Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 21 décembre 2000, par MM. Patrice GÉLARD, Nicolas ABOUT, Mme Anne HEINIS, MM. Louis ALTHAPÉ, Jean BERNARD, Roger BESSE, Jean BIZET, Paul BLANC, Gérard BRAUN, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROISSIA, Michel CALDAGUÈS, Robert CALMÉJANE, Auguste CAZALET, Charles CECCALDI-RAYNAUD, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Gérard CORNU, Jean-Patrick COURTOIS, Charles de CUTTOLI, Désiré DEBAVELAERE, Jean-Paul DELEVOYE, Robert Del PICCHIA, Charles DESCOURS, Paul DUBRULE, Alain DUFAUT, Daniel ECKENSPIELLER, Hilaire FLANDRE, Bernard FOURNIER, Philippe FRANÇOIS, Philippe de GAULLE, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Daniel GOULET, Alain GOURNAC, Georges GRUILLOT, Alain HETHENER, Jean-Paul HUGOT, André JOURDAIN, Roger KAROUTCHI, Lucien LANIER, Gérard LARCHER, Patrick LASSOURD, Edmond LAURET, René-Georges LAURIN, Dominique LECLERC, Jean-François LE GRAND, Guy LEMAIRE, Simon LOUECKHOTE, Max MAREST, Pierre MARTIN, Jean-Luc MIRAUX, Bernard MURAT, Paul NATALI, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Josselin de ROHAN, Michel RUFIN, Louis SOUVET, Martial TAUGOURDEAU, René TRÉGOUËT, Alain VASSELLE, Jean-Pierre VIAL, Serge VINÇON et Guy VISSAC, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu le règlement n° 2913/92/CEE du Conseil du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaires ;
Vu la loi du 28 avril 1816 sur les finances, modifiée ;
Vu le code de commerce ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 5 janvier 2001 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les auteurs de la saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution l'article 4 de la loi déférée ;
2. Considérant que le I de l'article 1er de la loi déférée abroge l'article L. 131-2 du code de commerce, en vertu duquel les courtiers interprètes et conducteurs de navires " ont seuls le droit de traduire, en cas de contestations portées devant les tribunaux, les déclarations, chartes-parties, connaissements, contrats et tous actes de commerce dont la traduction serait nécessaire ", et " servent seuls de truchement ", dans les affaires contentieuses de commerce et pour le service des douanes, " à tous étrangers, maîtres de navires, marchands, équipages de vaisseau et autres personnes de mer " ; qu'en vertu du II, ces opérations sont désormais effectuées " librement par l'armateur ou son représentant qui peut être le capitaine " ; qu'en application du premier alinéa de l'article 2 de la loi, " les titulaires d'office de courtiers interprètes et conducteurs de navires sont indemnisés du fait de la perte du droit qui leur a été reconnu à l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances de présenter un successeur à l'agrément du ministre chargé de la marine marchande " ; que les conditions dans lesquelles les demandes d'indemnisation seront examinées par une commission nationale sont prévues par l'article 3 ; qu'enfin, les règles de calcul de l'indemnité, " versée ... sous la forme d'un seul versement dans les six mois suivant le dépôt de la demande ", sont fixées par l'article 4 ;
3. Considérant que les requérants font valoir que l'indemnisation " de ce qui constitue en droit une expropriation " ne serait ni juste ni préalable, contrairement aux exigences de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen;
4. Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité " ; que l'article 13 de la Déclaration dispose pour sa part : " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés " ;
5. Considérant que la suppression du privilège professionnel dont jouissent les courtiers interprètes et conducteurs de navire ne constitue pas une privation de propriété au sens de l'article 17 précité de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que, par suite, doivent être rejetés comme inopérants les griefs tirés de la violation de cet article, notamment le grief critiquant le caractère non préalable de l'indemnisation ;
6. Considérant, cependant, que, si l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 n'interdit pas de faire supporter, pour un motif d'intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
7. Considérant que la suppression du monopole des courtiers interprètes et conducteurs de navires résulte de la volonté du législateur de mettre le droit national en conformité avec le règlement communautaire susvisé du 12 octobre 1992 ; que le montant de l'indemnité qui leur sera versée, en application de l'article 4, du fait de la perte du droit de présentation, s'élève à 65 % de la valeur des offices afférente aux activités faisant l'objet du privilège professionnel supprimé ; que cette évaluation, qui tient compte de la recette nette moyenne et du solde moyen d'exploitation au cours des exercices 1992 à 1996, n'est entachée d'aucune erreur manifeste ; qu'au surplus, l'article 5 de la loi offre aux intéressés la possibilité d'accéder à diverses professions réglementées ; qu'enfin, l'article 6 prévoit qu'ils conserveront pendant deux ans le privilège institué par l'article L. 131-2 du code de commerce dans sa rédaction antérieure, tout en étant libérés de l'interdiction, qui leur était faite par l'article L. 131-7 du même code, de réaliser toute opération de commerce ; que, dans ces conditions, les modalités de réparation prévues par la loi déférée n'entraînent pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les dispositions contestées ne sont contraires à aucun principe ni à aucune règle de valeur constitutionnelle ;
9. Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel d'examiner d'office aucune question de conformité à la Constitution ;

Article premier :
L'article 4 de la loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports est conforme à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 10 janvier 2001, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Georges ABADIE, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Alain LANCELOT, Mme Noëlle LENOIR, M. Pierre MAZEAUD et Mmes Monique PELLETIER et Simone VEIL.
La loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, adoptée par le Parlement le 21 décembre 2000, comporte dans son titre Ier relatif aux transports maritimes un chapitre Ier concernant les courtiers interprètes et conducteurs de navires.
En premier lieu, l'article 1er de la loi prévoit qu'il sera mis fin au monopole dont cette profession, instituée par Colbert en 1657, bénéficiait pour l'accomplissement des actes et formalités prévus par la réglementation douanière, en vertu des dispositions de l'ancien article 80 du code de commerce, reprises à l'article L. 131-2 du nouveau code issu de l'ordonnance du 18 septembre 2000.
Il est en effet apparu que le maintien de ce privilège était difficilement conciliable avec le règlement no 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaires.
En second lieu, et corrélativement, la loi met fin au droit, que les courtiers interprètes et conducteurs de navires tenaient de la loi du 28 avril 1816 sur les finances, de présenter un successeur à l'agrément du ministre chargé de la marine marchande. L'article 2 de la loi prévoit que les titulaires d'office, qui sont au nombre de soixante-dix-sept en activité, sont indemnisés à raison de la perte de ce droit de présentation.
L'article 4 de la loi, qui définit les modalités d'indemnisation des personnes concernées, est contesté devant le Conseil constitutionnel par plus de soixante sénateurs, qui estiment que ce dispositif méconnaît les exigences issues de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Les requérants considèrent que l'indemnisation prévue n'est pas juste, dans la mesure où elle ne couvre que partiellement les conséquences de la perte du monopole dont disposaient les courtiers maritimes. Ils estiment en outre que la loi ne garantit pas non plus le caractère préalable de l'indemnité.
Pour sa part, le Gouvernement considère que ces moyens ne sont pas fondés. Pour l'essentiel, en effet, cette argumentation est inopérante, dans la mesure où l'indemnisation ainsi prévue n'entre pas dans le champ d'application de l'article 17 de la Déclaration de 1789.
1. Il convient à cet égard de souligner que le dispositif adopté s'inspire de celui qui a été retenu dans le passé pour des cas analogues, et, en dernier lieu, pour les commissaires-priseurs, par la loi no 2000-642 du 10 juillet 2000.
Dans ce dernier cas, comme dans celui des courtiers maritimes, la loi ne porte aucune atteinte au droit de propriété, au sens de l'article 17. Elle se borne à modifier la législation régissant l'exercice de cette profession en remettant en cause le droit qu'avaient ces officiers ministériels de présenter leurs successeurs à l'autorité publique investie du pouvoir de nomination.
Ce droit ayant une valeur pécuniaire, le législateur a considéré que la mesure qu'il prenait était nécessairement à l'origine d'un préjudice pour les intéressés. Il a estimé que ce préjudice présentait un caractère suffisamment certain pour être d'emblée pris en compte dans la loi, contrairement à ce qui a pu être décidé, dans le passé, pour les administrateurs judiciaires (loi no 85-99 du 25 janvier 1985, déclarée conforme, sur ce point, par la décision no 84-182 DC du 18 janvier 1985), ou pour les agents de change (loi no 88-70 du 22 janvier 1988 déclarée conforme par le dispositif de la décision no 87-240 DC du 19 janvier 1988).
C'est donc sur le terrain de l'égalité devant les charges publiques, et non en application de l'article 17 de la Déclaration, que les officiers ministériels dont le privilège est ainsi remis en cause ont vocation à être indemnisés. L'on ne saurait, en effet, considérer qu'aucune modification de la législation applicable à une activité économique, susceptible d'avoir une incidence défavorable pour les intéressés, ne peut intervenir sans indemnisation préalable, sauf à donner à l'article 17 une portée qu'il n'a pas, au risque de paralyser, dans bien des cas, l'action du législateur.
Il en résulte que si l'indemnité doit être juste, elle n'a pas à être préalable.
2. Or l'indemnité dont le mode de calcul est défini par l'article 4 de la loi déférée est juste, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants.
D'une part, en effet, elle tient compte du fait que la part du chiffre d'affaires procuré par les activités bénéficiant du monopole dans le résultat global des courtiers maritimes varie fortement, selon les offices. La loi a ainsi prévu que l'assiette de l'indemnité est pondérée en fonction de ce ratio, ce qui permet d'assurer une parfaite égalité de traitement entre ces derniers.
D'autre part - et surtout -, le montant de l'indemnité, fixé à 65 % de la valeur économique des offices pondérée, tient compte du fait que la loi ne met nullement fin à l'activité en cause, contrairement, par exemple, à ce qu'impliquaient la loi no 65-1002 du 30 novembre 1965 pour les offices de greffier des juridictions civiles et pénales et la loi no 71-1130 du 31 décembre 1971, s'agissant des offices d'avoués près les tribunaux de grande instance. Les intéressés pourront donc continuer à exercer et, le cas échéant, développer leurs activités professionnelles dans des conditions normales de concurrence.
La méthode retenue pour la détermination de la valeur des offices est similaire à celle qui a été adoptée dans le cas des offices de commissaires-priseurs, sur la proposition d'un groupe de travail composé d'un inspecteur général des finances, d'un conseiller à la Cour de cassation et d'un président de chambre à la Cour des comptes. Elle reposait sur le constat que le montant des cessions de tels offices était égal à la moyenne arithmétique d'une année de recette nette moyenne et de trois années de solde moyen d'exploitation.
Au demeurant, la loi a prévu, outre cette compensation directe, des mesures favorables aux intéressés : d'une part, la possibilité d'accéder aux professions et activités réglementées mentionnées à l'article 5, sans aucune condition tenant à la cessation de l'activité de courtier maritime ; d'autre part, la suppression de l'interdiction d'exercer aucune opération de commerce, qui était jusque-là faite aux courtiers par l'ancien article 85 du code de commerce, devenu article L. 131-7 du nouveau code. Cette dernière possibilité, qui prend effet dès l'entrée en vigueur de la loi, est de nature à avoir une incidence favorable sur le niveau d'activité des offices de courtiers, alors même que la suppression du monopole est différée et ne sera effective que dans deux ans.
Le Gouvernement estime donc que le Conseil constitutionnel ne pourra que déclarer conformes à la Constitution les dispositions contestées.Les Sénateurs soussignés demandent au Conseil Constitutionnel de bien vouloir déclarer non conforme à la Constitution l'article 4 de la loi portant adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, définitivement adoptée le 21 décembre 2000 par le Sénat et des dispositions éventuellement concernées des articles 2, 3 et 5.  1. Ils estiment, en effet, que l'indemnisation prévue par le projet de loi pour indemniser les courtiers maritimes de la perte de leur monopole n'est ni juste ni préalable, contrairement aux exigences de l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et à celles de la jurisprudence constante du Conseil Constitutionnel. 2. L'indemnisation n'est pas juste car elle ne couvre que très partiellement les conséquences de la perte du monopole dont disposaient les courtiers maritimes. En effet, le montant prévu de l'indemnisation couvrira à peine les frais de fermeture de leur office et sera insuffisant dans certains cas (Voir annexe I pour l'ensemble de la profession). 3. L'étude de cas précis de quatre offices de courtiers maritimes démontre le caractère dérisoire de l'indemnisation qui ne permet pas aux courtiers maritimes de se reconvertir dans d'autres activités (voir annexe II pour monographies des quatre cas). 4. Enfin, l'indemnisation n'est pas préalable puisqu'elle sera postérieure à la fin du monopole et interviendra à des dates aléatoires. De plus, les modalités de versement de l'indemnité sont insuffisamment précisées pour garantir le caractère préalable de celle-ci. 5. En conclusion, même si la loi a prévu des règles particulières de reconversion des courtiers maritimes, notamment dans la profession de commissionnaire de transport, ce qui permet d'éviter une déstabilisation excessive de la profession, elle ne respecte pas les règles applicables en matière d'indemnisation de ce qui constitue en droit une expropriation (le droit de transférer un monopole).
