Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 23 novembre 2012, par le Premier ministre, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-653 DC du 9 août 2012 relative au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 4 décembre 2012 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel comporte vingt-huit articles répartis en cinq chapitres distincts ; qu'elle a été adoptée dans le respect des règles de procédure prévues par les trois premiers alinéas de l'article 46 de la Constitution ;
2. Considérant qu'à la suite de la décision du 9 août 2012 susvisée et compte tenu du choix ouvert par l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, cette loi organique a principalement pour objet de déterminer les dispositions « dont le plein respect et la stricte observance » tout au long du processus budgétaire permettent que prennent effet les règles d'équilibre des finances publiques prévues par le paragraphe 1 de l'article 3 du traité ; que l'article 28 de la loi organique subordonne l'entrée en vigueur de l'ensemble de ses dispositions à celle du traité ;
3. Considérant que cette loi organique comporte des dispositions relatives aux lois de programmation des finances publiques ainsi qu'aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale et qu'elle institue un Haut Conseil des finances publiques ;
- SUR LA PORTÉE DE L'HABILITATION CONSTITUTIONNELLE ET LES NORMES DE RÉFÉRENCE APPLICABLES :
4. Considérant qu'aux termes du dix-huitième alinéa de l'article 34 de la Constitution : « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ; que le premier alinéa de son article 47 dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique » ;
5. Considérant qu'aux termes du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ; que le premier alinéa de son article 47-1 dispose : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique » ;
6. Considérant qu'aux termes du vingt-et-unième alinéa de l'article 34 de la Constitution : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques » ;
7. Considérant qu'aux termes du vingt-deuxième alinéa de l'article 34 de la Constitution : « Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique » ;
8. Considérant que le vingt-deuxième alinéa précité de l'article 34 de la Constitution permet que des dispositions de nature organique soient prises pour fixer le cadre des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques ; que, sur ce fondement et sur celui des dix-huitième et dix-neuvième alinéas précités de l'article 34 de la Constitution en ce qui concerne les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, le législateur organique peut, afin d'encadrer ces lois, adopter des dispositions relatives, notamment, à l'objectif à moyen terme ainsi qu'à la trajectoire d'ajustement de la situation budgétaire des administrations publiques, au mécanisme de correction de cette dernière et aux institutions indépendantes intervenant tout au long du processus budgétaire ;
9. Considérant que, dans l'exercice de la compétence qui lui est ainsi dévolue tant par les dix-huitième, dix-neuvième et vingt-deuxième alinéas de l'article 34 que par le premier alinéa de l'article 47 et par le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution, le législateur organique doit respecter les principes et les règles de valeur constitutionnelle ;
- SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX LOIS DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES :
. En ce qui concerne le domaine exclusif des lois de programmation des finances publiques :
10. Considérant que l'article 1er de la loi organique prévoit que la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques, détermine les trajectoires de soldes structurels et effectifs annuels des comptes des administrations publiques ainsi que l'effort structurel au titre de chacun des exercices de la période de programmation ; que cet article définit l'objectif à moyen terme des administrations publiques par référence à l'article 3 du traité précité ; qu'il définit également le solde structurel et l'effort structurel au sens et pour l'application de la loi de programmation des finances publiques ;
11. Considérant que l'article 2 complète le contenu des orientations pluriannuelles des finances publiques définies par la loi de programmation des finances publiques ; qu'il énumère des orientations pluriannuelles obligatoires ainsi que des orientations pluriannuelles facultatives ;
12. Considérant que les orientations pluriannuelles ainsi définies par la loi de programmation des finances publiques n'ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; qu'elles n'ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l'examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi ; que, dans ces conditions, les articles 1er et 2 ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne la durée de programmation des lois de programmation des finances publiques :
13. Considérant que l'article 3 fixe la durée minimale de programmation de la loi de programmation des finances publiques et prévoit que chacune des orientations pluriannuelles figurant dans cette loi devra être définie pour une période déterminée ;
14. Considérant que cet article ne fait pas obstacle à ce que le législateur modifie, au cours de la période de programmation, une loi de programmation des finances publiques ou en adopte une nouvelle qui s'y substitue ; qu'il ne contrevient à aucun principe ni à aucune règle de valeur constitutionnelle ;
. En ce qui concerne le domaine facultatif partagé des lois de programmation des finances publiques :
15. Considérant que l'article 4 prévoit que la loi de programmation des finances publiques peut comporter « des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion » ; qu'il précise que de telles dispositions facultatives doivent être présentées « de manière distincte des orientations pluriannuelles des finances publiques » ;
16. Considérant que, si le contenu facultatif prévu par l'article 4 n'est pas relatif aux « orientations pluriannuelles des finances publiques » et, par suite, ne correspond pas au domaine des lois de programmation des finances publiques tel que défini par le vingt-et-unième alinéa de l'article 34 de la Constitution, le vingt-deuxième alinéa de cet article habilite, toutefois, le législateur à préciser et compléter les dispositions du vingt-et-unième alinéa ; que le législateur organique pouvait définir des catégories de dispositions susceptibles de figurer tant dans la loi de programmation des finances publiques que dans une loi de finances, une loi de financement de la sécurité sociale ou une autre loi ;
17. Considérant qu'en faisant référence aux « règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion », le législateur organique a défini un domaine facultatif se bornant à des dispositions relatives à la gestion des finances publiques ainsi qu'à des dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion ; qu'une disposition ne se rattachant pas à l'un de ces deux champs ne pourra trouver sa place en loi de programmation des finances publiques ; que, dans ces conditions, l'article 4 n'est pas contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques :
18. Considérant que l'article 5 définit le contenu du rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques et donnant lieu à approbation du Parlement ; qu'il n'est pas contraire à la Constitution ;
. En ce qui concerne le principe de sincérité des lois de programmation des finances publiques :
19. Considérant que l'article 6 de la loi organique énonce le principe de sincérité des lois de programmation des finances publiques, en précisant : « Sa sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » ; qu'il est notamment prévu à l'article 13 que le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques ; que la sincérité de la loi de programmation devra être appréciée notamment en prenant en compte cet avis ;
- SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX LOIS DE FINANCES ET AUX LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE :
. En ce qui concerne l'article liminaire des lois de finances et des lois de financement rectificatives de la sécurité sociale :
20. Considérant, en premier lieu, que le premier alinéa de l'article 7 prévoit que la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale « comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre » ; que son deuxième alinéa précise que, pour la loi de finances de l'année, ce tableau indique également « les soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l'année en cours » ; que le 1° du paragraphe I et le paragraphe II de l'article 24 introduisent la mention de cet article liminaire respectivement dans l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée et dans l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ;
21. Considérant que les deux premières phrases de l'article 8 prévoient également, pour la loi de règlement, un article liminaire comprenant un tableau de synthèse ; que le 2° du paragraphe I de l'article 24 introduit la mention de cet article liminaire dans l'article 37 de la loi organique du 1er août 2001 ;
22. Considérant que ces dispositions introduisent dans les lois de finances et certaines lois de financement de la sécurité sociale un article liminaire qui ne s'insère dans aucune des parties définies, pour les lois de finances, par l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 et, pour les lois de financement de la sécurité sociale, par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, d'une part, elles comprennent des dispositions permettant d'assurer une présentation des prévisions et des soldes notamment pour l'État ainsi que pour les régimes obligatoires de base de sécurité sociale ; qu'à ce titre, elles trouvent leur fondement dans l'habilitation conférée à la loi organique par les dix-huitième et dix-neuvième alinéas de l'article 34 de la Constitution ; que, d'autre part, les autres dispositions figurant dans cet article liminaire portent sur l'ensemble des administrations publiques ; que l'ensemble de ces dispositions ont pour objet d'assurer l'information du Parlement ;
23. Considérant, en deuxième lieu, que le B du paragraphe IV de l'article 23 prévoit que l'article liminaire d'un projet de loi de finances autre que la loi de règlement peut déclarer une situation de circonstances exceptionnelles au sens de l'article 3 du traité précité ou constater que de telles circonstances n'existent plus ; que cette disposition n'appelle pas de remarque de constitutionnalité ;
24. Considérant, en troisième lieu, que le dernier alinéa de l'article 7 définit le contenu de l'exposé des motifs, pour l'article liminaire, des projets de loi de finances de l'année, des projets de loi de finances rectificatives et des projets de loi de financement rectificative de la sécurité sociale ; que la dernière phrase de l'article 8 définit le contenu de l'exposé des motifs pour l'article liminaire du projet de loi de règlement ;
25. Considérant que ces dispositions, qui ont pour objet d'améliorer l'information du Parlement, ne peuvent faire obstacle à l'examen des projets de loi de finances de l'année, des projets de loi de finances rectificative et des projets de loi de financement rectificative de la sécurité sociale dans les conditions fixées par les articles 47 et 47-1 de la Constitution ; que, par suite, leur méconnaissance ne saurait donner lieu à l'application de la procédure prévue par le quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution ;
26. Considérant qu'il s'ensuit que, sous cette réserve, le dernier alinéa de l'article 7 et la dernière phrase de l'article 8 ne sont pas contraires à la Constitution ; que, pour le surplus, les articles 7 et 8, le B du paragraphe IV de l'article 23 ainsi que le 1° et le 2° du paragraphe I et le paragraphe II de l'article 24 ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne les rapports et annexes des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale :
27. Considérant que le paragraphe I de l'article 9 complète le contenu du rapport annexé au projet de loi de finances de l'année, afin que ce rapport présente l'évaluation prévisionnelle de l'effort structurel et du solde effectif détaillés par sous-secteur des administrations publiques ; que le paragraphe II du même article complète le contenu du rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale, afin que ce rapport présente l'évaluation prévisionnelle de l'effort structurel des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour l'année à venir ; que le 3° du paragraphe I de l'article 24 modifie par coordination l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 et que le 1° du paragraphe III de l'article 24 modifie par coordination l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale ;
28. Considérant que le dernier alinéa du paragraphe I de l'article 23 complète les dispositions devant figurer dans le rapport annexé au projet de loi de règlement prévu par l'article 48 de la loi organique du 1er août 2001 en cas d'écart important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques tel que défini par le paragraphe II de l'article 23 ; qu'il prévoit que le rapport annexé devra présenter les mesures de correction envisagées ;
29. Considérant que le deuxième alinéa du paragraphe III de l'article 23 crée un rapport annexé au projet de loi de finances de l'année et au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année en cas d'écart important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques tel que défini par le paragraphe II de l'article 23 ; que le 4° du paragraphe I de l'article 24 modifie par coordination l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 et que le 2° du paragraphe III de l'article 24 modifie par coordination l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale ; que ce rapport annexé « analyse les mesures de correction envisagées, qui peuvent porter sur l'ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue de retourner aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques » et, le cas échéant, « justifie les différences apparaissant, dans l'ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques en application du 5° de l'article 2 » ;
30. Considérant que les dispositions des rapports annexés prévues par le dernier alinéa du paragraphe I et le deuxième alinéa du paragraphe III de l'article 23 n'ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ;
31. Considérant que le 5° du paragraphe I de l'article 24 complète le contenu des annexes au projet de loi de règlement prévues par le 7° de l'article 54 de la loi organique du 1er août 2001, en prévoyant qu'y figure la liste des contrats de partenariat et des baux emphytéotiques de l'État, avec leurs montants et leurs dates d'échéances ainsi que l'avis du Haut Conseil des finances publiques prévu au paragraphe I de l'article 23 ;
32. Considérant que l'article 25 complète le contenu du rapport annexé au projet de loi de finances de l'année prévu par l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 et abroge l'article 52 de cette même loi organique relatif au rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution présenté par le Gouvernement à l'ouverture de la session ordinaire ; que « l'évaluation financière pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, relatives aux prélèvements obligatoires et envisagées par le Gouvernement » qui figurera dans le rapport annexé au projet de loi de finances de l'année n'a pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ;
33. Considérant que l'article 26 complète le contenu des documents et annexes au projet de loi de règlement prévus par l'article 54 de la loi organique du 1er août 2001 afin qu'y figure le montant des dépenses fiscales et que les rapports annuels de performance mentionnent le montant des dépenses fiscales par programme ;
34. Considérant que ces nouvelles dispositions relatives aux rapports et documents annexés aux projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale sont destinées à renforcer l'information du Parlement ; que les dispositions relatives aux rapports et documents annexés aux projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne le domaine facultatif des lois de financement de la sécurité sociale :
35. Considérant que l'article 27 modifie le domaine facultatif des lois de financement de la sécurité sociale ; qu'il n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR LES DISPOSITIONS RELATIVES AU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES :
36. Considérant que le chapitre III de la loi organique est relatif au Haut Conseil des finances publiques appelé à donner un avis, en particulier, sur les prévisions macroéconomiques et l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles reposent le projet de loi de programmation des finances publiques, le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année ; que, par suite, les dispositions relatives à la composition, aux attributions et aux règles de fonctionnement du Haut Conseil ont un caractère organique dans la mesure où elles sont relatives aux conditions et aux modalités de sa participation au processus budgétaire ainsi qu'aux garanties de compétence et d'indépendance des membres qui le composent ;
. En ce qui concerne la composition du Haut Conseil des finances publiques :
37. Considérant, en premier lieu, que l'article 11 dispose que le Haut Conseil des finances publiques est un organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes et présidé par le premier président de la Cour des comptes ; qu'aux termes des alinéas 2 à 6 de cet article : « Outre son président, le Haut Conseil des finances publiques comprend dix membres :
« 1° Quatre magistrats de la Cour des comptes en activité à la Cour, désignés par son premier président ; ces membres sont nommés après leur audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat ;
« 2° Quatre membres nommés, respectivement, par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; ces membres sont nommés après audition publique conjointe de la commission des finances et de la commission des affaires sociales de l'assemblée concernée. Ils ne peuvent exercer de fonctions publiques électives ;
« 3° Un membre nommé par le Président du Conseil économique, social et environnemental en raison de ses compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; ce membre est nommé après audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il ne peut exercer de fonctions publiques électives ;
« 4° Le directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques » ;
38. Considérant que, d'une part, aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution » ;
39. Considérant que le principe de la séparation des pouvoirs fait obstacle à ce que, en l'absence de disposition constitutionnelle le permettant, le pouvoir de nomination par une autorité administrative ou juridictionnelle soit subordonné à l'audition par les assemblées parlementaires des personnes dont la nomination est envisagée ; qu'en imposant l'audition, par les commissions des finances et des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat, des magistrats de la Cour des comptes désignés par le Premier président de cette cour ainsi que du membre désigné par le président du Conseil économique, social et environnemental, les dispositions du 1° et du 3° de l'article 11 ont méconnu les exigences qui résultent de la séparation des pouvoirs ; que, par suite, à l'article 11, les mots « ces membres sont nommés après leur audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat » figurant au 1°, ainsi que les mots : « ce membre est nommé après audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat » figurant au 3°, doivent être déclarés contraires à la Constitution ;
40. Considérant que, d'autre part, en prévoyant que les membres du Haut Conseil nommés par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ainsi que les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat « sont nommés après audition publique conjointe de la commission des finances et de la commission des affaires sociales de l'assemblée concernée », le législateur a adopté des dispositions relatives au fonctionnement des assemblées qui n'ont pas un caractère organique ;
41. Considérant que, pour le surplus, les dispositions des alinéas 2 à 6 de l'article 11, qui prévoient que sont nommés au Haut Conseil des magistrats de la Cour des comptes en activité à la cour ainsi que des personnes distinguées pour leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques, et qui interdisent à ces derniers l'exercice de fonctions publiques électives, ont adopté des garanties de compétence et d'indépendance des membres du Haut Conseil ; que ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution ;
42. Considérant, en deuxième lieu, que le septième alinéa de l'article 11 est relatif au nombre de femmes et d'hommes qui composent le Haut Conseil des finances publiques ; qu'aux termes de cet alinéa : « L'ensemble des membres nommés au titre du 1° et l'ensemble des membres nommés au titre du 2° comprennent autant de femmes que d'hommes. Un tirage au sort, dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d'État, indique si, pour la constitution initiale du Haut Conseil des finances publiques, le membre devant être nommé par chacune des cinq autorités mentionnées aux 2° et 3° est un homme ou une femme. Lors de chaque renouvellement des membres nommés au titre des mêmes 2° et 3°, le membre succédant à une femme est un homme et celui succédant à un homme une femme. Le remplaçant d'un membre nommé au titre des 1°, 2° ou 3° est de même sexe » ;
43. Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article premier de la Constitution : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales » ; que, sur ce fondement, il était loisible au législateur d'adopter des dispositions ayant pour objet de favoriser la parité au sein du Haut Conseil des finances publiques ; qu'il appartient au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du Conseil d'État, de fixer les modalités du tirage au sort de nature à assurer en permanence le respect de cet objectif ; que, toutefois, ces dispositions, qui ne sont pas relatives aux garanties de compétence et d'indépendance des membres du Haut Conseil, n'ont pas un caractère organique ;
44. Considérant, en troisième lieu, que le huitième alinéa de l'article 11 dispose que les membres du Haut Conseil des finances publiques ne sont pas rémunérés ; que ses neuvième à onzième alinéas sont relatifs aux différentes durées de mandat de ses membres ; que son douzième alinéa dispose que, dans l'exercice de leur mandat, les membres du Haut Conseil ne peuvent solliciter ou recevoir aucune instruction du Gouvernement ou de toute autre personne publique ou privée ; que le treizième alinéa prévoit les conditions de remplacement d'un membre du Haut Conseil en cas de décès ou de démission ; que le dernier alinéa fixe les modalités selon lesquelles, en cas d'incapacité physique permanente ou de manquement grave à ses obligations d'un membre du Haut Conseil désigné aux 1°, 2° et 3° de l'article 11 précités, il peut être mis fin à ses fonctions ; que ces dispositions, relatives aux garanties d'indépendance des membres du Haut Conseil, ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne la consultation du Haut Conseil des finances publiques :
45. Considérant que l'article 12 est relatif aux prévisions et estimations dont le Haut Conseil des finances publiques doit tenir compte lorsqu'il exprime un avis sur l'estimation du produit intérieur brut potentiel ou sur une prévision de croissance ;
46. Considérant que les articles 13 et 14 sont relatifs à l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur les prévisions macroéconomiques et l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles reposent le projet de loi de programmation des finances publiques, le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année ; qu'à cette fin, ces articles disposent qu'au plus tard une semaine avant que le Conseil d'État soit saisi du projet de loi, le Gouvernement transmet au Haut Conseil ce projet, ainsi que tout autre élément permettant d'apprécier, s'agissant des projets de loi de programmation, la cohérence de la programmation envisagée au regard de l'objectif à moyen terme retenu et des engagements européens de la France ou, s'agissant des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ; que l'avis du Haut Conseil est joint au projet de loi de programmation ou au projet de loi de finances de l'année lors de sa transmission au Conseil d'État et lors du dépôt à l'Assemblée nationale ; qu'il est alors rendu public par ce dépôt ; qu'il ressort en outre des premier et dernier alinéas du paragraphe III de l'article 23 que l'avis du Haut Conseil comporte une appréciation des mesures de correction en cas d'écart important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ;
47. Considérant que l'article 15 est relatif à la consultation du Haut Conseil des finances publiques à l'occasion de tout projet de loi de finances rectificative ou de tout projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale ; qu'il prévoit que, lorsque le Gouvernement envisage de déposer à l'Assemblée nationale un tel projet, il informe sans délai le Haut Conseil des prévisions macroéconomiques qu'il retient pour l'élaboration de ce projet et lui transmet les éléments lui permettant d'apprécier la cohérence, au regard de la programmation des finances publiques, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale ; qu'aux termes de la dernière phrase de cet article : « Avant l'adoption en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, le Haut Conseil rend un avis public sur l'ensemble des éléments mentionnés au présent article » ;
48. Considérant que l'article 16 prévoit la consultation sans délai du Haut Conseil aux mêmes fins lorsque le Gouvernement entend réviser, en cours d'examen par le Parlement, les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent un projet de loi de programmation des finances publiques, un projet de loi de finances ou un projet de loi de financement de la sécurité sociale ;
49. Considérant que les deux premiers alinéas du paragraphe I de l'article 23 prévoient que le Haut Conseil des finances publiques rend un avis sur le projet de loi de règlement identifiant, le cas échéant, les « écarts importants » que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ; que le paragraphe II de l'article 23 définit les caractéristiques de l'écart important que le Haut Conseil doit identifier ; que cet avis est rendu public par le Haut Conseil et joint au projet de loi de règlement ;
50. Considérant que le A du paragraphe IV de l'article 23 prévoit que le Gouvernement peut demander au Haut Conseil de constater si les conditions mentionnées à l'article 3 du traité précité pour la définition des circonstances exceptionnelles sont réunies ou ont cessé de l'être ;
51. Considérant qu'aux termes de la première phrase du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution : « Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées » ; que, si le conseil des ministres délibère sur les projets de loi et s'il lui est possible d'en modifier le contenu, c'est, comme l'a voulu le constituant, à la condition d'être éclairé par l'avis du Conseil d'État ; que, par suite, l'ensemble des questions posées par le texte adopté par le conseil des ministres doivent avoir été soumises au Conseil d'État lors de sa consultation ;
52. Considérant, en premier lieu, que la sincérité de la loi de programmation des finances publiques devra s'apprécier notamment en prenant en compte l'avis du Haut Conseil des finances publiques ; qu'il en ira de même de l'appréciation de la sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que, par suite, l'article 39 de la Constitution impose que cet avis sur le projet de loi de programmation des finances publiques, le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année soit rendu avant que le Conseil d'État ne rende son avis ; qu'en prévoyant que l'avis sera joint au projet de loi lors de la saisine du Conseil d'État, les dispositions des articles 13 et 14 n'ont pas méconnu ces exigences ;
53. Considérant, en deuxième lieu, qu'en permettant que l'avis du Haut Conseil ne soit rendu qu'avant l'adoption en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, le législateur organique a méconnu ces exigences ; que, par suite, la dernière phrase de l'article 15 doit être déclarée contraire à la Constitution ;
54. Considérant, en troisième lieu, que, si, par suite des circonstances, l'avis du Haut Conseil des finances publiques venait à être rendu postérieurement à l'avis du Conseil d'État, le Conseil constitutionnel apprécierait, le cas échéant, le respect des dispositions des articles 13, 14 et 15 au regard des exigences de la continuité de la vie de la Nation ;
55. Considérant qu'il s'ensuit que, sous la réserve énoncée au considérant 54, les articles 13 et 14, ainsi que le surplus de l'article 15 ne sont pas contraires à la Constitution ;
56. Considérant que l'article 17 fixe les conditions dans lesquelles le Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement et rend un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l'Union européenne ; que ces dispositions, qui ne sont pas relatives aux lois de programmation des finances publiques, aux lois de finances ou aux lois de financement de la sécurité sociale n'ont pas un caractère organique ; qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution ;
57. Considérant que, pour le surplus, les dispositions relatives à la consultation du Haut Conseil des finances publiques sont conformes à la Constitution ;
. En ce qui concerne le fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques :
58. Considérant que les dispositions de l'article 18 habilitent le Haut Conseil à procéder à l'audition des représentants de l'ensemble des administrations dans le domaine des finances publiques, de la statistique et de la prévision économique, à faire appel à certains organismes ou personnalités extérieurs à l'administration et à formuler toute demande d'information au Gouvernement dans le cadre de la préparation de ses avis ; que l'article 19 prévoit que le Haut Conseil et le Parlement sont informés par le Gouvernement, à chaque examen d'un projet de loi de finances de l'année, des engagements financiers de l'État significatifs nouvellement autorisés n'ayant pas d'implication immédiate sur le solde structurel ; que ces dispositions sont conformes à la Constitution ;
59. Considérant que l'article 20 dispose que le président du Haut Conseil est entendu à tout moment à la demande des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat ; que ces dispositions, relatives au fonctionnement des assemblées, n'ont pas un caractère organique ; qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution ;
60. Considérant que l'article 21 fixe les modalités selon lesquelles le Haut Conseil se réunit et délibère ; qu'il soumet les membres du Haut Conseil au secret de ses délibérations ; que ces dispositions sont conformes à la Constitution ; que, toutefois, les dispositions du dernier alinéa de l'article 21 selon lesquelles le Haut Conseil établit et rend public son règlement intérieur n'ont pas un caractère organique ;
61. Considérant que l'article 22 dispose : « Le président du Haut Conseil des finances publiques gère les crédits nécessaires à l'accomplissement de ses missions. Ces crédits sont regroupés au sein d'un programme spécifique de la mission "Conseil et contrôle de l'État" » ; que ces dispositions, qui dérogent au deuxième alinéa du paragraphe I de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, ne sont pas contraires à la Constitution ;
- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE :
. En ce qui concerne le chapitre II :
62. Considérant que le chapitre II se compose du seul article 10, relatif aux débats pouvant être organisés à l'Assemblée nationale et au Sénat sur des documents produits par le Gouvernement et par les institutions européennes ainsi que sur les décisions du Conseil de l'Union européenne adressées à la France dans le cadre des procédures concernant les déficits excessifs ; que ces dispositions, relatives au fonctionnement des assemblées, n'ont pas un caractère organique ; qu'elles ne sont pas contraires à la Constitution ;
. En ce qui concerne l'article 28 :
63. Considérant, enfin, que l'article 28 fixe l'entrée en vigueur des dispositions de la loi organique ; qu'il aménage une période transitoire pendant laquelle « pour l'application des articles 7, 9, 14 et 23, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont celles définies dans la loi de programmation des finances publiques applicable » à la date d'entrée en vigueur de la loi organique ; que, « pour cette application », les orientations pluriannuelles auxquelles il est fait référence n'ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; qu'elles n'ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l'examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi ;
64. Considérant que, dans ces conditions, l'article 28 n'est pas contraire à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques :
- au 1° de l'article 11, les mots « ces membres sont nommés après leur audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat » ;
- au 3° de l'article 11, les mots : « ce membre est nommé après audition publique par les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat » ;
- la dernière phrase de l'article 15.
Article 2.- Sous les réserves énoncées aux considérants 25 et 54, le dernier alinéa de l'article 7, la dernière phrase de l'article 8 et les articles 13, 14 et le surplus de l'article 15 de la même loi organique sont conformes à la Constitution.
Article 3.- Les autres dispositions de la même loi organique sont conformes à la Constitution.
Article 4.- N'ont pas un caractère organique :
- l'article 10 ;
- les mots : « ces membres sont nommés après audition publique conjointe de la commission des finances et de la commission des affaires sociales de l'assemblée concernée » figurant au 2° de l'article 11 ;
- le septième alinéa de l'article 11 ;
- les articles 17 et 20 ;
- le dernier alinéa de l'article 21.
Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 13 décembre 2012, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
I. - DISPOSITIONS RELATIVES A LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES (CHAPITRE I)
A. - Sur l'article 4.
Cet article prévoit l'existence d'un domaine facultatif des lois de programmation des finances publiques.
Le législateur organique était habilité à prévoir un tel domaine et n'a pas méconnu la Constitution.
D'une part, aux termes des alinéas 18 et 19 de l'article 34 de la Constitution, si les lois de finances « déterminent les ressources et les charges de l'Etat » et les lois de financement de la sécurité sociale les « conditions générales de son équilibre financier », c'est « dans les conditions et sous les réserves d'une loi organique ». La loi organique relative aux lois de finances et la loi organique relative aux lois de financement ont ainsi défini un domaine exclusif et un domaine partagé (v., pour la loi organique relative aux lois de finances, 25 juillet 2001, décision n° 2001-448 DC).
D'autre part, si l'avant-dernier alinéa de l'article 34 dispose que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation », le dernier alinéa de cet article permet à une loi organique de préciser et de compléter ces dispositions. La Constitution permet ainsi au législateur organique de prévoir qu'une loi de programmation des finances publiques comprenne, en plus des orientations pluriannuelles des finances publiques, qui constituent le domaine exclusif des lois de programmation des finances publiques, des règles qui concourent à l'« objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques » qu'assigne la Constitution aux lois de programmation.
C'est sur ce fondement que la loi déférée a prévu que « la loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion ». Les dispositions des lois de programmation des finances publiques devront se rattacher à une de ces deux catégories, qui sont liées à l'objectif d'équilibre des comptes publics mentionné par l'article 34. Le champ ouvert par l'article 4 est donc limitatif, comme l'est le domaine facultatif des lois de finances, y compris pour les dispositions que « peut » comporter la loi de finances en vertu du  7° du II de l'article 34 de loi organique relative aux lois de finances.
Par ailleurs, aucun texte ou principe ne fait obstacle à ce qu'une loi de programmation puisse contenir des dispositions normatives (v. 7 juillet 2005, n° 2005-516 DC ; 10 mars 2011, n° 2011-625 DC ; 22 mars 2012, n° 2012-651 DC).
B. - Sur l'article 5.
Cet article prévoit l'approbation par le Parlement d'un rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques, dont le contenu est précisé.
Ce rapport, qui contient en particulier toutes les hypothèses macro-économiques qui ont permis d'élaborer la programmation, est essentiel à l'information du Parlement, la loi de programmation ne pouvant être correctement appréhendée sans lui. Il est annexé à la loi et fait l'objet d'un vote. Il doit être déposé en même temps que la loi de programmation des finances publiques, les deux formant un ensemble indissociable. Son approbation est donc une condition d'adoption de la loi de programmation.
Les « mesures de nature à garantir le respect de la programmation » (5°) que ce rapport doit contenir ont une portée indicative et non contraignante, s'agissant de dispositions programmatiques. Leur objectif est de décrire les mesures mises en oeuvre sous-jacentes à la trajectoire de finances publiques constituant la programmation décrite dans la loi de programmation.
C. - Sur l'article liminaire des lois financières (articles 7, 8 et 24).
Ces trois articles requièrent que la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives, les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale et la loi de règlement comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec le cas échéant indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre.
1)  S'il précise que les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat, l'article 34 de la Constitution n'interdit pas pour autant au législateur organique de prévoir que les lois de finances peuvent comporter d'autres dispositions relatives aux finances publiques. C'est sur le fondement de cette interprétation qu'a été admise la possibilité pour la loi de finances de comporter des « dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature », sans limiter cette possibilité aux seules impositions instituées ou perçues au bénéfice de l'Etat, ou de comporter toutes « dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques », sans limiter le champ de ce contrôle à la gestion des seules finances de l'Etat. La loi organique pouvait donc, de la même manière, prévoir que les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale devront comporter un article liminaire qui permet d'inscrire le projet de loi dans la situation d'ensemble des finances publiques.
2) Cet article liminaire, s'il est obligatoire, est évaluatif et dénué de portée normative. Par conséquent, il ne saurait porter atteinte à des droits et libertés garantis par la Constitution et ne peut donc être contrôlé dans le cadre défini à l'article 61-1 de la Constitution (v., CE, 18 juillet 2011, Fédération nationale des chasseurs et autres, au Recueil., au sujet d'une loi de programmation).
3) La loi organique déférée n'organise pas de comparaison des soldes effectifs et structurels présentés dans les articles liminaires des lois financières avec la trajectoire établie par la loi de programmation des finances publiques qui existerait - l'article 8 se bornant à préciser que la loi de règlement présente, « le cas échéant », les écarts à la trajectoire. Il n'existe ainsi aucune relation juridique, en droit interne, entre une loi de programmation et l'article liminaire des lois financières. Et il est possible qu'un tel article liminaire soit adopté en l'absence d'une loi de programmation - quoique les engagements européens de la France imposent qu'une telle loi soit adoptée pour définir un cadre budgétaire de moyen terme. Dans cette configuration, la sincérité de l'article liminaire s'appréciera au regard, notamment, de l'avis rendu par le Haut Conseil des finances publiques.
4) A l'article 7 et à l'article 8 de la loi déférée, le législateur organique a pu préciser le contenu de l'exposé des motifs des projets de loi de finances, de loi de finances rectificative, de loi de financement de la sécurité sociale rectificatives et de règlement. Le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution permet en effet à la loi organique de préciser les conditions de « la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale et le Sénat ». Il a d'ailleurs été jugé conforme à la Constitution, sur ce fondement, qu'une loi organique impose que les projets de loi soient accompagnés d'un exposé des motifs (9 avril 2009, n° 2009-579, ct. 11).
De l'avis du Gouvernement, l'obligation énoncée au dernier alinéa de l'article 7 doit être regardée comme respectée dès lors que le Parlement est pleinement informé, dès le dépôt des projets de loi en cause, de toute modification des hypothèses prises en compte pour le calcul du solde structurel, que cette information figure dans l'exposé des motifs ou dans tout autre document transmis à l'Assemblée nationale avec le projet de loi.
II. - DISPOSITIONS RELATIVES AU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (CHAPITRE II).
A. - Sur l'article 11.
En ce qui concerne l'audition publique des membres du Haut Conseil :
Il est prévu que les commissions des finances et les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat procèdent, avant leur nomination, à l'audition publique des membres du Haut Conseil des finances publiques (à l'exception du directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques). Ces modalités de désignation participent des garanties d'indépendance du Haut Conseil qu'il appartenait à la loi organique de définir.
Une consultation des commissions des assemblées est déjà prévue pour certaines nominations. Il peut s'agir de nominations par le Président de la République, en dehors du dispositif du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution : certains membres de la commission de régulation de l'énergie (article L. 132-2 du code l'énergie) ; le président du directoire de la Société du Grand Paris ou le président-directeur général de l'établissement public de Paris-Saclay (art. 8 et 29 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris). Il peut aussi s'agir de nominations par d'autres autorités. Ainsi, aux termes de l'article L. 612-5 du code monétaire et financier, le vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel est nommé pour une durée de cinq ans par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie, de la sécurité sociale et de la mutualité, après avis des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Le Haut Conseil, dont les avis sont transmis à l'Assemblée nationale avec le projet de loi de finances et avec le projet de loi de programmation ou sont rendus publics avant le vote en première lecture d'un projet de loi de finances ou de financement rectificatif, a un rôle qui ne se limite pas à éclairer le Gouvernement dans son travail de préparation des projets de loi mais contribue également à assurer l'information du Parlement sur les projets de loi financiers. A ce titre, il paraît justifié que les commissions concernées des deux assemblées, puissent procéder à une audition préalable à la nomination des intéressés.
Cette procédure purement consultative laisse entier le pouvoir de nomination du premier président de la Cour des comptes, du président de l'Assemblée nationale, du président du Sénat, des présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ou du président du Conseil économique, social et environnemental.
En ce qui concerne la composition du Haut conseil :
Le législateur organique a voulu que les membres du Haut Conseil « comprennent autant de femmes que d'hommes ». Dans cette optique, pour la composition initiale du Haut Conseil, un tirage au sort devra être organisé pour déterminer si les autorités autres que le premier président de la Cour de comptes désignent un homme ou une femme. Ensuite, lors de chaque renouvellement - lequel a lieu par moitié tous les trente mois - le membre succédant à une femme doit être un homme et celui succédant à un homme une femme.
1/ L'article 1er de la Constitution résultant de la loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République dispose que « la loi favorise l'égal accès des hommes et des femmes aux responsabilités professionnelles et sociales », en reprenant une formule équivalente à celle applicable aux consultations politiques depuis la modification par la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 de l'article 3 de la Constitution , dont la teneur est également reprise depuis juillet 2008 à l'article premier : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux ».
Avant la modification de 2008, la Constitution ne permettait pas d'imposer un équilibre entre les genres en dehors de l'accès aux mandats et fonctions politiques. Le législateur ne pouvait rechercher un accès équilibré des femmes et des hommes aux responsabilités autres que les fonctions politiques électives que dans un cadre non contraignant, ne faisant pas prévaloir la considération du genre (CC 2001-445 DC du 19 juin 2001 ; v. aussi : CC, 12 janvier 2002, n° 2001-455 DC). Il ne s'agissait donc que d'un objectif (CC, 13 mars 2006, n° 2006-533 DC, ct 15 ; v aussi, CE, Sect., 22 juin 2007, Lesourd, n° 288206, au Recueil.).
Par la modification intervenue en 2008, le pouvoir constituant a entendu permettre au législateur de prendre des règles fondées sur le genre qui soient impératives, et non plus seulement indicatives, dans le but de favoriser une égalité professionnelle et sociale effective entre les hommes et les femmes.
Comme l'identité de rédaction de l'article 1er en porte trace, le parallèle doit être dressé avec la législation relative aux mandats et fonctions politiques. Pour l'application de l'ancien article 3 de la Constitution, il a été jugé que les dispositions constitutionnelles permettent au législateur « d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant » (CC, n° 2000-429 DC du 30 mai 2000). Ont ainsi été jugées conformes à la Constitution des dispositions imposant que des listes de candidats à des élections soient composées alternativement d'un candidat de chaque sexe (nt. Loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives). Il a été même été considéré, s'agissant des dispositions relatives aux élections régionales, que l'absence de justification objective des différences instituées entre les règles applicables à l'Assemblée de Corse et aux conseils régionaux ne pouvait entraîner la censure des dispositions applicables aux conseils régionaux dès lors qu'une telle censure « méconnaîtrait la volonté du constituant de voir la loi favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » (3 avril 2003, n° 2003-468 DC, ct. 27).
C'est selon cette logique que le législateur a décidé du dispositif de l'article 11, les fonctions au Haut Conseil des finances publiques constituant des « responsabilités professionnelles et sociales » au sens de l'article premier de la Constitution. Cette logique a tout autant prévalu aux votes de la loi n° 2011-103 du 27 janvier 2011 relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein de conseils d'administration et de surveillance et à l'égalité professionnelle ainsi que la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative notamment à la lutte contre les discriminations dans la fonction publique.
2/ La formule employée par le constituant - la loi « favorise » - ouvre au législateur le choix des modalités qui lui paraissent les plus adaptées, en fonction des circonstances, pour atteindre l'objectif de l'égal accès aux responsabilités sociales et professionnelles.
En l'espèce, la désignation des membres du Haut Conseil se faisant à titre individuel par des autorités désignées, déterminer le genre de la personne que doit désigner chaque autorité est une méthode adaptée à la situation. Elle est la seule qui permette d'assurer une représentation équilibrée entre les hommes et les femmes au niveau de l'ensemble du Haut comité. Si n'avait pas été posée une telle contrainte, impliquant que certaines autorités nomment un membre d'un genre donné, l'objectif d'équilibre global n'aurait pas été atteint.
Sur ce point, le législateur organique a fait usage du pouvoir que lui reconnaît la Constitution d'apprécier l'adéquation de la méthode à l'objectif qu'il s'assigne, étant précisé que la loi exige elle-même que les membres soient nommés au regard de leurs compétences particulières, soit en raison des fonctions qu'ils exercent au sein de la Cour des comptes, soit pour leur reconnaissance « dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ». Le dispositif mis en œuvre par le législateur ne prévoit ainsi des nominations en fonction du genre que de personnes dont les compétences ne sont pas contestables. Et il ne fait pas de doute que, dans le domaine dans lequel interviendra le Haut Conseil, il existe un nombre suffisant d'hommes et de femmes qui disposent des compétences requises pour que l'objectif de parité puisse être atteint sans porter atteinte aux exigences de compétence.
Par conséquent, la conciliation entre la compétence reconnue au législateur de prendre des dispositions favorisant la parité et l'exigence découlant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen peut être assurée sans difficulté particulière.
Pour toutes ces raisons, l'article 11 n'est pas contraire à la Constitution.
B. - Sur les délais de transmission d'informations au Haut Conseil (art. 13, 14 et 15).
La loi organique impose que soient transmis au Haut Conseil des finances publiques, préalablement à l'adoption d'une loi de programmation ou d'une loi financière, un certain nombre d'informations, relatives notamment aux prévisions macroéconomiques, à l'estimation du produit intérieur brut ou aux justifications de la cohérence de l'article liminaire d'une loi financière au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définie dans une loi de programmation des finances publiques.
1/ L'efficacité du dispositif mis en place par la loi organique suppose que soit garantie la qualité du travail du Haut Conseil des finances publiques. Il est nécessaire que celui-ci puisse intervenir dans des conditions de nature à garantir un avis éclairé. L'imposition d'un délai est, à cet égard, indissociable de la procédure même de consultation de ce conseil, institution indépendante intervenant tout au long du processus budgétaire, dont l'existence et le fonctionnement relèvent de la loi organique en application du dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution (v. 9 août 2012, n° 2012-653 DC, ct. 24). En outre, le législateur organique était habilité, en application du dix-huitième et du dix-neuvième alinéas de l'article 34 de la Constitution, à préciser la procédure d'adoption des lois financières, comme en dispose déjà l'article 47 de la loi organique relative aux lois de finances.
La loi déférée a donc pu imposer des délais de transmission des informations au Haut Conseil.
Dans l'hypothèse où ces délais ne seraient pas respectés, il reviendra au juge constitutionnel d'apprécier la conformité à la Constitution de la loi « au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen des lois de finances pendant toute la durée de celui-ci » (25 juillet 2001, n° 2001-448 DC,
88 nt. ; 9 avril 2009 ; n° 2009-579 DC).
2/ Le législateur organique a également pu prévoir, à l'article 15, que le Haut Conseil rende un avis public sur l'ensemble des éléments mentionnés à cet article avant l'adoption en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances rectificative, du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale.
Cet avis devra, en principe, être rendu avant l'avis du Conseil d'Etat, prévu à l'article 39 de la Constitution. Toutefois, dans certaines situations d'urgence dans lesquelles l'Assemblée nationale est saisie dans de très brefs délais, l'avis du Haut Conseil pourra, par exception, être communiqué à l'Assemblée nationale après l'examen du projet de loi au conseil des ministres mais avant l'adoption du projet de loi en première lecture. L'utilité d'une telle exception est illustrée par l'actualité législative récente en matière de lois financières, certaines lois de finances rectificatives ayant dû être préparées et adoptées dans des délais particulièrement courts (loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 ; loi 2011-1416 du 2 novembre 2011).
C. - Sur les articles 17 et 21.
Le quatrième alinéa de l'article 21, qui prévoit l'établissement par le Haut Conseil des finances publiques de son règlement intérieur, peut être regardé comme de nature législative dès lors qu'il se rattache aux garanties d'indépendance du Haut Conseil. Il pouvait dès lors figurer dans la loi organique.
L'article 17, relatif à la saisine du Haut Conseil sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l'Union européenne, a bien sa place dans la loi organique. Bien que son objet ne soit pas directement de préciser la procédure d'adoption des lois financières, l'article en est inséparable, en suivant la même logique que celle de l'article 48 de la loi organique relative aux lois de finances. L'avis du Haut Conseil au moment du programme de stabilité aura  un impact fort sur la suite de la programmation budgétaire.
D. - Sur l'article 22.
L'inscription dans la loi organique d'un programme spécifique pour les crédits du Haut Conseil  des finances publiques relève d'une démarche similaire à celle ayant conduit à inscrire, à l'article sept de la loi organique relative aux lois de finances, les dotations pour les pouvoirs publics constitutionnels. Elle vise à préserver l'indépendance et à garantir l'autonomie du Haut Conseil.
III. - AUTRES DISPOSITIONS
A. - Sur l'article 10.
Cet article, qui prévoit la possibilité d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat sur la coordination des politiques économiques européennes rappelle la possibilité offerte par l'article 50-1 de la Constitution au Gouvernement de faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat.
B. - Sur les articles 20, 26 et 27.
L'article 20 permet aux commissions des Assemblées de demander, à tout moment, à entendre le président du Haut Conseil des Finances Publiques et l'article 26 est relatif à la transmission au Parlement du montant des dépenses fiscales de l'année écoulée au moment du dépôt du projet de loi de règlement. Ces deux articles permettent d'assurer l'information du Parlement, notamment dans le cadre de l'examen des lois de finances, et trouve ainsi leur place dans une loi organique au titre du premier alinéa de l'article 47 de la Constitution. Ce dernier habilite en effet le législateur organique à « organiser les procédures d'information et de contrôle sur la gestion des finances publiques nécessaire à un vote éclairé du Parlement sur les projets de loi de finances » (25 juillet 2001, n° 2001-448 DC, ct. 5).
L'article 27, quant à lui, modifie une disposition de nature organique du code de la sécurité sociale et vise à corriger une erreur matérielle (v. n° 2000-430 DC, ct 6).
Les articles 26 et 27 ayant, en outre, un lien direct avec l'objet de la loi qui est la programmation et la gouvernance des finances publiques, ils trouvent bien leur place dans la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel.
C. - Sur l'article 28.
L'article 28 de la loi organique doit être regardé comme s'appliquant à l'ensemble des lois financières, y compris les lois de finances rectificatives et les lois de règlement. En effet, les articles 8 et 15 de la loi organique mentionnent explicitement les « orientations pluriannuelles » comme le font les articles 7, 9, 14 et 23. Et les lois financières annuelles, traitées par l'article 9, constituent le point d'ancrage de la procédure et la référence - avec la loi de programmation - à partir de laquelle seront ensuite évaluées les lois financières rectificatives et la loi de règlement.  A compter du 1er mars 2013 et jusqu'à publication d'une autre loi de programmation des finances publiques, la loi de programmation de référence pour l'ensemble des lois financières sera ainsi la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 qui est actuellement en cours d'examen au Parlement.

Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques est conforme à la Constitution.
