , cons. 8 et 10).
Enfin, examinant le dispositif établissant une «contribution carbone », vous avez relevé que son objectif était « de mettre en place des instruments permettant de réduire significativement les émissions de gaz à effet de serre afin de lutter contre le réchauffement de la planète », l’option retenue étant «d'instituer une taxe additionnelle sur la consommation des énergies fossiles» (Cons. Const. N° 2009- 599 DC, 29 décembre 2009, cons. 81). Après avoir constaté que 93% des émissions de dioxyde de carbone d’origine industrielle, hors carburant, seraient exonérées de ladite contribution, que les activités assujetties représenteraient moins de la moitié de la totalité des émissions de gaz à effet de serre et que la contribution porteraient essentiellement sur les carburants et les produits de chauffage qui ne sont que l'une des sources d'émission de dioxyde de carbone, vous avez décidé que la contribution carbone ne permettait pas de répondre effectivement à l'objectif de lutte contre le réchauffement climatique et qu'elle créait une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques au détriment de ceux qui restaient tenus de l’appliquer (cons. 82 et 83).
C’est le même raisonnement que les auteurs de la saisine vous demandent d'appliquer à la contribution sur les boissons énergisantes, convaincus qu'il vous conduira à conclure à l'inconstitutionnalité du dispositif.
En effet, soumettant lesdites boissons à une taxe spécifique, l'article 25 ne saurait être conforme à la Constitution qu’à la double condition de poursuivre un objectif d'intérêt général et d'être effectivement adapté à sa réalisation. Or, à l'évidence, ces deux conditions ne sont pas remplies.
En premier lieu, l'objectif d'intérêt général allégué pour justifier la création de cette taxe est de lutter contre la consommation d’alcool chez les jeunes au motif que les boissons énergisantes seraient susceptibles, mélangées à l'alcool, d'en masquer les effets et donc d'en favoriser la consommation. Un tel argument n'est pas recevable.
D'une part, il est pour le moins surprenant qu’un dispositif présenté comme destiné à lutter contre la consommation d'alcool vise exclusivement des boissons ne contenant justement pas d'alcool. Il est plus étrange encore de constater que les recettes de cette même taxe devaient initialement permettre d'épargner aux petits brasseurs et petits producteurs de bières le doublement de la taxe sur la bière lui aussi adopté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. On voit mal comment cette loi peut prétendre vouloir lutter contre l'alcoolisme des jeunes en affectant le produit d'une taxe sur des boissons non alcoolisées à l'exonération de taxe sur la bière de certaines boissons alcoolisées. Le message ainsi adressé aux consommateurs et en particulier aux plus jeunes d'entre eux est, de ce point de vue, totalement contradictoire.
D'autre part, la présomption selon laquelle les boissons énergisantes favoriseraient la consommation d'alcool lorsqu'elles sont mélangées avec ce dernier ne repose sur aucun fondement. Des études ont montré que le fait de combiner alcool et boissons énergisantes ne réduit ni n’altère le sentiment d’ébriété par rapport à la consommation d'alcool seul et que les consommateurs ne consomment pas plus d'alcool lorsqu’ ‘ils le mélangent à des boissons énergisantes. Plus encore, aucun élément ne permet de démontrer que les boissons énergisantes auraient un quelconque effet lorsqu’ ‘elles sont consommées avec de l'alcool, ainsi que l'a confirmé l'Autorité européenne de sécurité des aliments dans un avis de 2009 par lequel elle conclus qu’il n’y a pas d’interaction entre le D-glucorono-y-Iactone, la taurine, la caféine et l'alcool (EFSA, « The use of taurine and D-glucorono-y-Iactone as constituents of the so-called "energy" drinks », question n° EFSA-Q-2007-113, 15 janvier 2009).
En second lieu, il résulte de diverses enquêtes effectuées auprès des consommateurs que 70 % de la consommation totale des boissons énergisantes s'effectue sans aucune adjonction d’alcool. Par conséquent, pour la majorité de la consommation qui sera affectée par cette taxe, la raison invoquée pour justifier son instauration manque en fait.
Par ailleurs, il n'est pas sérieusement contestable que de très nombreuses autres boissons non alcoolisées (sodas, jus de fruits, eaux gazeuses, etc ... ) peuvent être mélangées à des boissons alcoolisées. Or, les boissons énergisantes représentent en France moins de 1%) de la consommation totale des boissons non alcoolisées.
Dès lors, si l'objectif du législateur était effectivement de limiter la consommation d'alcool mélangé à d'autres boissons et donc d'adopter une taxe dite «de comportement », il aurait dû appliquer cette taxe à toutes celles qui sont susceptibles d'entrer dans de tels mélanges, ce qu'il n'a pas fait.
De même que vous avez censuré une taxe qui n'affectait que 7 % des émissions de dioxyde de carbone contre lesquelles cette taxe était supposée lutter, vous ne pourrez que censurer une taxe qui ne s'appliquerait qu'à 1 % des boissons susceptibles de correspondre à l'objectif que le législateur se propose d'atteindre dès lors qu'elle constitue une rupture caractérisée devant les charges publiques et que son adaptation à l'objectif que la taxe est supposée poursuivre est extrêmement douteux, en particulier pour une catégorie de produit qui ne contient pas d'alcool du tout.
On rappellera que c'est un raisonnement identique qui a conduit à abandonner l'an passé toute justification par des motifs de santé publique de la taxe sur les boissons sucrées tant il est apparu manifeste que la lutte contre l'obésité, initialement mise en avant pour justifier l'instauration de cette taxe, ne pouvait se réduire à décourager, par des augmentations de prix, la consommation de telles boissons. En définitive, cette taxe avait été transférée du budget de la Sécurité Sociale au budget général de l'Etat comme une simple mesure de rendement fiscal (loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, art. 27). Soumise à votre contrôle, la disposition a été déclarée conforme à la Constitution au motif que la contribution était applicable « à un ensemble de boissons défini de manière objective et rationnelle, qui contiennent soit des sucres ajoutés, soit des édulcorants de synthèse» et que « le législateur n'a pas soumis à des impositions différentes des contribuables placés dans des situations identiques» (Cons. Const. N° 2011 -644 DC, 28 décembre 20] 1, cons. 13).
Ainsi, les boissons énergisantes, dès lors qu'elles contiennent des sucres ajoutés ou des édulcorants, sont-elles soumises à cette taxe au même titre que les autres boissons sucrées. En revanche, les boissons énergisantes pourraient être frappées d'une taxe dont le montant serait sans comparaison avec celui de la taxe qui s'applique aux boissons contenant des sucres ajoutés ou des édulcorants, au motif qu'elles contiennent une certaine proportion de caféine ou de taurine. Soumises à une accumulation de taxes, comportementales ou budgétaires, les boissons énergisantes se trouveraient donc discriminées par rapport aux autres boissons sans alcool au seul motif de leur composition particulière sans qu'aucune étude ait prouvé qu'elle puisse affecter d'une manière ou d'une autre, la santé des consommateurs.
La composition des boissons énergisantes ne peut donc constituer par elle-même un élément objectif qui permette de les distinguer d'autres boissons sans alcool, a fortiori si l'on précise que les seuils de taurine et de caféine retenus pour définir le champ d'application de cette taxe ne reposent eux-mêmes sur aucune justification particulière, sinon celle de soumettre à cette taxe certains produits actuellement commercialisés. Ces seuls seuils suffiraient à emporter constatation de la rupture d'égalité vis-à-vis d'autres boissons ou produits contenant un seuil de caféine ou de taurine similaire. Précisons ici qu’une canette de 250 ml de boisson énergisante contient généralement autant de caféine qu'une tasse de café.
Il n’est dont pas possible de soutenir que cette taxe reposerait sur des critères objectifs et rationnels qui justifieraient d’assujettir à des impositions significativement différentes des contribuables (les producteurs de sodas et ceux de boissons énergisantes) qui sont placés dans des situations qui sont en tout à fait comparables.
Ainsi, même dans l’hypothèse où une telle taxe ne prétendrait répondre à aucun objectif de santé publique, mais seulement à un souci de rendement budgétaire, elle n’en constituerait pas moins une rupture manifeste de l’égalité devant les charges publiques, raison pour laquelle vous ne pourrez que censurer l’article 23 bis de la loi de financement de la sécurité sociale.
Sur l'article 28:
L'article 28 de la loi déféré doit être déclaré contraire à la Constitution au motif qu'il porte atteinte aux principes constitutionnels d’égalité devant les charges publiques et de protection de la santé publique et méconnaît l’objectif constitutionnel d’intelligibilité de la loi.
Introduite par amendement parlementaire, cette disposition vise à élargir l’assiette de la contribution acquittée par les entreprises de préparation de médicaments sur les dépenses de promotion des produits de santé admis au remboursement.
D’une part, ent traitant de manière indifférente du point de vue de la taxation ce que le législateur qualifie lui-même de congrès « scientifiques », congrès « publicitaires » ou de « manifestation de même nature » alors que ces congrès ne participent pas de la même manière aux dépenses d’assurance maladie que le législateur s’est donné pour objectif de limiter avec cette taxation et correspond à des situations objectivement différentes, cette disposition porte atteinte au principe d’égalité devant les charges publiques.
Cet élargissement  de l’assiette de la contribution conduira en outre, par le poids de l'imposition qui en résulte pour les manifestations scientifiques, à une raréfaction de ces événements portant atteinte au droit à l’information des professionnels de santé et, par conséquent au principe de protection de la santé publique dont il est l’une des composantes.
D’autre part, afin de déterminer l’assiette de la contribution, l’article 28 fait référence à une notion aussi vague qu’imprécise de « dépenses indirectes d’hébergement et de transport ». Cette imprécision de la loi est d’autant plus caractérisée que le même article se réfère ensuite au remboursement des dépenses de même nature que celles objet de l’article contesté sans référence à d’éventuelles dépenses indirectes. Cela porte atteinte au principe même de clarté de la loi au point de mettre les redevables de la contribution en situation de ne pouvoir déterminer précisément et à l'avance l'étendue et la nature des dépenses .qui constitueront les bases de cette taxation.
Sont donc à l’évidence méconnus « le principe de clarté de la loi, qui découle [de l’article 34] de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, [qui] imposent [au législateur] d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi» (Cons. Const. N° 2005-512 DC, 21 avril 2005, cons. 9).
Au surplus, cette disposition ne comporte aucune mention relative à son entrée en vigueur et son application dans le temps, renforçant encore l’incertitude les redevables ignorant s'ils devront appliquer les nouvelles bases de liquidation de la taxe à l'exercice 2012 (clos lors de l'entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale) ou à l'exercice couvert par la loi déférée, à savoir l’exercice 2013.
Pour l'ensemble de ces motifs, vous ne pourrez que déclarer l'article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 contraire à la Constitution.
Sur l'article 55 :
Dans l'hypothèse où vous n'auriez pas déclaré l’article 55 contraire à la Constitution en raison de la méconnaissance du champ d'application des lois de financement de la sécurité sociale, vous ne pourriez que le censurer pour violation du principe constitutionnel de légalité des délits et de peines et méconnaissance de l’objectif d'intelligibilité de la loi.
En effet, l'article 55 relatif à l'interdiction de la publicité des «spécialités non remboursables dont la dénomination rappelle celle d'une spécialité remboursable» assortit cette interdiction d'une sanction pénale.
Vous considérez comme bien acquis le principe selon lequel « le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines qui résulte de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, l’obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis» (Cons. Const. N° 2012-240 QPC, 4 mai 2012, cons. 3). Il en résulte que le législateur doit définir précisément et clairement les éléments constitutifs d'une infraction ainsi que des sanctions susceptibles d’être prononcées à l'égard de ses auteurs.
Or, aux termes de l’article 44 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, les éléments matériels de nature à conduire à une interdiction de publicité sont beaucoup trop imprécis et subjectifs pour être précisément intelligibles et, par voie de conséquence, pour fonder une infraction pénale: que signifie en effet une reprise «partielle» d'une dénomination d'un médicament? S’agit-il de retenir une conception scripturale, phonétique ou figurative de la reprise de dénomination? De même, qu’entendre par « reprise de dénomination de nature à créer une confusion» ? Vise-t-on une confusion dans l'esprit des prescripteurs, des pharmaciens ou des consommateurs ?
Par ailleurs, il existe déjà dans le code de la santé publique des dispositions permettant à l'Agence de sécurité sanitaire du médicament d’exercer un contrôle sur les dénominations, et notamment sur celles de nature à prêter à confusion (article R.5121- 3 du code de la santé publique). La disposition en cause conduirait donc à interdire l’utilisation dans la publicité de dénominations qui ont été contrôlées et jugées régulières par l’ANSM, ce qui est incohérent et nuit à la lisibilité du dispositif pour les entreprises.
Sur l'article 57 :
Dans l'hypothèse où vous n'auriez pas déclaré l’article 57 contraire à la Constitution en raison de la méconnaissance du champ d’application des lois de financement de la sécurité sociale, vous ne pourriez que le censurer pour violation des principes constitutionnels d'égalité devant la loi, de protection de la santé publique et de liberté d'entreprendre ainsi que pour méconnaissance de l'exigence constitutionnelle de transposition d'une directive de l'Union européenne.
L’article 57 généralise le mécanisme des recommandations temporaires d’utilisation (RTU), jusqu'à présent réservé aux situations d'absence d'alternative thérapeutique, et favorise ainsi la commercialisation de spécialités pharmaceutiques ne disposant pas d'autorisations de mise sur le marché (AMM).
En premier lieu, les auteurs de la saisine vous demandent de reconnaître que cette disposition porte atteinte aux principes constitutionnels d'égalité devant la loi, de protection de la santé publique et de liberté d'entreprendre.
En effet, selon l'article L.5121-8 du code de la santé publique, la délivrance d'une AMM a pour objectif de garantir que le bénéfice lié à J'efficacité thérapeutique d'un médicament l'emporte sur ses risques potentiels. Ce dispositif constitue un moyen efficace de contrôle de la mise sur le marché des médicaments et, par voie de conséquence, de garantie du droit à la protection de la santé tel qu’il résulte de l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et dont vous avez affirmé la valeur constitutionnelle (Cons. Const. N° 80-117 DC, 22 juillet 1980, cons. 4) en visant la disposition précitée (Cons. Const. N° 90-283 DC, 8 janvier 1991 , cons. 7 et 8).
Or, l'article 57 fait prévaloir l'argument financier sur la sécurité du médicament et des patients, puisqu'il favorise pour des raisons purement économiques la commercialisation de produits sans AMM et porte ainsi atteinte au principe de protection de la santé publique. Il en résulte une rupture d'égalité entre les patients, puisque certains seront en conséquence conduits à recevoir des médicaments sans AMM, non testés et dont les effets indésirables ne seront pas nécessairement connus, et ce pour des raisons purement économiques.
L’article 57 élargit également les RTU aux cas de risques avérés pour la santé publique même en cas d’alternative appropriée, ce qui est très paradoxal puisque précisément s'il existe une alternative thérapeutique appropriée disposant d'une AMM , il n'y a pas de risque pour la santé publique.
Par ailleurs, la disposition contestée doit s’analyser comme constitutive d'une « désincitation » à la recherche emportant une rupture du principe constitutionnel d'égalité devant la loi et une entrave injustifiée à la liberté d'entreprendre dont vous avez reconnu la valeur constitutionnelle sur le fondement de l'article 4de la Déclaration de 1789 (Cons. Const n° 81• 132 DC. 16 janvier 1982, cons. 16) et à la liberté de la concurrence qui en est une composante.
En effet, le coût important des recherches associées à l’obtention d’une AMM dans une indication thérapeutique donnée sera dépourvu de toute perspective sérieuse de rentabilité pour les laboratoires pharmaceutiques engagés dans cette voie s’il est permis qu’un médicament concurrent et moins cher puisse être utilisé, dans la même indication, sans AMM mais sur la base d’une RTU.
Ce constat conduira pour une même indication, à favoriser paradoxalement les spécialités ne bénéficiant pas d’AMM au détriment de spécialités autorisées, dit autrement, à favoriser une catégorie de laboratoire qui exposent moins de coûts de recherche que ceux qui se soumettent à une procédure d’AMM. Une telle immixtion du législateur dans les rapports de concurrence entre laboratoires ne peut qu’être considérée comme une atteinte à la libre concurrence qui est une composante de la liberté constitutionnelle d’entreprendre.
Au surplus, l’article s’analyse comme imprécis et manquant significativement de clarté dans la mesure où aucune indication n’est donnée sur les modalités d’évaluation de  l’ « impact significatif » économique potentiel qui justifierait la mise en œuvre de la nouvelle procédure de RTU. Ne sont pas davantage identifiés les autorités compétentes pour opérer le contrôle de cet « impact significatif » qui conduirait à la mise au point d’une RTU à finalité économique, non plus que les seuils à partir desquels serait considéré comme « significatif » l’impact défavorable sur les finances de l’assurance maladie qu’aurait la prescription de certains médicaments conformément à leurs AMM.
En second lieu, l’article 57 constitue une méconnaissance manifeste de l’exigence constitutionnelle de transposition des directives de l’Union européenne que vous avez consacré (Cons, const. N° 2004-496 DC, 10 juin 2004, cons. 7).
En effet, dans une récente affaire sur recours en manquement, la Cour de justice. De l’Union, interprétant la directive modifiée n° 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain a estimé qu’une disposition nationale qui dispensait d’AMM des médicaments importés pour des raisons économiques était incompatible avec le droit de l’Union européenne (CJUE 29 mars 2012, Commission européenne c/ République de Pologne. C-185/10.
Les termes de la décision sont parfaitement clairs. Après  avoir rappelé que «la possibilité d'importation médicaments non agréés, prévue par une législation nationale mettant en œuvre la faculté prévue à [l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive], doit demeurer exceptionnelle afin de préserver l'effet utile de la procédure d'AMM » (pl. 32), elle précise que cette faculté « ne peut donc être exercée qu'en cas de nécessité, en tenant compte des besoins spécifiques des patients », ajoutant qu’ « une interprétation différente serait contraire à l’objectif de sauvegarde de la santé publique, qui est atteint par l’harmonisation des règles relatives aux médicaments particulièrement celles qui régissent l'AMM» (pt 33). Il en résulte que « des considérations financières ne sauraient à elles seules, conduire à reconnaître l'existence de tels besoins spéciaux susceptibles de justifier l’application de la dérogation prévue à l’article 5, paragraphe I , de ladite directive» (pt. 38) et, spécialement, que doit donc être rejeté l'argument de l'Etat «selon lequel l'importation et la mise sur le marché national d'un médicament moins cher que le médicament équivalent muni de l’AMM peuvent être justifiées par des considérations financières, en ce qu'elles sont nécessaires tant pour garantir l'équilibre financier du régime national d'assurance sociale que pour permettre à des patients ne bénéficiant que de moyens financiers limités d'accéder aux soins dont ils auraient besoin» (pt. 46). Tout en rappelant que « le droit de l'Union ne porte pas atteinte à la compétence des États membres pour aménager leurs systèmes de sécurité sociale et pour prendre, en particulier, des dispositions destinées à régler la consommation de produits pharmaceutiques dans l’intérêt de l'équilibre financier de leurs régimes d'assurance de soins de santé », la Cour insiste sur le fait que « les États membres doivent, toutefois, respecter le droit de l’Union dans l’exercice de cette compétence» (pt. 47).
Il ne fait donc aucun doute, à cet égard, que l’article 57 place la France en position de se voir poursuivie pour manquement dans le cadre de l'Union européenne et que, dans le prolongement de votre décision OGM (Cons. Const. N° 2008-564 DC, 19 juin 2008), vous avez pour ce motif tout lieu de déclarer cette disposition contraire à la Constitution.
Sur l'article 58 :
Dans l'hypothèse où vous n'auriez pas déclaré l’article 58 contraire à la Constitution en raison de la méconnaissance du champ d’application des lois de financement de la sécurité sociale, vous ne pourriez que le censurer pour violation des principes constitutionnels de liberté d’entreprendre et du droit de propriété, du droit à l’information des professionnels de santé et, par voie de conséquence, du droit à la protection de la santé publique ainsi que pour méconnaissance de l'exigence constitutionnelle de transposition d'une directive de l'Union européenne.
En premier lieu, le droit de faire la promotion d'une spécialité pharmaceutique se rattache à la liberté constitutionnelle d’entreprendre et, de manière subsidiaire, au droit de propriété puisque vous avez estimé que le droit pour le propriétaire d'une marque de l’utiliser constituait l'une des extensions du champ d’application du droit de propriété à des domaines nouveaux résultant de l'évolution que les finalités et conditions d'exercice de ce droit ont subi depuis 1789 (Cons. Const. N° 90-283 DC, 8 janvier 1991 , cons. 7).
En interdisant définitivement l’exercice individuel de la visite médicale, l’article 58 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 porte donc une atteinte directe à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété, manifestement disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi.
De plus, la généralisation de la visite médicale collective sans qu’en soient précisées les conditions et sans qu’aucune exception ne soit prévue, porte atteinte au droit à l'information des professionnels de santé et, par voie de conséquence, au droit constitutionnel à la protection de la santé publique.
En second lieu, l'article 58 de la loi de financement de la sécurité sociale est incompatible avec la directive n° 2001/83/CE du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain dans la mesure où celle-ci n'ouvre par aux Etats la possibilité d'établir des mesures plus restrictives que celles qu'elle prévoir et, spécialement, pas la possibilité d'imposer une visite médicale collective alors mêmes que les visites médicales individuelles sont seules envisagées par la directive. C'est donc l'exigence constitutionnelle de transposition des directives qui est, à cet égard, méconnue.
Pour l'ensemble de ces raisons, vous ne pouvez que conclure à l'inconstitutionnalité de l'article 58 de la loi de financement de la sécurité social e pour 2013.
Sur l'article 60 :
Les auteurs vous demandent enfin de déclarer l’article 60 de la loi de financement de la sécurité sociale pour violation du principe constitutionnel d'égalité devant la loi ainsi que pour incompétence négative du législateur.
L'article 60 résulte d'un amendement du gouvernement visant à lui «ouvrir la possibilité ( . . . ) de créer un coefficient minorateur, pouvant être différencié par type d'établissements de santé et s'appliquant à l’ensemble des tarifs de prestations. L'application de ce coefficient permettra de constituer une réserve de crédits qui pourront être reversés en tout ou partie selon l'état d'exécution de l'ONDAM ainsi que des objectifs de dépenses votés en loi de financement de la sécurité sociale» (amendement n° 788, exposé sommaire).
En premier lieu, une telle disposition est contraire au principe d'égalité en ce qu’elle introduit une différence de traitement injustifiée.
Vous estimez de manière constante que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit» (Cons. Const. N° 87-232, 7 janvier 1988, cons. 10). Il en résulte que, s'il est possible de traiter différemment des personnes physiques ou morales se trouvant dans des situations différentes, la différence de traitement doit impérativement se fonder sur des critères objectifs et rationnels.
Dans sa rédaction issue de l’article 60 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, l'article L. 162-22-9-1 que le législateur propose d’insérer dans le Code de la sécurité sociale prévoit que la valeur du coefficient minorateur «peut être différenciée par catégorie d'établissements ». En l'état du droit, les «catégories d'établissements» renvoient à la classification établie par l’article L. 162-22-6 du Code de la sécurité sociale que l’article 60 cite d’ailleurs expressément et reposent exclusivement sur le statut juridique des établissements. Ainsi, sont des catégories d'établissements: 1) les établissements publics de santé; 2) les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer à l'exécution du service public hospitalier; 3) les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement ; 4) les établissements de santé privés ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'agence régionale de santé et 5) les autres établissements de santé privés. C'est donc sur cette base que serait établie la différence de traitement entre établissements de santé.
Or, par application de votre jurisprudence, toute différence de traitement établie par le législateur doit être en rapport direct avec la finalité ou l’objectif poursuivi par la loi (Cons. Const. N° 96-375 DC, 9 avril 1996, cons. 8), soit, aux termes même de l'article L. 162-22-9-1 que le législateur se propose d’introduire dans le Code de la sécurité sociale, «concourir au respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie» (ONDAM).
A l'évidence, il y a inadéquation entre la différenciation opérée et la finalité poursuivie, raison pour laquelle vous ne pourrez que considérer qu'il y a atteinte au principe constitutionnel d'égalité. En effet, si l'évolution des dépenses d'assurance maladie peut, à la marge, dépendre de la structure juridique des établissements de santé, il ne fait aucun doute que nombre de critères sont significativement plus pertinents et, par conséquent, discriminants, tel le nombre d’actes médicaux accomplis par une structure, actes dont le coût est, au surplus, variable selon l'activité de soins soumise à autorisation en application de l'article L. 6122-1 du Code de la santé publique.
En se fondant exclusivement sur la situation juridique des établissements de santé, le législateur a donc établi, au regard de la finalité de la loi, une différence de traitement injustifiée emportant violation du principe d'égalité (Cons. Const. N° 2004-496 DC, 10 juin 2004, cons. 14 ; n° 2011-181 QCP, 13 octobre 2011, cons. 5).
En second lieu, c'est pour incompétence négative du législateur que les auteurs de la saisine vous demandent de déclarer l’article 60 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 contraire à la Constitution.
Aux termes d'une jurisprudence constante, vous vous assurez que le législateur ne demeure pas en-deçà de sa compétence en s'en remettant, en violation de la Constitution, au pouvoir réglementaire (Cons. Const. N° 75-56 DC, 23 juillet 1975, cons. 6), considérant même que, pour ce motif, une loi entière peut être déclarée inconstitutionnelle (Cons. Const. N° 93-322,28 juillet 1993, cons. 12).
L'article 34 de la Constitution établit, par son alinéa 3, que la compétence du législateur pour déterminer les principes fondamentaux du droit de la sécurité sociale. Or, en disposant que la valeur du coefficient minorateur «peut être différenciée par catégorie d'établissements », l’article L. 162-22-9-1 que l’article 60 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 introduit dans le Code de la sécurité sociale, n’épuise à l’évidence pas la compétence du législateur.
En effet, s’il n'incombe pas au législateur de fixer lui -même la valeur de ce coefficient qui relève des attributions du pouvoir réglementaire (voir en ce sens l'article L.162-22- 10 du Code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de l’article 60), il lui appartient cependant d'encadrer suffisamment les modalités de variabilité dudit coefficient. En ce sens, vous avez considéré que s'il ne résultait pas de l'article 34 de la Constitution « que le législateur doive fixer lui-même le taux de chaque impôt,. Il lui appartient ( . . . ) de déterminer les limites à l'intérieur desquelles le pouvoir réglementaire est habilité à arrêter le taux d'une imposition» (Cons. Const. N° 2000- 442 DC, 28 décembre 2000, cons. 32). Tel n’est pas le cas ici puisque ne sont pas déterminées les limites à l’intérieur desquelles un décret en Conseil d'État est habilité à faire varier la valeur du coefficient minorateur selon les catégories d’établissements
La rupture d’égalité précédemment mise en évidence n’en serait que renforcée puisque les établissements de santé, selon leur statut juridique, pourraient se voir variablement pénalisés par la seule volonté du pouvoir réglementaire. En ne définissant pas le cadre et les conditions dans lesquelles le gouvernement pourrait être amené à différencier la valeur du coefficient minorateur selon la catégorie d’établissements de santé, le législateur est, à l'évidence, demeuré en-deçà de la compétence que la Constitution lui reconnaît, raison pour laquelle vous conclurez à l’incompétence négative.
Le raisonnement est identique concernant le renvoi opéré ensuite par la même disposition de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2013 à un décret en Conseil d'État pour fixation des modalités de calcul selon lesquelles l'État pourra verser aux établissements de santé « tout ou partie » du montant correspondant à la différence entre les montants issus de la valorisation de l’activité des établissements par les tarifs et ceux issus de la valorisation de cette même activité par les tarifs minorés du coefficient (II. De l'article L. 162-22-9-1 CSS).
A l’évidence et pour les motifs précédemment invoqués, il appartenait au législateur d’encadrer, fût-ce a minima, ce régime de modulation. Or, en ne fixant aucun critère non plus qu'aucune limite, il est, une nouvelle fois, resté en deçà de la compétence qui est la sienne aux termes de l’article 34 de la Constitution.
Pour l’ensemble de ces raisons, vous ne pourrez que conclure à l’inconstitutionnalité de l’article 60 de la loi déférée.
Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil Constitutionnel de se prononcer sur ces points et tous ceux qu’il estimera pertinents eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les Sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, qui selon eux, contrevient aux principes d'égalité, de liberté d'association, de liberté contractuelle, de non-rétroactivité des lois, de sécurité juridique, et à l'article 17 de la Déclaration de 1789.
A. S'agissant de l'article 12 de la loi:
Cette disposition porte sur la contribution sociale de solidarité des sociétés (dite C3S), qui pèse sur les chiffres d'affaires supérieurs à 760000 EUR et dont le produit est affecté aux organismes de sécurité sociale. Son taux s'établit à 0,16 %, ce qui peut sembler modeste mais qui, s'appliquant au chiffre d'affaires redéfini, représente néanmoins un rendement attendu de 55 millions d'euros.
S'agissant des sociétés d'assurances, le nouvel alinéa qui est inséré dans l'article L 651-5 du code de la sécurité sociale aurait pour conséquence d'inclure notamment dans l'assiette le « résultat net positif» des opérations sur devises et des ajustements sur opérations à capital variable. Ces opérations et ajustements ont pour objet de maintenir voire augmenter la valeur des actifs que les assureurs détiennent afin de faire face aux charges prudentielles qui sont les leurs.
Pour rappel, l'article L 651- 3 du Code de la sécurité sociale dispose que la C3 S est assise sur le « chiffre d'affaires défini à l'article L 651- 5. » Ce dernier prévoit que le chiffre d'affaires des entreprises correspond à celui déclaré à l'administration fiscale, et donc à la notion classique de chiffre d'affaires. Aux termes de l'article 222-2 du plan comptable général, « le chiffre d'affaires correspond au montant des affaires réalisées par l'entité avec les tiers dans le cadre de son activité professionnelle normale et courante. »
Selon les requérants, il est donc abusif en soi de considérer comme chiffre d'affaires un chiffre derrière lequel il n'y a nulle affaire: celui résultant d'une réévaluation comptable en valeur de marché d'actifs détenus par l'entreprise dans laquelle aucune transaction d'aucune sorte n'a été réalisée avec aucun tiers, et qui se borne à actualiser une valeur. Cette valeur évolue en fonction tant de la situation économique générale que de la situation particulière de chacun des actifs détenus. Ces évolutions peuvent se produire à la hausse comme à la baisse et prendre parfois des proportions considérables. Dans ces conditions, rien ne peut justifier que ne soit pris en compte, dans l'assiette de la C3S, que le résultat net positif de ces catégories.
En effet, il suffit de prendre connaissance du tableau très éclairant qui figure dans le rapport de la commission des affaires sociales du Sénat (1). Celui-ci ne porte certes que sur « l'évolution du CAC 40 et les ajustements ACAV », mais il est très illustratif du problème posé, quelles que soient les valeurs de références, y compris étrangères au CAC 40.
Sur les cinq derniers exercices, 2006 à 2011, on constate que la valeur des ajustements ACAV nets a progressé en 2006 et 2007, connu un effondrement très brutal en 2008, rattrapé une partie de celui-ci en 2009 et 2010, avant de subir une nouvelle rechute importante en 2012. Si, donc, la disposition contestée avait été adoptée en 2006, les assujettis auraient été taxés au titre de résultats nets positifs en 2006, 2007, 2009 et 2010, alors même que le total de ces soldes positifs est demeuré très inférieur à celui des pertes enregistrées en 2008 et 2011.
Non seulement le même type de variations peut se reproduire à tout moment dans l'avenir, mais encore les pertes de 2008 et 2011 sont très loin d'avoir été compensées. En d'autres termes, l'augmentation occasionnelle de ce chiffre d'affaires prétendu correspond en réalité à une diminution d'un appauvrissement objectivement constaté d'une année à l'autre.
Selon les requérants, ce constat signifie que les assureurs se trouveraient ainsi taxés sur une capacité contributive négative, en particulier au regard de ce que les dépenses qui sont à leur charge, latentes ou réalisées, demeurent inchangées et qu'il leur faut y faire face avec des capacités amoindries.
Si les entreprises concernées peuvent, ainsi que l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel, présenter des «caractéristiques propres» de nature à justifier qu'elles soient soumises à « une contribution particulière » (2), il n'en demeure pas moins que, au cas présent, la C3S n'a pas d'autres objets que son rendement et son affectation. Ne poursuivant pas de finalité spécifique, elle relève donc pleinement, mais exclusivement, de l'article 13 de la Déclaration de 1789.
Or, selon le Conseil constitutionnel: «le législateur doit, pour se conformer au principe d'égalité devant les charges publiques, fonder son appréciation sur des critères objectif; et rationnels en fonction des buts qu'il se propose; que cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de cette égalité » (3).
Donc, l'inscription dans le chiffre d'affaires du seul résultat net positif n'est ni objectif ni rationnel. Il n'est pas objectif en ceci qu'il passe délibérément sous silence cette partie essentielle de la réalité que sont les soldes négatifs des années antérieures, dont la prise en considération permettrait seule d'appréhender la situation objective de l'entreprise concernée. Il n'est pas non plus rationnel en ce qu'il ne donne qu'une mesure par définition fausse de la capacité contributive réelle de l'entreprise assujettie.
Le gouvernement en a d'ailleurs implicitement convenu en déposant lui-même un amendement, adopté par l'Assemblée nationale qui tendait, pour les ACA V, à prendre en considération leur solde net et non plus leur solde brut. Ainsi les moins-values peuvent-elles s'imputer sur les plus-values de la même année. Mais cette mesure de bon sens n'avait nul bon motif, ni de fait ni de droit, à demeurer limitée à un seul exercice (4) , sauf à encourir les griefs qui viennent d'être évoqués.
De ces constats, qui suffisent à disqualifier constitutionnellement la mesure, résulte de surcroît une rupture caractérisée de l'égalité.
Si, en effet, une société est parvenue à maintenir à l'équilibre le résultat de ces opérations d'une année sur l'autre, celles-ci ne seront pas prises en compte dans le calcul de son chiffre d'affaires assujetti à la C3S. Au contraire, celle qui, partie d'un niveau comparable, aura enregistré sur les mêmes opérations une perte brutale suivie, l'année suivante, d'un redressement partiel sera taxée sur ce dernier alors que sa capacité contributive est objectivement moindre que celle de sa consoeur.
Il y a là, en conséquence, selon les requérants, une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques de même ampleur, dans son principe, que d'autres que le Conseil constitutionnel avait eu l'occasion de déclarer à ce titre contraires à la Constitution (5).
B. S'agissant de l'article 37 de la loi:
Cet article tend à aligner sur les autres régimes de sécurité sociale certaines modalités jusqu'ici propres à la mutualité sociale agricole, tel qu'énoncé dans le 3 du III de cet article, selon lequel: « Au 31 décembre 2013, la propriété des réserves antérieurement constituées par les organismes de mutualité sociale agricole mentionnés à l'article L. 723-1 du code rural et de la pêche maritime et par le groupement mentionné à l'article L. 731-31 du même code est transférée à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole. Ce transfert ne donne pas lieu à perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit. Un décret arrête le montant des réserves concernées. ».
En l'état, l'article L 731-30 du code rural pose le principe, depuis 1961, selon lequel les exploitants agricoles s'assurent, à leur choix, auprès des caisses de la mutualité sociale agricole ou auprès d'autres assureurs ou sociétés mutuelles à condition que ces derniers soient, collectivement ou individuellement, habilités à cela par leurs ministres de tutelle. De plus, l'article L 731-31 du même code prévoit que « les organismes assureurs, en fonction de leur statut propre, devront se grouper par catégories, en vue de l'accomplissement de leurs obligations légales et réglementaires ... ». Ensuite, des dispositions réglementaires encadrent les conditions de naissance et d'activité de tels groupements.
C'est ainsi que s'est formé un groupement, dénommé GAMEX, regroupant 17 sociétés d'assurance offrant aux exploitants agricoles, dans les conditions strictes prévues par les lois et règlements spécifiques, les garanties qui résultent de leurs contrats. En outre, un contrat d'objectifs et de performances, comportant de nombreux engagements réciproques, y compris financiers, avait été signé le 25 février 2011 avec le ministère de l'agriculture.
Les assureurs sont ainsi des acteurs, à part entière, de la protection sociale agricole, désignés comme tels par la loi elle-même, ce que la Cour des comptes a parfois regretté (6). C'est d'ailleurs elle qui avait recommandé une restructuration que prétend partiellement opérer la disposition contestée.
A ce stade, ce sont les assureurs regroupés au sein du GAMEX - « le groupement mentionné à l'article L 731-31 du code rural» qui, à partir des primes versées par leurs assurés, ont constitué, au fil des cinquante dernières années, les réserves prudentielles qu'ils avaient l'obligation de détenir, lesquelles ont parfois dû être mobilisées pour couvrir, quand nécessaire, des déficits constatés.
Or, c'est la propriété de ces réserves que le 3 du III de l'article prétend transférer à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA). Selon les requérants, il s'agit d'une atteinte au droit de propriété. Il s'agit bien selon eux d'une  privation de tout droit de propriété (7), manifestement contraire à l'article 17 de la Déclaration de droits de l'homme et du citoyen de 1789.
Certes, contrairement à ce qui s'était produit lorsque la loi n° 72-965 avait institué le monopole au profit de la MSA sur l'assurance des salariés agricoles, les sociétés d'assurance conservent le droit d'exercer leur activité auprès des exploitants.
Les conséquences en seraient d'autant plus graves que le GAMEX consacre à la gestion de ces réserves des personnels et des moyens de fonctionnement, dûment retracés dans ses comptes certifiés. Ainsi ces réserves se trouveraient-elles nationalisées sans qu'à aucun moment ni le gouvernement ni le Parlement n'aient évoqué, ni moins encore établi, la nécessité publique qui l'exigerait évidemment. Pas davantage n'a été envisagée la moindre indemnité, juste et préalable, contrairement, de nouveau, à ce qu'avait organisé en son temps l'article 16 de la loi n° 72-965 précitée.
Dans ces conditions, pour les requérants, cette «nationalisation» ne saurait échapper à la censure qu'impose la violation directe du droit de propriété, tel que proclamé et protégé par l'article 17 de la Déclaration de 1789.
Cette mesure représente également une atteinte au principe fondamental reconnu par les lois de la république, qui est celui de la liberté d'association, garantie par la constitution (8). En effet, le GAMEX a été créé par la loi pour être autonome (par rapport à la MSA) en s'administrant librement et en gérant ses moyens de manière autonome pour atteindre les objectifs que les pouvoirs publics lui fixent.
C'est une association de la loi de 1901 aux statuts agréés par les pouvoirs publics auxquels les assureurs, habilités individuellement à gérer l'AMEXA, ont dû adhérer pour gérer collectivement ce régime.
D'une part, les instances statutaires du GAMEX n'ont jamais été consultées ce qui est une atteinte directe à son autonomie. Et, d'autre part, en transférant « la propriété de ses réserves» à la CCMSA -c'est à dire ses fonds propres- son autonomie de gestion et sa gouvernance autonome seraient réduites à néant.
Les requérants estiment donc que cette mesure entrave le principe de la liberté d'association et qu'elle est contraire à l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.
C. S'agissant de l'article 60 de la loi:
En modifiant à nouveau les règles de détermination des tarifs et en préconisant de les faire varier librement et autant de fois que souhaitées durant l'année, le dispositif décrit dans cet article est vecteur d'une grande instabilité juridique et financière pour les établissements et porte atteinte au principe de sécurité juridique.
Par ailleurs, en instaurant un mécanisme visant à minorer les tarifs nationaux des prestations des établissements par l'instauration d'un coefficient, cet article vise à instaurer une régulation financière au niveau national, empêchant toute possibilité aux gestionnaires des établissements de santé d'avoir une visibilité annuelle sur l'activité réalisée. Ce dispositif fait peser de graves tensions sur les emplois de ce secteur.
Il ne précise ni comment, ni selon quelles catégories d'établissements, la valeur du coefficient pourra évaluer. En conséquence, il contrevient aux principes d'égalité de traitement et d'égalité devant les charges publiques, reconnus par le Conseil constitutionnel.
Le Conseil constitutionnel juge depuis 1988 (9)  que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ».
Il en ressort que s'il est possible de traiter différemment des personnes morales (ou physiques) se trouvant dans des situations différentes, il est cependant impératif de se fonder sur des critères objectifs et rationnels.
L'article L. 162-22-9-1 nouveau du Code de la sécurité sociale, prévoit que la valeur du coefficient minorateur «peut être différenciée par catégorie d'établissements ». Les catégories relèvent de la classification posée par l'article L. 162-22-6 CSS et reposent sur le seul statut juridique des établissements. Aussi, sont des catégories: les établissements publics de santé; les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer à l'exécution du service public hospitalier; les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement; les établissements de santé privés ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens avec l'agence régionale de santé et les autres établissements de santé privés.
Toutefois, la différence de traitement fixée par le législateur doit être en rapport direct avec l'objectif ou la finalité poursuivie (e) par la loi, à savoir de concourir exclusivement « au respect de l’objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) » comme le prévoit l'article L.162-22-9-1 du code de la sécurité sociale.
Or, selon les requérants tel n'est pas le cas en l'espèce. En effet, l'évolution des dépenses d'assurance maladie dépend à la marge de la structure juridique des établissements de santé contrairement à d'autres critères plus pertinents telle nombre d'actes médicaux accomplis par une structure; actes dont le coût est, au surplus, variable selon l'activité de soins soumise à autorisation en application de l'article L. 6122-1 du Code de la santé publique.
En se fondant exclusivement sur la situation juridique des établissements de santé, la loi institue donc une différence de traitement injustifiée. Aussi, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (10), le principe d'égalité est, dans ces conditions, clairement méconnu.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel s'assure que le législateur n'aille pas en deçà de ses attributions en s'en remettant, de façon irrégulière, au pouvoir réglementaire Il. En l'espèce, aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi doit déterminer les principes fondamentaux du droit de la sécurité sociale,
L'article L. 162-22-9-1 du Code de sécurité sociale ainsi rédigé, dispose que la valeur du coefficient minorateur «peut être différenciée par catégorie d'établissements ». Or, dans cette hypothèse, la loi n'épuise pas sa compétence.
S'il ne revient pas au législateur de fixer lui-même la valeur de ce coefficient qui relève des attributions du pouvoir réglementaire, il lui appartient cependant d'encadrer suffisamment les modalités de variabilité dudit coefficient.
Selon les requérants, tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque ne sont pas déterminées les limites à l'intérieur desquelles un décret en Conseil d'État est habilité à faire varier cette valeur de coefficient selon les catégories d'établissements (12).
Le législateur n'a donc pas défini de manière suffisamment claire et précise la possibilité accordée au gouvernement de différencier la valeur du coefficient minorateur selon la catégorie d'établissements de santé. Une incompétence négative est donc constituée.
Le raisonnement est identique à propos du renvoi par la loi à un décret en Conseil d'État pour fixer les modalités de calcul selon lesquelles l'État pourra verser aux établissements de santé « tout ou partie» du montant correspondant à la différence entre les montants issus de la valorisation de l'activité des établissements par les tarifs et ceux issus de la valorisation de cette même activité par les tarifs minorés du coefficient. Il appartenait au législateur d'encadrer a minima ce régime de modulation.
Or, en ne fixant aucun critères ni limites, le législateur est resté, selon les requérants, une nouvelle fois, en deçà de ses attributions.
D. S'agissant de l'article 72 de la loi:
Cet article vise à améliorer l'indemnisation, par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), des personnes qui ont été atteintes d'hépatites à la suite de transfusions sanguines.
Les requérants ne peuvent que souscrire à l'intention, qui est de mieux indemniser, au nom de la solidarité nationale, les victimes d'affections souvent dramatiques.
Toutefois, cette mesure aurait pour conséquences:
- d'étendre aux contaminations de l'hépatite B et du virus T lymphotropique humain le champ d'indemnisation par l'ONIAM, au-delà de la seule hépatite C prévue à l'origine;
- de substituer l'ONIAM à l'EFS (Établissement français du sang) pour les droits et obligations résultant des contrats de ce dernier, y compris ceux pour lesquels lui-même avait été substitué aux anciens Centres de transfusion sanguine (CTS), dont les contrats conclus avec les assureurs;
- de modifier le régime de responsabilité en substituant une responsabilité sans faute à la responsabilité pour faute jusqu'ici applicable.
Cet article porte atteinte aux principes constitutionnels suivants:
1. Principe de la liberté contractuelle et du respect des conventions légalement conclues: La substitution de la qualité d'assuré pouvant se prévaloir des contrats d'assurance conclus entre les assureurs et l'EFS (anciennement CTS) constitue une atteinte substantielle à la liberté contractuelle reconnue par les articles 4 et 16 Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789. Ces contrats continuent de produire des effets longtemps après leur date d'expiration (tous les contrats d'assurance souscrits par les CTS avaient été résiliés au plus tard le 31 décembre 1989).
Les atteintes à l'économie des contrats légalement conclus sont strictement encadrées par la nécessité d'un intérêt général suffisant, et/ou d'une exigence constitutionnelle (13). Si l'atteinte apparaît disproportionnée, le Conseil constitutionnel peut censurer la disposition (14).
En l'espèce, il convient de remarquer
- l'absence d'un intérêt général en rapport avec l'objet de la disposition contestée; en effet, l'intérêt général poursuivi par cet article doit s'interpréter, selon les requérants, comme celui de l'intérêt des victimes (15), or les victimes seront en tout état de cause indemnisées par l'ONIAM ;
- la disproportion de l'atteinte portée aux principes précités par rapport à l'objectif poursuivi et le bouleversement de l'économie de contrats légalement conclus: extension rétroactive de la garantie prévue dans les contrats d'assurance (prise en charge de la solidarité nationale par les assureurs, substitution d'un régime de responsabilité sans faute à un régime de responsabilité pour faute) ;
- l'absence d'indemnisation prévue par la loi pour les assureurs concernés en contrepartie de ces réformes.
2. Principe de la non-rétroactivité des lois: Les conditions limitatives fixées au législateur pour l' édiction de dispositions rétroactives reposent sur l'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, en application desquelles le Conseil constitutionnel retient que le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit sous réserve de respecter quatre conditions cumulatives: Le respect des décisions de justice ayant force de chose jugée, et partant, l'interdiction de remettre en cause les situations juridiquement acquises; La caractérisation d'un motif d'intérêt général suffisant; La définition stricte de la portée de la rétroactivité; Le principe de la non rétroactivité des peines et des sanctions.
L'article contesté a une portée rétroactive, en ce qu'il permet à l'ONIAM de bénéficier de contrats souscrits dans les années 1980, pour des indemnisations versées aux victimes antérieurement à l'entrée en vigueur de l'amendement (c'est-à-dire à compter du 1er juin 2010) pour lesquelles un recours contre l'assureur de l'EFS était limité aux seuls cas de faute prouvée. Dès lors, cet article modifie les conditions d'engagement de la garantie des assureurs en substituant rétroactivement l'ONIAM à l'EFS et en modifiant le régime de responsabilité (la responsabilité pour faute disparaissant au profit de la responsabilité sans faute) dans l'intérêt exclusif de l'ONIAM.
En outre, le législateur intervient dans les instances en cours (16) s'agissant des litiges dans lesquels est engagée la responsabilité de l'EFS (et partant celle de ses assureurs), auquel est substitué l'ONIAM.
3. Principe d'égalité devant la loi et les charges publiques: se fondant sur les articles 6 et 13 de la Déclaration des Droits de l 'Homme et du Citoyen, le Conseil constitutionnel rappelle que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu, dans l'un et l'autre cas, que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit» (17),
Selon les requérants, cet article crée une inégalité de traitement entre les assureurs dont la garantie est engagée à raison de contamination transfusionnelles VHC, VHB, virus T lymphotropique humain (relevant de la solidarité nationale) et les assureurs couvrant un autre risque médical (notamment contamination VIH, mais également les contaminations qui ne sont pas post-transfusionnelles, telles celles par voie chirurgicale ou endoscopique) susceptible d'engager la responsabilité des établissements de santé, auquel seront appliqués les principes du droit commun de la responsabilité.
En outre, cet article supprime le régime de responsabilité pour faute en matière d'indemnisation des contaminations VHC, VHB et virus T lymphotropique humain, ouvrant ainsi la voie à un régime de responsabilité sans faute, alors que le régime de responsabilité pour faute demeure en matière de contamination VIH.
Il n'existe donc, en l'espèce, aucune différence de situation justifiée au regard de l'objet de la loi, ni aucun intérêt général justifiant une dérogation au principe d'égalité au regard de l'objet de la loi.
E. Par ailleurs, ils estiment que plusieurs articles méconnaissent le domaine de la loi de financement de la sécurité sociale et constituent en fait des « cavaliers ».
Dans cette perspective, l'article 55 relatif à la publicité pour les produits de santé, l'article 56 relatif au prix de vente de certains allergènes, l'article 57 relatif à l'élargissement de la recommandation temporaire d'utilisation, et l'article 58 relatif à l'encadrement de la visite médicale à l'hôpital sont étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale, puisqu'ils modifient la loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé et doivent donc être censurés comme tel.

1 Rapport n° 107, du 7 novembre 2012, tome VII, p. 55.
2 Décision 84-1 84 DC du 29 décembre 1984, considérant n° 17.
3 Décision 201 1-175 QPC du 7 octobre 2011, considérant n° 5.
4 On sait que les moins-values enregistrées par les particuliers lors de la cession d'actifs mobiliers peuvent être imputées pendant dix ans sur d'éventuelles plus-values.
5 Par exemple, décisions 99-424 DC du 29 décembre 1999, considérant n° 49; 2000-437 DC du 19 décembre 2000, considérant n° 9 ; 2003-484 DC du 20 novembre 2003, considérant n° 12.
6 Rapport 2007 sur la sécurité sociale, p. 389.
7 Décision 85-198 DC du 13 décembre 1985, considérant n° 9.
8 Décision DC du 16 juillet 1971.
9 Décision n°87-232 DC, 7 janvier 1988, Mutualisation du crédit agricole, Rec. 17
10 C.C., n° 2004-496 DC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique, Rec. 101 et n° 2011 - 181 QCP, 13 octobre 2011, M. Alain C., Rec. 502
11 C.C., n°75-56 OC, 23 juillet 1975, Juge unique, Rec. 22
12 Décision C.C., n° 2004-442 DC, 28 décembre 2000, Loi de finances pour 2001, Rec. 211
13 Décision 2011-177 QPC : « Considérant, en second lieu, que le législateur /le saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les expériences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789»
14 Décision 2012-242 QPC : « Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre et la Iiberté contractuelle, qui découlent de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » ;
Décision 2011-141 QPC : « Considérant qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions; que, ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles; qu'en particulier, il méconnaîtrait la garantie des droits proclamée par l'article 16 de la Déclaration de 1789 s'il portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par motif d’intérêt général suffisant ; que, de même, il ne respecterait pas les exigences résultant des articles 4 et 16 de la même Déclaration s'il portait aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un tel motif» ;
Décision 99-416 De : « Considérant [ ... ] qu'en outre, s'il est loisible au législateur d'apporter, pour des motifs d’intérêt général, des modifications à des contrats en cours d'exécution, il ne saurait porter à l'économie des contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ».
15 Ministre de la Santé, débats liés à l'instauration d'un fonds d'indemnisation ONIAM : « en matière d'indemnisation, l'intérêt général, c'est l'intérêts des victimes»
16 « Les dispositions du II s'appliquent aux actions juridictionnelles en cours à la date du 1er juin 2010, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée. » (Amendement n° 793 PLFSS 2013)
17 Décision n° 2001-456 DC
