Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, le 23 février 2006, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Eric JALTON, Serge JANQUIN, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES- CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Louis-Joseph MANSCOUR, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Paul GIACOBBI, Joël GIRAUD, Simon RENUCCI et Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code du travail ;
Vu la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail ;
Vu la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 3 mars 2006 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de son article 32 ;
- SUR L'ARTICLE 32 :
2. Considérant que l'article 32 de la loi déférée, issu d'un amendement gouvernemental adopté par le Sénat en première lecture, autorise le Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à " instituer, à titre expérimental pour une durée qui ne saurait excéder deux ans, en lieu et place de la convention de reclassement personnalisé prévue à l'article L. 321-4-2 du code du travail, un contrat de transition professionnelle, ayant pour objet le suivi d'un parcours de transition professionnelle pouvant comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail au sein d'entreprises ou d'organismes publics, au profit des personnes dont le licenciement est envisagé pour motif économique par les entreprises non soumises aux dispositions de l'article L. 321-4-3 du code du travail, implantées dans certains bassins d'emploi " ;
3. Considérant que les requérants font grief au Gouvernement d'avoir demandé cette habilitation par voie d'amendement ; qu'ils soutiennent, en outre, que cet amendement ayant été déposé au Sénat, seconde assemblée saisie, l'Assemblée nationale a été privée, en raison de la procédure d'urgence, de tout droit d'amendement ; qu'ils ajoutent que l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision la finalité des mesures qu'il prendra en application de cette procédure ainsi que leur domaine d'intervention ;
. En ce qui concerne la demande d'habilitation par voie d'amendement :
4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution : " Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi " ;
5. Considérant qu'il résulte de cette disposition que, si le Gouvernement peut seul demander au Parlement l'autorisation de prendre de telles ordonnances, il a la faculté de le faire en déposant soit un projet de loi, soit un amendement à un texte en cours d'examen ;
. En ce qui concerne le droit d'amendement de l'Assemblée nationale :
6. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi est l'expression de la volonté générale... " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 34 de la Constitution : " La loi est votée par le Parlement " ; qu'aux termes du premier alinéa de son article 39 : " L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement " ; que le droit d'amendement que la Constitution confère aux parlementaires et au Gouvernement est mis en oeuvre dans les conditions et sous les réserves prévues par ses articles 40, 41, 44, 45, 47 et 47-1 ;
7. Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées que le droit d'amendement qui appartient aux membres du Parlement et au Gouvernement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées ; qu'il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ;
8. Considérant qu'il ne résulte ni de l'article 38 de la Constitution ni d'aucune autre de ses dispositions qu'un amendement autorisant le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ne puisse être déposé devant la seconde assemblée saisie, fût-ce immédiatement avant la réunion de la commission mixte paritaire ;
9. Considérant, par ailleurs, que l'amendement dont est issue la disposition contestée n'était pas dépourvu de tout lien avec l'objet du projet de loi initialement déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie ;
. En ce qui concerne la précision de l'habilitation demandée :
10. Considérant que l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention ; qu'il ne lui impose pas pour autant de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation ; que l'article 32 de la loi déférée définit le domaine d'intervention et les finalités de l'ordonnance avec une précision suffisante au regard des exigences de l'article 38 de la Constitution ;
11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'article 32 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 31 :
12. Considérant que l'article 31 de la loi déférée, issu d'un amendement adopté par le Sénat en première lecture, a pour objet de fixer, jusqu'au 31 décembre 2008, le régime des heures supplémentaires dans les entreprises de vingt salariés au plus ;
13. Considérant, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, qu'une disposition ne peut être introduite par voie d'amendement lorsqu'elle est dépourvue de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ;
14. Considérant, en l'espèce, que l'article 31 de la loi déférée est dépourvu de tout lien avec un projet de loi qui, lors de son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie, comportait exclusivement des mesures relatives au retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux ; qu'il suit de là qu'il a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ;
15. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Article premier.- L'article 31 de la loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux est déclaré contraire à la Constitution.
Article 2.- L'article 32 de la même loi est déclaré conforme à la Constitution.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 mars 2006, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.
Paris, le 3 mars 2006
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT SUR LE RECOURS DIRIGE CONTRE LA LOI POUR LE RETOUR A L'EMPLOI ET SUR LES DROITS ET LES DEVOIRS DES BENEFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre l'article 32 de la loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, adoptée le 23 février 2006.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

A/ L'article 32 de la loi déférée habilite le Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance, dans un délai de deux mois suivant la publication de la loi, toute mesure permettant d'instituer à titre expérimental un contrat de transition professionnelle en lieu et place de la convention de reclassement personnalisé prévue à l'article L 321-4-2 du code du travail. Ce contrat aura pour objet le suivi d'un parcours de transition professionnelle pouvant comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail au bénéfice de personnes dont le licenciement est envisagé pour motif économique par certaines entreprises. Le Gouvernement est habilité à fixer les conditions dans lesquelles l'employeur est tenu de proposer ce contrat au salarié qu'il envisage de licencier et les conséquences sur le contrat de travail de l'acceptation du contrat par le salarié, à prévoir une allocation spécifique et les droits sociaux des bénéficiaires du contrat, à déterminer les conditions de financement du contrat et à évaluer le dispositif prévu dans l'hypothèse de sa généralisation éventuelle.
Les députés auteurs du recours soutiennent que ces dispositions ont été adoptées selon une procédure qui méconnaîtrait les articles 24, 34, 44 et 45 de la Constitution. Ils relèvent à cet égard que l'article 32 est issu d'un amendement présenté par le Gouvernement au Sénat, après que le texte du projet de loi eut été examiné par l'Assemblée nationale en première lecture. Ils font valoir que le déroulement de la procédure parlementaire a privé les députés de la possibilité d'amender les termes de l'habilitation adoptée en première lecture par le Sénat.
B/ Le Gouvernement estime qu'une telle critique ne peut être retenue.
En vertu de l'article 44 de la Constitution, les membres du Parlement et le Gouvernement disposent du droit d'amender un texte en discussion.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans son dernier état, admet que puissent être adoptés par voie d'amendement, au cours de la première lecture, des articles additionnels, dès lors que ces articles ne sont pas dépourvus de tout lien avec l'objet du texte en discussion. Les exigences sont plus strictes en deuxième lecture, dans la mesure où les seules adjonctions ou modifications qui peuvent désormais être apportées à ce stade par voie d'amendement sont celles qui sont en relation directe avec une disposition restant en discussion, sous réserve des amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle (décision n°2005-532 DC du 19 janvier 2006). Ces nouvelles exigences rejoignent celles qui étaient déjà imposées au stade de la commission mixte paritaire et au cours des lectures postérieures à la réunion de la commission mixte paritaire.
Mais il demeure loisible aux deux chambres du Parlement d'adopter, en première lecture, des articles additionnels présentés par voie d'amendement - qu'ils émanent des membres de l'assemblée saisie ou du Gouvernement -, dès lors qu'ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec l'objet du texte. Aucune disposition de la Constitution n'a pour objet ou pour effet de limiter autrement l'exercice du droit d'amendement. En particulier, ni la lettre de la Constitution ni la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne limitent, de façon générale, l'exercice du droit d'amendement par la seconde assemblée saisie, même pour les textes pour lesquels l'urgence a été déclarée. On doit observer, à cet égard, que si une telle conséquence a pu être tirée pour ce qui concerne la discussion des projets de lois de finances et des projets de lois de financement de la sécurité sociale (V. par exemple la décision n°89-268 DC du 29 décembre 1989), c'est en vertu des dispositions expresses de l'article 39 de la Constitution sur le dépôt de ces projets de texte ainsi que des articles 47 et 47-1 relatifs à leur mode d'adoption.
Il apparaîtrait d'ailleurs paradoxal de priver, en l'absence de dispositions constitutionnelles expresses, la seconde assemblée saisie du pouvoir d'introduire des sujets nouveaux par voie d'amendement pour le motif qu'il conviendrait de préserver à tout prix et dans son intégralité le pouvoir d'amendement de la première assemblée : on ne peut souscrire à l'argumentation de la saisine qui revient, en substance, à soutenir qu'il serait préférable qu'aucune assemblée ne puisse, en fait, exercer le droit d'amendement en introduisant des articles additionnels plutôt que permettre à la seconde assemblée saisie d'exercer ainsi son droit d'amendement. Une telle construction reviendrait à faire prévaloir, sans base constitutionnelle expresse, le droit d'amendement d'une assemblée sur celui de l'autre. Au surplus, il faut relever que la première assemblée n'est pas privée de tout pouvoir d'appréciation : l'amendement ne sera, en effet, définitivement adopté que pour autant que le Parlement l'aura approuvé au cours des phases ultérieures de la procédure législative.
Le Gouvernement considère ainsi que les règles constitutionnelles relatives à la procédure législative ne lui interdisaient pas de présenter le texte dont est issu l'article 32 de la loi déférée par la voie d'un amendement déposé lors de la première lecture du texte au Sénat, alors même que l'Assemblée nationale s'était déjà prononcée en première lecture.
Il estime en outre, contrairement à ce que soutient la saisine, qu'il est indifférent, à cet égard, que l'article 32 procède à une habilitation du Gouvernement à prendre des mesures par ordonnance dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution. Sans doute l'article 38 de la Constitution implique-t-il que seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre des ordonnances, avec la conséquence qu'une habilitation votée dans le cadre d'une proposition de loi d'initiative parlementaire ou sur un amendement parlementaire est jugée contraire à la Constitution (décision n°2004-510 DC du 20 janvier 2005). Mais ni la lettre de l'article 38 de la Constitution ni aucune autre disposition constitutionnelle n'interdit au Gouvernement de présenter une telle demande au Parlement par la voie d'un amendement gouvernemental. Dans cette ligne, le Gouvernement relève que la décision précitée du 20 janvier 2005 n'a pas exclu cette possibilité : les motifs de cette décision n'énoncent pas que le Gouvernement ne pourrait demander au Parlement de l'habiliter à prendre des ordonnances que par la voie d'un projet de loi délibéré en Conseil des ministres ; ils se bornent à souligner qu'il importe que le Gouvernement prenne l'initiative de la demande d'autorisation et laissent d'ailleurs entendre qu'une disposition insérée dans une proposition d'initiative parlementaire pourrait être régularisée par une demande du Gouvernement présentée au cours du débat, laquelle prendrait alors nécessairement la forme d'un amendement gouvernemental (V. le considérant n°29).
Au bénéfice de ces remarques, le grief articulé par la saisine ne pourra qu'être écarté. En l'espèce, l'article 32 de la loi déférée est issu d'un amendement présenté par le Gouvernement en première lecture au Sénat. L'habilitation qu'il a ainsi demandée pour expérimenter un dispositif de contrat de transition professionnelle en lieu et place de la convention de reclassement personnalisée n'est pas sans lien avec le projet de loi déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, dont l'objet, ainsi que l'indiquait son intitulé, était le retour à l'emploi et le développement de l'emploi. Conformément à l'article 44 de la Constitution et à la jurisprudence constitutionnelle, le Gouvernement était ainsi en droit de déposer l'amendement en cause en première lecture au Sénat et le Parlement a pu ensuite l'adopter sans que la procédure législative ne s'avère irrégulière.

Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs de la saisine ne sont pas de nature à justifier la censure des dispositions contestées de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les Conseillers, 2 rue de Montpensier 75001 Paris
Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution l'article 24 du projet de loi pour le retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux tel qu'adopté par le Parlement.
Cet article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour instituer à titre expérimental un contrat de transition professionnelle pour des personnes dont le licenciement pour motif économique est envisagé, en lieu et place de la convention de reclassement personnalisé prévue à l'article L 321-4-2 du code du travail.
Cet article résulte d'un amendement n° 96 déposé par le Gouvernement au Sénat. Il a été adopté par le Sénat le 26 janvier 2006, lors de l'examen en première lecture du projet de loi adopté précédemment par l'Assemblée nationale le 6 décembre 2005, et dont le titre était à ce stade de la procédure " projet de loi relatif au retour à l'emploi et au développement de l'emploi ".
Il a ensuite été adopté par la commission mixte paritaire qui s'est réunie le 7 février 2006 pour élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion.
Cet amendement a été adopté dans des conditions qui méconnaissent les dispositions combinées des articles 24, 34, 38, 44 et 45 de la Constitution.
La procédure permettant au Gouvernement de légiférer par ordonnances pendant un délai limité est strictement encadrée par l'article 38 de la Constitution et par votre jurisprudence en la matière. Vous avez considéré à de multiples reprises que les dispositions d'une loi d'habilitation ne sauraient avoir pour effet de dispenser le Gouvernement, dans l'exercice des pouvoirs issus de cet article, de respecter les règles et principes constitutionnels (décision n°2003-473 DC du 26 juin 2003 - considérant 10)
Il appartient donc au Gouvernement de respecter l'ensemble des principes constitutionnels et notamment le principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires ainsi que le droit d'amendement.
L'article 38 de la Constitution fait ainsi obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, dans le but de justifier l'autorisation de légiférer par ordonnance qu'il lui demande, la finalité des mesures qu'il prendra en application de cette procédure et leur domaine d'intervention. Ces précisions sont indispensables pour permettre au Parlement d'amender et de se prononcer en toute connaissance de cause sur le champ du domaine de la loi sur lequel il accepte de se dessaisir de son pouvoir de législateur.
Ces précisions sont d'autant plus indispensables que l'article 38 de la Constitution n'impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des futures ordonnances qu'il prendra (décision n°2005-521 DC du 21 juillet 2005 - considérant 5). De même, l'urgence peut être invoquée par le Gouvernement pour recourir à cette procédure (décision n°2003-473 DC du 26 juin 2003 - considérant 5).
Le Parlement comprend, en application de l'article 24 de la Constitution, l'Assemblée nationale et le Sénat. En l'occurrence, compte tenu de la procédure d'urgence, seul les membres du Sénat ont pu exercer leur droit d'amendement sur la finalité et le domaine d'intervention de l'habilitation. L'Assemblée nationale n'a pas été saisi de cet amendement additionnel en première lecture. Elle n'a donc pas pu en débattre et encore moins l'amender.
Le choix de la procédure d'urgence ainsi que l'accord intervenu dans le cadre de la commission mixte paritaire chargé de présenter un texte sur les dispositions restant en discussion a de fait interdit le dépôt d'amendement par les députés. Autrement dit, une des deux assemblées du Parlement n'a pas été en mesure de se prononcer sur son propre dessaisissement.
En agissant ainsi, le Gouvernement n'a pas respecté le droit d'amendement des membres du Parlement prévu à l'article 44 de la Constitution. Les conditions irrégulières d'adoption de l'article 24 du projet de loi sont renforcées par le fait qu'en agissant de la sorte le Gouvernement s'est exonéré de délibérer en Conseil des ministres d'un projet de loi d'habilitation se dispensant ainsi de l'avis du Conseil d'Etat pour définir la finalité et le domaine d'intervention de l'habilitation.
La procédure retenue par le Gouvernement pour l'adoption de cet article (dépôt d'un amendement au Sénat après la lecture faite par l'Assemblée nationale et avant la réunion de la commission paritaire, recours à la procédure d'urgence) est d'autant plus contestable que l'objet de la disposition contestée est de dessaisir le Parlement de son pouvoir.
L'article 24 du projet de loi a donc été adopté dans des conditions irrégulières et doit être déclaré non conforme à la Constitution.
