Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié, le 6 mai 2014, par MM. Jean-Claude GAUDIN, Gérard BAILLY, Philippe BAS, René BEAUMONT, Michel BÉCOT, Joël BILLARD, Jean BIZET, Mme Françoise BOOG, MM. Pierre BORDIER, Joël BOURDIN, Mme Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, MM. François-Noël BUFFET, François CALVET, Christian CAMBON, Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Noël CARDOUX, Jean-Claude CARLE, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard CÉSAR, Pierre CHARON, Alain CHATILLON, Jean-Pierre CHAUVEAU, Gérard CORNU, Raymond COUDERC, Jean-Patrick COURTOIS, Mme Isabelle DEBRÉ, MM. Francis DELATTRE, Robert DEL PICCHIA, Gérard DÉRIOT, Philippe DOMINATI, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, MM. Alain DUFAUT, André DULAIT, Hubert FALCO, André FERRAND, Alain FOUCHÉ, Jean-Paul FOURNIER, Yann GAILLARD, René GARREC, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Alain GOURNAC, Francis GRIGNON, Charles GUENÉ, Pierre HÉRISSON, Michel HOUEL, Alain HOUPERT, Benoît HURÉ, Jean-François HUSSON, Jean-Jacques HYEST, Mme Sophie JOISSAINS, M. Roger KAROUTCHI, Mme Elisabeth LAMURE, MM. Gérard LARCHER, Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Antoine LEFÈVRE, Dominique de LEGGE, Philippe LEROY, Michel MAGRAS, Mme Hélène MASSON-MARET, M. Jean-François MAYET, Mme Colette MÉLOT, MM. Albéric de MONTGOLFIER, Philippe NACHBAR, Louis NÈGRE, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Mme Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Mmes Esther SITTLER, Catherine TROENDLÉ et M. Jean-Pierre VIAL, sénateurs ;
Et, le 12 mai 2014, par MM. Christian JACOB, Élie ABOUD, Bernard ACCOYER, Yves ALBARELLO, Julien AUBERT, Sylvain BERRIOS, Etienne BLANC, Mme Valérie BOYER, MM. Dominique BUSSEREAU, Guillaume CHEVROLLIER, Philippe COCHET, François CORNUT-GENTILLE, Mme Marie-Christine DALLOZ, MM. Gérald DARMANIN, Bernard DEBRÉ, Bernard DEFLESSELLES, Mme Sophie DION, M. Daniel FASQUELLE, Mme Marie-Louise FORT, MM. Yves FOULON, Marc FRANCINA, Laurent FURST, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Mme Annie GENEVARD, MM. Guy GEOFFROY, Franck GILARD, Claude GOASGUEN, Jean-Pierre GORGES, Philippe GOSSELIN, Mme Arlette GROSSKOST, MM. Christophe GUILLOTEAU, Michel HEINRICH, Michel HERBILLON, Antoine HERTH, Patrick HETZEL, Guénhaël HUET, Mme Valérie LACROUTE, MM. Marc LAFFINEUR, Jacques LAMBLIN, Jean-François LAMOUR, Alain LEBOEUF, Philippe LE RAY, Mme Geneviève LEVY, MM. Jean-François MANCEL, Thierry MARIANI, Hervé MARITON, Alain MARLEIX, Olivier MARLEIX, Philippe MARTIN, Jean-Claude MATHIS, Pierre MOREL-A-L'HUISSIER, Jacques MYARD, Jean-Frédéric POISSON, Axel PONIATOWSKI, Mme Josette PONS, MM. Frédéric REISS, Franck RIESTER, Paul SALEN, François SCELLIER, Thierry SOLÈRE, Jean-Charles TAUGOURDEAU, Michel TERROT, Jean-Marie TETART, Dominique TIAN, Jean-Pierre VIGIER et Philippe VITEL, députés.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil ;
Vu le règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires ;
Vu le règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 19 mai 2014 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs et les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié ; qu'ils soutiennent que cette interdiction est contraire au principe de primauté du droit européen, aux articles 55 et 88-1 de la Constitution et aux dispositions de plusieurs directives et règlements de l'Union européenne, en particulier l'article 23 de la directive du 12 mars 2001 susvisée et l'article 34 du règlement du 22 septembre 2003 susvisé ; que les sénateurs requérants font en outre valoir que l'interdiction définitive et générale imposée par ces dispositions méconnaît le principe de précaution ; que, selon eux, les dispositions de cette loi, notamment en ce qu'elles ne définissent pas les termes « génétiquement modifié » méconnaissent les exigences d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;
2. Considérant, en premier lieu, d'une part, qu'aux termes de l'article 55 de la Constitution : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie » ; que, si ces dispositions confèrent aux traités, dans les conditions qu'elles définissent, une autorité supérieure à celle des lois, elles ne prescrivent ni n'impliquent que le respect de ce principe doive être assuré dans le cadre du contrôle de la conformité des lois à la Constitution ; que le moyen tiré du défaut de compatibilité d'une disposition législative aux engagements internationaux et européens de la France ne saurait être regardé comme un grief d'inconstitutionnalité ; que l'examen d'un tel grief fondé sur les traités ou le droit de l'Union européenne relève de la compétence des juridictions administratives et judiciaires ;
3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 » ; qu'ainsi, la transposition en droit interne d'une directive de l'Union européenne résulte d'une exigence constitutionnelle ;
4. Considérant qu'il appartient au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive de l'Union européenne, de veiller au respect de cette exigence ; que, toutefois, le contrôle qu'il exerce à cet effet est soumis à une double limite ; qu'en premier lieu, la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ; qu'en second lieu, devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne sur le fondement de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; qu'en conséquence, il ne saurait déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer ; qu'en tout état de cause, il appartient aux juridictions administratives et judiciaires d'exercer le contrôle de compatibilité de la loi au regard des engagements européens de la France et, le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel ;
5. Considérant qu'en l'espèce la loi déférée n'a pas pour objet de transposer une directive de l'Union européenne ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 88-1 de la Constitution doit être écarté ;
6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage » ; que les dispositions du paragraphe I de l'article unique de la loi déférée ont pour objet d'interdire, sans limitation de durée, la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié ; qu'est, dès lors, inopérant le grief tiré de ce que l'interdiction pérenne de la mise en culture de ces variétés de maïs méconnaîtrait le principe de précaution ;
7. Considérant, en troisième lieu, que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ; qu'il doit en effet prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ; que, contrairement à ce que soutiennent les sénateurs requérants, les dispositions du paragraphe I de l'article unique de la loi déférée qui prévoit que « la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié est interdite » ne sont entachées d'aucune inintelligibilité ; que, par suite, le grief doit être écarté ;
8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les dispositions de l'article unique de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- La loi relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié est conforme à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 28 mai 2014, où siégeaient: M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Hubert HAENEL et Mme Nicole MAESTRACCI.
Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de recours dirigés contre la loi relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifiés.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ Sur les griefs tirés de la violation des articles 55 et 88-1 de la Constitution
A/ Les députés et les sénateurs auteurs des recours considèrent que la loi déférée serait incompatible avec les dispositions du droit communautaire et méconnaîtrait ainsi les articles 55 et 88-1 de la Constitution.
B/ Ces griefs ne pourront qu'être écartés.
1/ On sait que le Conseil constitutionnel juge qu'il ne lui appartient pas, saisi en application de l'article 61 ou de l'article 61-1 de la Constitution, d'examiner la compatibilité d'une loi avec les engagements européens de la France. Ce n'est que lorsqu'il est saisi, dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, qu'il appartient au Conseil constitutionnel de veiller au respect de l'exigence constitutionnelle qui s'attache à la transposition en droit interne d'une directive communautaire (décision n° 2010-605 DC, cons. 16 et 18).
La loi déférée n'a pas pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire.
Elle interdit la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié MON 810, seul maïs génétiquement modifié autorisé (parmi les 4950 variétés de maïs inscrites au catalogue européen, 229 portent l'évènement de transformation MON 810). Elle fait ainsi application des dispositions combinées de l'article 34 du règlement (CE) n°1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 et de l'article 54 du règlement (CE) n°178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 (cf CJUE C658/10 à C-68/10 du 8 septembre 2011 points 63 et 74). Ces dispositions permettent à un Etat membre de prendre des mesures conservatoires contre un organisme génétiquement modifié autorisé par la Commission européenne lorsque celui-ci est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement.
Contrairement à ce que soutiennent les députés et les sénateurs requérants, elle n'a donc ni pour objet, ni pour effet, de modifier les règles relatives à la dissémination des organismes génétiquement modifiés dans l'environnement issues de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement dont la transposition a été achevée, comme la Commission européenne l'a constaté à l'occasion de l'affaire C-121/07 devant la Cour de justice de l'Union européenne, par la loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés.
La loi déférée ne modifie aucune des dispositions applicables aux organismes génétiquement modifiés prévues au code de l'environnement. Elle ne concerne pas l'ensemble des organismes génétiquement modifiés, ni même l'ensemble des plantes génétiquement modifiés. Elle n'interdit ni la commercialisation du maïs génétiquement modifié, ni la recherche ou les expérimentations sur ces maïs mais seulement la mise en production de cultures commerciales du maïs MON 810.
Si les députés et les sénateurs auteurs des recours soutiennent que le législateur ne pouvait prendre une telle mesure à l'encontre du maïs MON 810, une telle demande vise à faire contrôler par le Conseil constitutionnel la compatibilité d'une loi avec les règlements communautaires précités. Elle ne peut qu'être écartée. Un tel contrôle incombe en effet aux juridictions administratives et judiciaires qui, saisies d'un litige dans lequel est invoquée l'incompatibilité d'une loi avec le droit de l'Union européenne, peuvent écarter si nécessaire l'application de dispositions législatives qui feraient obstacle à la pleine efficacité des normes de l'Union.
2/ Au demeurant, contrairement à ce que soutiennent les députés et les sénateurs requérants, l'interdiction de la mise en culture du maïs MON 810 ne méconnaît pas le droit communautaire.
L'Autorité européenne de sécurité des aliments a mis en évidence, dans un avis publié le 8 décembre 2011, les risques environnementaux liés à la culture maïs MON 810. Ce maïs entraîne l'apparition de résistances dans les populations d'insectes qu'il vise et il augmente la mortalité des populations d'autres insectes sensibles.
Des publications récentes ont apporté des éléments scientifiques nouveaux mettant en évidence des risques liés au maïs MON 810 tels que le développement rapide de résistance chez certains insectes ravageurs (Campagne et al., 2 juillet 2013), l'effet toxique sur les cellules d'organismes non cibles (Mezzomo et al., 16 mars 2013), la transmission de toxines à des prédateurs auxiliaires tels que les araignées (Zhou et al., 13 janvier 2014) ou l'impact du pollen du maïs MON 810 sur la mortalité accrue des larves de papillon (Holst et al., 10 février 2013).
Un rapport publié en 2014 par le Département américain de l'agriculture (USDA) sur les cultures génétiquement modifiées résistantes à des insectes ou tolérantes à des herbicides, comme le maïs MON 810 et, d'ailleurs, tous les maïs génétiquement modifiés présents sur le marché mondial, fait état du développement de résistances chez 14 espèces de mauvaises herbes ainsi que chez certains insectes. Le développement de telles résistances conduit à la perte de moyens de lutte contre les ravageurs ou les adventices, et à terme à une utilisation accrue de pesticides nocifs pour l'environnement par les agriculteurs.
Ces éléments scientifiques montrent que la mise en culture du maïs MON 810 est susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste l'environnement, ainsi qu'un danger de propagation d'organismes nuisibles devenus résistants.
L'ensemble de ces éléments ont été communiqués à la Commission européenne en même temps que la notification de l'arrêté du 14 mars 2014 interdisant la commercialisation, l'utilisation et la culture du maïs MON 810, interdiction reprise par la loi déférée. Ils ont conduit la Commission à saisir l'Autorité européenne de sécurité des aliments.
Ces griefs ne pourront donc qu'être écartés.
II/ Sur la méconnaissance de l'article 5 de la Charte de l'environnement.
A/ Les sénateurs auteurs du recours estiment que la loi déférée méconnaît le principe de précaution consacré par l'article 5 de la charte de l'environnement en prévoyant une interdiction du maïs MON 810 sans mettre en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et sans respecter le caractère provisoire et la règle de proportionnalité induits par le principe de précaution.
B/ Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
1/ Il estime, en premier lieu, que le grief est inopérant.
Le Conseil a jugé qu'est inopérant le grief tiré de ce que l'interdiction pérenne du recours à un procédé dangereux méconnaîtrait le principe de précaution (décision n°2013-346 QPC du 11 octobre 2013, interdiction de la fracturation hydraulique, cons. 20).
Le Gouvernement estime que le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter comme inopérant le même grief dirigé contre la mesure d'interdiction prévue par la loi déférée.
2/ En tout état de cause, comme il a déjà été indiqué, la mesure d'interdiction ne peut être regardée comme étant disproportionnée compte tenu des enjeux de protection de l'environnement, de la nécessité de préserver les intérêts de l'ensemble des filières agricoles et de l'importance des surfaces potentiellement concernées en France.
La loi déférée vise à préserver l'environnement eu égard aux risques et compte-tenu de l'importance des surfaces potentiellement concernées en France.
Il convient, à cet égard, de rappeler que le maïs est cultivé sur l'ensemble du territoire national et représente près de 10% de la surface agricole utile (SAU) avec un peu plus de 3 millions d'ha, dont 1,7 millions d'ha en maïs grain. Il s'agit de la 2ème culture en termes de surface derrière le blé.
L'interdiction de mise en culture du maïs MON 810 apparaît comme la seule mesure possible permettant d'assurer efficacement la protection de l'environnement.
Certaines mesures de gestion ont certes pu être recommandées par l'Autorité européenne de sécurité des aliments en prévoyant notamment une distance d'isolement entre les cultures du maïs MON 810 et les habitats des insectes potentiellement menacés par la toxine contenue dans ce maïs et la mise en place de zones refuges équivalentes à 20% de la surface en maïs pour retarder l'apparition de résistances dans les populations cibles.
Toutefois, des études scientifiques récentes (publication Campagne et al., 2013) remettent en cause l'efficacité des mesures de gestion recommandées par l'AESA pour retarder le développement d'insectes ravageurs résistants au maïs MON 810. Par ailleurs, la liste des espèces devant bénéficier d'une distance d'isolement suffisante avec les cultures de maïs MON 810 n'est pas déterminée.
Eu égard aux risques graves soulevés tant par l'AESA que par des publications scientifiques récentes et fiables, l'interdiction de mise en culture du maïs MON810 apparaît donc comme la seule mesure possible permettant d'assurer efficacement la protection de l'environnement.
Elle est également la seule mesure possible pour éviter que la mise en culture de maïs génétiquement modifié sur le territoire national ait des impacts économiques sur les autres filières en raison de la dissémination non contrôlable de pollen pouvant être à l'origine de présence fortuite d'OGM indésirable dans d'autres produits.
La coexistence des OGM avec les filières de production de maïs conventionnel, biologique ou « sans OGM » est complexe à mettre en oeuvre. D'une part, il paraît difficile de fixer des distances d'isolement entre parcelles qui soient à la fois techniquement faisables et efficaces pour garantir une protection suffisante de l'ensemble des productions, notamment biologique et « sans OGM ». D'autre part, le problème de la coexistence ne peut être résolu uniquement par des mesures d'isolement sur le terrain. En effet, la mise en culture d'OGM aurait également des conséquences sur les entreprises de matériel agricole, les organismes de collecte, de transport, de stockage et de séchage des récoltes du maïs qui devraient mettre en place des systèmes de traçabilité et de ségrégation, voire du matériel dédié, pour assurer la séparation des filières.
Enfin, le cas de l'apiculture est particulièrement préoccupant, dans la mesure où, du fait de leur biologie, la distance de butinage des abeilles varie constamment en fonction des sources de nourriture présentes et peut atteindre 13 km et qu'aucune solution technique satisfaisante n'existe actuellement pour éviter la présence de pollen génétiquement modifié dans les produits de la ruche. La mise en culture d'OGM obligerait les apiculteurs à éloigner leurs ruches de ces parcelles OGM entraînant ainsi des conséquences néfastes pour la production apicole. En effet, les apiculteurs doivent placer leurs ruches librement afin de bénéficier de plantes avoisinantes riche en nectar et en pollen. La mise en culture du maïs MON810 viendrait donc en contradiction avec les mesures prises ailleurs pour soutenir cette filière affectée, depuis une vingtaine d'années, par de graves problèmes de santé des abeilles ainsi qu'une baisse constante de la production de miel.
Il convient au surplus de souligner que la mise en culture du maïs MON 810 est en contradiction avec la promotion des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement. L'utilisation de maïs résistants aux insectes ou tolérants aux herbicides, outre les risques énoncés ci-dessus, conduit à une simplification et à une uniformisation des pratiques agricoles qui présentent de nombreux inconvénients, notamment un appauvrissement de la diversité des espèces et des variétés cultivées, ce qui a des conséquences négatives sur la biodiversité.
Dans ces conditions, eu égard aux objectifs poursuivis, la mesure d'interdiction édictée par la loi déférée ne peut être regardée comme disproportionnée.
Ce grief devra donc être écarté.
III/ Sur la méconnaissance de l'article 34 de la Constitution
A/ Les sénateurs auteurs du recours estiment que la loi déférée méconnaîtrait l'article 34 de la Constitution en étant insuffisamment claire et précise.
B/ Un tel grief ne peut qu'être écarté.
La loi déférée ne souffre d'aucune ambiguïté. Elle prévoit que la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié est interdite. La notion d'organisme génétiquement modifié est parfaitement précise puisqu'elle est définie à l'article L. 531-1 du code de l'environnement. De même, la mise en culture est une notion claire qui vise le semis des maïs OGM à des fins commerciales sans s'opposer ni à leur commercialisation, ni à ce que ces maïs puissent être cultivés à des fins de recherche ou d'expérimentation. Elle ne méconnaît donc pas l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les Sénateurs soussignés (1) ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié aux fins de déclarer contraire à la Constitution son unique article.
Selon les Sénateurs requérants, l'article unique de cette loi, qui vise à interdire la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié, contrevient tant à la Constitution (notamment les articles 34, 55 et 88-1) qu'à plusieurs textes européens et à leur loi de transposition.
1- En ce qui concerne le manquement aux articles 55 et 88-1 de la Constitution
En application du principe de primauté du droit communautaire (tant du droit européen primaire, tels les traités et principes généraux du droit européen) que dérivé (règlements, directives, décisions), le droit européen l'emporte sur toute disposition contraire de droit national.
La déclaration 17 relative à la primauté, annexée à l'Acte final du traité de Lisbonne, précise que « les traités et le droit européen adopté par l'Union sur la base des traités priment le droit des Etats membres ».
Cette situation est la conséquence de la supériorité du droit international sur le droit national, telle que prévue aux articles 55 et 88-1de la Constitution de 1946 et réaffirmée par une jurisprudence constante de votre Conseil. En effet, l'usage contentieux de l'article 88-1 confirme que la Constitution nationale contribue désormais à imposer la primauté du droit européen sur la Loi française. Sur le fondement de cet article, votre Conseil est compétent pour contrôler la compatibilité d'une loi de transposition avec une directive communautaire (Cons. Const., 10 juin 2004, N° 2004-496 DC).
Tel est manifestement le cas de la loi soumise à votre contrôle, ladite loi pouvant être considérée comme abrogeant implicitement la loi du 25 juin 2008 transposant la directive 2001/18/CE.
En effet, la présente loi ne respecte pas le droit européen en ce sens que celui-ci ne permet pas aux Etats membres de l'Union européenne de prendre une mesure d'interdiction générale de la mise en culture de variétés de plantes transgéniques sur un territoire national2, une fois cette mise en culture dûment autorisée - le régime général étant un régime d'autorisation communautaire au cas par cas qui vise à vérifier que cet OGM ne peut être autorisé que lorsqu'est prouvée son innocuité sur la santé et pour l'environnement.
Ce régime, issu de la directive 2001/18, a été transposé en droit français (3) et explicité par la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union Européenne (4).
En substance, le système d'autorisation de dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement relève d'une procédure communautaire et les Etats membres ne peuvent s'opposer à la décision favorable de la Commission.
Néanmoins, l'article 23 de la directive 2001/18/CE met en place une clause de sauvegarde provisoire (5) et précise ses modalités de mise en oeuvre. Cette clause de sauvegarde permet aux Etats membres de limiter ou d'interdire à titre provisoire l'utilisation d'OGM dès lors qu'en raison d'informations nouvelles, ils auraient des raisons précises de considérer que l'un de ces organismes présenterait un risque pour la santé humaine ou l'environnement.
En sus de la directive 2001/18/CE, le règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concerne spécifiquement les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés.
Le maïs génétiquement modifié MON 810 est autorisé sur le fondement de ce règlement communautaire.
A l'instar de l'interdiction provisoire prévue par la directive 2001/18/CE, l'article 34 du règlement 1829/2003 (6)prévoit les modalités de suspension de l'autorisation dans l'hypothèse de l'apparition d'un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement.
Dans ce cas, l'État membre ne peut adopter des mesures d'urgence que dans les conditions de procédure énoncées à l'article 54 du règlement n°178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002 (7), établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire et fixant notamment des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires.
Il ressort de l'articulation de ces textes que, pour prendre des mesures de suspension ou d'interdiction de l'utilisation ou de la mise sur le marché d'un OGM, l'Etat membre doit informer la Commission des mesures envisagées et établir, outre l'urgence, l'existence d'une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement. Informée de cette situation, l'autorité européenne évaluera la pertinence du risque dénoncé et, au vu de cette évaluation, aura, elle seule, la compétence de décider in fine le maintien ou le retrait de l'autorisation.
Or, la présente loi ne respecte ni sur la forme ni sur le cadre juridique communautaire de suspension ou d'interdiction de la mise en culture d'une semence OGM précédemment autorisée. Elle est donc manifestement contraire à la directive 2001/18/CE et à sa loi de transposition du 25 juin 2008, qu'elle abrogerait implicitement, ainsi qu'au règlement (CE) n° 1829/2003.
Elle procède par interdiction générale, sans apporter de justification (ni de l'urgence à agir ni de l'apparition d'un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement) et sans respecter la procédure d'information de la Commission européenne.
Le texte de l'exposé des motifs de la proposition de loi (8) mentionne, certes, des risques environnementaux et cite les avis de l'Autorité Européenne de Sécurité des Aliments (AESA) sur le maïs Mon 810. Pour autant, le Conseil d'État s'est référé, pour retenir l'absence de caractérisation d'un tel risque, au moins pour le MON 810, à ces mêmes avis, en estimant qu'il n'y avait pas d'éléments scientifiques nouveaux suffisamment probants pour décider d'une suspension ; et ceci en août 20139. Mais surtout, si ces risques étaient avérés, ils justifieraient la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde telle que prévue par le droit communautaire et non l'adoption de la présente loi d'interdiction générale.
En outre, la présente loi procède par généralisation en prévoyant, pour le présent et l'avenir, l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié, préemptant ainsi toute évolution du droit européen en la matière et mettant en cause toute autorisation actuelle ou nouvelle qui serait donnée dans le cadre des textes en vigueur.
2- En ce qui concerne le respect de la Charte de l'environnement
Par ailleurs, il ne peut être allégué que la présente loi respecte le principe de précaution, tel qu'établi aux articles 1er et 5 de la Charte de l'environnement.
En effet, ce principe n'est pas d'application immédiate et suppose de la part des autorités publiques la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.
Parallèlement, en vertu d'une jurisprudence constante de la CJCE10, le principe de précaution doit s'appréhender comme la possibilité de prendre des mesures de protection d'urgence avec l'identification des conséquences potentiellement négatives.
Or, la présente loi ne prévoit aucune nouvelle évaluation et, parce qu'elle procède par interdiction générale et immédiate de tous les maïs génétiquement modifiés, ne respecte ni le caractère provisoire ni la règle de proportionnalité induits par le principe de précaution.
L'effectivité de la prise en compte du principe de précaution par le droit communautaire applicable aux OGM a été reconnu par la CJUE et par le Conseil d'Etat : « la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive ; qu'il résulte de ce qui a été dit [précédemment] qu'eu égard à sa nature et sa portée, ce principe, tel qu'interprété par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, garantit l'effectivité du respect du principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement » (11).
3- En ce qui concerne le manquement à l'article  34 de la Constitution
Il découle de cet article 34 que si le législateur a été pendant longtemps totalement libre dans l'émission des règles, les lois édictées par lui doivent désormais répondre à certaines exigences de qualité.
L'article 34 de la Constitution impose au législateur une exigence de clarté (Cons. Const., 29 déc. 1983 : n° 83-164 DC paragraphe 30) et de précision (Cons. Const. 20 juin 1998 : n° 98- 401 DC paragraphe  16) de la législation.  Cette  exigence,  combinée  avec  l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (qui trouve son fondement dans les articles 4, 5, 6 et 16 DDH), qui englobe désormais le principe de clarté (Cons. Const. 27 juillet 2006 : n° 2006- 540 DC paragraphes 9 et 10), permet à votre Conseil de censurer des dispositions législatives peu claires ou trop imprécises (Cons. Const. 7 août 2008, n° 2008-568 DC paragraphe 15).
Plus spécifiquement, les dispositions législatives doivent être particulièrement précises lorsqu'elles limitent l'exercice d'une liberté ou d'un droit, ce qui est le cas en l'espèce (Cons. Const. 18 sept. 1986, n° 86-217 DC paragraphe 35).
Tel est manifestement le cas en l'espèce, la loi soumise à votre examen manquant manifestement aux principes de clarté et de précision.
Il est significatif de constater que l'article unique de la loi est particulièrement peu clair. L'article dispose ainsi que « La mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié est interdite », sans même définir « génétiquement modifié ». Or, le titre troisième du Code de l'environnement est consacré à des organismes génétiquement modifiés tels qu'ils sont définis par l'article L.531-1 du Code de l'environnement c'est à dire comme "1° Organisme : toute entité biologique non cellulaire, cellulaire ou multicellulaire, capable de se reproduire ou de transférer du matériel génétique ; cette définition englobe les micro-organismes, y compris les virus, les viroïdes et les cultures de cellules végétales et animales ; 2° Organisme génétiquement modifié : organisme dont le matériel génétique a été modifié autrement que par multiplication ou recombinaison naturelles ".
L'imprécision de la loi du 15 avril 2014 est donc particulièrement préjudiciable au citoyen qui, faute de définition, n'est pas en mesure de déterminer le champ de l'interdiction édictée, c'est à dire si ce dernier couvre les organismes dont le matériel génétique a été modifié par multiplication ou recombinaison naturelle ou, par exemple, s'il exclut les organismes génétiquement modifiés autorisés au titre des articles L 533-3 et suivants du Code de l'environnement.
Indépendamment de la question de l'absence de définition de la notion d'organisme génétiquement modifié, l'article unique de la loi du 15 avril 2014 est imprécis en ce qu'il ne donne aucun élément relatif à son articulation avec la loi du 25 juin 2008 qui, elle, autorise la mise en culture de variétés de maïs et autres plantes génétiquement modifiés, consacrant « la liberté de consommer et de produire avec ou sans organismes génétiquement modifiés ». L'article L. 533-6 du Code de l'environnement dispose ainsi que "Les autorisations de mise sur le marché délivrées par les autres États membres de l'Union européenne ou l'autorité communautaire compétente en application de la réglementation communautaire valent autorisation au titre du présent chapitre".
Or, votre Conseil veille à ce que la loi nouvelle ne crée pas de confusion dans l'esprit des citoyens (Cons. Const. 6 juillet 1994 : n° 94-341 DC paragraphe 6).
En l'espèce, la contradiction entre la loi nouvelle et la loi du 25 juin 2008 place les sujets de droits dans une situation de confusion et de risque d'arbitraire, ce que sanctionne votre Conseil (Cons. Const. 12 janvier 2002, n° 2001-455 DC paragraphe 9).
Ce manquement aux principes de clarté et de précision, contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, traduit un manquement du législateur à son obligation d'exercer pleinement sa compétence.
Pour l'ensemble de ces motifs, il appartient à votre Conseil de censurer cette loi.
Les Sénateurs soussignés complèteront, le cas échéant, cette demande dans des délais raisonnables.
****************************
(1) Cf. Liste jointe
(2) Cf. Considérant (56) de la directive 2001/18/CE
(3) D'abord par des textes réglementaires (Décret n° 2007-358 du 19  mars 2007 relatif à la dissémination volontaire ou à toute autre fin que la mise sur le marché de produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés et décret n° 2007-359 du 19 mars 2007 relatif à la procédure d'autorisation de mise sur le marché de produits non destinés à l'alimentation composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés, parus au Journal officiel n° 67 du 20 mars 2007), puis par la loi 2008-595 du 25.06.2008
(4) CJUE, 8 sept. 2011, aff. Jtes C-58/10 à C-68/10, Monsanto et a.
(5) « 1. Lorsqu'un État membre, en raison d'informations nouvelles ou complémentaires, devenues disponibles après que l'autorisation a été donnée et qui affectent l'évaluation des risques pour l'environnement ou en raison de la réévaluation des informations existantes sur la base de connaissances scientifiques nouvelles ou complémentaires, a des raisons précises de considérer qu'un OGM en tant que produit ou élément de produit ayant fait l'objet d'une notification en bonne et due forme et d'une autorisation écrite conformément à la présente directive présente un risque pour la santé humaine ou l'environnement, il peut limiter ou interdire, à titre provisoire, l'utilisation et/ou la vente de cet OGM en tant que produit ou élément de produit sur son territoire.
L'État membre veille à ce qu'en cas de risque grave, des mesures d'urgence consistant, par exemple, à suspendre la mise sur le marché ou à y mettre fin, soient prises, y compris en ce qui concerne l'information du public.  L'État membre informe immédiatement la Commission et les autres États membres des actions entreprises au titre du présent article et indique les motifs de sa décision, en fournissant sa réévaluation des risques pour l'environnement et en indiquant si les conditions de l'autorisation doivent être modifiées et comment ou s'il convient de mettre fin à l'autorisation et, le cas échéant, les informations nouvelles ou complémentaires sur lesquelles il fonde sa décision.
2. Dans un délai de soixante jours, une décision est prise en la matière selon la procédure prévue à l'article 30, paragraphe 2. Pour calculer ce délai de soixante jours, on ne tient pas compte des périodes durant lesquelles la Commission attend les informations complémentaires qu'elle a éventuellement demandées au notifiant ou demande l'avis d'un ou de plusieurs comités scientifiques qui ont été consultés. Le délai durant lequel la Commission attend l'avis du ou des comités scientifiques consultés ne peut dépasser soixante jours.
De même, on ne tient pas compte du temps mis par le Conseil pour statuer conformément à la procédure prévue à l'article 30, paragraphe 2. »
(6) « Lorsqu'un produit autorisé par le présent règlement ou conformément à celui-ci est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ou si, au regard d'un avis de l'Autorité délivré conformément aux articles 10 et 22, il apparaît nécessaire de suspendre ou de modifier d'urgence une autorisation, des mesures sont arrêtées conformément aux procédures visées aux articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002. »
(7) 1. Lorsqu'un État membre informe officiellement la Commission de la nécessité de prendre des mesures d'urgence et que la Commission n'a pris aucune mesure conformément à l'article 53, cet État membre peut prendre des mesures conservatoires. Dans ce cas, il en informe immédiatement les autres États membres et la Commission.
2. Dans un délai de dix jours ouvrables, la Commission saisit le comité institué à l'article 58, paragraphe 1, conformément à la procédure prévue à l'article 58, paragraphe 2, en vue de la prorogation, de la modification ou de l'abrogation des mesures conservatoires nationales.
3. L'État membre peut maintenir les mesures conservatoires qu'il a prises au niveau national jusqu'à l'adoption des mesures communautaires. ».
(8)  Assemblée nationale, N°1797, quatorzième législature
(9) Conseil d'Etat N°358103 du 1er août 2013
(10) Notamment arrêts national Farmer'Union et autres du 5 mai 1998, c-157/96, Royaume-Uni c. Commission du 5 mai 1998, C-180/96 et Commission c. France du 28 janvier 2010, C-333/08
(11) Conseil d'Etat N°358103 du 1er août 2013
