Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 18 juin 1982 par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Bernard Pons, Marc Lauriol, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Didier Julia, Jean-Louis Goasduff, Gabriel Kaspereit, Pierre Mauger, Philippe Séguin, Michel Noir, Roger Corrèze, Mme Hélène Missoffe, MM Jean Falala, Jacques Chaban-Delmas, Jacques Marette, Maurice Couve de Murville, Emmanuel Aubert, Claude-Gérard Marcus, Jean-Paul de Rocca Serra, Pierre-Charles Krieg, Serge Charles, Jacques Lafleur, Jean Narquin, Pierre Messmer, Georges Tranchant, Hyacinthe Santoni, Roger Fossé, Michel Debré, Maurice Cornette.
Jean Foyer, Jean-Paul Charié, Antoine Gissinger, Pierre-Bernard Cousté, Robert Wagner, Olivier Guichard, Robert Galley, Georges Gorse, Mme Florence d'Harcourt, MM Michel Inchauspé, Christian Bergelin, Yves Lancien, Robert-André Vivien, Jean Valleix, Michel Cointat, Jean Tiberi, Georges Delatre, Pierre de Benouville, René La Combe, Bruno Bourg-Broc, Camille Petit, Alain Peyrefitte, Régis Perbet, Edouard Frédéric-Dupont, Jean de Lipkowski, Jacques Toubon, Michel Barnier, Henri de Gastines, Jacques Godfrain, Daniel Goulet, Jean de Préaumont, Gilbert Gantier, Christian Bonnet, Pascal Clément, Alain Madelin, Olivier Stirn, Michel d'Ornano, René Haby, Jean Briane, Maurice Dousset, Mme Louise Moreau, MM Jacques Barrot, Charles Millon, Maurice Ligot, François d'Aubert, Jacques Fouchier, François d'Harcourt, Edmond Alphandery, Adrien Durand, Jean-Paul Fuchs, Jean Rigaud, Jacques Blanc, Bernard Stasi, Jean Proriol, Jean-Pierre Soisson, Henri Baudouin, François Léotard, Joseph-Henri Maujouan du Gasset, députés à l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de la loi de finances rectificative pour 1982, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement, et notamment de son article 30 ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
1. Considérant que l'article 30 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a pour objet d'instituer un fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction dont la gestion est confiée à la caisse centrale de réassurance et qui est chargé principalement de contribuer à l'indemnisation des sinistres affectant certains bâtiments ; qu'il prévoit que ce fonds est alimenté par une contribution à la charge des entreprises d'assurance dont il fixe l'assiette, le taux ainsi que les modalités de recouvrement ;
2. Considérant que, pour contester la conformité à la Constitution de ces dispositions, les auteurs de la saisine font valoir, d'une part, qu'elles seraient contraires aux articles 1er, 4 et 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et, d'autre part, qu'elles méconnaîtraient le principe de l'égalité devant la loi ;
Sur la méconnaissance des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 :
3. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent qu'en instituant un impôt d'Etat affecté à un fonds doté de la personnalité morale mais qui n'a pas le caractère de collectivité territoriale ou d'établissement public, l'article 30 de la loi violerait l'article 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 en raison tant de l'affectation donnée à cet impôt que du défaut d'évaluation de son produit dans la loi de finances ; qu'il serait également contraire à l'article 18 de la même ordonnance en raison du fait que l'affectation prévue n'entrerait dans aucune des procédures d'affectation limitativement admises par ledit article 18 ;
En ce qui concerne le caractère fiscal de la contribution prévue à l'article 30 :
4. Considérant qu'il résulte des travaux préparatoires de l'article 30 de la loi que, pour financer les dépenses du fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction, le Gouvernement et le Parlement ont entendu établir une contribution entrant dans la catégorie des "impositions de toutes natures" dont l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement relèvent du domaine de la loi en vertu de l'article 34 de la Constitution ; que, si l'article 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 a donné compétence à des décrets en Conseil d'Etat pour l'établissement de "taxes parafiscales" qui répondent aux conditions qu'il définit quant à leur objet et à leur affectation, il n'a pas eu pour effet de faire obstacle à ce que les objectifs qu'il mentionne puissent être atteints par l'institution par la loi d'une imposition ; que, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner s'il aurait pu être recouru, dans le cas de la contribution à la compensation de l'assurance construction, à des taxes parafiscales, la loi a pu, pour alimenter le fonds de compensation, faire choix d'une contribution de caractère fiscal.
5. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 "les lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures" ; que la contribution pour l'assurance de la construction ayant le caractère d'une imposition est au nombre de celles qui pourraient figurer dans la loi de finances rectificative pour 1982 ;
En ce qui concerne l'affectation de la contribution prévue à l'article 30 :
6. Considérant que l'article 30 de la loi confie la gestion du fonds de compensation à la caisse centrale de réassurance, laquelle constitue un établissement public commercial ; que c'est donc à un établissement public que se trouve attribué le produit de la contribution, le fonds n'étant lui-même qu'un procédé d'individualisation comptable au sein de la caisse et n'ayant pas la personnalité juridique ; que, contrairement à ce qui est soutenu, aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle n'interdit d'affecter le produit d'une imposition à un établissement public industriel ou commercial ; que, par suite, rien ne s'oppose à ce que le produit de la contribution instituée par l'article 30 de la loi soit affecté à la caisse centrale de réassurance.
7. Considérant que la contribution établie par l'article 30 ayant le caractère d'un impôt affecté à un établissement public, son produit n'avait pas à être évalué par une loi de finances comme le prescrit, pour les seuls impôts affectés à l'Etat, le premier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;
8. Considérant, enfin, que les dispositions de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 fixent les règles d'affectation des seules recettes de l'Etat ; que, dès lors, s'agissant d'une contribution qui, ainsi qu'il vient d'être dit, n'est pas affectée à l'Etat, elles ne trouvent pas en l'espèce leur application ;
Sur la méconnaissance du principe de l'égalité devant la loi :
9. Considérant que la contribution destinée à financer les activités du fonds de compensation est assise sur des primes ou cotisations couvrant la responsabilité des constructeurs ; que son taux est fixé à 5 p 100 en ce qui concerne les primes ou cotisations d'entreprises artisanales et à 15 p 100 pour les primes ou cotisations des autres assurés ; qu'il est soutenu que cette différence de taux serait contraire au principe de l'égalité devant la loi dès lors que, selon les auteurs de la saisine, il n'existerait aucune différence de situation entre les entreprises d'assurance au regard de la contribution instituée ; 10. Considérant que la loi n'établit aucune discrimination entre les entreprises d'assurance, redevables de la contribution, puisque les mêmes taux s'appliquent à tous les redevables ; que la différenciation des taux est justifiée par la situation particulière des entreprises artisanales ; que, dans ces conditions, l'institution de deux taux n'est pas contraire au principe d'égalité devant la loi,

Article premier : La loi de finances rectificative pour 1982 est déclarée conforme à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Les soussignés, députés à l'Assemblée Nationale défèrent à la censure du Conseil Constitutionnel, la loi de Finances rectificative pour 1982 que l'Assemblée Nationale a adopté définitivement, selon la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, au cours de sa première séance du l8 juin 1982.
Ils concluent que l'article 27 de cette loi soit déclarée non conforme à la Constitution, par les deux moyens ci-après développés.
1er moyen pris de la violation de l'article 4 et de la fausse application de l'article  18 de l' 0rdonnace n° 59 - 2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances,
en ce que l'article 27 de la loi de finances crée un impôt dont le produit n'est pas affecté à l'Etat, mais à une personne morale distincte de l'Etat et dont le produit n'est pas évalué par une loi de finances.
L'article 27 du projet prévoit l' institution d'une contribution, assise sur les primes d'assurance-construction et destinée à alimenter un "fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction", organisme dont la nature juridique n'est pas précisée par le projet, qui dispose seulement que sa gestion est confiée à la Caisse centrale de réassurance, et que ce fonds a la capacité de conclure des conventions. Cette dernière disposition implique la personnalité morale.
Cette contribution, instituée par une loi de finances, dont le taux est fixé par la loi, et qui est "recouvrée suivant les mêmes règles, sous les mêmes garanties et sous les mêmes sanctions que la taxe sur les conventions d'assurance" qui constitue incontestablement un impôt d'Etat, car l'article 4 de l'ordonnance précitée exclut la possibilité de percevoir un impôt au profit d'un établissement public de caractère commercial comme 1a Caisse Centrale de Réassurance (cf. article L. 431-1 du Code des Assurances).
Si d'ailleurs, l'on soutenait que 1a disposition incriminée n'a pas ce caractère fiscal, ce serait considérer, en application de la décision du 31 décembre 1981 (n° 8l-136 DC) du Consei1 Constitutionnel qu'elle n'est pas au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances, en application de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959.
En outre, cette contribution ne présente pas le caractère d'une taxe parafiscale ainsi que l'a explicitement reconnu, lors des débats parlementaires, en évoquant l'avis du Conseil d'Etat, M. le Ministre chargé du Budget (J.O. Débats - Assemblée Nationale - 2ème séance du 26 mai 1982, page 2648).
Dans ces conditions, le problème de la régularité de l'affectation de la contribution à un fonds est posé.
Le Gouvernement a reconnu, lors de la seconde séance du mercredi 16 juin 1982, lorsque l'article 18 de l'ordonnance organique (déjà invoqué au Sénat à l'appui d'un amendement de la Commission des Finances : cf. le Rapport Sénat n° 376), a été invoqué par M. GANTIER, député (1), qu ' il y avait affectation, mais que cette affectation était régulière car fondée sur la troisième phrase du troisième alinéa dudit article qui dispose que " dans tous les autres cas, l'affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que d'une disposition de loi de Finances d' initiative gouvernementale".
Cette argumentation est évidemment dénuée de pertinence.
En effet, les affectations permises par l'article l8 de l'ordonnance organique, et qui, au terme de ce texte sont exceptionnelles, ne peuvent être pratiquées qu'à l'intérieur du Budget de l'Etat. C'est ce qui résulte clairement du deuxième alinéa de l'article 18 qui énumère limitativement les divers procédés d'affectation permise : budget annexe, comptes spéciaux du Trésor, procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe.
Or l'affectation que réalise l'article 27 de la loi de Finances rectificative est opérée au profit d'un organisme distinct de l'Etat. Il s'agit d'une affectation extérieure au budget général et à tout budget annexe et opérée dans des conditions telles que la loi de finances n'évalue pas le produit.
L'article 4 de l'ordonnance organique subit une double violation par l'affectation du produit d'un impôt à un organisme qui n'a point le caractère d'une collectivité ou d'un établissement public, et par le départ d'évaluation du produit par une loi de finances.
Subsidiairement, et faisant, pour les besoins du raisonnement, reste de droit au Gouvernement quant à la nature de l'affectation, il est clair que l'article l8 de l'ordonnance organique ne saurait sauver la disposition.
L'article l8 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, repose en effet sur la démarche suivante :
1/ Interdiction de principe des affectations :
" Il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'en semble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général". (1er alinéa de l'article 18)
2/ Enumération limitative des trois formes juridiques  que peuvent prendre les exceptions à ce principe de non-affectation :
"Toutefois, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe" (2ème alinéa de l'ordonnance).
3/ Précision des conditions dans lesquelles peuvent être réalisées les affectations autorisées, dans le cadre des trois formules juridiques prévues au deuxième alinéa dudit article :
"L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. L'affectation par procédure particulière au sein du budget général ou d'un budget annexe est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'artic1e l9. Dans tous les autres cas, l' affectation est exceptionnelle et ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale. Aucune affectation n'est possible si 1es dépenses résultent d'un droit permanent reconnu par la loi". (3ème alinéa de l'article 18).
Il parait donc clair qu'aucune affectation ne peut être réalisée en dehors des budgets annexes, des comptes spéciaux du Trésor ou des procédures comptables particulières. Ainsi, dans la phrase "dans tous les autres cas, l'affectation est exceptionnelle et ne peut résu1te que d'une disposition de loi de finances, d'initiative gouvernementale ", les mots, " dans tous les autres cas " ne peuvent viser que 1es affectations, réalisées dans les  formes prévues au deuxième alinéa et non expressément visées dans·les deux phrases précédentes du troisième alinéa. Ces "autres cas" seraient donc :
- les comptes spéciaux du Trésor autres que ceux relatifs à des opérations de prêts et d'avances,
- les budgets annexes.
En l'espèce, l'affectation proposée de ressources fiscales
1° ne répond pas à la définition des budgets annexes (article 20 de l'ordonnance),
2° ne répond pas à la définition des "procédures particulières" d'affectation, qui sont, selon l'article 19 de l'ordonnance, les fonds de concours et les rétablissements de crédits,
3° n'est pas relative à des opérations de prêts ou d'avances, pour lesquelles l'affectation à un compte spécial serait de droit, les indemnisations ou compensations à la charge du fonds étant des versements purs et simples.
La seule possibilité d'affectation de la contribution resterait donc l'ouverture d'un compte spécial du Trésor.
On peut à cet égard, se demander si les conventions, que 1e fonds pourra conclure en application de 1a loi, ne peuvent pas être considérés comme génératrices de " dépenses résultant d'un droit permanent reconnu par la loi", auquel cas aucune affectation ne serait possible.
En tout état de cause, il apparaît que l'article 27 du projet de loi ne prévoit pas l'ouverture d'un compte spécial du Trésor, seu1e forme d'affectation possible en 1a circonstance (2) réalisant ainsi une affectation non conforme aux dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959.
Cette procédure irrégulière aurait en outre pour effet de soustraire ultérieurement l'utilisation des produits de la contribution à tout contrôle parlementaire, alors même que le produit attendu est estimé, en année pleine, à 420 millions de francs, selon l'exposé des motifs du projet de loi.
2ème moyen pris de la violation du principe de 1'égalité devant la loi fiscale.
L'article 27 du projet de loi institue un système de taux différenciés, en ce qu'il prévoit que "Le taux de la contribution est de 5 % en ce qui concerne les primes ou cotisations d'assurance des entreprises artisanales et de15 % pour les autres primes ou cotisations d'assurance".
Une telle discrimination ne peut être admise que dans la mesure où elle est fondée sur la différence de situations entre 1es différents contribuab1es. 0r, 1a discrimination prévue par cet article au détriment des bénéficiaires de primes versées par :des assurés qui ne sont pas des entreprises artisanales, n'est pas fondée sur la différence de situations entre les contribuables - c'est-à-dire les assureurs - mais sur une distinction fondée sur la situation de leurs clients, les assurés.
Les contribuables, quant à eux, sont tous dans la même situation. Ils concluent avec leurs clients des contrats d'assurance de dommages ou de responsabilité, sans que la qualité juridique ou la situation économique de ces clients paraisse de nature à introduire des différences de situation justifiant une discrimination fiscale.
Cette Distinction est à la fois obscure et inéquitable. Obscure parce que rien n'est dit du critère qui permettra dans un certain nombre de cas de distinguer l'entreprise artisanale des autres entreprises. Inéquitable, parce que cette discrimination serait seule justifiée par la démonstration - qui reste à faire - que les ouvrages construits par des entreprises artisanales souffrent moins de sinistres ou de sinistres moins coûteux que ceux qui sont bâtis par les entreprises appelées à payer la taxe au taux de 15 %. Il suffit d'énoncer cette problématique pour comprendre qu'elle ne traduit manifestement pas la réalité. Enfin, du point de vue même de la situation économique des deux catégories d'entreprises ainsi distinguées, les facultés contributives d'entreprises artisanales ou classées comme telles seront souvent bien supérieures à celles d'entreprises taxées au taux de 15 % , (par exemple un cabinet d'architecte).
Il est à noter que ces moyens ont été soulevés à plusieurs reprises devant l'Asscmblée Nationale et le Sénat, et en dernière lecture, par M. Jean FOYER devant l'Assemblée Nationale le 18 juin 1962.
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(1) S'agissant d'un projet du Gouvernement, l'article 92, alinéa 5 du Règlement de l'Assemblée Nationale ne pouvait être invoqué.
(2) En outre, l'article 23 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 dispose que " les comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être ouverts que par la loi de finances".
