Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, le 24 février 2014, par MM. Jean-Claude GAUDIN, Pierre ANDRÉ, Gérard BAILLY, Philippe BAS, René BEAUMONT, Michel BÉCOT, Jean BIZET, Mme Françoise BOOG, MM. Pierre BORDIER, Joël BOURDIN, Mme Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, MM. François-Noël BUFFET, Christian CAMBON, Jean Pierre CANTEGRIT, Jean-Noël CARDOUX, Jean-Claude CARLE, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard CÉSAR, Pierre CHARON, Alain CHATILLON, Jean-Pierre CHAUVEAU, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Raymond COUDERC, Jean-Patrick COURTOIS, Philippe DALLIER, Serge DASSAULT, Mme Isabelle DEBRÉ, MM. Francis DELATTRE, Robert DEL PICCHIA, Gérard DÉRIOT, Mmes Catherine DEROCHE,  Marie Hélène DES ESGAULX, MM. Éric DOLIGÉ, Michel DOUBLET, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, MM. Alain DUFAUT, André DULAIT, Ambroise DUPONT, Louis DUVERNOIS, Jean-Paul EMORINE, André FERRAND, Bernard FOURNIER, Yann GAILLARD, René GARREC, Mme Joëlle GARRIAUD MAYLAM, MM. Jacques GAUTIER, Patrice GÉLARD, Bruno GILLES, Alain GOURNAC, Francis GRIGNON, Charles GUENÉ, Pierre HÉRISSON, Michel HOUEL, Jean François IMBERT, Benoît HURÉ, Jean-François HUSSON, Jean Jacques HYEST, Roger KAROUTCHI, Mme Elisabeth LAMURE, MM. Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Jean-René LECERF, Antoine LEFÈVRE, Jacques LEGENDRE, Dominique de LEGGE, Jean Pierre LELEUX, Jean-Claude LENOIR, Philippe LEROY, Roland du LUART, Michel MAGRAS, Pierre MARTIN, Jean-François MAYET, Mme Colette MÉLOT, MM. Alain MILON, Albéric de MONTGOLFIER, Philippe NACHBARD, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, François PILLET, Xavier PINTAT, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, André REICHARDT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Bruno SIDO, Mme Esther SITTLER, M. André TRILLARD, Mme Catherine TROENDLE, MM. François TRUCY et Jean-Pierre VIAL, et le 26 février 2014, par MM. Jean-Paul FOURNIER et Michel SAVIN, sénateurs ;
Et le 24 février 2014, par MM. Christian JACOB, Damien ABAD, Elie ABOUD, Yves ALBARELLO, Benoist APPARU, Jean-Pierre BARBIER, Sylvain BERRIOS, Philippe BRIAND, Dominique BUSSEREAU, Gilles CARREZ, Yves CENSI, Guillaume CHEVROLLIER, Éric CIOTTI, François CORNUT-GENTILLE, Jean-Louis COSTES, Mme Marie-Christine DALLOZ, MM. Gérald DARMANIN, Olivier DASSAULT, Bernard DEFLESSELLES, Jean-Pierre DOOR, Mmes Marianne DUBOIS, Virginie DUBY-MULLER, MM. Christian ESTROSI, Daniel FASQUELLE, Georges FENECH, Mme Marie-Louise FORT, MM. Marc FRANCINA, Laurent FURST, Claude de GANAY, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Hervé GAYMARD, Mme Annie GENEVARD, MM. Guy GEOFFROY, Bernard GÉRARD, Claude GOASGUEN, Philippe GOSSELIN, Philippe GOUJON, Mmes Anne GROMMERCH, Arlette GROSSKOST, MM. Christophe GUILLOTEAU, Antoine HERTH, Patrick HETZEL, Denis JACQUAT, Christian KERT, Jacques KOSSOWSKI, Mme Valérie LACROUTE, MM. Marc LAFFINEUR, Jacques LAMBLIN, Jean-François LAMOUR, Mme Laure de LA RAUDIÈRE, M. Guillaume LARRIVÉ, Mme Isabelle LE CALLENNEC, MM. Frédéric LEFEBVRE, Marc LE FUR, Pierre LELLOUCHE, Dominique LE MÈNER, Pierre LEQUILLER, Mme Véronique LOUWAGIE, MM. Alain MARC, Hervé MARITON, Alain MARSAUD, Alain MARTY, Philippe MEUNIER, Pierre MORANGE, Yannick MOREAU, Pierre MOREL-A-l'HUISSIER, Alain MOYNE-BRESSAND, Jacques MYARD, Mme Dominique NACHURY, MM. Yves NICOLIN, Jean-Frédéric POISSON, Mmes Bérengère POLETTI, Josette PONS, MM. Franck RIESTER, François SCELLIER, André SCHNEIDER, Fernand SIRÉ, Éric STRAUMANN, Claude STURNI, Jean-Charles TAUGOURDEAU, Jean-Marie TETART, Dominique TIAN, François VANNSON, Jean-Pierre VIGIER, Philippe VITEL, Éric WOERTH et Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, députés.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
Vu le code civil ;
Vu le code général des impôts ;
Vu la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ;
Vu la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ;
Vu la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ;
Vu la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 11 mars 2014 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ; qu'ils mettent en cause la conformité à la Constitution de son article 16 et de certaines dispositions de son article 6 ; que les députés contestent également la procédure d'adoption de son article 23 et la conformité à la Constitution de ses articles 19 et 92 ainsi que de certaines dispositions de ses articles 1er et 5 ; que les sénateurs requérants contestent la conformité à la Constitution de l'article 153 et de certaines dispositions de l'article 24 ;
- SUR LES DISPOSITIONS CONTESTÉES DE L'ARTICLE 1er :
2. Considérant que l'article 1er de la loi déférée modifie diverses dispositions de la loi du 6 juillet 1989 susvisée applicables en particulier à la location de locaux à usage d'habitation ou à usage mixte professionnel et d'habitation qui constituent la résidence principale du preneur ;
3. Considérant, en premier lieu, que l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 dispose que le contrat de location doit être établi par écrit et fixe notamment la liste des mentions et clauses qui doivent y figurer ; que le 3° du paragraphe I de l'article 1er de la loi déférée donne une nouvelle rédaction de cet article 3 ; que, d'une part, en vertu de cette disposition, le contrat de location « respecte un contrat type défini par décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de concertation » ; que, d'autre part, parmi les mentions et clauses qui doivent figurer dans le contrat, sont ajoutées : « 7° Le loyer de référence et le loyer de référence majoré, correspondant à la catégorie de logement et définis par le représentant de l'État dans le département dans les zones où s'applique l'arrêté mentionné au I de l'article 17 ; - 8° Le montant et la date de versement du dernier loyer acquitté par le précédent locataire, dès lors que ce dernier a quitté le logement moins de dix-huit mois avant la signature du bail ; - 9° La nature et le montant des travaux effectués dans le logement depuis la fin du dernier contrat de location ou depuis le dernier renouvellement du bail » ; que, le cas échéant, le renoncement au bénéfice de la garantie universelle des loyers doit également être mentionné dans le contrat ;
4. Considérant, en deuxième lieu, que l'article 4 de la loi du 6 juillet 1989 fixe la liste des clauses du contrat de location qui sont réputées non écrites ; que le 7° du paragraphe I de l'article 1er de la loi déférée modifie cet article 4 ; que le a) de ce 7° modifie le i) de cet article 4 relatif à l'interdiction des clauses qui autorisent le bailleur à percevoir « des amendes » en cas d'infraction aux clauses d'un contrat de location ou d'un règlement intérieur à l'immeuble pour étendre cette interdiction aux clauses qui instituent « des pénalités » ; que le b) de ce 7° modifie le r) de cet article 4, relatif à la clause « qui interdit au locataire de demander une indemnité au bailleur lorsque ce dernier réalise des travaux d'une durée supérieure à quarante jours », afin d'abaisser cette dernière à vingt-et-un jours ; que le c) de ce 7° ajoute parmi les clauses réputées non écrites la clause « qui impose au locataire, en surplus du paiement du loyer pour occupation du logement, de souscrire un contrat pour la location d'équipements » ;
5. Considérant, en troisième lieu, que l'article 5 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit que la rémunération des personnes qui se livrent ou prêtent leur concours à l'établissement d'un acte de location d'un immeuble appartenant à autrui est partagée par moitié entre le bailleur et le locataire ; qu'en outre, la seconde phrase du neuvième alinéa de l'article 3 de la même loi prévoit que, pour l'établissement de l'état des lieux « en cas d'intervention d'un tiers, les honoraires négociés ne sont laissés ni directement, ni indirectement à la charge du locataire » ; que le 8° du paragraphe I de l'article 1er de la loi déférée donne une nouvelle rédaction de l'article 5 de la loi du 6 juillet 1989 ; que cette rédaction prévoit, en son paragraphe I : « La rémunération des personnes mandatées pour se livrer ou prêter leur concours à l'entremise ou à la négociation d'une mise en location d'un logement, tel que défini aux articles 2 et 25-3, est à la charge exclusive du bailleur, à l'exception des honoraires liés aux prestations mentionnées aux deuxième et troisième alinéas du présent I.
« Les honoraires des personnes mandatées pour effectuer la visite du preneur, constituer son dossier et rédiger un bail sont partagés entre le bailleur et le preneur. Le montant toutes taxes comprises imputé au preneur pour ces prestations ne peut excéder celui imputé au bailleur et demeure inférieur ou égal à un plafond par mètre carré de surface habitable de la chose louée fixé par voie réglementaire et révisable chaque année, dans des conditions définies par décret. Ces honoraires sont dus à la signature du bail.
« Les honoraires des personnes mandatées pour réaliser un état des lieux sont partagés entre le bailleur et le preneur. Le montant toutes taxes comprises imputé au locataire pour cette prestation ne peut excéder celui imputé au bailleur et demeure inférieur ou égal à un plafond par mètre carré de surface habitable de la chose louée fixé par voie réglementaire et révisable chaque année, dans des conditions définies par décret. Ces honoraires sont dus à compter de la réalisation de la prestation.
« Les trois premiers alinéas du présent I ainsi que les montants des plafonds qui y sont définis sont reproduits, à peine de nullité, dans le contrat de bail lorsque celui-ci est conclu avec le concours d'une personne mandatée et rémunérée à cette fin » ;
6. Considérant que, selon les députés requérants, ces dispositions portent une atteinte disproportionnée aux conditions d'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle ; qu'elles méconnaîtraient également l'égalité des parties dans les relations contractuelles ;
7. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789, la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; qu'en outre, si le principe d'égalité devant les charges publiques, qui résulte de l'article 13 de la Déclaration de 1789, n'interdit pas au législateur de mettre à la charge de certaines catégories de personnes des charges particulières en vue d'améliorer les conditions de vie d'autres catégories de personnes, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
9. Considérant qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a modifié les règles d'ordre public applicables aux relations entre les propriétaires bailleurs et les personnes locataires de leur résidence principale afin d'améliorer l'information de ces dernières au moment de la conclusion du bail et leur protection lors de l'exécution de celui-ci ; qu'il a également entendu renforcer la sécurité juridique des relations contractuelles et faire obstacle à des pratiques abusives ; qu'il a ainsi poursuivi des objectifs d'intérêt général ;
10. Considérant que les dispositions contestées de l'article 1er sont en adéquation avec ces objectifs ; que les atteintes qui en résultent à l'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle ne revêtent pas un caractère disproportionné au regard de ces objectifs ; que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur adopte, dans le respect des autres exigences constitutionnelles, des mesures destinées à assurer la protection des locataires dans leurs relations contractuelles avec les bailleurs ; que, par suite, les dispositions contestées de l'article 1er, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
- SUR LES DISPOSITIONS CONTESTÉES DE L'ARTICLE 5 :
11. Considérant que l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989 est relatif au congé qui peut être donné par le bailleur en raison soit de sa décision de reprendre ou de vendre le logement, soit pour un motif légitime et sérieux, tenant notamment à l'inexécution par le locataire de l'une des obligations qui lui incombent ; que le paragraphe III de cet article 15 dispose  que le bailleur ne peut s'opposer au renouvellement du contrat en donnant congé dans ces conditions « à l'égard de tout locataire âgé de plus de soixante-dix ans et dont les ressources annuelles sont inférieures à une fois et demie le montant annuel du salaire minimum de croissance, sans qu'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités lui soit offert dans les limites géographiques prévues à l'article 13 bis de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 » ; que le deuxième alinéa de ce paragraphe III prévoit, par exception, que ces dispositions ne sont pas applicables « lorsque le bailleur est une personne physique âgée de plus de soixante ans ou si ses ressources annuelles sont inférieures à une fois et demie le montant annuel du salaire minimum de croissance » ;
12. Considérant que le e) du 5° du paragraphe I de l'article 5 de la loi déférée modifie le premier alinéa du paragraphe III de l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989 ; qu'il abaisse de soixante-dix à soixante-cinq ans l'âge du locataire faisant obstacle à la possibilité pour le bailleur de donner congé ; que, s'agissant du plafond des ressources du locataire, il substitue à la référence à « une fois et demie le montant annuel du salaire minimum de croissance » une référence à « un plafond de ressources en vigueur pour l'attribution des logements locatifs conventionnés fixé par arrêté du ministre chargé du logement » ; qu'il complète également ce premier alinéa afin de le rendre applicable au cas dans lequel le locataire a à sa charge une personne vivant habituellement dans le logement et remplissant les mêmes conditions ; que le g) de ce 5° tire les conséquences de cette modification ;
13. Considérant que le f) de ce même 5° modifie le deuxième alinéa de ce paragraphe III ; qu'il relève de soixante à soixante-cinq ans l'âge à partir duquel le propriétaire peut s'opposer au renouvellement du contrat ; qu'il détermine un plafond de ressources identique à celui qui s'applique au locataire pour faire obstacle à ce même droit ;
14. Considérant que, selon les députés requérants, la restriction des conditions dans lesquelles le bailleur peut donner congé au locataire porte une atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle et méconnaît le principe d'égalité ;
15. Considérant, d'une part, que les deux premiers alinéas du e) et le f) du 5° du paragraphe III de l'article 15 ont pour objet d'apporter aux personnes âgées locataires disposant de faibles ressources une protection contre le risque de devoir quitter leur résidence principale et trouver à se reloger en l'absence de reconduction du bail ; que le législateur a toutefois prévu d'écarter cette protection en raison soit de l'âge du bailleur soit de la modicité des ressources de celui-ci ; que, par les dispositions contestées, le législateur a retenu un âge identique de soixante-cinq ans pour le locataire et le bailleur ; que ces dispositions, qui ne méconnaissent aucune exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
16. Considérant, d'autre part, qu'en adoptant les troisième et quatrième alinéas du e) du 5° du paragraphe I de l'article 5, ainsi que le g) de ce 5°, le législateur a permis que le locataire bénéficie de la protection instituée par le premier alinéa du paragraphe III de l'article 15 lorsqu'il a à sa charge une personne qui vit habituellement dans le logement et remplit les conditions d'âge et de ressources qui y sont fixées ; qu'une telle protection est instituée quelles que soient les ressources du locataire et sans que soit pris en compte le montant cumulé des ressources du locataire et de celles de la personne qui est à sa charge ; qu'en étendant le bénéfice de la protection instituée par le premier alinéa du paragraphe III de l'article 15 précité sans modifier les conditions de prise en compte des ressources des personnes qui en bénéficient, le législateur a permis que, dans certains cas, le propriétaire supporte une charge disproportionnée à l'objectif poursuivi ; que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité devant les charges publiques ; qu'ainsi, les troisième et quatrième alinéas du e) du 5° du paragraphe I de l'article 5, ainsi que le g) de ce 5° doivent être déclarés contraires à la Constitution ;
- SUR LES DISPOSITIONS CONTESTÉES DE L'ARTICLE 6 :
17. Considérant que l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 est relatif au loyer des logements ; qu'il dispose que le montant du loyer est « fixé librement entre les parties » et prévoit les limitations ainsi que les exceptions à ce principe ;
18. Considérant que le 2° du paragraphe I de l'article 6 de la loi déférée donne une nouvelle rédaction de cet article 17 afin d'instaurer un encadrement des prix des loyers dans les « zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social » ; qu'aux termes du deuxième alinéa du paragraphe I de cet article 17 ainsi modifié : « Dans ces zones, le représentant de l'État dans le département fixe chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logement et par secteur géographique » ;
19. Considérant que le premier alinéa du A du paragraphe II de ce même article prévoit que le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du bail, dans la limite du loyer de référence majoré ; qu'il permet également au locataire d'engager une action en diminution de loyer si le loyer de base prévu dans le bail est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature du contrat ;
20. Considérant que le B de ce même paragraphe II permet qu'un complément de loyer exceptionnel soit appliqué au loyer de base « pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort exceptionnelles par leur nature et leur ampleur par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique » ; qu'il fixe les conditions et les modalités selon lesquelles ce complément de loyer peut être appliqué et, le cas échéant, contesté par le locataire ;
21. Considérant que, selon les requérants, ce dispositif porte une atteinte disproportionnée aux conditions d'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle ; qu'il serait en outre impropre à atteindre l'objectif poursuivi de baisse des loyers ; que les sénateurs font valoir en outre que la complexité du dispositif ne permettra pas de suivre précisément les évolutions du marché locatif de sorte que ce dispositif d'encadrement aura pour seul effet de « rigidifier » ce marché ; qu'ils soutiennent également que l'application immédiate de ce dispositif aux contrats de location en cours porte atteinte au droit au maintien des conventions légalement conclues ;
22. Considérant, d'une part, qu'en instaurant un mécanisme d'encadrement des loyers applicable à certaines zones urbanisées marquées par un déséquilibre de l'offre et de la demande de logements entraînant une hausse des loyers, le législateur a entendu lutter contre les difficultés d'accès au logement qui résultent d'un tel déséquilibre ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ;
23. Considérant, d'autre part, que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif ;
24. Considérant que le dispositif résultant des dispositions contestées ne peut être mis en oeuvre que dans certaines zones urbaines qui se caractérisent par un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements entraînant, compte tenu de son effet sur le montant des loyers, des difficultés sérieuses d'accès au logement ; que le législateur a défini ces zones en des termes identiques à ceux qui définissent les zones dans lesquelles, en application de l'article 232 du code général des impôts, la taxe sur les logements vacants peut être instituée ;
25. Considérant que le loyer de référence, exprimé par un prix au mètre carré de surface habitable, sera fixé par catégorie de logement et par secteur géographique ; qu'en application du troisième alinéa de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, les catégories de logement et les secteurs géographiques sont déterminés « en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l'observatoire local des loyers » prévu à l'article 16 de cette même loi ; qu'il appartiendra à l'autorité administrative de définir, sous le contrôle de la juridiction compétente, les catégories de logement et les secteurs géographiques avec une précision suffisante pour permettre que la définition du loyer de référence soit en adéquation avec l'ensemble des caractéristiques qui déterminent habituellement la fixation du montant du loyer ;
26. Considérant qu'un complément de loyer « exceptionnel » peut être appliqué au loyer de base pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort « exceptionnelles par leur nature et leur ampleur » par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique ; que, toutefois, en réservant la faculté d'un complément de loyer à des caractéristiques « exceptionnelles », le législateur a entendu interdire qu'un tel complément de loyer puisse être appliqué du seul fait que le logement présente des caractéristiques déterminantes pour la fixation du loyer qui ne sont pas prises en compte par la définition précitée des catégories de logements et des secteurs géographiques ; qu'il a ainsi porté à l'exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle une atteinte disproportionnée à l'objectif poursuivi ; que, par suite, aux premier à cinquième alinéas, ainsi qu'aux septième et huitième alinéas du B du paragraphe II de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction résultant de l'article 6, le mot « exceptionnel » doit être déclaré contraire à la Constitution ; qu'il en va de même des mots « exceptionnelles par leur nature et leur ampleur », figurant aux premier et sixième alinéas de ce même B ; qu'il en va de même, par voie de conséquence, de la référence au caractère exceptionnel du complément de loyer figurant à l'article 25-9 de la loi du 6 juillet 1989 dans sa rédaction résultant de l'article 8 ;
27. Considérant en outre, que le cinquième alinéa du paragraphe I de l'article 17 dispose que chaque loyer de référence majoré et chaque loyer de référence minoré est fixé par majoration et par minoration du loyer de référence « en fonction de la dispersion des niveaux de loyers observés » ; qu'ainsi, ces dispositions permettent que la marge de liberté pour la fixation du montant du loyer soit plus ou moins grande selon que les loyers constatés pour la même catégorie de logements dans un même secteur géographique sont plus ou moins dispersés ; qu'en permettant que les conditions d'exercice de la liberté contractuelle varient sur le territoire national en fonction d'un tel critère, indépendant de celui des catégories de logement et des secteurs géographiques, le législateur a méconnu le principe d'égalité ; que, par suite, au cinquième alinéa du paragraphe I de l'article 17, les mots « en fonction de la dispersion des niveaux de loyers observés par l'observatoire local des loyers » doivent être déclarés contraires à la Constitution ; que, par voie de conséquence, au septième alinéa, les mots : « ne peut être fixé » et, au huitième alinéa, les mots « ne peut être fixé à un montant supérieur » doivent être remplacés par les mots « est égal » ;
28. Considérant que, pour le surplus, il résulte de ce qui précède que le dispositif d'encadrement instauré par les dispositions contestées de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 issues de l'article 6 de la loi déférée ne porte pas au droit de propriété et à la liberté contractuelle une atteinte disproportionnée à l'objectif poursuivi ;
29. Considérant, enfin, qu'il ressort de l'article 14 de la loi déférée que les dispositions contestées de l'article 6 ne s'appliqueront pas aux baux conclus avant l'entrée en vigueur de la loi, y compris s'ils ont fait l'objet d'une reconduction tacite après cette entrée en vigueur ; que, par suite, manque en fait le grief tiré de ce que les conditions d'entrée en vigueur de la nouvelle rédaction de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 porteraient atteinte aux conventions légalement conclues ;
30. Considérant que, pour le surplus, l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction résultant de l'article 6, ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle ; qu'il doit être déclaré conforme à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 16 :
31. Considérant qu'afin de limiter la transformation de locaux d'habitation en locaux à usage de bureaux ou en locaux meublés touristiques, le législateur a institué, dans les communes visées aux articles L. 631-7 et L. 631-9 du code de la construction et de l'habitation, un régime d'autorisation de changement d'usage ; qu'il a confié au maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble le soin de délivrer cette autorisation qui peut être subordonnée, en vertu de l'article L. 631-7-1 du même code, à une « compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage » ; qu'en vertu des mêmes dispositions, l'autorisation de changement d'usage est accordée à titre personnel et cesse de produire effet lorsqu'il est mis fin, à titre définitif, à l'exercice professionnel du bénéficiaire ; que toutefois lorsqu'elle est subordonnée à une compensation, le titre est attaché au local et non à la personne ; qu'il appartient au conseil municipal ou, si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, à l'organe délibérant de cet établissement de fixer les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations ; qu'il leur appartient également de déterminer « les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements » ; que l'article L. 651-2 du code de la construction et de l'habitation prévoit que « toute personne qui enfreint les dispositions de l'article L. 631-7 ou qui ne se conforme pas aux conditions ou obligations imposées en application dudit article est condamnée à une amende de 25 000 euros » ; que le produit de cette amende est intégralement versé à l'agence nationale de l'habitat ;
32. Considérant que l'article 16 de la loi déférée modifie la section 2 du chapitre Ier du titre III du livre VI du code de la construction et de l'habitation intitulée « Changements d'usage et usages mixtes des locaux d'habitation » ; que le 1° de l'article 16 complète l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation par un alinéa aux termes duquel « le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article » ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 631-7, les dispositions de la section 2 sont applicables aux communes de plus de 200 000 habitants et à celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ; qu'en vertu du 3° de l'article 16 qui donne une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 631-9 du même code, les dispositions de l'article L. 631-7 « peuvent être rendues applicables par décision de l'autorité administrative sur proposition du maire ou, pour les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants définie à l'article 232 du code général des impôts, par une délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou, à défaut, du conseil municipal » ;
33.  Considérant que le 2° de l'article 16 insère après l'article L. 631-7 un article L. 631-7-1 A relatif au « régime d'autorisation temporaire de changement d'usage permettant à une personne physique de louer pour de courtes durées des locaux destinés à l'habitation à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile » ; que le législateur confie au conseil municipal ou, si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, à l'organe délibérant de cet établissement, le soin de définir les conditions de délivrance de cette autorisation temporaire par le maire ; que la délibération détermine aussi « les critères de cette autorisation temporaire, qui peuvent porter sur la durée des contrats de location, sur les caractéristiques physiques du local ainsi que sur sa localisation en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements » ; que « ces critères peuvent être modulés en fonction du nombre d'autorisations accordées à un même propriétaire » ;
34. Considérant que, selon les sénateurs requérants, l'article 16, tant par l'application du régime d'autorisation préalable de changement d'usage à la location de meublés de courte durée que par la mise en place d'un régime d'autorisation temporaire pour ce type de location, fait peser sur les propriétaires une contrainte excessive et disproportionnée au regard des motifs d'intérêt général poursuivis ; qu'ils soutiennent également qu'en ne prévoyant pas de dispositif transitoire approprié, le législateur porte atteinte à l'exigence de garantie des droits posée à l'article 16 de la Déclaration de 1789 ; qu'enfin, en ne précisant pas dans quelles conditions l'autorisation temporaire cesse de produire ses effets, l'article 16 de la loi serait contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; que les députés requérants soutiennent que cet article porte, en outre, atteinte à la liberté contractuelle ;
35. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;
36. Considérant que, par les dispositions contestées qui complètent l'article L. 631-7, le législateur a soumis au régime de l'autorisation préalable de changement d'usage le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation, dès lors que cette location est faite de manière répétée, pour de courtes durées, à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile ; que la location d'un local meublé destiné à l'habitation qui ne répond pas à l'une de ces conditions, notamment lorsque le logement est loué dans les conditions fixées par l'article L. 632-1 du code de la construction et de l'habitation, n'entre donc pas dans le champ d'application du régime de l'autorisation de changement d'usage institué par ces dispositions ;
37. Considérant que l'article L. 631-7-1 A, inséré dans le code de la construction et de l'habitation par l'article 16 de la loi, prévoit « un régime d'autorisation temporaire de changement d'usage permettant à une personne physique de louer pour de courtes durées des locaux destinés à l'habitation à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile » ; qu'il appartient au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme de définir les modalités de délivrance de cette autorisation, ainsi que les critères de celle-ci ; qu'il lui appartient également de préciser les conditions dans lesquelles cette autorisation temporaire cesse de produire effet ; qu'une telle autorisation, à la différence de celle prévue à l'article L. 631-7, ne peut voir sa délivrance subordonnée à « une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage » ;
38. Considérant, en outre, que le législateur a prévu que, lorsque le local à usage d'habitation constitue la résidence principale du loueur, celui-ci ne doit pas solliciter d'autorisation de changement d'usage prévue soit à l'article L. 631-7 soit à l'article L. 631-7-1 A pour le louer pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile ;
39. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, par les dispositions contestées, le législateur a entendu préciser le champ d'application d'un dispositif de lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et définir certaines exceptions en faveur des bailleurs ; qu'il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général ;
40. Considérant que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif ;
41. Considérant que les dispositions de l'article 16 de la loi sont en adéquation avec l'objectif poursuivi ; que les atteintes qui en résultent à l'exercice du droit de propriété ne revêtent pas un caractère disproportionné au regard de cet objectif ;
42. Considérant qu'en l'absence de délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent pour la mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 631-7-1 A définissant un régime d'autorisation temporaire de changement d'usage, les locations pour de courtes durées à une clientèle de passage entrent dans le champ d'application des dispositions de droit commun des articles L. 631-7 et L. 631-7-1 ; qu'en ne prévoyant pas de dispositif transitoire, le législateur, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, n'a méconnu aucune exigence constitutionnelle ;
43. Considérant que, par suite, les dispositions de l'article 16 qui ne sont entachées d'aucune inintelligibilité et ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 19 :
44. Considérant que l'article 19 de la loi insère dans le code de la construction et de l'habitation un article L. 631-7-1 B qui permet à l'assemblée générale des copropriétaires d'un immeuble relevant du statut de la copropriété de décider, à la majorité définie à l'article 25 de la loi du 10 juillet 1965 susvisée, de soumettre à son accord préalable, à la majorité définie à l'article 24 de cette loi, « toute demande d'autorisation de changement d'usage d'un local destiné à l'habitation faisant partie de la copropriété par un copropriétaire aux fins de le louer pour de courtes durées à une clientèle de passage » ; que ces dispositions ne sont toutefois pas applicables à l'autorisation temporaire mentionnée à l'article L. 631-7-1 A ;
45. Considérant que les députés requérants soutiennent que l'article 19 porte atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle ;
46. Considérant qu'il appartient au législateur compétent, en application de l'article 34 de la Constitution, pour fixer les principes fondamentaux de la propriété et des droits réels, de définir les droits de la copropriété d'un immeuble bâti  sans porter d'atteinte injustifiée aux droits des copropriétaires ;
47. Considérant que le législateur, afin de lutter contre la pénurie de logements destinés à la location, a permis à l'assemblée générale des copropriétaires d'un immeuble de décider, à la majorité des voix de tous les copropriétaires, de soumettre discrétionnairement à son accord préalable, et sans préjudice des pouvoirs conférés à l'autorité administrative par les articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation, « toute demande d'autorisation de changement d'usage d'un local destiné à l'habitation faisant partie de la copropriété par un copropriétaire aux fins de le louer pour de courtes durées à une clientèle de passage » ; qu'il a ainsi, dans des conditions contraires à l'article 2 de la Déclaration de 1789, permis à l'assemblée générale des copropriétaires de porter une atteinte disproportionnée aux droits de chacun des copropriétaires ;
48. Considérant, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre grief, que l'article 19 de la loi doit être déclaré contraire à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 23 :
49. Considérant que les députés requérants contestent la procédure d'adoption de l'article 23 de la loi déférée ; qu'ils font valoir qu'en ayant modifié de façon substantielle le dispositif de cet article lors de la deuxième lecture du projet de loi à l'Assemblée nationale, sans étude d'impact, le législateur aurait méconnu les exigences de l'article 39 de la Constitution relatives à la présentation d'une étude d'impact ainsi que les principes de clarté et de sincérité des débats parlementaires ;
50. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution : « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique » ; qu'aux termes de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 susvisée : « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent » ;
51. Considérant qu'aux termes de la première phrase du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution : « Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement » ;
52. Considérant que le projet de loi comportait lors de son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie, un article 8 relatif à la création d'une agence de la garantie universelle des loyers ;
53. Considérant, d'une part, que l'amendement introduit en deuxième lecture à l'Assemblée nationale qui a procédé à la réécriture de l'article 8 du projet de loi pour prévoir le nouveau régime juridique de « garantie universelle des loyers » a été déposé par le Gouvernement dans l'exercice du droit d'amendement qu'il tient du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution ; que, dès lors, est inopérant le grief tiré de la méconnaissance des exigences relatives aux conditions de présentation des projets de loi ;
54. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des travaux parlementaires que la procédure d'adoption de l'article 8, devenu l'article 23, n'a pas eu pour effet d'altérer la clarté et la sincérité des débats et n'a porté atteinte à aucune autre exigence de valeur constitutionnelle ; que le grief tiré de la méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité des débats doit être rejeté ;
55. Considérant que, par suite, l'article 23 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution ;
- SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 24 :
56. Considérant que l'article 24 est relatif  aux conditions d'exercice des activités d'entremise et de gestion immobilières régies par la loi du 2 janvier 1970 susvisée ; que les dispositions du d) du 8° du paragraphe I de l'article 24 imposent une clause d'exclusivité d'une durée limitée dans la convention conclue entre la personne se livrant à la vente de listes ou de fichiers relatifs à l'achat, la vente, la location ou sous-location en nu ou en meublé d'immeubles bâtis ou non bâtis et le propriétaire du bien inscrit sur la liste ou le fichier ou le titulaire de droits sur ce bien ;
57. Considérant que les sénateurs requérants contestent les dispositions du d) du 8° du paragraphe I de l'article 24 ; qu'ils font valoir qu'en imposant une clause d'exclusivité pour les « vendeurs de listes immobilières », ces dispositions portent atteinte à la liberté contractuelle ainsi qu'à la liberté d'entreprendre ; qu'en imposant un traitement différent de ces professionnels immobiliers et des autres professionnels immobiliers, elles porteraient également atteinte à l'égalité devant la loi ;
58. Considérant, en premier lieu, que le paragraphe VI de l'article 24 prévoit que les dispositions de son paragraphe I ne s'appliquent qu'aux contrats conclus à compter de l'entrée en vigueur de la loi ; que, par suite, les dispositions contestées ne portent pas d'atteinte aux contrats légalement conclus entre les « vendeurs de listes immobilières » et les propriétaires avant la date de l'entrée en vigueur de la loi ;
59. Considérant, en deuxième lieu, que ces dispositions ont uniquement pour objet de prévoir de nouvelles obligations lors de la conclusion de telles conventions, sans restreindre la possibilité pour les parties de conclure ces conventions ; que les griefs tirés de l'atteinte au principe de la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle doivent être écartés ;
60. Considérant, en troisième lieu, que les « vendeurs de listes immobilières » exercent une activité distincte de celle des autres professionnels immobiliers ; qu'en réservant l'application des dispositions contestées à ces seuls « vendeurs de listes immobilières », le législateur n'a pas traité différemment des personnes placées dans la même situation ; que le grief tiré de l'atteinte au principe d'égalité doit être écarté ;
61. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions du d) du 8° du paragraphe I de l'article 24 doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 92 :
62. Considérant que l'article 92 de la loi complète le titre III du livre VI du code de la construction et de l'habitation par un chapitre V intitulé « Autorisation préalable de mise en location » qui comprend les articles L. 635-1 à L. 635-11 ;
63. Considérant que le paragraphe I de l'article L. 635-1 du code de la construction et de l'habitation permet à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat ou, à défaut, au conseil municipal de « délimiter des zones soumises à autorisation préalable de mise en location sur les territoires présentant une proportion importante d'habitat dégradé » ; qu'en vertu du paragraphe II de l'article L. 635-1, pour chacune des zones qu'elle délimite, la délibération peut fixer les catégories et les caractéristiques des logements soumis à autorisation préalable ;
64. Considérant que l'article L. 635-3 du code de la construction et de l'habitation subordonne à la délivrance d'une autorisation par le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat, ou à défaut par le maire de la commune, la mise en location d'un logement situé dans les zones soumises à autorisation préalable de mise en location ;
65. Considérant que l'article L. 635-4 du même code prévoit les modalités de présentation de la demande d'autorisation et de délivrance de celle-ci ; qu'en particulier, il précise que le silence gardé par l'autorité compétente vaut autorisation de mise en location, « à défaut de notification d'une décision expresse dans un délai d'un mois à compter du dépôt de la demande d'autorisation » ; qu'aux termes du dernier alinéa, « l'autorisation préalable de mise en location doit être renouvelée à chaque nouvelle mise en location » ;
66. Considérant que l'article L. 635-7 du même code prévoit que des amendes peuvent être infligées en cas de non-respect des dispositions relatives à la demande d'autorisation de mise en location ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 635-7, le représentant de l'État dans le département peut « ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 5 000 euros » lorsqu'une personne met en location un logement sans en avoir demandé l'autorisation ; que le montant maximal de cette amende est porté à 15 000 euros en cas de nouveau manquement dans les trois ans ; que le représentant de l'État dans le département peut également « ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 15 000 euros » lorsqu'une personne met un logement en location en méconnaissance d'un rejet de sa demande d'autorisation de mise en location ; que, dans chaque cas, l'intéressé est informé de la possibilité de présenter des observations dans un délai déterminé ;
67. Considérant que les députés requérants soutiennent que l'article 92 porte atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle ;
68. Considérant qu'aux termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement » ; qu'aux termes du onzième alinéa de ce Préambule, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence » ; qu'il résulte de ces principes que la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ;
69. Considérant qu'il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ;
70. Considérant que les zones dans lesquelles l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat ou, à défaut, le conseil municipal peut instituer une autorisation préalable de mise en location sont « délimitées au regard de l'objectif de lutte contre l'habitat indigne et en cohérence avec le programme local de l'habitat en vigueur et le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées » ; que ces zones peuvent concerner un ou plusieurs ensembles immobiliers sur un territoire « présentant une proportion importante d'habitat dégradé » ; qu'il ressort des débats parlementaires qu'en prévoyant cette procédure d'autorisation préalable de mise en location dans ces zones ainsi délimitées, le législateur a entendu permettre aux autorités locales compétentes de prévenir la location de biens susceptibles de porter atteinte à la salubrité publique ainsi qu'à la sécurité des occupants de ces biens ;
71. Considérant que, dans ces zones, l'autorité locale compétente ne peut refuser l'autorisation de mise en location ou la soumettre à condition que lorsque le logement est susceptible de porter atteinte à la sécurité de ses occupants et à la salubrité publique ; que la décision rejetant la demande d'autorisation doit alors préciser la nature des travaux ou aménagements prescrits pour satisfaire aux exigences de sécurité et de salubrité ; qu'en l'absence de décision expresse dans le délai d'un mois à compter du dépôt de la demande d'autorisation, le silence gardé par l'autorité compétente vaut autorisation de mise en location ; que le défaut  de demande d'autorisation avant la mise en location, ainsi que la mise en location en méconnaissance du rejet de la demande d'autorisation sont punis d'une amende proportionnée à la gravité des manquements constatés ;
72. Considérant que, par les dispositions contestées, qui contribuent à mettre en oeuvre l'objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent, le législateur n'a pas porté aux conditions d'exercice du droit de propriété une atteinte disproportionnée au regard du but recherché ; qu'il n'a pas davantage méconnu les exigences constitutionnelles découlant de l'article 4 de la Déclaration de 1789 dont résulte la liberté contractuelle ;
73. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 92 doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 153 :
74. Considérant que l'article 153 complète l'article 1861 du code civil pour imposer que la cession de la majorité des parts sociales d'une société civile immobilière remplissant certaines conditions soit constatée par un acte reçu en la forme authentique ou par un acte sous seing privé contresigné par un avocat ou par un professionnel de l'expertise comptable ;
75. Considérant que, selon les sénateurs requérants, ces dispositions, en confondant l'acte sous seing privé contresigné par un avocat et celui contresigné par un professionnel de l'expertise comptable, méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi et portent atteinte à la sécurité juridique ; qu'en renvoyant aux conditions prévues au chapitre Ier bis du titre II de la loi du 31 décembre 1971, applicable aux avocats, pour définir l'acte sous seing privé contresigné par un professionnel de l'expertise comptable, le législateur aurait également méconnu l'étendue de sa compétence ;
76. Considérant que l'article 153 a été introduit par amendement en première lecture à l'Assemblée nationale ; qu'il modifie des dispositions relatives aux actes qui doivent être accomplis par des officiers publics ou des membres des professions réglementées ; que ces dispositions ne présentent pas de lien avec les dispositions du projet de loi initial ; qu'elles ont donc été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution ; que, sans qu'il soit besoin d'examiner les griefs soulevés par les sénateurs requérants, l'article 153 doit être déclaré contraire à la Constitution ;
77. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de constitutionnalité,
D É C I D E :
Article 1er.- Sont contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové:
- les troisième et quatrième alinéas du e) et le g) du 5° du paragraphe I de l'article 5 ;
- au 2° du paragraphe I de l'article 6, les mots : « en fonction de la dispersion des niveaux de loyers observés par l'observatoire local des loyers » figurant au cinquième alinéa du paragraphe I de l'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ; en conséquence, au septième alinéa du paragraphe I de ce même article 17, les mots : « ne peut être fixé » et, au huitième alinéa, les mots : « ne peut être fixé à un montant supérieur » doivent être remplacés par les mots : « est égal » ;
- à l'article 6, le mot : « exceptionnel » figurant aux premier à cinquième alinéas, aux septième et huitième alinéas du B du paragraphe II de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 précitée ainsi qu'au premier alinéa du paragraphe I de l'article 17-2 de cette même loi ;
- au 2° du paragraphe I de l'article 6, les mots : « exceptionnelles par leur nature et leur ampleur », figurant aux premier et sixième alinéas du B du paragraphe II de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 précitée ;
- à l'article 8, le mot : « exceptionnel » figurant au troisième alinéa du paragraphe I de l'article 25-9 de la loi du 6 juillet 1989 précitée ;
- l'article 19 ;
- l'article 153.
Article 2.- Sont conformes à la Constitution les dispositions suivantes de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové :
- au 3° du paragraphe I de l'article 1er, l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 précitée ;
- aux 7° et 8° du paragraphe I de l'article 1er, les modifications apportées aux articles 4 et 5 de la loi du 6 juillet 1989 précitée ;
- aux e) et f) du 5° du paragraphe I de l'article 5, le surplus des modifications apportées à l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989 précitée ;
- au 2° du paragraphe I de l'article 6, le surplus de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 précitée ;
- l'article 16 ;
- au d) du 8° du paragraphe I de l'article 24, les modifications apportées au paragraphe I de l'article 6 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ;
- l'article 92.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 20 mars 2014 où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d' ESTAING et Mme Nicole MAESTRACCI.
Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs de recours dirigés contre la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I- SUR L'ARTICLE 1er
A- L'article 1er de la loi déférée modifie et complète le cadre juridique des rapports locatifs.
Il prévoit notamment que le contrat de location doit respecter un contrat type défini par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de concertation. Il inclut dans la liste des clauses réputées non écrites toute clause qui autorise le bailleur à percevoir des pénalités en cas d'infraction aux clauses d'un contrat de location ou d'un règlement intérieur à l'immeuble. Il prévoit que les honoraires des intermédiaires mandatés liés à la mise en location d'un logement sont à la charge du bailleur mais que les honoraires liés à la visite du preneur, à la constitution de son dossier, à la rédaction du bail et à la réalisation de l'état des lieux sont partagés entre le bailleur et le preneur sans que le montant des honoraires à la charge du preneur ne puisse excéder un plafond par mètre carré de surface habitable de la chose louée fixé par voie réglementaire.
Les députés auteurs du recours estiment que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité et portent atteinte à la liberté contractuelle.
B- Ces griefs ne pourront qu'être écartés.
1- Sur l'atteinte à la liberté contractuelle.
Le Conseil constitutionnel juge qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté contractuelle des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (décision 2012-242 QPC, cons. 6).
Dans le souci d'assurer des relations équilibrées et sécurisées entre locataires et bailleurs, les lois du 23 décembre 1986 et du 6 juillet 1989 ont prévu que des mentions obligatoires devraient figurer dans les contrats de baux à usage de logement.
La loi du 6 juillet 1989, dont l'équilibre initial a été remis en cause par des modifications successives, ne répond plus aux attentes de l'ensemble des acteurs et ne prend pas en compte les profondes évolutions que connaît le secteur locatif depuis vingt ans. Ce secteur est en effet marqué par une réelle asymétrie d'information entre bailleur et locataire et par une forte conflictualité.
La loi déférée modernise en conséquence la loi du 6 juillet 1989 pour contribuer à améliorer la transparence et la sécurité juridique des contrats de baux à usage de logement, notamment lors des moments essentiels de la relation entre bailleurs et locataires (recherche du logement, entrée dans les lieux, conditions d'occupation, sortie du logement). Ces modifications doivent permettre d'assainir et d'apaiser les rapports locatifs.
Le nouvel article 3 de la loi du 6 juillet 1989 est dédié exclusivement au contrat de bail.
Il ajoute aux mentions obligatoires déjà existantes de nouvelles mentions obligatoires, telles que le nom du locataire, les équipements, le montant et la description des travaux effectués depuis la fin du dernier contrat ou du dernier renouvellement, les références de loyers dans les zones tendues et le montant du dernier loyer acquitté par le dernier locataire. L'ensemble de ces mentions est de nature à améliorer l'information du locataire au moment de la conclusion du bail, et donc à garantir son consentement éclairé, tout en sécurisant le contrat de location en évitant des conflits ultérieurs.
Dans un même souci de sécurité juridique, cet article prévoit que les contrats de location devront respecter un contrat type défini par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de concertation.
La pratique a montré que certaines mesures prévues par la loi du 6 juillet 1989 n'étaient pas suffisamment intelligibles pour les bailleurs qui sont à 96% des personnes physiques. La mise en place d'un bail-type enrichi d'informations importantes et utiles pour les cocontractants permettra de présenter sous une forme accessible l'ensemble des obligations posées par la loi.
Les bailleurs et les locataires resteront libres de compléter le contrat de location par des clauses arrêtées d'un commun accord dès lors qu'elles ne méconnaissent pas les obligations posées par la loi.
On ne saurait donc soutenir que la mise en place d'un bail-type porte une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle du bailleur et du locataire.
C'est également dans un souci de sécurité juridique que le législateur a souhaité interdire l'introduction, dans les contrats de bail à usage de logement, de clauses prévoyant des pénalités en cas d'infraction aux clauses d'un contrat de location ou d'un règlement intérieur à l'immeuble en prévoyant que de telles clauses devaient être regardées comme non écrites.
L'article 4 de la loi du 6 juillet 1989 prohibe déjà l'introduction de clauses autorisant le bailleur à percevoir une amende en cas d'infraction aux clauses du contrat ou du règlement intérieur pour éviter que le bailleur ne dispose d'un pouvoir de police vis-à-vis du locataire.
La Cour de cassation juge que cette interdiction ne s'applique pas aux sommes dues en vertu d'une clause pénale qui, juridiquement, ne revêt pas le caractère d'une amende (Civ. 3e, 8 janvier 1997, n°95-10.339).
Si la clause pénale a pour vocation de réparer un préjudice, à la différence de l'amende, il n'en demeure pas moins qu'elle permet à un bailleur d'imposer au locataire de verser une somme forfaitaire en cas d'inexécution pour un montant qui peut être très supérieur au montant du préjudice réellement subi.
Le législateur a souhaité étendre la prohibition des clauses prévoyant des amendes aux clauses prévoyant des pénalités pour éviter que le contrat de location ne comporte des clauses disproportionnées qu'un bailleur pourrait imposer à un locataire compte tenu de la relation par essence déséquilibrée qu'induisent, dans bien des situations, les tensions existant sur le marché locatif.
Ces dispositions ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle au regard de l'objectif de sécurisation des relations entre les bailleurs et les locataires poursuivi par le législateur.
Ce grief ne pourra donc qu'être écarté.
2- Sur la méconnaissance du principe d'égalité.
La loi déférée prévoit que la rémunération des personnes mandatées par le bailleur pour assurer la mise en location d'un logement sera à la charge exclusive de celui-ci. Seuls les honoraires des prestations qui bénéficient aussi bien au preneur qu'au bailleur pourront être partagés entre ces derniers. Pour prévenir les abus actuellement constatés, tout particulièrement dans certaines zones marquées par une tension du marché locatif, le législateur a souhaité que la part de ces honoraires incombant au preneur soit plafonnée.
Contrairement à ce que soutiennent les députés auteurs du recours, cette distinction ne méconnaît pas le principe d'égalité.
Le bailleur qui donne mandat à une agence immobilière pour assurer la mise en location d'un logement se trouve dans une situation différente du locataire qui s'adresse à cette agence pour visiter des logements. Il est logique que les frais liés à la mise en location soient à la charge du bailleur qui a choisi l'intermédiaire et a contracté avec lui en lui confiant la mission de rechercher un locataire.
Il convient de relever, à cet égard, que la loi n'a ni pour objet ni pour effet de mettre à la charge du bailleur les honoraires liés à un mandat de recherche d'appartement qui serait passé exclusivement par le preneur avec un intermédiaire sans qu'aucun mandat ne soit passé par le bailleur. Un tel mandat ne pourrait, en effet, être regardé comme un mandat relatif à la mise en location d'un logement entrant dans le champ d'application du premier alinéa du I de l'article 5 de la loi du 6 juillet 1989.
De même, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité en prévoyant que les frais des prestations qui bénéficient au preneur soient plafonnés. En effet, à la différence du bailleur qui peut discuter du montant de ces frais en confiant son mandat à un agent immobilier, le preneur ne possède aucun pouvoir de négociation pour la détermination des honoraires qui doivent être partagés entre le bailleur et le locataire. Celui-ci, s'il désire occuper le logement, n'a d'autre choix que d'accepter le tarif exigé, qui peut largement excéder le service rendu. Le plafonnement des frais sera ainsi de nature à prévenir certains abus actuellement constatés.
Il convient par ailleurs de préciser que les honoraires globaux de l'agent immobilier restent libres, seule la partie qui peut être mise à la charge du locataire se trouvant plafonnée par le nouveau régime instauré par la loi.
Le grief tiré de ce que ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité ne peut donc qu'être écarté.
II - SUR L'ARTICLE 5
A- L'article 5 de la loi déférée modifie notamment l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989. Il abaisse de 70 à 65 ans l'âge à partir duquel un locataire ne peut se voir signifier un congé par un bailleur pour reprendre ou vendre un logement. Elle augmente de 60 à 65 ans l'âge du bailleur conduisant à ce que cette règle ne soit pas applicable. Il prévoit également que ces règles s'appliquent lorsque le locataire a à sa charge une personne vivant habituellement dans le logement et remplissant lesdites conditions.
Les députés auteurs du recours estiment que cette disposition porte atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle et constitue une rupture d'égalité entre les parties.
B- Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
Il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (décision 2012-660 DC, cons. 5).
Le législateur, dans un souci d'assurer la protection des personnes âgées en situation de fragilité sociale, a souhaité harmoniser les dispositions protectrices du locataire et du bailleur en appliquant un âge unique de soixante cinq ans pour déterminer les cas dans lesquels un congé peut être donné pour reprendre ou vendre un logement. Ainsi, un bailleur ne pourra signifier son congé à un locataire de plus de soixante cinq ans dont les ressources sont inférieures au plafond de ressources en vigueur pour l'attribution des logements locatifs conventionnés que s'il a plus de soixante cinq ans lui-même et bénéficie également de ressources inférieures à ce plafond.
En prévoyant cette règle uniforme afin de mieux protéger les personnes âgées et assurer le respect de l'objectif à valeur constitutionnelle de droit à un logement décent, le législateur n'a pas porté une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté contractuelle. De même, la possibilité de contester la décision de congé devant le juge sur le fondement de ces dispositions ne saurait les faire regarder comme méconnaissant le principe d'égalité.
Le législateur a souhaité étendre cette protection aux personnes âgées de plus de soixante cinq ans qui sont hébergées à la charge du locataire.
Dans un tel cas de figure, le Gouvernement estime que la condition de ressources fixée par la loi devra nécessairement s'apprécier au regard de l'ensemble des revenus perçus par le locataire et cette personne à charge.
Ces dispositions sont donc conformes à la Constitution.
III- SUR L'ARTICLE 6
A- L'article 6 de la loi déférée crée un mécanisme de nature à encadrer les loyers dans les zones marquées par de fortes tensions du marché locatif pour prévenir la fixation de loyers excessifs.
Les députés et les sénateurs auteurs des recours estiment que cet article porte atteinte au droit de propriété. Les députés requérants considèrent également que cet article porte atteinte aux contrats en cours.
B- Ces griefs ne pourront qu'être écartés.
1- La loi prévoit un mécanisme d'encadrement des loyers dans les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérise par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social. Cette définition, complète et fondée sur des critères objectifs et rationnels, est identique à celle retenue pour élargir la taxe sur les logements vacants prévue à l'article 232 du code général des impôts, déjà validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012.
Le dispositif d'encadrement des loyers sera donc mis en place uniquement dans des territoires où le déséquilibre entre l'offre et la demande de logements locatifs induit un rapport de force déséquilibré entre le bailleur et le candidat à la location.
Ces zones seront découpées en secteurs géographiques caractérisés par une homogénéité des loyers. Dans chacun de ces secteurs géographiques, et pour chaque catégorie de logement, un loyer de référence sera déterminé. Il sera égal au  loyer médian calculé à partir des niveaux de loyer constatés par un observatoire local des loyers pour cette catégorie de logement au sein de ce secteur géographique. Le loyer de référence sera exprimé par un prix au mètre carré de surface habitable. A partir de ce loyer de référence, le préfet arrêtera un loyer de référence majoré qui ne pourra être supérieur de 20% au loyer de référence.
Pour un logement relevant de cette catégorie de logement et situé dans ce secteur géographique, la fixation du loyer restera entièrement libre s'il n'est pas supérieur au loyer de référence majoré ainsi défini. Le propriétaire pourra en outre appliquer un complément de loyer pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort exceptionnelles par leur nature et leur ampleur par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique.
Ce mécanisme est de nature, dans les zones tendues, à prévenir les abus qui permettent à certains propriétaires de profiter du déficit d'offre caractéristique d'un marché locatif de pénurie, pour exiger de locataires captifs des loyers excessifs au regard de la qualité du logement proposé. Il contribue ainsi à assurer l'équilibre entre le respect du droit de propriété et celui de l'objectif à valeur constitutionnelle visant à garantir la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent.
Par ailleurs, contrairement à ce qu'indiquent les sénateurs requérants, le dispositif prévu par le législateur est entouré de garanties suffisantes pour éviter l'arbitraire et assurer sa pleine application.
Il s'appuie sur les résultats issus de la constitution de dix-neuf observatoires pilotes d'ores et déjà répartis sur l'ensemble du territoire. A l'occasion du déploiement de ces observatoires, une méthodologie de recueil et de traitement des données pour obtenir des résultats fiables sur les loyers a été développée et soumise à l'avis d'un comité scientifique composé d'experts indépendants.
Ces travaux ont permis de montrer que la définition et le périmètre des secteurs géographiques doivent tenir compte de la structure du marché locatif local, le loyer d'un logement dépendant fortement de sa localisation. Ainsi qu'évoqué par le Gouvernement lors des débats parlementaires, le quadrillage retenu par les observatoires sera fixé pour correspondre aux caractéristiques des marchés locatifs en cause : son niveau de précision pourra être restreint à un ensemble de rues, un quartier ou un secteur urbain déterminé en fonction des circonstances pertinentes sur le plan local, la méthodologie de recueil statistique des données d'observation étant, pour sa part, validée par le comité scientifique.
Les travaux menés ont également permis de définir le choix des variables qui doivent impérativement être collectées pour définir la catégorie de logement pour laquelle, dans un secteur géographique donné, un loyer de référence doit être défini.
Le comité scientifique a estimé que les facteurs déterminant le niveau du loyer d'un logement étaient principalement les suivants :
- le type de bien : logement individuel (maison) ou collectif (appartement) ;
- la période de construction (par grande période : avant 1946, 1946-1970, 1971-1990, 1991-2005, après 2005) ;
- le nombre de pièces ;
- la nature de la location : nue ou meublée.
Les loyers médians seront donc mesurés par secteur géographique pertinent en tenant compte de ces quatre critères : à titre d'exemple, pour un secteur géographique donné, sera déterminé le loyer médian des appartements de deux pièces en location nue construits entre 1946 et 1970.
Ces exigences sont de nature à garantir une homogénéité des logements observés au sein de secteurs géographiques pertinents et à assurer un régime de fixation précis et objectif des niveaux de loyers médians.
Un tel dispositif, limité dans son principe comme dans son champ géographique, ne peut être regardé comme portant une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté contractuelle.
2- Ce dispositif ne remettra pas en cause les contrats de bail conclus avant l'entrée en vigueur de la loi.
Il ne s'appliquera qu'aux nouveaux contrats et aux contrats qui font l'objet d'un renouvellement, ce qui implique la conclusion d'un nouvel acte après accord exprès des deux parties.
En revanche, il ne s'appliquera pas aux contrats de bail déjà conclus qui font l'objet d'une tacite reconduction.
Le grief tiré de ce que l'article 6 porterait atteinte aux contrats légalement conclus manque donc en fait.
IV- SUR L'ARTICLE 16
A- L'article 16 met en œuvre un régime d'autorisation temporaire pour la location de courte durée de locaux meublés par des particuliers.
Les députés et les sénateurs auteurs des recours estiment que ces dispositions portent atteinte au droit de propriété. Les députés requérants considèrent également que cet article porte atteinte à la liberté contractuelle. Les sénateurs auteurs du recours soutiennent que cet article porte atteinte à la garantie des droits prévue par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et méconnaît l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
B- Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
1- L'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation prévoit que le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est soumis à autorisation préalable. Ce régime est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants et à celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. L'article L. 631-7-1 du même code prévoit que cette autorisation préalable peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. Il prévoit également qu'une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements.
Ce régime d'autorisation préalable poursuit un objectif d'intérêt général en préservant le maintien de locaux d'habitation dans des zones où une pénurie est constatée. Le Conseil d'Etat a estimé que les dispositions prévoyant l'édiction des règles de délivrance des autorisations, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, ne méconnaissaient pas les exigences constitutionnelles s'attachant à la garantie du droit de propriété (CE, 8 juin 2012, Cabinet d'avocats Cotty Vivant Marchisio & Lauzeral, n° 357797).
2- La cour d'appel de Paris, dans un arrêt du 24 mai 2011, a jugé qu'un particulier qui souhaite louer un appartement en local meublé pour une durée de moins d'un an doit y être autorisé lorsqu'un régime d'autorisation préalable des changements d'usage des logements a été mis en place. En effet, les logements donnés en location en meublé ne sont regardés comme demeurant des locaux d'habitation, au sens de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, que si le bail répond aux conditions de l'article L. 632-1 de ce même code, à savoir la location pour une durée d'une année à titre de résidence principale.
L'application des dispositions de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation aux locations meublées de courte durée répond indéniablement à l'objectif poursuivi par le régime d'autorisation préalable. En effet,  la multiplication d'appartements loués pour des périodes très limitées à une clientèle principalement touristique a pour effet d'accentuer la pénurie d'offre locative pour les ménages cherchant à se loger.
La modification de l'article L. 631-7 ne crée pas un régime d'autorisation préalable de changement d'usage pour les locations de meublés de courte durée mais ne fait que transposer dans le droit positif la jurisprudence.
3- L'application de ces règles aux personnes physiques paraît néanmoins excessivement rigoureuse dans certaines situations, par exemple pour des personnes qui n'occupent que de manière occasionnelle leur logement en raison d'une affectation temporaire à l'étranger ou dans une partie éloignée du territoire national. Ces personnes peuvent légitimement désirer louer leur logement pour de courtes durées sans que cette location ne témoigne d'un changement d'usage de leur habitation.
C'est la raison pour laquelle le législateur a souhaité créer un régime d'autorisation temporaire permettant à ces personnes physiques de louer pour des courtes durées leur appartement à une clientèle de passage, sans avoir à fournir de compensation comme dans le régime de droit commun du changement d'usage.
Enfin, la loi déférée prévoit expressément que ces dispositions ne s'appliquent pas pour la location de courte durée d'une résidence principale qui reste totalement libre.
Ainsi, loin de porter atteinte au droit de propriété de ces personnes, l'article 16 est de nature à limiter les effets de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation tout en assurant le respect de l'objectif de lutte contre la pénurie de logement.
Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, le dispositif prévu par le législateur ne saurait être regardé comme étant de nature à entraîner une insécurité juridique.
En l'absence de délibération fixant, pour l'application de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations de changement d'usage, un particulier reste libre de modifier l'usage des locaux qu'il possède.
Dans ces communes, quand une telle délibération existe, une personne physique ne peut, à l'heure actuelle, légalement louer pour de courtes durées son appartement à une clientèle de passage sans obtenir une autorisation.
Le nouveau régime d'autorisation temporaire, dont le périmètre d'application est le même que celui de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, permettra à la collectivité, si elle le souhaite, d'assouplir ce régime en prévoyant une autorisation temporaire.
Les effets juridiques des deux régimes n'ont donc pas vocation à se cumuler. Par ailleurs, l'instauration du nouveau régime est dépourvue d'effet sur les locaux d'habitation ayant déjà changé d'usage antérieurement à son entrée en vigueur.
Les sénateurs requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que la loi déférée remettrait en cause des situations légalement constituées.
Enfin, on ne saurait reprocher au législateur de ne pas avoir prévu les conditions dans lesquelles l'autorisation temporaire de changement d'usage cesse de produire ses effets.
Compte tenu de l'objectif poursuivi par le régime d'autorisation de changement d'usage, le législateur a souhaité laisser aux collectivités territoriales le soin de définir les critères de cette autorisation temporaire en tenant compte des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Ces critères pourront porter sur la durée des contrats de location, les caractéristiques physiques du local ainsi que sur la localisation de ce dernier. Le législateur a ainsi soumis l'acte réglementaire en cause au respect de considérations objectives, en rapport avec l'objet de la loi et de nature à prémunir les intéressés contre tout arbitraire dans l'appréciation de la situation propre à chaque commune ou groupement de communes.
Ces dispositions ne méconnaissent pas l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
Le Gouvernement estime donc que l'article 16 est conforme à la Constitution.
V- SUR L'ARTICLE 19
A- L'article 19 de la loi déférée prévoit la possibilité pour l'assemblée générale des copropriétaires de soumettre à son accord préalable la demande d'autorisation, par un copropriétaire, de changement d'usage d'un local destiné à l'habitation faisant partie de la copropriété aux fins de le louer pour de courtes durées à une clientèle de passage.
Les députés auteurs du recours estiment que ces dispositions portent atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle.
B- Ces griefs sont infondés.
La location répétée d'un appartement à une clientèle touristique pour une courte durée peut impliquer une utilisation accrue des parties communes et ainsi engendrer une augmentation des charges de la copropriété ainsi que des troubles de voisinage liés, par exemple, à la méconnaissance des modalités d'utilisation des équipements ou parties communes. La possibilité pour l'assemblée générale des copropriétaires de soumettre la demande d'un tel changement d'usage à son accord est ainsi de nature à prévenir un usage abusif du changement d'utilisation de son logement par un propriétaire. Cette possibilité devra être décidée à la majorité des voix de tous les copropriétaires.
Ces dispositions ne peuvent donc être regardées comme portant une atteinte disproportionnée au droit de propriété ou à la liberté contractuelle.
VI- SUR L'ARTICLE 23
Les députés auteurs du recours estiment que l'article 23, qui crée une garantie universelle des loyers, a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière en méconnaissance de l'exigence de clarté et de sincérité des débats. Ils considèrent que l'article finalement adopté est très différent de celui sur lequel ont porté les débats parlementaires en première lecture et qu'il a ainsi pu échapper à l'obligation de présentation d'une étude d'impact qui s'applique aux projets de loi.
Le Conseil constitutionnel juge que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées à un texte après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion à l'exception des amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle (décision n°2005-532, cons. 26).
En l'espèce, comme le reconnaissent les auteurs du recours, le projet de loi déposé par le Gouvernement comportait un article 8 créant une garantie universelle des loyers et cet article restait en discussion à l'issue de la première lecture.
Il était donc parfaitement loisible au Gouvernement et aux parlementaires de proposer des amendements modifiant ces dispositions, y compris de manière substantielle. Comme le juge en effet le Conseil constitutionnel, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de ce qu'un amendement, par son ampleur, excèderait des limites inhérentes au droit d'amendement (décision n°2001-450 DC, cons. 30).
Le Conseil constitutionnel juge également que le grief tiré de la méconnaissance des exigences relatives à la présentation des projets de loi sont inopérants à l'encontre d'articles introduits sur amendement (Décision n°2010-618 DC, cons. 8). Les députés auteurs du recours ne sauraient donc utilement reprocher à l'amendement du Gouvernement présenté en deuxième lecture de ne pas avoir été accompagné d'une étude d'impact.
Les griefs articulés contre l'article 23 ne pourront qu'être écartés.
VII- SUR L'ARTICLE 24
A- Le 8° de l'article 24 de la loi déférée prévoit une clause d'exclusivité en cas d'inscription d'un bien immobilier sur une liste proposée par un marchand de listes.
Les sénateurs auteurs du recours considèrent que ces dispositions portent atteinte à la liberté d'entreprendre.
B- Un tel grief ne pourra qu'être écarté.
L'activité de marchand de listes est une activité réglementée par l'article 1er de la loi du 2 janvier 1970. Elle consiste à proposer des listes de biens immobiliers pour l'achat ou la location en contrepartie d'un paiement forfaitaire.
Elle se distingue des activités normalement exercées par les agents immobiliers qui incluent d'autres prestations d'intermédiation et notamment la signature du bail. L'agent immobilier étant rémunéré lorsque le propriétaire et le locataire ont effectivement signé le bail, il n'a aucun intérêt à proposer des biens qui ne seraient pas disponibles à la date de leur présentation.
Les marchands de listes perçoivent, pour leur part, leur rémunération à la fourniture de la liste. La réglementation actuelle ne permet toutefois pas de garantir la disponibilité des biens figurant sur les listes. Il en résulte des dérives qui aboutissent à la vente de listes comportant des biens non disponibles par des professionnels peu scrupuleux.
Afin de protéger le consommateur contre de telles dérives, le législateur a souhaité instaurer une clause d'exclusivité permettant à un marchand de listes de garantir que les biens figurant sur la liste qu'il commercialise sont effectivement disponibles. Cette clause d'exclusivité sera d'une durée limitée.
Dans ces conditions, l'article 24 ne saurait être regardé comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre.
VIII- SUR L'ARTICLE 92
A- L'article 92 permet de délimiter des zones soumises à autorisation préalable de mise en location sur les territoires présentant une proportion importante d'habitat dégradé.
Les députés auteurs du recours estiment que ces dispositions portent atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle.
B- Ces griefs ne pourront qu'être écartés.
Dans une décision rendue le 19 janvier 1995, le Conseil constitutionnel a considéré que « le droit pout toute personne de disposer d'un logement décent constitue un objectif constitutionnel qui prolonge le principe de la dignité de la personne humaine et le renforce ».
L'autorisation préalable de mise en location des logements dans les territoires présentant une proportion importante d'habitat dégradé est de nature à prévenir la location de biens susceptibles de porter atteinte à la sécurité des occupants et à la salubrité publique dans les zones où ces risques sont particulièrement avérés.
Ces zones seront délimitées de manière objective en cohérence avec le programme local de l'habitat en vigueur et le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées, qui définit les mesures destinées à permettre aux personnes ou familles éprouvant des difficultés d'accéder à un logement décent et indépendant ou de s'y maintenir et de disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.
La décision de refus d'autorisation préalable de mise en location devra être motivée et fondée sur le fait que le logement est susceptible de porter atteinte à la sécurité des occupants et à la salubrité publique. Elle précisera la nature des travaux ou aménagements prescrits pour satisfaire aux exigences de sécurité et de salubrité précitées.
L'autorisation préalable à la mise en location permettra d'éviter la mise en location de logements insalubres. A cette fin, l'autorisation devra être jointe au contrat de bail à chaque nouvelle mise en location ou relocation.
Le législateur a néanmoins prévu que la mise en location de locaux à usage d'habitation par un bailleur, sans autorisation préalable, serait sans effet sur le bail dont bénéficie le locataire.
Dans ces conditions, l'atteinte portée au droit de propriété ne peut être regardée comme disproportionnée à l'objectif à valeur constitutionnelle poursuivi par le législateur. De même, on ne peut considérer que le législateur aurait porté une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle.
L'article 92 est donc conforme à la Constitution.
IX- SUR L'ARTICLE 153
A- L'article 153 de la loi déférée prévoit que les cessions de parts d'une société civile sont soumises aux formalités de publicité foncière qu'implique le recours à l'acte authentique sous contrôle d'un notaire ou à un acte sous seing privé contresigné par un avocat ou un professionnel de l'expertise comptable.
Les sénateurs auteurs de la saisine considèrent que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence et l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi en permettant aux experts comptables de contresigner des actes dans les conditions prévues au chapitre Ier bis du titre II de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971.
B- Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
La disposition s'inscrit dans l'objectif de sécuriser l'exercice du droit de préemption lorsque celui-ci est exercé sur des cessions de parts de SCI.
Le législateur a souhaité, dans le cadre du débat parlementaire, introduire l'obligation de recourir à un notaire, un avocat ou un expert comptable pour réaliser la cession de la majorité des parts de SCI, portant sur une unité foncière ou immobilière, soumises au droit de préemption urbain.
Pour assurer le renforcement des modalités de publicité foncière de ces opérations, l'article 153 a prévu d'ouvrir aux experts-comptables, dans ce champ restrictivement limité, la possibilité ouverte aux avocats de contresigner des actes sous seing privé en application de la loi du 31 décembre 1971.
Le renvoi aux modalités prévues par la loi du 31 décembre 1971 précitée permettra d'harmoniser les responsabilités des professionnels chargés de la rédaction d'un même type d'acte (en l'espèce, un acte de cession portant sur la majorité des parts de SCI soumises au droit de préemption urbain).
Il n'aura, en revanche, contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine, ni pour objet ni pour effet d'assimiler le professionnel de l'expertise comptable à un avocat et de créer ainsi une incertitude juridique de nature à rendre inintelligible la disposition contestée.
Ce renvoi n'étend pas les compétences des experts comptables, ceux-ci n'intervenant en matière de rédaction d'actes juridiques que dans les limites fixées par l'ordonnance n°45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable. En effet, les travaux juridiques effectués par un expert-comptable doivent être directement liés aux travaux comptables dont ils sont chargés et revêtir un caractère accessoire.
Par ailleurs, les conditions dans lesquelles seront contresignés ces actes sont dépourvues d'ambiguïté.
L'article 3 de la loi n°2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et de certaines professions réglementées a inséré au sein du titre II de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques un nouveau chapitre Ier bis intitulé « le contreseing de l'avocat ».
Selon l'article 66-3-1 de la loi du 31 décembre 1971, en contresignant un acte sous seing privé l'avocat atteste avoir pleinement éclairé la ou les parties qu'il conseille sur les conséquences juridiques de cet acte.
L'acte contresigné par avocat demeure un acte sous seing privé et n'a, par conséquent, ni date certaine, ni force exécutoire. Seule sa force probante est renforcée puisqu'il fait pleine foi de l'écriture et de la signature des parties, tant à leur égard qu'à celui de leurs héritiers ou ayants cause (article 66-3-2 de la même loi). Ces personnes ne peuvent donc plus dénier ou ne pas reconnaître la signature ou les signatures figurant sur l'acte. Elles ne pourront recourir à la procédure de vérification d'écriture (articles 287 à 298 du code de procédure civile).
Le même article 66-3-2 dispose, par ailleurs, que la procédure de faux prévue par le code de procédure civile lui est applicable. Les parties peuvent contester le contenu de l'acte qu'on leur oppose, si elles estiment notamment qu'il a été falsifié. Elles devront alors utiliser la procédure de faux (articles 299 à 302 du code de procédure civile) qui est distincte de la procédure d'inscription de faux réservée aux actes authentiques (articles 303 à 316 du code de procédure civile).
Enfin, l'article 66-3-3 de la même loi prévoit que l'acte contresigné par avocat est dispensé de toute mention manuscrite exigée par la loi.
Dès lors, en permettant que l'acte sous seing privé relatif à la cession de la majorité des parts sociales d'une SCI puisse être contresigné par un professionnel de l'expertise comptable « dans les conditions prévues au chapitre Ier bis du titre II de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 » le législateur a entendu que le bénéfice des dispositions sus-évoquées soit, mutatis mutandis, étendu à ce professionnel.
Au total, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence en transposant un dispositif juridique à un professionnel se trouvant dans une situation comparable à celui pour lequel il a été institué.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les Sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, les articles 3, 6ter, 9 et 70 quater de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové qui contreviennent à plusieurs principes constitutionnels et à valeur constitutionnelle.
I. S'agissant de l'article 3 :
Les requérants estiment que l'article 3 contrevient au principe constitutionnel du droit de propriété énoncé aux articles 2 et 17 de la Déclaration des Droits de l'homme et du Citoyen de 1789.
Ces articles disposent en effet que : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression », et que « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ».
Cependant, ce n'est qu'à partir de la décision du 16 janvier 1982 sur la loi de nationalisation, que votre Conseil a rattaché le principe constitutionnel de droit de propriété à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Dans cette même décision, votre Conseil a relevé l'évolution notable de ce principe, mais a également explicité la manière dont il entend mener ce contrôle de constitutionnalité : « les finalités et les conditions d'exercice du droit de propriété ont subi une évolution caractérisée à la fois par une notable extension de son champ d'application à des domaines individuels nouveaux et par des limitations exigées par l'intérêt général » (1).
Il ressort de cette jurisprudence mainte fois renouvelée, que le droit de propriété est un principe constitutionnel au caractère élémentaire, mais que toutefois des limitations peuvent être introduites par la poursuite de l'intérêt général. Cette précision n'est cependant pas propre au principe de propriété privée puisque bon nombre d'atteintes à des principes constitutionnels doivent s'apprécier à l'aune de la proportionnalité avec l'objectif recherché, et donc avec l'intérêt général.
La jurisprudence de votre Conseil peut cependant être analysée plus finement comme le fait Jean-François de Montgolfier dans les cahiers du Conseil Constitutionnel où celui-ci explique que le Conseil Constitutionnel assure une protection différenciée du principe de propriété selon que l'atteinte constitue une privation du droit de propriété ou une limitation des conditions de son exercice, dans ce dernier cas : « le Conseil examine si l'atteinte portée aux conditions d'exercice du droit de propriété est justifiée par des motifs d'intérêt général ».
Or, les requérants considèrent que l'article 3 du projet de loi déféré, porte une atteinte au droit de la propriété qui ne peut être regardé comme justifié par l'intérêt général.
En effet, l'article 3 vise à introduire un système d'encadrement des loyers dans les zones définies à l'alinéa 10 du même article, à savoir « les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant ». En effet, ces zones seront dotées d'un observatoire local des loyers, dont les travaux serviront de base pour le représentant de l'État dans le département qui fixera chaque année un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré.
Les alinéas 16 et 17 précisent ensuite dans quelles fourchettes peuvent évoluer les loyers de référence majoré et minoré précités. Ainsi, le loyer de référence majoré ne peut être fixé à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence, et le loyer de référence minoré ne peut être fixé à un montant supérieur au loyer de référence diminué de 30 %.
Par ailleurs, l'article 3 prévoit aux alinéas 19 à 27, les modalités d'application du complément de loyer exceptionnel « pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort exceptionnelles par leur nature et leur ampleur par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique ». Dans ce cas, si contestation de la part du locataire il y a, l'alinéa 24 dispose que : « il appartient au bailleur de démontrer que le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort exceptionnelles par leur nature et leur ampleur par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique ».
Il ressort de ces dispositions présentes à l'article 3 que le propriétaire d'un bien immobilier présent dans les zones mentionnées à l'alinéa 10 du même article ne sera pas libre d'établir le loyer qui lui convient le mieux ou qu'il estime nécessaire à la pérennisation de sa situation financière puisque la perception des loyers est pour la plupart des propriétaires un complément de revenu indispensable.
Face à l'atteinte manifeste au droit de la propriété que génère cet article 3, il peut être répondu que le droit du propriétaire à demander le loyer qu'il désire est déjà limité par la loi. Effectivement, il existe des limites à la détermination par le propriétaire du loyer du bien qu'il met en location, mais ces limitations se réduisent à des dispositifs de défiscalisation comme les dispositifs « Scellier » ou « Borloo » qui prévoient des plafonds de loyer en échange d'une réduction d'impôt, ou aux limitations qui concernent les habitations déjà occupées.
Mais dans ces deux cas, la limitation des conditions d'exercice du droit de propriété est soit consécutive d'une décision du propriétaire, soit consécutive de l'occupation du bien immobilier, et dans ce dernier cas, le propriétaire reste libre de demander le loyer qui lui convient.
En d'autres termes, les requérants estiment que l'atteinte au droit de propriété, et plus particulièrement aux conditions d'exercice de ce droit, est, dans le cadre de cet article 3, sans commune mesure avec les dispositions précédemment invoquées. (3)
Bien-sûr, l'atteinte au droit de la propriété à l'article 3 relève de la limitation des conditions de son exercice et non d'une privation du droit de propriété.
Cependant, la limitation des conditions d'exercice du droit de propriété présent à l'article 3, par la privation du droit du propriétaire à demander le loyer qu'il souhaite doit être étudiée à l'aune de l'objectif poursuivi par la loi et donc à l'aune de l'intérêt général.
Encore une fois, la limitation des conditions d'exercice du droit de propriété est envisageable si elle proportionnée à l'objectif poursuivi par la loi et motivée par l'intérêt général.
De ce fait, il convient de s'interroger sur les raisons qui ont conduit le législateur à introduire une telle disposition.
L'exposé des motifs présent dans la version initiale du texte ne fait que présenter techniquement les dispositions de l'article 3, sans les justifier.
L'étude d'impact apporte pour seules justifications que : « Ce mécanisme d'encadrement des loyers doit à court terme permettre de contenir la progression des loyers et à long terme favoriser une baisse du montant du loyer ».
Cependant, la discussion générale en première lecture au Sénat a permis à la Ministre de l'Egalité des territoires et du Logement d'apporter davantage de précisions : « Cette mesure repose avant tout sur un constat unanime : dans certaines zones, les loyers ont augmenté deux fois plus vite que l'indice des prix, ce qui a provoqué un véritable décrochage avec le niveau de revenu. Les locataires du parc locatif privé supportent les taux d'effort les plus élevés. Il faut noter que, en 2010, ils dépensaient en moyenne plus de 26 % de leurs revenus pour se loger ; les dépenses de logement de certains d'entre eux représentaient jusqu'à 40 % ou même 50 % de leurs revenus. Cette situation n'est pas soutenable. Elle n'est pas non plus acceptable ».
En d'autres termes, l'encadrement des loyers à l'article 3 est motivé par une volonté d'arrêter la hausse continue des loyers de ces dernières années, et de participer à une baisse des loyers à plus long terme.
En effet, comme le précise la documentation du Conseil Général de l'Environnement et du Développement durable : « Au cours des quarante dernières années, l'indice des loyers de l'INSEE a augmenté comme le revenu moyen de l'ensemble des ménages mais le poids du loyer dans le revenu des locataires a doublé » (2). Il ressort de cette réalité que la hausse des loyers devient insupportable pour nombre de nos concitoyens.
Cependant, l'analyse du marché immobilier de ces dernières années aurait dû inciter le législateur a davantage de patience puisque comme le montre les études de l'INSEE sur l'évolution des valeurs de l'indice de référence des loyers, la variation annuelle en % de l'indice de référence des loyers a été pour les 3ème et 4ème trimestres de 2013 respectivement de 0,90% et de 0,69%3. De fait, depuis 2006 les loyers de marché augmentent moins vite que l'inflation comme l'explique Michel Mouillart, Professeur d'Economie à l'Université Paris Ouest. (4)
Par conséquent, les requérants rejettent la justification apportée à cette limitation des conditions d'exercice du droit de propriété selon laquelle il s'agirait de contenir la progression des loyers, puisque la progression des loyers s'est justement arrêtée.
Plus inquiétant encore, la justification apportée à cette limitation des conditions d'exercice du droit de propriété selon laquelle il s'agirait d'encourager une baisse des loyers.
En effet, encadrer les loyers va revenir à geler le marché locatif. La réévaluation annuelle des loyers de référence n'apporte aucune garantie sur la capacité du dispositif à traduire la réalité du marché locatif, et donc à traduire une éventuelle baisse des loyers.
Le législateur ne peut pas garantir que le Préfet dans le département, sur la base des travaux des observatoires locaux des loyers, sera en mesure de suivre très précisément les évolutions du marché locatif pour chaque « catégorie de logement et par secteur géographique » comme cela est prévu à l'alinéa 11.
Il ressort de cette difficulté que l'encadrement des loyers est contraire à l'objectif poursuivi par le législateur qui est de participer à la baisse des loyers.
De plus, il ressort de l'analyse du marché locatif qu'en premier lieu, celui-ci n'a jamais été aussi élevé, et qu'en second lieu, les prix du marché ne peuvent plus que descendre désormais, ce qu'ils ont déjà commencé à faire dans certaines villes.
Ainsi, le dispositif proposé à l'article 3 va se traduire par le gel des loyers au moment où ils ont atteint leur niveau historiquement le plus élevé et s'avèrera être un obstacle à une diminution future des loyers.
Par conséquent, les requérants considèrent que l'encadrement des loyers prévu à l'article 3 entraine une limitation des conditions d'exercice du droit de propriété qui ne peut être regardé comme proportionné à l'objectif poursuivi par la loi et qui ne peut être regardé comme conforme à l'intérêt général.
Pour ces raisons, les requérants estiment que l'article 3 est contraire au principe constitutionnel du droit de propriété et doit donc être regardé comme contraire à la Constitution.
II. S'agissant de l'article 6 ter :
Cet article prévoit l'application du régime d'autorisation préalable de changement d'usage à la location de meublés de courte durée et la mise en place d'un régime d'autorisation temporaire pour ce type de location.
II.1 Or, selon les requérants, le dispositif fait peser sur les propriétaires une contrainte excessive et disproportionnée en regard des motifs d'intérêt général poursuivis. En effet l'article 6 ter impose aux particuliers ayant un pied à terre ou une résidence secondaire meublé de procéder à un changement d'usage pour louer leur bien à titre occasionnel. Le législateur, qui poursuit l'objectif de limiter les effets spéculatifs liés à des investissements démultipliés dans l'immobilier destinés aux seules locations temporaires, restreint ainsi l'exercice du droit de propriété de manière totalement disproportionnée. 5
Le droit de propriété de ces détenteurs immobiliers est, au mieux amputé, au pire dénaturé. Il en va de même lorsque l'exercice de ce droit est subordonné à l'existence d'une autorisation administrative préalable.
La disproportion est manifeste, le droit constitutionnel de propriété est bafoué, au regard des articles 2 et 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.
Comme votre Conseil l'a d'ailleurs jugé à plusieurs reprises, même en l'absence de privation de la propriété, le législateur ne peut réglementer l'usage des biens qu'en respectant un impératif de mesure (5).
II.2 De plus, selon les requérants, le dispositif envisagé par cet article fait peser sur les propriétaires une contrainte irrationnelle au regard des motifs d'intérêt général poursuivis.
Comme votre Conseil l'a précisé, encore dernièrement dans sa décision n°365 QPC du 6 février 2014 (6), le législateur contrevient au principe d'égalité lorsqu'il choisit un moyen rationnellement inadapté aux finalités qu'il prétend poursuivre.
En l'espèce, au nom de la subsidiarité, le législateur permet aux collectivités locales d'autoriser la location temporaire des résidences secondaires ou des pieds à terre. Encore faut-il que, dans les communes visées de plus de 200 000 habitants, les délibérations des municipalités adoptées dans le cadre de l'application de la loi ALUR interviennent pour autoriser explicitement ces locations temporaires. Dans l'intervalle, elles restent interdites. Plusieurs mois vont donc s'écouler entre la promulgation de la loi et la publication de ces délibérations. Cela signifie - une fois passées les prochaines élections municipales - que, les propriétaires, qui tirent de la location temporaire de ces biens un revenu de complément, vont en être privés, et ce durant plusieurs mois. Ils seront, au surplus, suspendus à l'incertitude relative au contenu de délibérations municipales à venir.
Les objectifs poursuivis par le législateur ne justifient aucunement l'ouverture d'une telle période de latence, ni a fortiori la genèse d'une telle insécurité juridique. On ne voit pas comment ni pourquoi la volonté de lutter contre les effets spéculatifs des acquisitions menées aux seules fins de pratiquer des locations temporaires pourrait justifier que l'on congèle ainsi, sine die l'exercice normal du droit de propriété. On ne voit surtout pas comment ils pourraient posséder cet effet sur des personnes qui sont déjà propriétaires des biens dont il s'agit.
II.3 Enfin, les requérants estiment que l'application dans le temps du dispositif retenu porte à l'exigence de garantie des droits posée à l'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, et ce pour trois raisons. 
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Le législateur aurait dû mettre en place un système de droit transitoire qui évite de manière effective aux propriétaires de subir les dommages excessifs que leur causerait l'application immédiate d'un dispositif aussi contraignant. En ne le faisant pas, il a manqué à l'exigence de sécurité juridique.
De plus, l'absence d'un dispositif transitoire approprié manque aussi à l'impératif de garantie des droits en ce qu'il expose les propriétaires à commettre des infractions, réprimées par une amende. Pourtant, votre Conseil juge que l'infliction d'une amende, parce que « punitive », fait entrer le dispositif dans le registre pénal (7).
Or on ne saurait imaginer que le législateur puisse lui-même contribuer aussi gravement à fragiliser la condition juridique des citoyens. En effet, le dispositif de cet article aboutit à ce que, dès la promulgation de la loi, le propriétaire d'une résidence secondaire dont une location temporaire est en cours, se trouve passible d'une amende de 25000 euros.
Enfin, considérant ce qui précède, les requérants estiment que, du fait de cette absence de dispositif transitoire approprié, certains propriétaires de résidences secondaires actuellement louées de façon temporaire seraient contraints, lors de l'entrée en vigueur de la loi, de remettre en cause des contrats déjà souscrits. Or il n'est aucunement démontré que le motif d'intérêt général retenu par le législateur soit « suffisant » pour justifier sans disproportion une telle atteinte aux contrats en cours et aux situations légalement constituées.
II.4 Les requérants estiment enfin que l'article 6 ter est contraire à l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi.
Cet objectif est lui-même issu du principe constitutionnel de garantie des droits requis par l'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen comme le précise François Luchaire dans sa contribution sur la sécurité juridique en droit constitutionnel français (8). Ce-dernier donne en complément un des sens que doit prendre l'intelligibilité de la loi : « Pour satisfaire l'exigence d'intelligibilité, la loi doit être claire ». 
V
Or, il ressort de l'analyse des dispositions sur le nouveau régime d'autorisation temporaire de changement d'usage, défini au 5ème alinéa de l'article 6 ter, que celles-ci sont contraires à ce principe d'intelligibilité.
En effet, si l'alinéa 6 du même article fixe « les conditions de délivrance de cette autorisation temporaire », l'article 6 ignore les conditions dans lesquelles ce régime d'autorisation temporaire de changement d'usage cesse de produire ses effets.
Cet oubli est d'autant plus dommageable, que le régime actuel de l'autorisation de changement d'usage est complété au deuxième alinéa de l'article L. 631-7-1 du Code de la construction et de l'habitation par une précision sur les conditions dans lesquelles ce régime cesse de produire effet.
Par ailleurs, l'alinéa 8 dispose que : « Le local à usage d'habitation bénéficiant de cette autorisation temporaire ne change pas de destination ». En d'autres termes, cette autorisation temporaire de changement d'usage doit être dissociée de la procédure existante de changement d'usage, et ne pourrait, selon les requérants, se voir appliquer les mêmes règles en ce qui concerne la cessation des effets que celles existantes au 2ème alinéa de l'article L. 631-7-1 du Code de la construction et de l'habitation.
Ainsi, les bénéficiaires de ce nouveau régime d'autorisation temporaire de changement d'usage défini au 5ème alinéa de l'article 6 ter ne sont pas informés sur la procédure qui doit leur permettre de quitter ce statut d'autorisation temporaire de changement d'usage.
III. S'agissant de l'article 9 :
Les requérants estiment que les alinéas 54 et 55 de l'article 9 contreviennent au principe constitutionnel de liberté d'entreprendre énoncé à l'article 4 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.
Ce principe constitutionnel peut se décliner sous de nombreuses formes parmi lesquelles le principe de libre concurrence. Bien que ce principe de libre concurrence ne soit pas un principe constitutionnel à part entière, comme l'explique Guylain Clamour, Docteur en droit à l'université Montpellier I, dans la documentation du Conseil Constitutionnel : « la jurisprudence constitutionnelle montre avec une certaine équivoque que le juge de la loi comprend pourtant le versant objectif de la concurrence à l'occasion de l'examen des objectifs du législateur » (9).
Selon le même auteur, il existe bel et bien un intérêt général concurrentiel que certaines décisions sont venues étayées, comme la décision du 15 janvier 1992 sur la loi renforçant la protection des consommateurs (10), ou la décision du 20 janvier 1993 sur la loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (11).
Mais c'est surtout la décision du 11 juillet 2001 sur la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel qui fait émerger une exigence constitutionnelle relative à la libre concurrence : « il appartiendra tant aux autorités de contrôle qu'au juge compétent saisi par toute personne intéressée de veiller au respect du principe d'égalité qui, en l'espèce, implique la libre concurrence » (12).
Bien-sûr, le respect de ce principe ne saurait ignorer l'équilibre nécessaire que le législateur doit trouver entre les différents objectifs constitutionnels ou entre un de ces principes et l'intérêt général.
Il convient donc de s'interroger pour savoir si les alinéas 54 et 55 de l'article 9 portent atteinte à la libre concurrence et donc à la liberté d'entreprendre, et si tel est le cas, si cette atteinte est justifiée.
Or l'alinéa 55 dispose que dans le cadre d'une convention conclue entre une agence de liste (puisque l'alinéa 55 évoque : « la personne qui se livre à l'activité mentionnée au 7° de l'article 1er ») et le bailleur, celle-ci : « comporte une clause d'exclusivité d'une durée limitée aux termes de laquelle ce dernier s'engage, d'une part, à ne pas confier la location ou la vente de son bien à une autre personne exerçant une activité mentionnée à l'article 1er et, d'autre part, à ne pas publier d'annonce par voie de presse ».
Cette disposition vise donc à créer une obligation d'exclusivité entre les teneurs de biens et lesdites agences de liste. En d'autres termes, le bailleur ne pourra avoir recours à aucun autre professionnel issu des agences immobilières traditionnelles, et n'aura pas le droit non plus de publier concomitamment d'annonces par voie de presse.
Or, l'alinéa 55 prévoit que cette disposition ne s'applique qu'aux agences de listes mentionnées au 7° de l'article 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, et non à l'ensemble des agents économiques qui se proposent de réaliser la location ou la vente du bien du bailleur.
Il ressort donc de la lecture de l'alinéa 55, que celui-ci introduit une atteinte à la libre concurrence entre les agences mentionnées à l'article 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce.
Il convient alors de s'interroger sur l'objectif de la disposition contestée, et donc sur la justification qui pourrait être apportée à cette limitation de la liberté d'entreprendre.
L'exposé des motifs nous indique alors que ces alinéas visent à apporter : « un encadrement de la convention qui lie les marchands de listes aux propriétaires des biens inscrits sur les listes ».
Les requérants estiment alors que le législateur n'a pas seulement encadré ladite convention, mais a surtout limité l'exercice d'une activité économique.
Limitation de l'activité des agences qui ne pourront plus proposer la vente ou la location de biens dont les propriétaires auront déjà confié la location ou la vente à une autre personne exerçant une activité mentionnée à l'article 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970.
Et limitation contractuelle pour les propriétaires qui ont déjà confié la location ou la vente de leur bien à une autre personne exerçant une activité mentionnée à l'article 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970, d'avoir recours à une agence de liste.
Outre le fait que le législateur va bien au-delà d'un simple encadrement de la convention qui lie les marchands de listes aux propriétaires des biens inscrits sur les listes, il convient de déterminer si cette limitation de la liberté d'entreprendre (tant sur la libre concurrence que sur la liberté contractuelle), peut être justifiée par la poursuite de l'intérêt général.
Il faut alors rappeler que les agences de location dites « agences de listes » font partie d'une profession réglementée par la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, dite loi « Hoguet ».
Par ailleurs, ces agences se sont spécialisées dans la location entre particuliers depuis plus de 40 ans avec un modèle économique qui a permis la pérennisation de la profession, en faisant se rencontrer des centaines de milliers de propriétaires et de locataires.
Ce modèle économique, à savoir un service gratuit pour le propriétaire et peu couteux pour le locataire, est le service optimal pour de nombreux propriétaires et locataires, lorsque d'autres se tourneront vers les agences traditionnelles.
En d'autres termes, l'atteinte à la liberté d'entreprendre présente aux alinéas 54 et 55 de l'article 9 de la loi déférée ne peut pas être justifiée par la poursuite de l'intérêt général, de telle manière que les alinéas 54 et 55 doivent être déclarés contraires à la Constitution.
IV. S'agissant de l'article 70 quater
Cet article entend confier la rédaction des cessions de parts de sociétés civiles immobilières aux notaires, par acte authentique, aux avocats, par acte contresigné, mais également aux professionnels de l'expertise comptable, sous la forme « d'un acte sous seing privé contresigné (...) dans les conditions prévues au chapitre Ier bis du titre II de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 (...) ».
IV.1 Les requérants considèrent que cet article contrevient au principe d'intelligibilité de la loi et, ainsi, à la sécurité juridique de la loi déférée.
Il convient de rappeler, comme l'a exposé d'Olivier Dutheillet de Lamothe, alors membre de votre Conseil en 2005, « que l'exigence de sécurité juridique apparaît comme une référence implicite majeure du contrôle de constitutionnalité des lois aujourd'hui. Le Conseil constitutionnel se réfère implicitement à cette notion, qu'il a rattachée à l'article 16 de la Déclaration de 1789, dans de très nombreuses décisions. De façon plus précise, le Conseil Constitutionnel (...) utilise cette exigence pour tenter de sauvegarder la qualité de la loi. »
La clarté de la loi est un élément fondamental de la sécurité juridique des dispositions législatives votées par le Parlement. Pourtant, force est de constater que l'article 8 de la loi déférée crée un nouvel acte juridique à disposition des experts comptables, en violation de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 qui définit le principe de séparation du chiffre et du droit.
En effet, la loi du 31 décembre 1971 a marqué une première étape dans l'évolution des missions de l'avocat et dans la précision des principes de séparation des professions du chiffre et du droit. Puis, la loi du 31 décembre 1990 a franchi une deuxième étape en fusionnant les professions d'avocat et de conseil juridique. Une nouvelle profession a donc émergé au sein de laquelle coexistent deux métiers différents, d'une part, la défense en justice, d'autre part, le conseil. Depuis lors, l'avocat a vocation à remplir des fonctions extra-juridictionnelles et n'est plus engagé sur le seul terrain judiciaire.
On rappellera brièvement qu'à côté de l'exercice du droit extrajudiciaire réservé, à titre principal, à certaines professions juridiques, la réforme de 1990 a également reconnu, à titre accessoire, sous certaines conditions, à certains professionnels n'appartenant pas aux professions judiciaires ou juridiques réglementées, le droit de donner des consultations ou de rédiger des actes juridiques. La réglementation posée par la loi de 1990 repose ainsi sur la distinction entre l'exercice du droit extrajudiciaire à titre principal et à titre accessoire.
Cette distinction, entre professions du droit à titre principal et professions du chiffre, pouvant exercer une activité de droit à titre accessoire, a ressurgi lors de la discussion de la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 relative à la modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées. Le législateur, à l'époque, a volontairement exclu l'expert-comptable du dispositif de la loi du 28 mars 2011 pour réserver aux seuls actes contresignés par les avocats une reconnaissance particulière, considérant ainsi que seuls les avocats apportent la garantie de compétence juridique nécessaire.
L'Autorité de la concurrence avait d'ailleurs, dans son avis du 27 mai 2010, validé l'exclusion des experts comptables de ce dispositif précisant que « le choix de réserver le contreseing aux avocats pourrait, en tout état de cause, se réclamer de justifications objectives ».
Ainsi l'Autorité de la concurrence rappelait que « l'introduction du contreseing d'avocat des actes sous seing privé visait à renforcer la sécurité juridique des actes des entreprises et à prévenir les contentieux. L'objectif de sécurité juridique accrue attribué au contreseing pourrait justifier que ce dernier soit réservé à des professionnels du droit, dont la matière juridique constitue l'activité principale et la formation initiale et continue, à l'exclusion d'opérateurs qui n'exercent des activités juridiques qu'à titre accessoire, à l'instar des experts comptables ».
Cet avis se situe dans la lignée de la jurisprudence de votre Conseil qui ne considère pas que constitue une rupture du principe d'égalité le fait de traiter différemment des personnes placées dans une situation différente, pourvu que cette différence de traitement soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'institue (13). Or la situation particulière des avocats et les obligations auxquelles ils répondent justifient que la faculté d'apposer leur contreseing leur soit réservée.
La rédaction d'acte sous seing privé est certes une activité commune à plusieurs professions juridiques. Cependant, la compétence reconnue aux avocats en la matière se distingue de celle des autres praticiens en ce qu'elle est générale. Ils exercent cette activité à titre principal non seulement d'un point de vue juridique, mais aussi d'un point de vue économique.
Les avocats sont ainsi soumis à des exigences particulières tenant à leur indépendance, à la prévention des conflits d'intérêts, à l'obligation d'assurer le plein effet de l'acte selon l'ensemble des prévisions des parties et de veiller à l'équilibre des intérêts des parties, ainsi qu'à celle de les conseiller. En outre, ces professionnels sont soumis à une formation initiale en droit et à une obligation de formation continue strictement encadrée, qui en font des spécialistes du droit.
Ainsi, les avocats semblent, selon les requérants, plus particulièrement en mesure de participer au renforcement de la sécurité juridique que doit permettre de réaliser l'acte contresigné. Le législateur a donc dans la loi déférée remis en cause la place même du droit et a nié les spécificités des professions réglementées.
IV.2 Les requérants estiment, par ailleurs, que le législateur n'a pas pleinement utilisé les pouvoirs que la Constitution lui confère pour définir le nouvel acte juridique ainsi mentionné à l'article 70 quater contesté.
Alors que l'acte sous seing privé contresigné, défini par la loi du 28 mars 2011 précitée, donne une nouvelle compétence juridique à un avocat de contresigner un acte sous seing privé et de lui conférer ainsi, entre les parties, une force probante renforcée, qui ne serait cependant pas celle d'un acte authentique (puisque cet acte contresigné demeure, juridiquement, un acte sous seing privé), l'article 70 quater que nous soumettons au contrôle de votre Conseil, « l'acte sous seing privé contresigné par un avocat ou par un professionnel de l'expertise comptable » n'est pas défini au regard de la loi du 28 mars 2011 l'instituant.
C'est pourquoi, au regard du principe d'incompétence négative développé à plusieurs reprises par votre Conseil14, les requérants considèrent que ce nouvel acte juridique ouvert aux professionnels de l'expertise comptable doit être invalidé.
(1) Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 sur la loi de nationalisation, considérant 16.
(2) http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/prix-immobilier-evolution-1200-a1048.html
Prix immobilier, Evolution 1200 2014, février 2014.
(3) http://www.insee.fr/fr/themes/conjoncture/indice_loyer.asp
Historique de l'indice de référence des loyers.
(4) http://www.clameur.fr/lmsp.htm
La conjoncture du marché locatif privé : les loyers de marché à fin août 2013
(5) « Considérant, [...] que la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 ; qu'aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ; qu'en l'absence de privation du droit de propriété au sens de l'article 17, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi ». (Considérant de principe ; en tout dernier lieu, la décision n° 2013-682 DC du 19 décembre 2013, LFSS pour 2014, cons. N° 79.)
(6) Le principe d'égalité ne s'oppose pas « à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit » (Considérant de principe répété à maintes reprises, en tout dernier lieu, la décision n° 365 QPC du 6 février 2014, indemnités journalières de sécurité sociale, cons. N° 4). Le législateur doit impérativement « fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose » (cf. dernièrement, parmi de nombreuses autres, la décision n° 2013-666 DC du 11 avril 2013, transition énergétique, cons. N° 9).
(7) Décision n° 85 QPC du 13 janvier 2011, Ets Darty et fils.
(8) François LUCHAIRE, La sécurité juridique en droit constitutionnel français, page 2.
(9) La « Concurrence » dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, Guylain Clamour, page 3.
(10) Décision n° 91-303 DC du 15 janvier 1992 sur la loi renforçant la protection des consommateurs.
(11) Décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993 sur la loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques.
(12) Décision n° 2001-450 DC du 11 juillet 2001 sur la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, considérant n°10.
(13) Décision DC 2001-456 du 27 décembre 2001
(14) Depuis la décision n° 67-31 DC du 26 janvier 1967 portant sur la loi organique modifiant l'ordonnance du 22 décembre 1958.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement le 20 février 2014.
Les députés auteurs de la présente saisine estiment que la loi déférée porte atteinte à plusieurs principes constitutionnels.
Sur l'absence de clarté et de sincérité du débat lors de l'examen de l'article 23 qui met en place une garantie universelle des loyers (GUL)
Le projet de loi initial, dans son article 8 (devenu article 23 de la loi), créait « pour les contrats de location conclus à compter du 1er janvier 2016, une garantie universelle des loyers ayant pour objet de couvrir les bailleurs personnes physiques ou morales contre les risques d'impayés de loyer et de favoriser l'accès au logement ». Un établissement public administratif de l'État devait ainsi préfigurer et mettre en place cette garantie selon un cahier des charges défini par le projet de loi.
En première lecture, en commission des affaires économiques à l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement (n° CE 1077) a réécrit les dispositions de cet article, en excluant les logements du parc public et en renvoyant à un décret le soin de préciser toutes les modalités d'application de la GUL. Les débats ont alors permis d'avoir des précisions sur la GUL, son champ d'application et son financement. Il était alors notamment question de l'instauration d'une taxe sur les bailleurs et les locataires (1).
Ceci étant, comme l'a relevé le Rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, « le présent article, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, ne constitue qu'une déclaration de principe, sans préciser l'ensemble des aspects opérationnels de la garantie universelle des loyers » (2). Le Sénat a alors mis en place un groupe de travail pour réfléchir au contenu et aux modalités de ce que pourrait être une garantie universelle des loyers.
En seconde lecture, en commission des affaires économiques à l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement a, de nouveau, entièrement réécrit les dispositions de cet article.
Cet amendement n° CE 624 comportait huit pages (sept pages de dispositif et une page d'exposé sommaire). Il détermine le champ de la GUL, les conditions pour en bénéficier (conditions portant sur la situation du bailleur, sur la situation du locataire, sur les conditions d'enregistrement du bail). Il prévoit les modalités de versement des aides au titre de la garantie (notamment le calcul du montant), les sanctions éventuelles à l'encontre du bailleur et du locataire. Il établit les missions et les modalités de gouvernance de l'Agence de la GUL.
L'article 8 a fait l'objet, par la suite, de nombreux amendements du Gouvernement ou des Rapporteurs : en séance publique à l'Assemblée nationale (8 amendements), au Sénat en commission des affaires économiques (28 amendements du Rapporteur dont 20 de précision ou rédactionnels), puis en séance publique (11 amendements dont 4 du Gouvernement et 9 du Rapporteur). L'article 23 tel qu'adopté définitivement par le Parlement est donc très différent de celui sur lequel ont porté les débats parlementaires de la première lecture. La seconde lecture de ce texte ne s'est donc pas bornée à améliorer ou à préciser un dispositif existant.
L'amendement du Gouvernement présenté en seconde lecture a ainsi échappé à l'obligation d'être accompagné d'une étude d'impact, ce qui, de par l'ampleur de cet amendement, constitue un détournement de l'esprit de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 selon lequel l'étude d'impact doit exposer « l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ».
C'est la raison pour laquelle, les députés requérants estiment que les conditions d'adoption de l'article 23 méconnaissent l'exigence de clarté et de sincérité du débat, et donc la qualité de la loi.
Sur l'atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle
Le droit de propriété est garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 :
- « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de  l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression.»
- « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment et sous la condition  d'une juste et préalable indemnité. »
Le Conseil constitutionnel a admis la faculté pour le législateur de pouvoir apporter certaines limitations au droit de propriété, mais « une telle limitation, alors même qu'elle répond à un objectif de valeur constitutionnelle, ne saurait revêtir un caractère de gravité tel qu'elle dénature le sens et la portée du droit de propriété » (décision n°98-403 DC du 29 juillet 1998, Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, Cons. 31).
De même, s'il est « loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, et à la liberté contractuelle, qui découle de son article 4, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (décision n° 2012-660 DC du 17 janvier 2013, Loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, Cons. 5).
Les députés requérants estiment que plusieurs articles de la loi portent une atteinte anormale au droit fondamental à valeur constitutionnelle que constitue le droit de propriété dans l'un de ses attributs essentiels qui est la libre disposition de son bien par le propriétaire.
- L'article 6 de la loi déférée instaure un mécanisme général et obligatoire d'encadrement des loyers dans les zones tendues.
Des observatoires des loyers seront mis en place dans les zones dites « tendues » (3) pour collecter toutes les données relatives aux loyers pratiqués.
Sur la base de leurs travaux, le Préfet devra fixer un loyer de référence (loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés), un loyer de référence majoré (d'un niveau maximal de plus de 20% par rapport au loyer médian de référence) et un loyer de référence minoré (d'un niveau maximal de moins de 30% du loyer médian de référence), exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logement et par secteur géographique.
Le loyer de tout logement du parc privé mis en location dans ces zones devra être compris entre le loyer de référence minoré et le loyer de référence majoré. Dans le cas contraire, une action en réévaluation de loyer peut être engagée par l'une des parties au bail.
Si le Conseil admet des limitations au droit de propriété, celles-ci doivent demeurer proportionnées à l'objectif poursuivi. Or, les députés auteurs de la présente saisine estiment que le principe d'un encadrement des loyers, général et obligatoire, porte atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle d'une manière disproportionnée.
Il ressort des débats parlementaires que le législateur a entendu, par ce dispositif, limiter l'évolution des montants des loyers pratiqués dans les zones tendues.
Selon l'étude d'impact (page 42-43), dans l'agglomération parisienne, seulement « 26,5% des logements reloués en 2012 avaient un loyer supérieur au seuil maximum (seuil égal à la médiane augmentée de 20%, calculée par nombre de pièce et par zone géographique) ». Autrement dit, la baisse des loyers consécutive à la mise en place du dispositif n'impacterait que 26,5% des logements reloués. En revanche, pour les 73,5% restants, les loyers pourraient augmenter pour atteindre le niveau maximal autorisé.
En conséquence, le mécanisme retenu pour l'encadrement des loyers ne répond pas à l'objectif poursuivi, voire est même contre-productif. L'atteinte portée au droit de propriété est donc disproportionnée.
Dès lors, l'article 6 doit être déclaré inconstitutionnel. Il porte non seulement atteinte au droit de propriété mais également à la liberté contractuelle puisqu'il impose aux parties de déterminer le montant du loyer au regard d'une « fourchette » établie par l'autorité administrative.
En outre, le dispositif d'encadrement des loyers tel que prévu par l'article 6 s'applique aux renouvellements du bail, ce qui porte atteinte à l'économie des contrats en cours.
Le Conseil considère en effet « que, s'il est loisible au législateur d'apporter, pour des motifs d'intérêt général, des modifications à des contrats en cours d'exécution, il ne saurait porter à l'économie de contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen » (décision n°2000-436 DC du 7 décembre 2000, Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, cons. 50).
- La loi déférée comporte d'autres articles qui portent atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle.
Ainsi, plusieurs dispositions relatives aux locations de meublés de courte durée destinés à une clientèle de passage ont été introduites par voie d'amendements lors de la première lecture du texte.
L'article 16 permet aux conseils municipaux ou aux EPCI de définir un régime d'autorisation temporaire de changement d'usage pour ce type de location.
L'article 19 permet, quant à lui, à l'assemblée générale des copropriétaires de donner un accord préalable avant toute demande d'autorisation de changement d'usage d'un local destiné à l'habitation faisant partie de la copropriété par un copropriétaire aux fins de le louer pour de courtes durées à une clientèle de passage (4). Cela signifie qu'en cas de refus de l'assemblée générale des copropriétaires, un propriétaire ne pourrait pas disposer de son bien comme il l'entend puisqu'il n'aurait pas le droit de le proposer à la location pour de courtes durées.
L'objectif poursuivi par le législateur serait de limiter les effets spéculatifs liés à des investissements dans l'immobilier destinés aux seules locations temporaires. Or, en imposant au propriétaire une autorisation préalable avant la mise en location de son bien, dans des conditions qu'il a déterminées pour des raisons personnelles (courtes durées plutôt que bail de 3 ans tacitement renouvelable), ces deux articles portent une atteinte disproportionnée au droit de propriété.
L'article 92 confère à la commune ou à l'EPCI compétent en matière d'habitat la faculté de délimiter des zones soumises à autorisation préalable de mise en location sur les territoires présentant une proportion importante d'habitat dégradé.
Dans ces zones, la mise en location d'un logement est donc subordonnée à la délivrance d'une autorisation et doit être renouvelée à chaque nouvelle mise en location. Cet article vise, de fait, à créer un « permis de louer », ce qui va bien au-delà d'une déclaration de mise en location (prévue par l'article 93) pour lutter contre l'habitat indigne. D'ailleurs, un amendement du Rapporteur au Sénat, en première lecture, en commission, avait supprimé cet article, estimant que le dispositif proposé « génèrera de l'insécurité juridique et du contentieux pour des effets somme toute assez limités en termes d'efficacité de la lutte contre l'habitat indigne » (5).
Eu égard à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (6), les députés requérants estiment que ces articles doivent être déclarés inconstitutionnels.
Enfin, les dispositions de l'article 5 peuvent constituer une atteinte excessive au droit de propriété et à la liberté contractuelle. L'article 5 modifie l'article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs qui vise les modalités du congé donné par le propriétaire au locataire.
En effet, le propriétaire ne peut donner congé à son locataire que pour reprendre ou pour vendre le logement, ou pour un motif légitime et sérieux. Cependant, un tel congé ne peut être donné si le locataire est âgé de plus de 70 ans et si ces ressources sont inférieures à un certain plafond. En tout état de cause, cette interdiction du congé ne s'applique pas lorsque le propriétaire est lui-même âgé de plus de 60 ans ou si ses ressources sont inférieures au plafond de ressources mentionné précédemment.
La loi déférée rend plus difficile les conditions d'application du congé à l'initiative du propriétaire. D'une part, elle assouplit les conditions d'âge relatives au locataire pour qu'il reste dans les lieux (65 ans au lieu de 70 ans) mais durcit celles relatives au propriétaire pour qu'il ait le droit de reprendre son bien (65 ans au lieu de 60 ans). D'autre part, la loi déférée ajoute que le congé ne peut pas être donné si le locataire a à sa charge une personne remplissant les mêmes conditions (âgé de 65 ans, conditions de ressources). Enfin, l'instauration d'une procédure de contestation qui suspend la possibilité pour le propriétaire de donner congé rend plus difficile l'exercice de ses droits.
Ces modifications de la législation actuelle portent une atteinte excessive au droit de propriété mais constituent également une rupture d'égalité entre les parties.
Sur l'inconstitutionnalité de certaines dispositions de l'article 1er
L'article 1er modifie significativement la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.
- L'article 1er crée une rupture d'égalité entre propriétaire et locataire.
Le principe d'égalité est garanti par l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.
L'article 1er porte atteinte au principe d'égalité en ce qu'il crée un déséquilibre entre les propriétaires bailleurs et les locataires. Ce déséquilibre se manifeste notamment dans le cadre de la rémunération des intermédiaires qui interviennent pour l'entremise ou la négociation d'une mise en location d'un logement.
En effet, la rémunération de ces personnes « est à la charge exclusive du bailleur ». Les honoraires des intermédiaires pour, d'une part, « effectuer la visite du preneur, constituer son dossier et rédiger un bail » et, d'autre part, « réaliser un état de lieux » sont certes partagés entre le bailleur et le preneur, mais la part du locataire doit être inférieure à celle du bailleur et sera plafonnée par voie règlementaire.
De telles dispositions constituent une rupture d'égalité qui n'est pas justifiée par des motifs d'intérêt général étant donné que le service rendu par les intermédiaires vise aussi bien les propriétaires que les locataires.
- L'article 1er porte atteinte à la liberté contractuelle.
La liberté contractuelle découle de l'article 4 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.
L'article 1er modifie l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 relatif au contrat de location. Il est ainsi prévu que le contrat de location doit respecter un « contrat-type défini par décret en Conseil d'Etat » (I, 3°). Diverses mentions obligatoires sont également précisées par la loi. Le respect d'un contrat de bail-type va bien au-delà du respect de certaines mentions obligatoires que doivent comporter les contrats. Or, le bail est un acte négocié entre deux parties, libres d'en arrêter le contenu. L'existence d'un bail type est donc incompatible avec la liberté contractuelle.
Par ailleurs, l'article 1er inclut dans la liste des clauses réputées non écrites toute clause qui autorise le bailleur à percevoir des pénalités en cas d'infraction aux clauses d'un contrat de location ou d'un règlement intérieur à l'immeuble (I, 7°). Une telle interdiction porte atteinte à la liberté contractuelle.
Eu égard aux moyens soulevés, l'article 1er devrait être déclaré in constitutionnel.
Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés auteurs de la présente saisine demandent donc au Conseil Constitutionnel de se prononcer sur ces points et tous ceux qu'il estimera pertinents eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.
(1) Rapport Assemblée nationale, commission des affaires économiques, n°1329, p. 183 et suivantes
(2) Rapport Sénat, Commission des affaires économiques, n°65, p. 111
(3) « Zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social »
(4) Cette faculté ne concerne pas les autorisations temporaires prévues par l’article 6 ter.
(5) Rapport Sénat, Commission des affaires économiques, n°65, page 336
(6) Cf notamment décision n°2000-436 DC, Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, cons.20 : « (...) en soumettant à une autorisation administrative tout changement de destination d'un local commercial ou artisanal entraînant une modification de la nature de l'activité, le législateur a apporté, en l'espèce, tant au droit de propriété qu'à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, une atteinte disproportionnée à l'objectif poursuivi »
