Le Conseil constitutionnel a été saisi, en premier lieu, le 24 décembre 1992, par MM Charles Jolibois, Jean Pépin, Philippe de Bourgoing, Jean Dumont, Jean Clouet, Michel Miroudot, Jean-Paul Chambriard, Jean-Pierre Tizon, Michel d'Aillières, Albert Voilquin, Henri de Raincourt, Michel Crucis, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Jacques Larché, Jean-Marie Girault, André Pourny, Ernest Cartigny, Michel Poniatowski, Christian Bonnet, Jean Boyer, Guy Poirieux, Jean-Paul Emin, Bernard Barbier, Henri Revol, Pierre Croze, Marcel Lucotte, Bernard Seillier, Henri Torre, Roland du Luart, Roger Chinaud, Maurice Arreckx, James Bordas, Jean-Pierre Fourcade, Ambroise Dupont, Mme Anne Heinis, MM Jean Arthuis, Alphonse Arzel, Jacques Baudot, Raymond Bouvier, Paul Caron, Louis de Catuelan, Francisque Collomb, Marcel Daunay, André Diligent, André Egu, Jacques Golliet, Bernard Guyomard, Daniel Hoeffel, Claude Huriet, Pierre Lacour, Marcel Lesbros, Roger Lise, Jacques Machet, Jean Madelain, Daniel Millaud, Louis Moinard, Philippe Richert, Guy Robert, Georges Treille, Pierre Vallon, Xavier de Villepin, sénateurs, et, en deuxième lieu, le 8 janvier 1993, par MM Charles Pasqua, Michel Alloncle, Louis Althape, Henri Belcour, Jean Bernard, Paul Blanc, Mme Paulette Brisepierre, MM Camille Cabana, Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Pierre Camoin, Auguste Cazalet, Maurice Couve de Murville, Désiré Debavelaere, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Philippe François, François Gerbaud, Charles Ginesy, Daniel Goulet, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Bernard Hugo, André Jourdain, Lucien Lanier, Gérard Larcher, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Dominique Leclerc, Jacques Legendre, Jean-François Le Grand, Guy Lemaire, Simon Loueckhote, Philippe Marini, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Jacques de Menou, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Joseph Ostermann, Soséfo Makapé Papilio, Alain Pluchet, Jean-Jacques Robert, Mme Nelly Rodi, MM Jean Simonin, Jacques Valade, Serge Vinçon, Christian Bonnet, Michel Poniatowski, Jacques Larché, Jean Arthuis, René Ballayer, André Fosset, Paul Caron, Marcel Daunay, André Egu, Rémi Herment, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Pierre Lacour, Bernard Laurent, Henri Le Breton, Edouard Le Jeune, François Mathieu, Louis Mercier, Louis Moinard, Jean Pourchet, Guy Robert, Pierre Schiélé, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Jean Madelain, Kléber Malécot, Pierre Vallon, Albert Vecten, Xavier de Villepin, Ernest Cartigny, François Giaccobi, Max Lejeune, Jacques Bimbenet, François Lesein, Georges Mouly, Alfred Foy, Alex Türk, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant diverses mesures d'ordre social,
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
Vu le code pénal ;
Vu la loi n° 49-458 du 2 avril 1949 modifiée accordant le bénéfice du maintien dans les lieux à certains clients des hôtels, pensions de famille et meublés ;
Vu la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 modifiée tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière ;
Vu la loi n° 92-684 du 22 juillet 1992 portant réforme des dispositions du code pénal relatives à la répression des crimes et délits contre les personnes ;
Vu la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal et à la modification de certaines dispositions de droit pénal et de procédure pénale rendue nécessaire par cette entrée en vigueur ;
Vu le mémoire ampliatif présenté au nom des auteurs de la première saisine, enregistré au secrétariat général du Conseil constitutionnel le 7 janvier 1993 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine soutiennent que les articles 38, 62, 83 et 84 de la loi déférée ont été adoptés dans des conditions non conformes à la Constitution ; qu'ils font principalement valoir que les dispositions des articles précités ont été introduites, par voie d'amendement, dans le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social alors qu'elles sont dépourvues de tout lien avec les dispositions de ce projet ; qu'ils allèguent en outre que "l'article 38 a été adopté selon des modalités constitutives d'un détournement de procédure constitutionnelle" ;
2. Considérant que les griefs des sénateurs auteurs de la deuxième saisine sont formulés à l'encontre de l'article 59 ; que les auteurs de cette saisine font valoir, d'une part, que les dispositions dudit article n'ont pas été adoptées dans des conditions conformes à la Constitution, ayant été introduites, par voie d'amendement, dans le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social, alors qu'elles sont dépourvues de tout lien avec les dispositions dudit projet ; qu'ils soutiennent, d'autre part, que les dispositions de l'article 59 précité, qui constituent un privilège, portent atteinte au principe constitutionnel de l'égalité devant la loi, "au regard tant des règles de recrutement dans la fonction publique que de celles régissant le déroulement des carrières" et qu'elles méconnaissent en outre le pouvoir de nomination conféré au Président de la République par l'article 13 de la Constitution ;
- SUR LES CONDITIONS D'ADOPTION PAR VOIE D'AMENDEMENT DES ARTICLES 38, 59, 62, 83 ET 84 :
3. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative, peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications apportées en cours de discussion au texte ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ;
4. Considérant qu'a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 21 octobre 1992 un projet de loi portant diverses mesures d'ordre social ; que, dans son titre Ier, ce texte concernait des "mesures relatives à la sécurité sociale" ; que le titre II comportait des "mesures relatives à la santé publique" ; que le titre III comprenait sous un article unique des "mesures relatives à la mutualité" ; que le titre IV intitulé "mesures diverses" regroupait des mesures ayant trait : au statut de la société nationale de construction de logements pour les travailleurs (S.O.N.A.C.O.T.R.A.) ; au régime des pensions et rentes viagères d'invalidité versées aux conjoints et orphelins des fonctionnaires appartenant à l'administration pénitentiaire ; à la validation d'actes accomplis par des magistrats dont la nomination a été annulée par une décision du Conseil d'État statuant au contentieux ; enfin, à la situation consécutive à une annulation également prononcée par le Conseil d'État d'ingénieurs des instruments de mesure intégrés dans le corps des ingénieurs des mines ;
5. Considérant que, dans le cadre ainsi défini, il était loisible au Parlement, à l'initiative soit du Gouvernement, soit d'un parlementaire, d'apporter au texte des amendements se rattachant à la sécurité sociale, à la santé publique, à la mutualité, au statut de la S.O.N.A.C.O.T.R.A., au régime des pensions des fonctionnaires ainsi qu'au règlement, dans le respect des exigences du service public et de l'intérêt général, de situations nées d'annulations contentieuses ;
6. Considérant que l'article 38 de la loi écarte toute incrimination pénale à l'encontre de la femme qui pratique l'interruption de grossesse sur elle-même, en abrogeant les deux premiers alinéas de l'article 223-12 du nouveau code pénal ; que des dispositions contenues dans le projet de loi initial tendaient à faciliter la répression des actes d'entrave à l'interruption volontaire de la grossesse pratiquée dans les établissements de santé ; que dès lors l'amendement qui est à l'origine de l'article 38 de la loi peut être regardé comme ayant un lien avec le texte soumis aux assemblées ;
7. Considérant en revanche que l'article 59 de la loi, qui comporte des dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, tend à conférer à certains fonctionnaires détachés dans le corps des sous-préfets depuis au moins deux ans, un droit à intégration dans le corps des sous-préfets et, le cas échéant, dans celui des administrateurs civils en fixant certaines modalités particulières de cette intégration ; que l'article 62 qui a pour objet d'autoriser le transfert de bail, en cas de décès du locataire, à toute personne qui vivait avec ce locataire depuis au moins un an modifie l'équilibre général des relations entre bailleurs et preneurs de locaux d'habitation prévu par la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 modifiée ; que l'article 83 aménage les dispositions qui, en vertu de la loi n° 49-458 du 2 avril 1949, régissent l'habitation de locaux meublés ; que l'article 84 complète les règles applicables aux bâtiments menaçant ruine et à leurs occupants codifiées sous les articles L. 511-1 à L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation ; que ces diverses dispositions sont dépourvues de lien avec le texte soumis à la délibération des assemblées ; que dès lors les articles 59, 62, 83 et 84 ont été adoptés selon une procédure irrégulière ;
- SUR LE MOYEN TIRÉ DE CE QUE L'ADOPTION DE L'ARTICLE 38 DE LA LOI SERAIT CONSTITUTIVE "D'UN DÉTOURNEMENT DE PROCÉDURE" :
8. Considérant que les auteurs de la saisine relèvent que l'article 223-12 du nouveau code pénal figurant au livre II de ce code, adopté après accord de la commission mixte paritaire, a été promulgué le 22 juillet 1992 ; qu'il est également souligné que le projet de loi sur l'entrée en vigueur du nouveau code pénal a été de même adopté après accord de la commission mixte paritaire ; qu'un amendement visant à modifier l'article 223-12 du nouveau code a été déclaré irrecevable faute de l'accord du Gouvernement, lequel est exigé en vertu du troisième alinéa de l'article 45 de la Constitution lorsqu'est mis en discussion le texte élaboré par la commission mixte paritaire ; que les auteurs de la saisine en déduisent que l'introduction par voie d'amendement dans le cadre du projet de loi portant diverses mesures d'ordre social, d'une modification de l'article 223-12 du nouveau code pénal "constitue en soi un détournement de la procédure de l'article 45 de la Constitution" ; qu'il en va d'autant plus ainsi, selon eux, que le "nouveau code pénal n'est pas encore entré en application" ;
9. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 34 de la Constitution, "la loi est votée par le Parlement" ; que l'article 45 détermine les procédures suivant lesquelles un projet ou une proposition de loi peut être adopté ; que le choix entre les différentes modalités procédurales définies à cet article n'emporte aucun effet sur la force juridique du texte qui est en définitive adopté, lequel a valeur de loi ordinaire ; que, dans le domaine de compétence qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, le législateur peut modifier, compléter ou abroger des dispositions législatives antérieurement promulguées ; qu'il lui incombe seulement, lorsqu'il exerce son pouvoir d'abrogation de la loi, de ne pas priver de garanties légales des principes constitutionnels ;
10. Considérant qu'il suit de là qu'en décidant par l'article 38 de la loi, d'abroger les deux premiers alinéas de l'article 223-12 du nouveau code pénal, tel que cet article résultait du vote d'une loi antérieure, le législateur est intervenu dans le cadre de la compétence qu'il tient de la Constitution et selon l'une des procédures applicables à l'adoption des lois ordinaires en vertu de l'article 45 du texte constitutionnel ; que l'abrogation à laquelle il a été procédé n'aboutit pas à priver de garanties légales des principes constitutionnels ; que, dans ces conditions, le moyen de "détournement de procédure" invoqué à l'encontre de l'article 38 de la loi doit être écarté ;

Article premier :
Sont déclarés contraires à la Constitution les articles 59, 62, 83 et 84 de la loi portant diverses mesures d'ordre social.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
DEUXIEME SAISINE SENATEURS : RECOURS PRÉSENTÉ DEVANT LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL PAR LES SÉNATEURS SOUSSIGNÉS
En application du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi portant diverses mesures d'ordre social, adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 23 décembre 1992, et plus particulièrement son article 59, lequel dispose :
" Les fonctionnaires détachés depuis au moins deux ans dans le corps des sous-préfets sont, sur leur demande, intégrés dans ce corps à l'échelon de détachement.
" Les services publics effectifs qu'ils détenaient dans leur corps ou cadre d'emplois d'origine sont assimilés à des services effectifs de sous-préfets.
" Les fonctionnaires visés au présent article seront intégrés de plein droit dans le corps des administrateurs civils s'ils cessent leurs fonctions de sous-préfets. "
Cette disposition a pour origine un article additionnel résultant d'un amendement présenté par M Michel Charasse, sénateur : cet amendement, après avoir été repoussé lors de la première lecture du 18 décembre 1992, a été adopté par le Sénat le 22 décembre au cours de la nouvelle lecture, puis repris par l'Assemblée nationale lors de la lecture définitive du 23 décembre sous la forme d'un amendement présenté par M Claude Bartolone et les membres du groupe socialiste.
Cet article paraît contraire à la Constitution pour les motifs développés ci-dessous et pour tous autres qu'il plaira au Conseil constitutionnel de relever d'office.
I : Premier motif d'inconstitutionnalité : l'article 59 est dépourvu de tout lien avec l'objet de la loi déférée.
Dans plusieurs de ses décisions (n° 85-191 DC du 10 juillet 1985, n° 85-198 DC du 13 décembre 1985, n° 86-225 DC du 23 janvier 1987, n° 88-251 DC du 12 janvier 1989 et n° 90-287 DC du 16 janvier 1991), le Conseil constitutionnel a considéré que les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, être sans lien avec le texte.
Si l'on prend comme exemple la décision en date du 16 janvier 1991, le Conseil constitutionnel a ainsi considéré comme dépourvus de tout lien avec une loi portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales des articles fixant des règles de recrutement dérogeant au statut général des fonctionnaires pour les enseignants des écoles d'architecture ou concernant la rémunération des fonctionnaires territoriaux en activité.
L'article 59 (ex-article additionnel après l'article 20 decies) paraît tomber sous le coup de cette jurisprudence désormais constante du Conseil constitutionnel.
Certes, le problème du lien de connexité d'une disposition additionnelle avec l'objet général d'un texte peut prêter à discussion, s'agissant d'une loi portant diverses mesures d'ordre social dont le contenu est par définition hétérogène. Mais pour diverses qu'elles soient, les mesures en cause doivent, pour figurer dans un tel texte, présenter un caractère social.
Tel n'est pas le cas de l'article 59 comme le confirment les débats au Sénat et plus spécialement les déclarations de M Michel Charasse lui-même :
" Cet amendement vise à permettre l'intégration dans le corps des sous-préfets des fonctionnaires qui sont actuellement détachés comme sous-préfets mais qui n'appartiennent pas à ce corps. Il s'agit soit de fonctionnaires de l'Etat appartenant à un autre corps que celui des administrateurs civils, soit de fonctionnaires territoriaux. Mon amendement concerne une vingtaine de fonctionnaires, dont une dizaine de fonctionnaires territoriaux.
" Le Gouvernement a voulu pourvoir tous les postes vacants de sous-préfets : un certain nombre de nos collègues se plaignaient de ces vacances : afin de couvrir l'ensemble du territoire. Le Gouvernement a donc agi au mieux. Il a ainsi été conduit à faire appel à un certain nombre de fonctionnaires n'appartenant pas au corps des administrateurs civils.
" Les fonctionnaires d'Etat détachés sont privés de leur emploi de sous-préfet : cela peut arriver à tout moment : seront réintégrés dans leur corps d'origine.
" En revanche, s'agissant des administrateurs territoriaux qui ont perdu leur poste de secrétaire général d'une ville ou de directeur départemental, le Centre national de la fonction publique territoriale devra leur chercher une autre affectation et, en attendant, continuera de les rémunérer. Ils seront donc à la charge des collectivités locales.
" Je propose que les fonctionnaires détachés depuis au moins deux ans dans le corps des sous-préfets soient intégrés dans ce corps. Ils seront intégrés de plein droit dans le corps des administrateurs civils s'ils cessent leurs fonctions de sous-préfet.
" En sens inverse, lorsqu'un sous-préfet est détaché dans la fonction publique territoriale, il peut être intégré au bout de deux ans dans celle-ci. Le chemin peut se faire dans un sens mais pas dans l'autre.
" Cette disposition concerne certes des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, mais principalement ceux des collectivités territoriales. Elle vise à épargner notre argent, si je puis dire, c'est-à-dire celui des communes, des départements et des régions, qui cotisent déjà beaucoup au Centre national de la fonction publique territoriale. "
C'est M Philippe Marini, sénateur, qui était dans le vrai lorsqu'il s'estimait " quelque peu surpris que l'on introduise dans un projet de loi portant diverses mesures d'ordre social une disposition relative à la fonction publique ". Il ajoutait que cette disposition " aurait mieux sa place dans un texte traitant des carrières des fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires d'Etat ainsi que des passerelles entre les deux corps qui doivent être améliorées ".
Il est donc manifeste que l'article 59 n'a aucun rapport avec l'objet de la loi ; il ne concerne en fait que la carrière de certains fonctionnaires et, partant, ne pouvait trouver juridiquement sa place dans un texte à objet purement social, d'autant qu'il figure à la fin du titre IV consacré aux mesures relatives à la vie professionnelle et à la famille.
Pour reprendre une terminologie propre à la procédure parlementaire, cet article est un " cavalier ", car il traite d'une matière ressortissant au droit de la fonction publique et non pas au droit social.
Pour toutes ces raisons, il apparaît que l'article 59 a été examiné et adopté dans des conditions contraires aux articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, raison pour laquelle cet article doit être déclaré non conforme à la Constitution.
II. : Second motif d'inconstitutionnalité : l'article 59 porte plusieurs atteintes au principe constitutionnel de l'égalité devant la loi :
L'article 59 de la loi portant diverses mesures d'ordre social accorde aux personnes qui en seraient " bénéficiaires " un double privilège dérogatoire au droit commun de la fonction publique :
1° La prise en compte comme " services effectifs de sous-préfets " des services publics accomplis par les agents dans leur corps ou cadre d'emplois d'origine ;
2° L'intégration de plein droit dans le corps des sous-préfets, puis, en cas de cessation des fonctions de sous-préfet, dans le corps des administrateurs civils.
Le premier de ces privilèges représente un avantage exorbitant qui n'est pas accordé aux agents publics en général et en particulier à ceux exerçant les fonctions de sous-préfet. En tant que tel, ce privilège constitue une grave rupture d'égalité entre les quelques fonctionnaires " visés " par l'article 59 et tous les autres qui sont entrés dans le corps des sous-préfets par une voie autre que le détachement, notamment par l'effet de l'article 8 ou de l'article 9 du décret n° 64-260 du 14 mars 1964 portant statut des sous-préfets. Il est à noter que les conditions d'admission dans ce corps, telles qu'elles sont déterminées par ces deux articles, sont très restrictives, qu'il s'agisse des conditions d'âge, de diplôme ou de nombre des postes offerts. Or aucune de ces conditions ne se retrouve dans l'article 59, qui accorde, à la suite d'un détachement d'au moins deux ans, un droit automatique à l'intégration dans le corps de sous-préfet.
Le second privilège, institué par l'article 59, à savoir l'intégration là encore automatique dans le corps des administrateurs civils, constitue une autre rupture d'égalité portant sur les conditions d'entrée dans ce corps.
En effet, les agents " bénéficiaires " de l'article 59 pourraient accéder directement et de plein droit au grade d'administrateur civil sans pour autant remplir les conditions requises par le droit commun pour la titularisation dans ce corps. Le dispositif de l'article 59 institue donc une discrimination grave et injustifiée entre les différents fonctionnaires appartenant à ce corps.
Cette inégalité de traitement touche plus particulièrement les sous-préfets eux-mêmes, dans la mesure où ils seront, pour l'accès au corps des administrateurs civils, soumis à des règles différentes selon les modalités de leur recrutement comme sous-préfets. S'ils réunissent les conditions prévues par l'article 59, les sous-préfets pourraient bénéficier d'une intégration de plein droit dans le corps des administrateurs civils, tandis que, pour tous les autres sous-préfets, cette intégration suppose un détachement préalable de deux ans dans le corps des administrateurs civils, et l'avis de deux commissions administratives paritaires dont l'une est interministérielle.
Au surplus, cette double intégration de plein droit dans le corps des sous-préfets, puis dans le corps des administrateurs civils peut être considérée comme limitant indûment le pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires de l'Etat que l'article 13 de la Constitution reconnaît au Président de la République.
Pour toutes ces raisons, il y a lieu de conclure que l'article 59 de la loi portant diverses mesures d'ordre social contrevient au principe de l'égalité devant la loi au regard tant des règles de recrutement dans la fonction publique que de celles régissant le déroulement des carrières.
Or, le principe de l'égalité devant la loi est un principe constitutionnel affirmé par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La loi doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ", et l'article 2 de la Constitution : " La République assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ".
Au surplus, l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen précise que " tous les citoyens étant égaux à ses yeux (de la loi), sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ". Or, l'article 59 de la loi déférée contrevient aussi bien au principe de l'égalité d'accès aux emplois publics qu'à celui de l'égalité de traitement dans le déroulement des carrières, au motif que ledit article assure un statut privilégié aux personnes qu'il vise.
En l'espèce, et s'il est permis de reprendre en substance les termes d'un considérant d'une décision du Conseil constitutionnel, l'article 59 dont il s'agit apporte au principe d'égalité une grave atteinte qui dépasse manifestement ce qui serait nécessaire pour faire droit à la situation particulière de certaines personnes ou pour ménager les finances d'un organisme public, quand bien même il s'agirait du Centre national de la fonction publique territoriale.
PREMIERE SAISINE SENATEURS : Recours devant le Conseil constitutionnel présenté par les sénateurs soussignés
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi portant diverses mesures d'ordre social, adoptée en dernière lecture par l'Assemblée nationale le 23 décembre 1992.
Cette loi paraît, en effet, contraire à la Constitution pour les raisons suivantes et celles qu'il plaira au conseil de relever :
1. La loi comporte plusieurs articles issus d'amendements dépourvus de tout lien avec l'objet du projet de loi :
: l'article 62 ;
: l'article 83 ;
: l'article 84 ;
: l'article 38.
Or, le Conseil constitutionnel a énoncé dans plusieurs décisions que les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient être sans lien avec celui-ci (décisions n°s 191 DC du 10 juillet 1985, 198 DC du 13 décembre 1985, 199 DC du 28 décembre 1985, 221 DC du 29 décembre 1986, 225 DC du 23 janvier 1986 et 251 DC du 12 janvier 1989).
2. L'article 38 a été adopté selon des modalités constitutives d'un détournement de procédure constitutionnelle.
Il modifie en effet l'article 223-12 du nouveau code pénal, figurant au livre II de ce code adopté après accord de la commission mixte paritaire le 2 juillet à l'Assemblée nationale et le 7 juillet 1992 au Sénat, et promulgué le 22 juillet. Ce livre II a fait l'objet d'un vote favorable, dans les deux cas, par scrutin public : à l'Assemblée nationale par 261 voix contre 26 et au Sénat par 299 voix contre 17. Au Sénat, les conclusions de la commission mixte paritaire ont été adoptées par tous les groupes, y compris le groupe socialiste, et à l'exception du groupe communiste.
Est ainsi remis en cause un article qui avait fait l'objet d'un désaccord entre les deux assemblées en cours de discussion, mais sur lequel la commission mixte paritaire était parvenue à un accord ratifié peu après par les deux assemblées.
Cependant, la seule voie offerte à l'Assemblée nationale pour rejeter cet article était soit la constatation d'un échec en commission mixte paritaire, soit le rejet des conclusions de la commission mixte. Dans le cas contraire, il suffirait, le lendemain même d'un vote favorable sur les conclusions d'une commission mixte, qu'une disposition remettant en cause l'accord ainsi ratifié soit adopté dans un projet de loi distinct. Dès lors, les règles prévues par l'article 45 de la Constitution définissant le rôle des commissions mixtes paritaires n'auraient plus aucune portée.
Ces règles ont au demeurant pour objet l'élaboration d'un compromis entre les deux assemblées.
Aussi, l'adoption d'un amendement dans le cadre d'un projet de loi distinct tendant à exprimer ce désaccord ne figure pas, pour cette raison, parmi les procédures prévues par la Constitution dans ce domaine.
Il est à noter, par ailleurs, que, lors de la discussion du projet de loi sur l'entrée en vigueur du nouveau code pénal, un amendement de même objet a été suggéré par le groupe communiste lorsque l'Assemblée nationale a examiné le 30 novembre dernier les conclusions de la commission mixte paritaire réunie sur ce projet de loi.
Le garde des sceaux s'est opposé à cet amendement, estimant qu'il n'était " pas possible de revenir toutes les semaines sur un problème qui a été réglé dans le cadre d'un accord global sur le nouveau code pénal ".
En raison de cette opposition, le groupe communiste n'a pu déposer cet amendement, car, en vertu de l'article 45 de la Constitution, seuls les amendements déposés par le Gouvernement ou acceptés par lui peuvent être mis en discussion à ce stade du débat.
Pour contourner cet obstacle constitutionnel, l'amendement qui était irrecevable le lundi a pu être présenté et adopté quelques jours après, le vendredi 5 décembre, sur le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social. Cette initiative, qui s'apparente à un artifice sans précédent à notre connaissance, constitue en soi un détournement de la procédure de l'article 45 de la Constitution, qu'il conviendrait d'annuler, compte tenu des circonstances de l'espèce, pour sauvegarder l'effet accordé par la Constitution aux accords de commission mixte paritaire.
Enfin, l'article 38 intervient alors que le nouveau code pénal n'est pas encore entré en application et que, d'un commun accord, défini au sein de la commission mixte paritaire réunie le 25 novembre sur le projet de loi relatif à l'entrée en vigueur de ce nouveau code et ratifié en séance publique, l'Assemblée nationale et le Sénat ont décidé de fixer la date de cette entrée en vigueur au 1er septembre 1993.
