Le Conseil constitutionnel a été saisi le 4 juillet 1989, par MM Bernard Pons, Philippe Séguin, André Berthol, Richard Cazenave, Roland Vuillaume, Michel Giraud, Jean-Pierre Delalande, Pierre Mazeaud, Pierre Mauger, Gérard Léonard, Eric Raoult, Jean-Michel Dubernard, Arthur Dehaine, Mme Monique Papon, MM Jean-Yves Chamard, Pierre Bachelet, Michel Cointat, Henri de Gastines, Jacques Masdeu-Arus, Etienne Pinte, Olivier Dassault, Bernard Debré, Claude Labbé, Alain Juppé, Jacques Chirac, Michel Noir, Patrick Balkany, Gabriel Kaspereit, Christian Bergelin, Michel Pericard, Mme Michèle Alliot-Marie, MM Eric Dolige, Patrick Ollier, Jean-Claude Mignon, Alain Peyrefitte, Jacques Baumel, Nicolas Sarkozy, Patrick Devedjian, Jean-Paul Charié, Mme Michèle Barzach, MM Robert Pandraud, Jacques Toubon, Jean Kiffer, Claude-Gérard Marcus, Emmanuel Aubert, Mme Roselyne Bachelot, MM Jean-Claude Gaudin, Jean-Pierre Philibert, Alain Moyne-Bressand, Jean Rigaud, Pascal Clément, Hervé de Charette, Alain Griotteray, Georges Mesmin, Claude Gaillard, François-Michel Gonnot, Ladislas Poniatowski, Joseph-Henri Maujoüan du Gasset, Marc Laffineur, Gérard Longuet, Francisque Perrut, Roger Lestas, André Rossi, Jean-Pierre de Peretti della Rocca, Jean Seitlinger, Michel Meylan, Jean-Marie Caro et Alain Lamassoure, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ; qu'à l'appui de leur saisine ils font valoir que l'alinéa premier de l'article 2 de cette loi serait contraire à la Constitution ;
2. Considérant que ledit alinéa premier de l'article 2 est ainsi conçu : " Le Conseil supérieur de l'audiovisuel désigne, dans le mois suivant la publication de la présente loi, et pour une durée de trois ans, la personnalité appelée à siéger aux conseils d'administration des sociétés visées aux 2° et 3° de l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée et à présider les deux sociétés " ;
3. Considérant que les auteurs de la saisine exposent que par l'effet de ces dispositions il sera mis fin avant terme aux fonctions des présidents actuels des sociétés nationales de programme Antenne 2 et FR 3 et que leur sera substitué un président unique ; qu'il est soutenu que le fait pour le législateur d'ouvrir la possibilité de changements dans la direction d'entreprises dont l'activité touche à l'exercice d'une liberté publique aboutit à méconnaître un principe de valeur constitutionnelle ; qu'en effet, en se substituant au Conseil supérieur de l'audiovisuel pour mettre fin de manière anticipée au mandat du président des deux chaînes de télévision du secteur public, le législateur porte atteinte au principe d'indépendance des moyens de communication qui est le corollaire de la liberté de communiquer ; qu'en outre, l'article 2 de la loi a pour conséquence de priver de garanties légales l'exigence constitutionnelle que représente l'indépendance des présidents de chaîne du secteur public ;
4. Considérant que s'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, c'est à la condition que l'exercice de ce pouvoir n'aboutisse pas à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
5. Considérant que, sous cette réserve, le législateur a le pouvoir de modifier, comme il le juge le plus utile à l'intérêt général, le mode d'organisation des sociétés nationales du secteur public de la communication audiovisuelle ;
6. Considérant qu'afin d'assurer l'indépendance des sociétés nationales de programme chargées de la conception et de la programmation d'émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision et de concourir ainsi à la mise en oeuvre de la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 dispose que les présidents de ces sociétés sont nommés, pour une durée de trois ans, par une autorité administrative indépendante ;
7. Considérant que la loi présentement soumise à l'examen du Conseil constitutionnel modifie dans son article 1er, l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986 en vue de doter d'un président commun les deux sociétés nationales de programme de télévision ; qu'à cette fin, il est prévu que le Conseil supérieur de l'audiovisuel nomme, au titre des personnalités qualifiées, un administrateur commun à ces deux sociétés pour remplir les fonctions de président ; qu'il ressort de l'exposé des motifs du projet dont est issue la loi, comme des débats parlementaires, que ces dispositions visent à promouvoir une complémentarité entre les deux chaînes de télévision du secteur public ; que, dans le même but, est envisagée la mise en commun de certains moyens ; qu'en conséquence de la création d'une présidence commune aux deux sociétés nationales de programme de télévision, l'article 2 de la loi dispose que son titulaire sera désigné par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans le mois suivant la publication de cette loi ;
8. Considérant que les modifications ainsi apportées à la loi du 30 septembre 1986 n'affectent pas le mode de désignation des présidents des sociétés nationales de programme ; que leur nomination relève toujours d'une autorité administrative indépendante et la durée de leur mandat reste fixée à trois ans ; que ces modifications n'aboutissent donc pas à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
9. Considérant que, si, par l'effet de la création d'une présidence commune, il est mis fin de façon anticipée au mandat du président de chacune des deux sociétés nationales de programme intéressées, cette situation est la conséquence d'une modification apportée par le législateur à l'organisation du secteur public de la communication audiovisuelle, qui n'est en elle-même contraire à aucune exigence constitutionnelle ; qu'ainsi, et bien que l'activité des sociétés nationales de programme touche à l'exercice des libertés publiques, les dispositions de l'article 2 de la loi déférée ne méconnaissent aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle,

Article premier :
La loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
SAISINE DEPUTES    Les députés soussignés saisissent le Conseil constitutionnel de la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, adoptée en dernière lecture par l'Assemblée nationale le 4 juillet 1989, afin qu'il plaise au conseil de reconnaître la non-conformité de la constitution de la présente loi.
La loi qui est déférée vise à créer un président unique pour les deux chaînes de télévision publique. Ce président unique présidera donc les deux conseils d'administration d'Antenne 2 et de FR 3.
Il a donc pour conséquence de mettre fin avant terme aux fonctions des deux présidents actuels.
La loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 prévoit dans son article 47 que :
" Le conseil d'administration de chacune des sociétés comprend douze membres dont le mandat est de trois ans (...). Les présidents des sociétés sont nommés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel parmi les personnalités qu'elle a désignées (...).
" Par dérogation à l'article 4, ils sont nommés à la majorité des membres du CSA.
" Leur mandat peut leur être retiré dans les mêmes conditions. "
Cette loi amène donc le législateur à se substituer au CSA pour mettre fin au mandat des présidents en place.
Or le Conseil constitutionnel a affirmé dans sa décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 :
" Considérant que, s'agissant d'entreprises dont l'activité ne touche pas à l'exercice des libertés publiques, il était loisible au législateur, en vue de l'application de la loi présentement examinée, d'ouvrir la possibilité de changements dans l'administration de ces entreprises, sans pour autant méconnaître un principe ou une règle de valeur constitutionnelle. "
On peut donc en déduire a contrario qu'ouvrir la possibilité de changement dans des entreprises dont l'activité touche à l'exercice d'une liberté publique aboutit pour le législateur à méconnaître un principe de valeur constitutionnelle.
Or c'est exactement le cas en l'espèce. La loi met fin aux mandats des présidents actuels d'Antenne 2 et FR 3, deux entreprises dont l'activité touche directement à l'exercice d'au moins deux libertés publiques fondamentales : la liberté de la presse et plus largement la liberté de communication telle qu'elle est affirmée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme, qui précise :
" La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme. "
En se substituant au CSA, le législateur porte donc atteinte au principe d'indépendance des moyens de communication vis-à-vis de tout pouvoir politique, principe qui est le corollaire obligé du principe de la liberté de communiquer.
Une deuxième décision est venue préciser la position du Conseil constitutionnel en la matière.
En effet, dans sa décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 sur la loi Léotard, le conseil a précisé :
" Qu'il ne lui (le législateur) est pas moins loisible d'adopter pour la réalisation ou la conciliation d'objectifs de nature constitutionnelle des modalités nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et qui peuvent comporter la modification ou la suppression des dispositions législatives qu'il estime inutiles ; que, cependant, l'exercice de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel. "
Rapportée à la loi qui est déférée, cette position de principe du conseil appelle deux remarques :
1° La loi Tasca opère une simple réorganisation au sein du service public audiovisuel, ce qui ne saurait être considéré en tant que tel comme un objectif constitutionnel. Donc, cette éviction des présidents de chaîne n'est pas justifiée. Il n'est pas question ici de renforcer la liberté de communication, ce qui serait considéré comme un objectif constitutionnel, mais beaucoup plus prosaïquement de faire une loi ad hominem pour se débarrasser des présidents actuels.
2° L'exercice du pouvoir du législateur aboutit en l'occurrence à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.
En effet, l'indépendance des présidents de chaîne publique est évidemment une exigence de caractère constitutionnel puisque, nous l'avons dit, elle relève directement de la liberté de communication.
Cette indépendance était clairement garantie par l'article 47 de la loi de 1986 par deux dispositions : d'une part, ces présidents sont nommés par une autorité indépendante : le CSA, et, d'autre part, seule cette autorité indépendante peut mettre prématurément fin à leur mandat de trois ans.
Cette protection contre toute menace d'éviction à caractère politique constitue à n'en pas douter la garantie légale d'une exigence de caractère constitutionnel.
En mettant fin avant terme au mandat de ces présidents, le législateur supprime cette garantie puisque ce n'est plus l'autorité indépendante, mais le pouvoir politique qui intervient dans un domaine où il ne peut que définir les règles, mais en aucun cas prendre des mesures ad hominem.
Pour conclure, il serait faux de restreindre les exigences d'indépendance de secteur public audiovisuel à ses seuls rapports avec l'exécutif. Quand le législateur prend dans ce domaine une décision aussi individualisée, il exprime directement une volonté d'intervention politique alors que les principes de notre Constitution lui imposent de protéger et de défendre la liberté d'expression contre toute pression politique.
La présente loi trahit clairement cette exigence, elle doit être déclarée non conforme à la Constitution.
