Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, le 26 décembre 2013, par MM. Christian JACOB, Damien ABAD, Bernard ACCOYER, Yves ALBARELLO, Julien AUBERT, Olivier AUDIBERT-TROIN, Patrick BALKANY, Jean-Pierre BARBIER, Jacques-Alain BÉNISTI, Sylvain BERRIOS, Étienne BLANC, Dominique BUSSEREAU, Gilles CARREZ, Yves CENSI, Alain CHRÉTIEN, Dino CINIERI, Philippe COCHET, Jean-François COPÉ, François CORNUT-GENTILLE, Jean-Louis COSTES, Édouard COURTIAL, Gérald DARMANIN, Bernard DEBRÉ, Lucien DEGAUCHY, Patrick DEVEDJIAN, Nicolas DHUICQ, Jean-Pierre DOOR, Dominique DORD, David DOUILLET, Daniel FASQUELLE, Georges FENECH, Yves FOULON, Yves FROMION, Laurent FURST, Claude de GANAY, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Hervé GAYMARD, Mme Annie GENEVARD, MM. Bernard GÉRARD, Claude GOASGUEN, Philippe GOSSELIN, Philippe GOUJON, Henri GUAINO, Jean-Jacques GUILLET, Michel HEINRICH, Antoine HERTH, Patrick HETZEL, Guénhaël HUET, Sébastien HUYGHE, Charles de LA VERPILLIÈRE, Mme Valérie LACROUTE, MM. Jean-François LAMOUR, Guillaume LARRIVÉ, Mme Isabelle LE CALLENNEC, MM. Dominique LE MÈNER, Philippe LE RAY, Pierre LELLOUCHE, Mmes Geneviève LEVY, Véronique LOUWAGIE, MM. Lionnel LUCA, Gilles LURTON, Jean-François MANCEL, Hervé MARITON, Alain MARTY, Damien MESLOT, Alain MOYNE-BRESSAND, Jacques MYARD, Mme Dominique NACHURY, MM. Yves NICOLIN, Patrick OLLIER, Mme Valérie PÉCRESSE, MM. Jean-Frédéric POISSON, Didier QUENTIN, Mme Sophie ROHFRITSCH, MM. Martial SADDIER, François SCELLIER, André SCHNEIDER, Thierry SOLÈRE, Michel TERROT, François VANNSON, Mme Catherine VAUTRIN, MM. Patrice VERCHÈRE, Jean-Sébastien VIALATTE, Philippe VITEL, Jean-Luc WARSMANN, Éric WOERTH et Mme Marie-Jo ZIMMERMANN, députés ;
Le 6 janvier 2014, il a été enregistré un recours présenté par Mme Sophie JOISSAINS, sénatrice.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu la loi n° 2007-254 du 27 février 2007 relative aux règles d'urbanisme applicables dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de La Défense et portant création d'un établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense ;
Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral ;
Vu le décret n° 2010-743 du 2 juillet 2010 portant création de l'Établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche (EPADESA) et dissolution de l'Établissement public pour l'aménagement de la région dite de La Défense (EPAD) et de l'Établissement public d'aménagement de Seine-Arche (EPASA) ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 16 janvier 2014 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ; qu'ils mettent en cause en particulier la procédure d'adoption de ses articles 12, 22 et 24 ainsi que la conformité à la Constitution de certaines dispositions de ses articles 12, 22, 24, 26, 33, 37 et 43 ;
- SUR LA RECEVABILITÉ :
2. Considérant que, si le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution prévoit que les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel par les membres du Parlement, il réserve l'exercice de cette faculté à soixante députés ou à soixante sénateurs ;
3. Considérant que, le 6 janvier 2014, a été enregistré au secrétariat général du Conseil constitutionnel un second recours, signé par une sénatrice, demandant à être « ajoutée. . . à la liste des signataires » du recours des députés et contestant l'article 42 de la loi déférée ;
4. Considérant qu'il résulte des dispositions susrappelées du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution que ce recours n'est pas recevable ;
- SUR L'ARTICLE 12 :
5. Considérant que l'article 12 est relatif à la création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier dénommé « la métropole du Grand Paris » ; que son paragraphe I complète le titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales par un chapitre IX comprenant les articles L. 5219-1 à L. 5219-11, relatifs à cette métropole ; que son paragraphe III habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances pour prendre les mesures propres à préciser et compléter notamment les règles financières, de fonctionnement et d'organisation des services applicables à cette métropole ;
6. Considérant que les requérants contestent la procédure d'adoption de l'article 12 de la loi déférée ; qu'ils contestent également la conformité à la Constitution des dispositions de cet article relatives à la détermination du périmètre de la métropole du Grand Paris, aux compétences exercées par cette métropole et à l'habilitation du Gouvernement à prendre par voie d'ordonnances certaines des mesures législatives relatives à cette métropole ;
. En ce qui concerne la procédure d'adoption de l'article 12 :
7. Considérant que les requérants font valoir qu'en ayant procédé par voie d'amendement à une « modification notoirement substantielle du dispositif initial » lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a méconnu les exigences fixées à l'article 39 de la Constitution qui imposent la consultation du Conseil d'État, le dépôt par priorité sur le bureau du Sénat des projets de loi relatifs à l'organisation des collectivités territoriales et la présentation d'une étude d'impact ;
8. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution : « Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat » ; que cette disposition n'impose la consultation du Conseil d'État et la délibération en conseil des ministres que pour les projets de loi avant leur dépôt sur le bureau de la première assemblée saisie et non pour les amendements ;
9. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution : « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique » ; qu'aux termes de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 susvisée : « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent » ;
10. Considérant qu'aux termes de la dernière phrase du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis » ;
11. Considérant que le projet de loi comportait lors de son dépôt sur le bureau du Sénat, première assemblée saisie, un article 12 prévoyant la création, à compter du 1er janvier 2016, d'un établissement public, dénommé « métropole de Paris », composé de la ville de Paris et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de « l'unité urbaine de Paris » ;
12. Considérant que le rétablissement, dans une rédaction nouvelle, de l'article 12 supprimé en première lecture au Sénat, par voie d'amendement en première lecture à l'Assemblée nationale, présentait un lien direct avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ; que, dès lors, sont inopérants les griefs tirés de la méconnaissance des exigences relatives aux projets de loi concernant leur examen obligatoire par le Conseil d'État, leur dépôt par priorité sur le bureau du Sénat et leur présentation ;
13. Considérant que, par suite, l'article 12 a été adopté selon une procédure conforme à la Constitution ;
. En ce qui concerne le recours aux ordonnances :
14. Considérant que le paragraphe III de l'article 12 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances, dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi, pour préciser et compléter les règles législatives applicables à la métropole du Grand Paris ;
15. Considérant que, selon les requérants, en habilitant le Gouvernement à prendre les mesures de nature législative propres à préciser et compléter les règles applicables au nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier, le Parlement n'a pas épuisé sa compétence ; que l'introduction de cette disposition par voie d'amendement aurait privé le Parlement d'une étude d'impact financière sur les conséquences de cette habilitation ;
16. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution : « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » ; que s'il ressort de cette disposition que seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre de telles ordonnances, aucune exigence constitutionnelle n'impose que cette demande figure dans le projet de loi initial ; qu'en l'espèce, les dispositions du paragraphe III de l'article 12 relatives à l'habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances résultent de l'amendement du Gouvernement qui a rétabli l'article 12 dans une nouvelle rédaction en première lecture à l'Assemblée nationale ; que, dès lors, est inopérant le grief tiré de la méconnaissance des exigences relatives aux projets de loi concernant leur présentation ;
17. Considérant, en second lieu, que, si l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention, il n'impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation ;
18. Considérant que le paragraphe III de l'article 12 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances, dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi, pour préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole du Grand Paris, pour préciser et compléter les règles relatives au fonctionnement des conseils de territoire et à l'administration des territoires de la métropole ainsi que celles relatives aux concours financiers de l'État applicables à cet établissement public de même que les dispositions relatives aux modalités de calcul et de répartition des dotations territoriales et aux transferts des personnels, et enfin pour préciser le territoire d'intervention de l'État et l'organisation de ses services déconcentrés ; que sont précisément définies, en l'espèce, les dispositions législatives faisant l'objet de l'habilitation, ainsi que les conditions dans lesquelles il sera procédé à leur adoption par voie d'ordonnances ;
19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le paragraphe III de l'article 12 doit être déclaré conforme à la Constitution ;
. En ce qui concerne le fond :
- Quant à la délimitation du périmètre de la métropole du Grand Paris :
20. Considérant que le paragraphe I de l'article L. 5219-1 introduit dans le code général des collectivités territoriales par le paragraphe I de l'article 12 fixe les règles de délimitation du périmètre de la métropole du Grand Paris créée au 1er janvier 2016 ; qu'il prévoit que cet établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier regroupe la commune de Paris, l'ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, les communes des autres départements de la région d'Île-de-France appartenant au 31 décembre 2014 à un établissement public de coopération intercommunale comprenant au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30 septembre 2014 ainsi que toute commune en continuité avec une commune de l'un des trois départements précités dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30 septembre 2014, à
la condition que l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle appartient ne s'y soit pas opposé par une délibération à la majorité qualifiée avant le 31 décembre 2014 ; qu'il prévoit enfin qu'un décret constate le périmètre de la métropole, fixe l'adresse de son siège et désigne le comptable public de la métropole ;
21. Considérant que les requérants contestent ces dispositions de l'article 12 relatives à la délimitation du périmètre du nouvel établissement public de coopération intercommunale ; qu'ils font valoir qu'en prévoyant une « adhésion forcée » de certaines communes, ces dispositions méconnaissent l'exigence constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales ;
22. Considérant que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
23. Considérant qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » ; qu'aux termes du cinquième alinéa de cet article : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune » ;
24. Considérant que, si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, les obligations ainsi mises à la charge d'une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration ; que ni le principe de la libre administration des collectivités territoriales ni celui selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements ;
25. Considérant que les dispositions du paragraphe I de l'article L. 5219-1, qui imposent à la commune de Paris et à l'ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne d'être regroupées dans le nouvel établissement public de coopération intercommunale dénommé métropole du Grand Paris affectent la libre administration de celles-ci ; qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant à ces communes de faire partie de la métropole du Grand Paris, le législateur a entendu assurer la continuité territoriale ainsi que la cohérence du périmètre du nouvel établissement public constitué « en vue de la définition et de la mise en oeuvre d'actions métropolitaines » ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; qu'il pouvait, dans ce but, apporter ces limitations à la libre administration des communes ;
- Quant aux compétences exercées par la métropole du Grand Paris :
26. Considérant que le paragraphe II du nouvel article L. 5219-1, introduit dans le code général des collectivités territoriales par le paragraphe I de l'article 12, énumère les compétences exercées de plein droit par la métropole du Grand Paris, en lieu et place de ses communes membres ; que le paragraphe III permet aux communes de transférer à la métropole certaines de leurs compétences dans les conditions prévues à l'article L. 5211-17 ; que le paragraphe IV de l'article L. 5219-1 confie à la métropole du Grand Paris, dans les conditions prévues au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme, la compétence d'élaboration et de révision d'un plan local d'urbanisme, lequel comprend celles des dispositions du code de l'urbanisme qui ressortent de la seule compétence des schémas de cohérence territoriale ; que le paragraphe V confie à la métropole du Grand Paris le soin de définir et mettre en oeuvre des programmes d'action en vue de lutter contre la pollution de l'air et de favoriser la transition énergétique ; qu'il confie également à la métropole le soin d'élaborer un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement tenant lieu de programme local de l'habitat ; que le paragraphe VI permet à l'État de déléguer par convention à la métropole du Grand Paris, sur sa demande, un certain nombre de compétences en matière de logement ;
27. Considérant que le paragraphe I du nouvel article L. 5219-5 introduit dans le code général des collectivités territoriales par le paragraphe I de l'article 12 prévoit l'exercice des compétences qui étaient, à la date de la création de la métropole du Grand Paris, transférées par les communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ; qu'il instaure également la faculté pour le conseil de la métropole de restituer ces compétences aux communes dans un délai de deux ans suivant la création de la métropole et prévoit, à l'issue de ce délai, un délai de trois mois au cours duquel le conseil de la métropole se prononce à la majorité des deux tiers pour conserver ces compétences, à défaut de quoi les compétences sont restituées aux communes ; que le paragraphe II prévoit que les communes peuvent déléguer à la métropole des compétences autres que celles exercées de plein droit en application du paragraphe II de l'article L. 5219-1 ; que le paragraphe III de l'article L. 5219-5 permet aux communes auxquelles des compétences sont restituées dans les conditions fixées au paragraphe I du même article d'exercer en commun ces compétences dès lors qu'elles appartiennent au même territoire, soit par la conclusion de conventions, soit en application du paragraphe I de l'article L. 5111-1-1, soit par la création d'un syndicat, soit par le recours à une entente ;
28. Considérant que les requérants contestent ces dispositions de l'article 12 relatives à la définition des compétences de la métropole du Grand Paris ; qu'ils font d'abord valoir que les compétences des communes sont « réduites à un point tel que ces collectivités n'administrent plus » ; qu'il en résulterait une méconnaissance des exigences de l'article 72 de la Constitution relatives tant à la libre administration qu'à la mise en oeuvre du principe de subsidiarité ; que serait également instaurée une tutelle de fait de la métropole sur les communes ;
29. Considérant qu'ils font valoir que la faculté pour le conseil de la métropole de restituer certaines compétences aux communes dans un délai de deux ans suivant la création de la métropole est contraire à l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'il en résulterait également une inégalité de traitement entre les communes contraire au principe d'égalité devant la loi ;
30. Considérant que les requérants font enfin valoir qu'en prévoyant que certains transferts de compétences à la métropole du Grand Paris seront opérés par la voie réglementaire ou par la voie de conventions, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence ;
31. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources » ; qu'il appartient au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ;
32. Considérant, en premier lieu, que les communes demeurent compétentes pour les compétences qui ne sont pas transférées de plein droit ou déléguées à la métropole du Grand Paris ; que les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet de priver les communes de l'exercice des compétences qui ne sont pas transférées de plein droit à la métropole ; que, par suite, doit être écarté le grief tiré de ce que ces dispositions seraient contraires au principe de la libre administration des collectivités territoriales ; que n'est pas non plus méconnu le deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution qui dispose que ces dernières « ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » ; que les dispositions contestées n'instituent pas davantage une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ;
33. Considérant, en deuxième lieu, que le paragraphe I de l'article L. 5219-5 prévoit les conditions de forme et de délai dans lesquelles les compétences transférées par les communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 peuvent être restituées aux communes par le conseil de la métropole du Grand Paris ; que le paragraphe III du même article autorise alors les communes auxquelles des compétences sont restituées en application du paragraphe I à les exercer en commun au sein d'un même territoire au sens de l'article L. 5219-2, selon des modalités précisément définies par les 1° à 4° de ce paragraphe III et qui imposent que cet exercice en commun soit assuré pour toutes les communes du même territoire ; que ces dispositions ne méconnaissent pas l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ;
34. Considérant, en troisième lieu, qu'en autorisant, au paragraphe III de l'article L. 5219-5, des modalités particulières d'exercice en commun de compétences par des communes appartenant au même territoire pour les compétences restituées par la métropole du Grand Paris aux communes en application du paragraphe I de l'article L. 5219-5, le législateur a entendu permettre aux communes de continuer à exercer à l'échelle d'un espace cohérent et de manière concertée les compétences qui étaient exercées par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 ; que la différence de traitement qui en résulte en matière d'exercice en commun de compétences communales qui ne sont pas exercées par la métropole du Grand Paris repose sur une différence de situation en rapport avec l'objectif poursuivi par le législateur ; que le principe d'égalité devant la loi n'est pas méconnu ;
35. Considérant, en quatrième lieu, que, par le neuvième alinéa du paragraphe V de l'article L. 5219-1, en prévoyant que, pour la mise en œuvre du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement par la métropole du Grand Paris, cette dernière peut demander à l'État de la faire bénéficier, par décret en Conseil d'État, de compétences dérogatoires pour la création et la réalisation des zones d'aménagement concerté ainsi que pour la délivrance d'autorisations d'urbanisme, le législateur a uniquement entendu permettre au pouvoir réglementaire de déroger aux dispositions de nature réglementaire en ces matières ;
36. Considérant que, par les dispositions du paragraphe VI de l'article L. 5219-1, le législateur a entendu subordonner les délégations de compétences de l'État à la métropole du Grand Paris à la demande de cette dernière et à la conclusion d'une convention entre ces deux personnes publiques ; qu'il a précisément énuméré les compétences ainsi susceptibles d'être déléguées et qu'il a imposé que cette délégation porte sur la totalité des compétences énumérées aux 1° à 4° du paragraphe VI de l'article L. 5219-1, sans pouvoir les dissocier ; qu'il a fixé la durée de la convention à une période de six ans renouvelable et précisé les conditions dans lesquelles cette convention est susceptible d'être dénoncée par l'une ou l'autre des parties au terme d'un délai de trois ans ;
37. Considérant que, par les dispositions du paragraphe II de l'article L. 5219-5, le législateur a permis que des compétences puissent être déléguées par les communes à la métropole du Grand Paris ; qu'il a prévu que ces délégations devront être régies par des conventions « qui en fixent la durée et définissent les objectifs à atteindre et les modalités de contrôle de l'autorité délégante sur l'autorité délégataire » ;
38. Considérant qu'en adoptant ces différentes dispositions, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ;
39. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les dispositions de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales et des paragraphes I à III de l'article L. 5219-5 du même code, dans leur rédaction issue du paragraphe I de l'article 12 de la loi déférée, et du paragraphe III de l'article 12 doivent être déclarés conformes à la Constitution ;
- SUR LES ARTICLES 22 ET 24 :
40. Considérant que les articles L. 328-1 et L. 328-2 du code de l'urbanisme disposent que l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense est un établissement public local à caractère industriel et commercial chargé de gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d'intérêt général situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national du quartier d'affaires de La Défense ; que l'article L. 328-5 dispose que cet établissement est administré par un conseil d'administration composé des représentants des communes de Courbevoie et de Puteaux et du département des Hauts-de-Seine ; que l'établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche est un établissement public d'aménagement de l'État à caractère industriel et commercial institué par le décret du 2 juillet 2010 susvisé ; qu'il est chargé de procéder aux opérations d'aménagement, de renouvellement urbain et de développement à l'intérieur du périmètre du quartier d'affaires de La Défense ;
41. Considérant que l'article 22 modifie certaines dispositions du chapitre VIII du titre II du livre III du code de l'urbanisme relatif à l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense ; que le 1° de cet article donne une nouvelle rédaction de l'article L. 328-2 de ce code afin de préciser que la compétence de l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense, pour gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d'intérêt général situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de ce quartier d'affaires, s'exerce « dans le respect des compétences dévolues à l'Établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche » ;
42. Considérant que le 2° de l'article 22 modifie l'article L. 328-3 notamment pour supprimer la possibilité que, pour l'exercice des missions de l'établissement public de gestion, les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général précités lui soient transférés en pleine propriété par l'établissement public d'aménagement ; qu'ainsi, de tels ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général ne pourront qu'être mis à disposition de l'établissement public de gestion ; que le e) de ce 2° complète cet article L. 328-3 par un alinéa qui dispose que, lorsque sa durée d'occupation excède cinq ans, un titre d'occupation constitutif de droits réels sur les biens appartenant à l'Établissement public d'aménagement ne peut être délivré par l'Établissement public de gestion qu'avec l'accord de l'Établissement public d'aménagement ;
43. Considérant que le 3° de l'article 22 donne une nouvelle rédaction de l'article L. 328-4 et prévoit que l'établissement public d'aménagement peut, à tout moment, demander la fin de la mise à disposition de tout ouvrage ou espace public qui a été mis à disposition de l'établissement public de gestion ; que cet article prévoit que, lorsque cette opération affecte les ressources de l'établissement public de gestion, « une compensation financière est instituée » ;
44. Considérant qu'aux termes de l'article 24 de la loi : « À la date de publication de la présente loi, les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général ainsi que les biens, mentionnés par le procès-verbal du 31 décembre 2008 entre l'Établissement public pour l'aménagement de la région dite de "La Défense" et l'Établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense, à l'exception de ceux qui auraient été cédés à des tiers par l'Établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche, sont transférés en pleine propriété à l'Établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche.
« À la même date, à l'exception de ceux d'entre eux ayant fait l'objet d'une demande de mise à disposition de l'établissement public d'aménagement en application de l'article L. 328-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure à la présente loi, les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général ainsi que les biens mentionnés au premier alinéa du présent article sont mis à disposition de l'Établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense, pour l'exercice de ses missions. Cet établissement demeure lié par les contrats qu'il a conclus ou qui lui ont été transférés en qualité de gestionnaire.
« Le transfert et la mise à disposition mentionnés aux deux alinéas premiers du présent article sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu à aucun versement ou honoraires, ni à aucune indemnité ou perception de droit ou taxe. Ils font l'objet d'un constat par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l'urbanisme et des collectivités territoriales, après avis de l'Établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche et de l'Établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense, qui se prononcent dans un délai de trois mois à compter de la notification de la liste. À défaut d'un avis dans ce délai, l'avis est réputé donné.
« À compter de la date de publication de la présente loi, le procès-verbal du 31 décembre 2008 est privé d'effets.
« Le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai de six mois après la promulgation de la présente loi, un rapport présentant une estimation des coûts de remise en état de l'ensemble des biens mentionnés par le procès-verbal du 31 décembre 2008 » ;
45. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions ont été adoptées selon une procédure contraire à la Constitution compte tenu de l'insuffisance de l'étude d'impact qui ne préciserait pas les conséquences économiques et financières de la réforme pour les collectivités territoriales qui sont membres de l'établissement public de gestion ;
46. Considérant qu'ils soutiennent, en outre, que sont méconnus le principe de la libre administration des collectivités territoriales, le droit de propriété des personnes publiques et leur liberté contractuelle ; qu'ils font valoir qu'en interdisant les transferts en pleine propriété des biens de l'établissement public d'aménagement à l'établissement public de gestion et en permettant à l'établissement public d'aménagement de s'opposer à l'octroi, par l'établissement public de gestion, de titres d'occupation du domaine public constitutifs de droits réels d'une durée égale ou supérieure à cinq ans, les dispositions de l'article 22 portent atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales qui sont membres de l'établissement public de gestion ; qu'en privant d'effets le procès-verbal dressé le 31 décembre 2008 entre les deux établissements, l'article 24 priverait ces collectivités des ressources qui leur ont été attribuées lors du transfert à l'établissement public de gestion de la compétence pour gérer et remettre en état les biens situés dans le périmètre du quartier d'affaires de La Défense ; qu'il en résulterait également une méconnaissance du principe de compensation financière des transferts de compétences ;
47. Considérant que les requérants soutiennent, enfin, qu'en transférant des biens relevant tant du domaine public que du domaine privé entre les deux établissements, sans prévoir un transfert correspondant des droits et obligations attachés à ces biens, les dispositions de l'article 24 portent atteinte à la protection constitutionnelle de la propriété des personnes publiques ; qu'en privant d'effets la convention passée entre ces deux établissements, ces dispositions porteraient atteinte à leur liberté contractuelle ;
48. Considérant, en premier lieu, que les articles 22 et 24 sont issus des articles 18 et 19 du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat ; qu'au regard du contenu de l'étude d'impact jointe au projet de loi déposé, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 doit être écarté ;
49. Considérant, en deuxième lieu, que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; que, si, en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » et « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement », chacune d'elles le fait « dans les conditions prévues par la loi » ;
50. Considérant qu'en adoptant les dispositions des articles 22 et 24, le législateur a entendu mettre fin à des difficultés de mise en œuvre de la répartition des compétences entre l'établissement public d'aménagement et l'établissement public de gestion, telle qu'elle résulte de la loi du 27 février 2007 susvisée ; qu'il a notamment entendu clarifier la définition des pouvoirs et des patrimoines respectifs de ces établissements publics ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ;
51. Considérant que ces dispositions ne modifient pas les dispositions de l'article L. 328-7 du code de l'urbanisme qui fixent les ressources de l'établissement public de gestion ; qu'elles ne modifient pas les ressources des collectivités territoriales membres de cet établissement ; qu'elles ne portent pas atteinte à la libre administration de ces collectivités ; que, par suite, les griefs tirés de la violation des articles 72 et 72-2 de la Constitution doivent être écartés ;
52. Considérant, en troisième lieu, que le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ainsi que la protection du droit de propriété, qui ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l'État et des autres personnes publiques, résultent, d'une part, des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 et, d'autre part, de ses articles 2 et 17 ; que le droit au respect des biens garanti par ces dispositions ne s'oppose pas à ce que le législateur, poursuivant un objectif d'intérêt général, autorise le transfert gratuit de biens entre personnes publiques ;
53. Considérant que, dans sa rédaction résultant de la loi du 27 février 2007, l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme dispose que les transferts, le cas échéant en pleine propriété, des ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général de l'établissement public d'aménagement à l'établissement public de gestion « sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu à aucun versement ou honoraires ni à aucune indemnité ou perception de droit ou taxe. Ils sont constatés par procès-verbal » ; qu'en supprimant, à l'article 22, la possibilité de transfert en pleine propriété et en annulant, à l'article 24, les transferts constatés par le procès verbal du 31 décembre 2008 tout en confirmant la mise à disposition de l'établissement public de gestion des biens transférés, le législateur n'a, s'agissant de transferts entre des personnes publiques, pas méconnu la protection constitutionnelle de la propriété des personnes publiques ;
54. Considérant, en quatrième lieu, que les établissements publics ne jouissent de la liberté contractuelle que dans les conditions définies par la loi ; que, par suite, est inopérant le grief tiré de ce que la remise en cause par cette loi d'une convention entre deux établissements publics méconnaîtrait la protection constitutionnelle de la liberté contractuelle ;
55. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les articles 22 et 24 de la loi déférée, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarés conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 26 :
56. Considérant que l'article 26 de la loi déférée introduit dans la troisième partie du code général des collectivités territoriales relative au département un livre VI intitulé « Métropole de Lyon » qui comprend les articles L. 3611-1 à L. 3663-8 ;
57. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3611-1 introduit dans le code général des collectivités territoriales par l'article 26 de la loi déférée « il est créé une collectivité à statut particulier, au sens de l'article 72 de la Constitution, dénommée "métropole de Lyon", en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et, dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle-ci, du département du Rhône » ;
58. Considérant que l'article L. 3631-8 introduit dans le code général des collectivités territoriales par l'article 26 de la loi est relatif au régime d'incompatibilités applicable au président du conseil de la métropole ; que son premier alinéa prévoit que « les fonctions de président du conseil de la métropole sont incompatibles avec l'exercice de la fonction de président d'un conseil régional ou de celle de président d'un conseil général » ;
59. Considérant que, selon les requérants, en ne prévoyant pas de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées alors qu'en vertu de l'article 26 la métropole de Lyon, collectivité à statut particulier, se substitue à la communauté urbaine de Lyon et au département du Rhône sur le territoire de la métropole, le législateur a méconnu les dispositions de l'article 72-1 de la Constitution ; que les dispositions de l'article L. 3631-8 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction résultant de l'article 26, en ne fixant pas d'incompatibilité entre la fonction de président du conseil de la métropole et celle de maire, créeraient « une inégalité devant le suffrage selon qu'on est maire, président de conseil général ou de conseil régional » ;
60. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution : « Lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi » ;
61. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le constituant n'a pas imposé au législateur de prévoir la consultation des électeurs inscrits dans les collectivités intéressées lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier son organisation ainsi que lorsque sont modifiées les limites des collectivités territoriales ; que, dès lors, en ne prévoyant pas la consultation des électeurs inscrits dans les collectivités intéressées lors de la création de la métropole de Lyon, l'article L. 3611-1, inséré dans le code général des collectivités territoriales par l'article 26 de la loi déférée, n'a pas méconnu les dispositions de l'article 72-1 de la Constitution ; que cet article L. 3611-1 doit être déclaré conforme à la Constitution ;
62. Considérant, en second lieu, que, d'une part, aux termes de l'article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi... doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ; que, d'autre part, en vertu de l'article 34 de la Constitution, le législateur est compétent pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales ainsi que « les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales » ;
63. Considérant qu'afin de permettre aux titulaires de fonctions exécutives locales de les exercer de façon satisfaisante, le législateur a prévu aux articles L. 2122-4, L. 3122-3, L. 4133-3 et L. 4422-19 du code général des collectivités territoriales que sont incompatibles entre elles les fonctions de maire, de président du conseil général, de président du conseil régional et de président du conseil exécutif de Corse ; qu'à compter du 1er janvier 2015, la métropole de Lyon exerce de plein droit, en application de l'article L. 3641-2 introduit dans le même code par l'article 26, les compétences que les lois, dans leurs dispositions non contraires à celle qui est déférée, attribuent au département ; qu'ainsi le président du conseil de la métropole de Lyon exerce notamment toutes les attributions d'un président de conseil général ;
64. Considérant que, si le législateur pouvait, à titre transitoire et afin de permettre la mise en place des institutions de la métropole de Lyon, ne pas prévoir d'incompatibilité entre les fonctions de président du conseil de cette métropole et celles de maire, il ne pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité, et en l'absence de toute différence de situation pouvant justifier une différence de traitement au regard de l'objectif poursuivi par les règles prévues aux articles L. 2122-4, L. 3122-3, L. 4133-3 et L. 4422-19 du code général des collectivités territoriales sur l'interdiction de cumul de fonctions exécutives locales, prévoir de façon pérenne que les fonctions de maire ne sont pas incompatibles avec celles de président du conseil de la métropole de Lyon ; que, dès lors, les dispositions du premier alinéa de l'article L. 3631-8 introduit dans le code général des collectivités territoriales par l'article 26 de la loi déférée ne sauraient être interprétées comme autorisant, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, le cumul des fonctions de président du conseil de cette métropole et de maire ; que, sous cette réserve applicable à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, les dispositions du premier alinéa de l'article L. 3631-8 ne sont pas contraires à la Constitution ;
- SUR LES ARTICLES 33 ET 37 :
65. Considérant que l'article 33 de la loi déférée dispose que, jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, les délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon exercent le mandat de conseiller métropolitain ;
66. Considérant que le premier alinéa de l'article 37 est relatif au président et aux vice-présidents du conseil de la métropole ; que le dernier alinéa du même article dispose qu'à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, l'écart entre le nombre des vice-présidents de la métropole de Lyon de chaque sexe ne peut être supérieur à un ;
67. Considérant que les requérants soutiennent, à l'encontre des dispositions de l'article 33, que le mode de désignation des conseillers de la métropole entre 2015 et 2020 méconnaît les exigences de la libre administration des collectivités territoriales ; qu'ils soutiennent également qu'en prévoyant, dans le troisième alinéa de l'article 37 qu'à compter de 2020, l'écart entre le nombre des vice-présidents du conseil de la métropole de Lyon de chaque sexe ne peut être supérieur à un, le législateur s'est affranchi, « jusqu'en 2020, des règles de parité actuellement en vigueur pour les autres collectivités » ;
68. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa » ; que son troisième alinéa dispose : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences » ; que ces dispositions impliquent que ces conseils élus soient dotés d'attributions effectives ;
69. Considérant, d'une part, que le législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ;
70. Considérant, d'autre part, que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif ;
71. Considérant qu'en vertu de l'article L. 3631-1 inséré dans le code général des collectivités territoriales par l'article 26 de la loi déférée, les conseillers métropolitains sont élus au suffrage universel direct, dans les conditions prévues par le code électoral ; que, toutefois, en vertu des dispositions contestées de l'article 33 de la loi déférée, jusqu'en mars 2020, date du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon en janvier 2015, les délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon exercent le mandat de conseiller métropolitain ; que le premier alinéa de l'article 37 de la même loi prévoit également que, par dérogation aux dispositions des articles L. 3631-4 et L. 3631-5 du code général des collectivités territoriales, le président et les vice-présidents du conseil de la communauté urbaine de Lyon exercent, respectivement, les mandats de président et de vice-présidents du conseil de la métropole, jusqu'au prochain renouvellement gén
éral des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon ;
72. Considérant que, par la loi déférée, le législateur a créé une nouvelle collectivité territoriale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution ; que cette collectivité se substituera à compter du 1er janvier 2015, non seulement à la communauté urbaine de Lyon, mais également, dans les limites précédemment reconnues à celle-ci, au département du Rhône ; qu'à partir de 2020, les électeurs des communes faisant partie de la métropole n'éliront plus de conseillers départementaux dans la métropole de Lyon ni, au moment des élections municipales, des délégués à l'assemblée délibérante de la communauté urbaine de Lyon, mais ils éliront des conseillers métropolitains ; que le conseil de la métropole élira le président et les autres membres de la commission permanente ;
73. Considérant que les membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon qui exerceront, en vertu de l'article 33 de la loi déférée, le mandat de conseiller métropolitain jusqu'en 2020, seront élus en mars 2014 selon les modalités prévues par la loi du 17 mai 2013 susvisée relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral ; qu'ainsi, ils ne seront pas élus au titre de la collectivité territoriale à statut particulier nouvellement créée ;
74. Considérant, toutefois, qu'en premier lieu, les électeurs des communes membres de la communauté urbaine de Lyon appelés à élire les conseillers municipaux et les membres de l'assemblée délibérante de cette communauté lors des élections de mars 2014 seront informés de ce que ces derniers deviendront, à compter de janvier 2015, les conseillers de la métropole de Lyon ; qu'en deuxième lieu, les délégués de la communauté urbaine de Lyon qui seront élus en mars 2014 le seront au suffrage universel direct ; qu'en troisième lieu, en prévoyant que les délégués de la communauté urbaine de Lyon qui seront élus en mars 2014 exerceront le mandat de conseiller de la métropole de Lyon à compter du 1er janvier 2015 et jusqu'en 2020, le législateur a entendu faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en œuvre et éviter l'organisation d'une nouvelle élection au cours de l'année 2014 ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; qu'eu égard à l'ampleur de la réforme, les mesures adoptées, qui sont transitoires et en adéquation avec l'objectif poursuivi, ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles précitées ;
75. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 33 de la loi sont conformes à la Constitution ; que sont également conformes à la Constitution, pour les mêmes motifs, les dispositions des premier et dernier alinéas de l'article 37 applicables aux président et vice-présidents du conseil de la métropole ;
- SUR L'ARTICLE 43 :
76. Considérant que l'article 43 réforme les dispositions législatives relatives à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dénommé métropole ; que son paragraphe I modifie les articles L. 5217-1 à L. 5217-18 du code général des collectivités territoriales et supprime l'article L. 5217-19 ;
77. Considérant que les requérants contestent la transformation automatique en métropole de certains établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre alors que la transformation d'autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en métropole serait subordonnée à l'accord des conseils municipaux ; qu'il en résulterait une inégalité de traitement, d'une part, entre les établissements publics de coopération intercommunale susceptibles de devenir des métropoles et, d'autre part, entre ces conditions de création et les conditions de fusion de départements et de régions, pour lesquelles un référendum est nécessaire ; qu'il serait ainsi porté atteinte à l'égalité devant la loi ;
78. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 5217-1 fixe les conditions dans lesquelles des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont transformés par décret en une métropole ; qu'il prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants sont automatiquement transformés en métropole au 1er janvier 2015 ; qu'il prévoit par ailleurs que, sous réserve d'un accord à la majorité qualifiée des conseils municipaux des communes intéressées, peuvent obtenir par décret le statut de métropole, à leur demande, d'une part les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région et, d'autre part, ceux qui sont le centre d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants, exercent les compétences énumérées au paragraphe I
de l'article L. 5217-2 en lieu et place des communes à la date d'entrée en vigueur de la loi déférée et exercent effectivement des « fonctions de commandement stratégique de l'État » et des fonctions métropolitaines ainsi qu'un rôle en matière d'équilibre du territoire national ;
79. Considérant qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en prévoyant une transformation automatique, au 1er janvier 2015, en métropoles des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, le législateur a entendu garantir qu'un nombre significatif de communautés urbaines et de communautés d'agglomération deviennent des métropoles ; que, dans le même temps, en offrant une faculté d'accès à ce statut, sous réserve d'un accord à la majorité qualifiée des communes, pour des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 400 000 habitants remplissant d'autres conditions précisément définies, le législateur a également entendu prendre en compte les particularités géographiques de quelques autres établissements de coopération intercommunale d'une taille significative et jouant un rôle particulier en matière d'équilibre du territoire ; que les différences de traitement dans les conditions d'accès au statut de métropole sont en lien direct avec les objectifs poursuivis par le législateur ; qu'il n'en résulte pas de rupture caractérisée de l'égalité devant la loi ;
80. Considérant, en second lieu, qu'aucune exigence constitutionnelle n'impose une consultation des électeurs préalable à la création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
81. Considérant que l'article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue du paragraphe I de l'article 43 de la loi déférée, doit être déclaré conforme à la Constitution ;
82. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article 1er.- Le premier alinéa de l'article L. 3631-8 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte de l'article 26 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, est conforme à la Constitution sous la réserve énoncée au considérant 64.
Article 2.- Sont conformes à la Constitution les dispositions suivantes de la même loi :
- au paragraphe I de l'article 12, les dispositions du nouvel article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celles des paragraphes I à III de l'article L. 5219-5 du même code ;
- le paragraphe III de l'article 12 ;
- les articles 22 et 24 ;
- à l'article 26, l'article L. 3611-1 du code général des collectivités territoriales ;
- l'article 33 ;
- les premier et dernier alinéas de l'article 37 ;
- au paragraphe I de l'article 43, les dispositions de l'article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 23 janvier 2014 où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Hubert HAENEL et Mme Nicole MAESTRACCI.
Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés d'un recours dirigé contre la loi relative à la modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I / Sur l'article 12
A/ L'article 12 de la loi déférée crée l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de la métropole du Grand Paris.
Les députés requérants estiment que cet article a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière. Ils estiment que le législateur a méconnu la compétence qu'il tient des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution en ne précisant pas dans la loi les conditions du transfert et d'exercice des compétences entre la métropole du Grand Paris, l'Etat et les communes et en autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnances des dispositions concernant la métropole. Ils estiment également que cet article méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales et le principe de subsidiarité prévu au deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution.
B/ Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
1/ Sur la procédure d'adoption.
Le Conseil constitutionnel juge que les griefs tirés de la méconnaissance des exigences relatives aux projets de loi concernant leur examen obligatoire par le Conseil d'Etat, leur dépôt par priorité sur le bureau du Sénat et leur présentation sont inopérants à l'encontre d'articles introduits par amendement (Décision n°2010-618 DC, cons. 8).
En l'espèce, le projet de loi soumis au Sénat comportait déjà un article 12 relatif à la métropole de Paris. Après la suppression de cet article par le Sénat, il a été réintroduit en première lecture par l'Assemblée nationale sur amendement du Gouvernement. Cet amendement, s'il modifiait pour partie le dispositif initialement envisagé par le Gouvernement, présentait un lien direct avec le projet de loi déposé au Sénat.
Dans ces conditions, les griefs relatifs à l'irrégularité de la procédure d'adoption de cet article ne pourront qu'être écartés comme inopérants.
2/ Sur l'incompétence négative.
a/ En vertu des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer l'étendue des compétences dont les collectivités territoriales sont attributaires.
Ces dispositions n'imposent pas que le législateur définisse l'étendue ou les conditions d'exercice des compétences qui peuvent être déléguées à une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre par l'Etat ou par une collectivité territoriale, cette délégation n'entraînant pas le transfert de ces compétences.
En tout état de cause, il convient de relever que l'exercice des compétences ainsi déléguées fait l'objet d'un encadrement par la loi.
Les conventions qui régiront des délégations de compétence entre l'Etat et la métropole du Grand Paris en matière de logement et d'habitat énumérées par la loi seront conclues pour une durée de six ans renouvelable et pourront être dénoncées au terme d'un délai de trois ans si les résultats de son exécution sont insuffisants au regard des objectifs définis par la convention.
De la même manière, les conventions qui seront conclues entre la métropole du Grand Paris et les communes qui souhaitent lui déléguer des compétences autres que celles prévues par la loi fixeront la durée de ces délégations, définiront les objectifs à atteindre et les modalités de contrôle de l'autorité délégante.
Ainsi, le législateur n'a pas méconnu les dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution en prévoyant que des compétences pourront être déléguées par l'Etat ou par les communes à la métropole du Grand Paris par voie de convention.
Ces dispositions n'interdisent pas plus au législateur de prévoir que certaines des compétences confiées par la loi à la métropole du Grand Paris puissent être restituées aux communes qui en sont membres dans un délai de deux ans suivant la création de la métropole.
Il convient, à cet égard, de relever que, contrairement aux inquiétudes des députés auteurs du recours, après cette période transitoire, si la métropole du Grand Paris décide de faire application de la faculté ainsi ouverte par la loi, ces compétences seront restituées à toutes les communes qui composent la métropole. A l'inverse si elle décide de conserver ces compétences, elles seront retirées à toutes les communes composant la métropole. Les dispositions contestées ne sauraient donc porter atteinte au principe d'égalité.
Le législateur a également prévu avec suffisamment de précision les domaines dans lesquels des compétences complémentaires étaient susceptibles d'être transférées à la métropole du Grand Paris par l'Etat pour prévoir la mise en oeuvre du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement. Ces compétences dérogatoires pourront concerner la création et la réalisation de zones d'aménagement concerté et la délivrance d'autorisations d'urbanisme à l'intérieur d'un périmètre d'opération d'intérêt national qui relèvent de la compétence de l'Etat.
b/ Les députés auteurs du recours estiment également que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence en autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures propres à préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole du Grand Paris ainsi qu'à préciser et compléter les règles relatives au fonctionnement des conseils de territoire et à l'administration des territoires de la métropole. Ils estiment que la métropole du Grand Paris constitue une catégorie particulière d'établissement public dont les règles constitutives devraient être fixées par la loi.
L'article 38 de la Constitution permet au Parlement d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures dans toute matière relevant de la loi en dehors des domaines réservés par la Constitution aux lois organiques, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.
Le grief ne pourra donc qu'être écarté.
En tout état de cause, contrairement à ce que soutiennent les députés requérants, la métropole du Grand Paris ne peut être regardée comme constituant à elle seule une nouvelle catégorie d'établissements publics. Comme l'a prévu le législateur, la métropole du Grand Paris constitue un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et se rattache au régime juridique des métropoles.
Dans ces conditions, l'article 12 de la loi déférée ne saurait être regardé comme entaché d'incompétence négative.
3/ Sur la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales.
a/ Sur l'intégration des communes dans la métropole du Grand Paris.
Le principe de libre administration des collectivités territoriales et le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ne font pas obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements (décision n°2013-303 QPC et n° 2013-315 QPC du 26 avril 2013, cons. 10). Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé que le législateur pouvait, dans un but d'intérêt général « d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité », apporter des limitations à la libre administration des collectivités territoriales en prévoyant l'intégration de communes dans un établissement public de coopération intercommunale (décision n°2013-303 QPC du 26 avril 2013, cons. 10) et en prévoyant la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale (décision n°2013-315 QPC, cons. 10).
Le législateur a souhaité créer un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre comprenant obligatoirement la commune de Paris et les communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.
Cette métropole du Grand Paris est constituée dans un but d'intérêt général de développement de l'intercommunalité dans l'agglomération parisienne afin d'assurer l'amélioration du cadre de vie, la réduction des inégalités entre les territoires et le développement d'un modèle urbain, social et économique permettant une attractivité renforcée favorable à l'ensemble du territoire national.
Cette action est nécessaire compte tenu d'une évolution démographique, économique et urbaine autour de Paris renforçant les déséquilibres entre les communes et empêchant de proposer une offre de logements adaptée, la réalisation de grands projets d'équipements et de services publics d'intérêt commun ainsi que la préservation de la cohérence de cette agglomération.
Il est également dicté par les difficultés rencontrées par le développement de l'intercommunalité au sein de l'agglomération parisienne. Aucun des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne n'a adopté un schéma départemental de coopération intercommunale prévu par la loi du 16 décembre 2010. Seules trois opérations de regroupement intercommunal portant sur six communes ont été engagées à la suite de cette loi. Au 1er janvier 2014, 41 communes sur les 123 communes que comptent ces départements n'appartiennent à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. De plus, aucun mécanisme satisfaisant d'association n'a pu être trouvé pour conduire des politiques publiques cohérentes dans des domaines majeurs comme celui du logement entre les communes de l'agglomération et la commune de Paris, compte tenu de la taille et des caractéristiques institutionnelles de cette dernière.
Le regroupement de la commune de Paris et de l'ensemble des communes de la petite couronne dans un établissement intercommunal exerçant des compétences structurantes en matière d'aménagement, de logement, de développement économique, social et culturel et d'environnement est de nature à pallier les faiblesses de nombreuses communes. Il est également de nature à assurer un meilleur développement de l'agglomération parisienne, première région économique de France.
Ce motif d'intérêt général est de nature à justifier la limitation ainsi apportée à la libre administration de ces collectivités territoriales.
b/ Sur les compétences dévolues à la métropole du Grand Paris.
Le législateur a confié des compétences à la métropole du Grand Paris en matière d'aménagement de l'espace métropolitain, de politique locale d'habitat, de politique de la ville, de développement et d'aménagement économique, social et culturel et de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie.
Les compétences ainsi dévolues à la métropole du Grand Paris sont équivalentes, voire légèrement moindres, compte tenu de la spécificité de l'agglomération parisienne, que les compétences exercées par d'autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, comme les communautés d'agglomérations, les communautés urbaines ou les métropoles de droit commun.
Dans ces conditions, le grief tiré de ce que le législateur aurait porté une atteinte excessive au principe de libre administration des collectivités territoriales en retenant des compétences trop larges ne pourra qu'être écarté.
4/ Sur la méconnaissance du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution.
Aux termes du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ».
Le Conseil constitutionnel estime qu'il résulte de la généralité des termes retenus par le constituant que le choix du législateur d'attribuer une compétence à l'État plutôt qu'à une collectivité territoriale ne pourrait être remis en cause, sur le fondement de cette disposition, que s'il était manifeste qu'eu égard à ses caractéristiques et aux intérêts concernés, cette compétence pouvait être mieux exercée par une collectivité territoriale (décision n°2005-516 DC du 7 juillet 2005, cons. 12). Il a également jugé que cette disposition n'institue pas un droit ou une liberté qui puisse être invoqué à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution (décision n°2013-304 QPC, cons. 7).
Le Gouvernement estime que les dispositions du deuxième alinéa de l'alinéa de l'article 72 ne trouvent à s'appliquer, en tout état de cause, qu'aux relations entre l'Etat et les collectivités territoriales. Elles ne sauraient être utilement invoquées à l'encontre d'une loi organisant la répartition des compétences entre collectivités territoriales. A fortiori, elles ne sauraient être opposées à une loi organisant les conditions dans lesquelles les communes exercent en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements intercommunaux.
L'article 12 de la loi déférée est donc conforme à la Constitution.
II/ Sur les articles 22 et 24
A/ Ces articles clarifient les relations entre l'établissement public d'aménagement de la Défense Seine Arche (EPADESA) et l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de la Défense (EPGD).
Les députés auteurs du recours considèrent que l'étude d'impact jointe au projet de loi est insuffisamment précise sur ces articles. Ils estiment que les dispositions contestées méconnaissent le principe de libre administration des collectivités territoriales, le principe de compensation financière des transferts de compétences et le droit de propriété des personnes publiques et qu'elles portent atteinte à la liberté contractuelle.
B/ Le Gouvernement n'est pas de cet avis.
1/ Il convient, à titre liminaire, pour préciser la portée des dispositions des articles contestés, d'exposer le cadre juridique qui s'applique aux relations entre les deux établissements publics.
L'aménagement du quartier d'affaires de la Défense est confié à l'EPADESA, établissement public d'aménagement de l'Etat à caractère industriel et commercial.
La loi du 27 février 2007 a créé un établissement public local à caractère industriel et commercial dénommé Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de la Défense (EPGD).
L'objectif de la création d'un second établissement était d'assurer que les collectivités territoriales, qui bénéficient des recettes fiscales générées par les activités implantées sur le site de la Défense, assument les charges d'exploitation des équipements publics alors que cette charge pesait précédemment sur l'établissement public d'aménagement, compromettant ainsi sa mission d'aménageur.
En application de l'article L. 328-2 du code de l'urbanisme, cet établissement est habilité à gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d'intérêt général situés dans le périmètre du quartier de la Défense qui lui appartiennent ou appartiennent à l'EPADESA.
L'article L. 328-3 du code de l'urbanisme prévoit que ces biens peuvent être mis à disposition ou transférés en pleine propriété à l'EPGD pour l'exercice de ces missions par l'EPADESA. Ces transferts sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu à aucun versement ou honoraire, ni à aucune indemnité ou perception de droit ou taxe. Ils sont constatés par procès-verbal. Cet article prévoit que l'établissement public est soumis aux obligations définies à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales (lequel ne permet pas la modification de l'affectation des biens ni, a fortiori, leur cession) en ce qui concerne les biens placés sous sa responsabilité mais aussi en ce qui concerne les biens qui lui sont transférés en pleine propriété ou mis à sa disposition, comme l'a d'ailleurs relevé le Conseil constitutionnel (décision n°2007-548 DC du 22 février 2007, cons. 14).
L'article L. 328-4 du code de l'urbanisme prévoit que les ouvrages appartenant ou mis à la disposition de l'EPGD peuvent être mis à disposition de l'EPADESA pour l'exercice de la mission de ce dernier.
Un procès-verbal de transfert des biens en pleine propriété a été conclu entre les deux établissements publics le 31 décembre 2008. Mais ce procès-verbal a donné lieu à des difficultés juridiques conduisant à la multiplication de contentieux entre l'Etat et l'EPGD.
L'EPGD a, en effet, estimé que le transfert de propriété issu du procès-verbal du 31 décembre 2008 lui permettait de céder une partie des biens transférés par l'EPADESA. Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, par des décisions des 8 et 22 janvier 2013, a annulé ces décisions en estimant que ces cessions relevaient de la compétence d'aménagement de l'EPADESA.
Cette situation a également donné lieu à une insertion au rapport annuel pour 2013 de la Cour des comptes qui a constaté que la légalité de certaines dispositions du procès-verbal, et notamment le principe d'une garantie trentenaire accordée à l'EPGD par l'EPADESA sur les ouvrages transférés, était contestée.
Ces incertitudes juridiques sont de nature à entraver le développement du quartier d'affaires de la Défense, qui présente un caractère d'intérêt national, comme le précise l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme, ce quartier étant le premier quartier d'affaires européen. Le législateur a donc entendu clarifier les compétences attribuées à chacun des établissements publics ainsi que le régime des biens concernés.
2/ Sur l'insuffisance de l'étude d'impact.
Le Gouvernement souhaite d'abord relever que le quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution donne pouvoir à la Conférence des présidents de la première assemblée saisie de constater que les règles fixées par la loi organique prévue au troisième alinéa du même article sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel, qui statue dans un délai de huit jours.
En l'espèce, la conférence des présidents du Sénat n'a pas jugé utile de mettre en oeuvre la procédure prévue au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution et à l'article 9 de la loi organique du 15 avril 2009.
Le caractère suffisant de l'étude d'impact ne saurait donc être utilement contesté dans le cadre du recours contre la loi déférée.
En tout état de cause, l'étude d'impact jointe au projet de loi expose de manière précise et objective la situation d'incertitude juridique pesant sur les deux établissements publics et sur les biens transférés, les objectifs poursuivis par le législateur et les options examinées. Elle n'avait pas à prendre position sur la portée des actes conclus entre les deux établissements publics, compte tenu notamment des incertitudes pesant sur leur validité juridique au regard de la loi du 27 février 2007.
3/ Sur le principe de libre administration des collectivités territoriales.
Le législateur a entendu explicitement prévoir que les biens dévolus par l'EPADESA à l'EPGD le seraient sous le régime de la mise à disposition.
Les dispositions de la loi du 2 avril 2007 empêchaient déjà l'aliénation de ces biens par l'EPGD compte tenu des dispositions des articles L. 328-4 du code de l'urbanisme et L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales et de la mission d'aménagement confiée à l'EPADESA. La possibilité pour l'EPGD de confier un titre d'occupation constitutif de droits réels sur ces biens pour une durée très longue était également de nature à méconnaître ces dispositions.
En prévoyant que les biens transférés par l'EPADESA à l'EPGD ne peuvent l'être que sous le régime de la mise à disposition, le législateur s'est borné à mettre en cohérence le régime juridique de ces biens avec les missions confiées aux deux établissements publics.
Le législateur a également précisé les contraintes portant sur les biens ainsi mis à disposition pour éviter toute ambiguïté en indiquant que l'EPGD ne pourrait ni changer l'affectation de ces biens, ni les aliéner, ni délivrer un titre d'occupation constitutif de droits réels sur ces biens de plus de cinq ans sans accord de l'EPADESA.
Ce faisant, le législateur n'a pas porté atteinte à l'exercice des missions de l'EPGD.
Il a précisément prévu que les ouvrages seraient mis à disposition de l'EPGD pour l'exercice de sa mission.
De la même manière, les règles portant sur la délivrance des titres d'occupation constitutifs de droit réels n'empêcheront pas l'EPGD de mener sa mission de gestion du site. La durée de cinq années en-deçà de laquelle aucun accord de l'EPADESA n'est nécessaire correspond à une durée de retour d'investissement classique pour des entreprises commerciales susceptibles d'occuper des espaces et locaux du site de la Défense. Au-delà de cinq années, l'accord de l'EPADESA permettra de s'assurer de la compatibilité des droits ainsi délivrés avec d'éventuels projets d'aménagement qui nécessiteraient l'aliénation du bien.
Les articles contestés ne portent donc pas atteinte aux compétences dévolues à l'EPGD. Ils ne sont donc pas susceptibles de porter atteinte, en tout état de cause, à la libre administration des collectivités territoriales qui sont membres de l'EPGD.
4/ Sur le principe de compensation financière des transferts de compétences.
Le législateur a entendu préciser dans la loi que la mission de gestion confiée à l'EPGD comprenait l'exploitation, l'entretien et la maintenance des ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général qui lui sont confiés.
Ce faisant, le législateur s'est contenté de préciser les dispositions de la loi du 5 avril 2007 pour lever toute ambiguïté.
L'EPGD est soumis, comme il a été indiqué, aux obligations de l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les biens placés sous sa responsabilité que ceux-ci lui soient transférés en pleine propriété ou mis à sa disposition. A ce titre, il doit assumer l'ensemble des obligations du propriétaire.
Comme l'a relevé le Conseil constitutionnel, la loi du 5 avril 2007 a ainsi défini les charges de l'établissement, à savoir les dépenses afférentes à l'entretien et à la gestion des équipements qui devaient lui être transférés en pleine propriété ou être mis à sa disposition par l'établissement public d'aménagement (décision n°2007-548 du 22 février 2007, cons. 13). Tel était, il convient de le rappeler l'objectif du législateur qui souhaitait que les collectivités territoriales qui bénéficient des recettes fiscales générées par les activités implantées sur le site de la défense assument les charges d'exploitation des équipements publics de ce site.
La loi déférée ne fait que préciser ce point en indiquant que l'EPGD doit assurer l'exploitation, l'entretien et la maintenance des biens mis à sa disposition.
Le grief tiré de ce que la loi ferait porter une charge nouvelle sur les collectivités territoriales membres de l'EPGD ne peut donc qu'être écarté.
5/ Sur l'atteinte au droit de propriété des personnes publiques.
Le Conseil constitutionnel estime que le droit de propriété des personnes publiques ne s'oppose pas à ce que le législateur procède au transfert gratuit de dépendances du domaine public entre personnes publiques (décision n°2010-618 DC, cons. 44). Il estime également que le droit de propriété de personnes publiques ne s'oppose pas à ce que le législateur, poursuivant un objectif d'intérêt général, autorise le transfert gratuit de biens du domaine privé entre personnes publiques (décision n°2011-118 DC, cons. 5).
Le législateur a souhaité revenir sur le transfert de propriété des biens de l'EPADESA à l'EPGD pour répondre à l'insécurité juridique préjudiciable au deux établissements publics et au quartier d'affaires. Il a ainsi eu pour objectif de contribuer à la modernisation et au développement de la Défense, qui constitue une opération d'intérêt national, en application de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme, et contribue à l'attractivité et à la compétitivité de l'économie nationale. Au vu de ce motif d'intérêt général, il a pu prévoir un transfert de propriété entre les deux établissements publics à titre gratuit.
On relèvera d'ailleurs que le législateur avait retenu le même principe pour le transfert de propriété réalisé par la loi du 2 avril 2007.
6/ Sur l'atteinte à la liberté contractuelle.
Les députés auteurs du recours estiment que les dispositions de l'article 24 qui prévoient que le procès-verbal du 31 décembre 2008 est privé d'effets à compter de la date de publication de la présente loi portent atteinte à la liberté contractuelle.
Il convient de relever que le procès-verbal du 31 décembre 2008 ne peut être regardé comme présentant un caractère contractuel. Ce procès-verbal, prévu par l'article L. 328-2 du code de l'urbanisme, ne pouvait avoir juridiquement pour effet que de constater les transferts de bien effectués entre l'EPADESA et l'EPGD. Il paraît donc difficile de le regarder comme un contrat entre deux personnes publiques sans méconnaître la portée de la loi du 2 avril 2007. Le grief tiré de ce que le législateur aurait méconnu la liberté contractuelle est donc inopérant.
En tout état de cause, il convient de relever que le législateur a prévu que ce procès-verbal ne sera privé d'effets qu'à compter de la date de publication de la loi. Les décisions déjà prises sur le fondement de ce procès-verbal ne seront donc pas remises en cause. Le législateur a notamment prévu que l'EPGD restera lié par les contrats qu'il a conclus ou qui lui ont été transférés en qualité de gestionnaire pour éviter toute remise en cause de la situation des tiers.
De plus, comme il a été exposé, la nécessité de clarifier le régime juridique des biens transférés pour assurer la sécurité juridique des deux établissements publics et permettre la gestion et l'aménagement du quartier d'affaires justifie de remettre en cause le régime de transfert de propriété et ainsi de priver d'effet le procès-verbal du 31 décembre 2008.
Les articles 22 et 24 de la loi déférée sont donc conformes à la Constitution.
III/ Sur les articles 26, 33 et 37
A/ L'article 26 de la loi déférée crée une nouvelle collectivité à statut particulier dénommée métropole de Lyon. L'article 33 prévoit que les délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon élus en mars 2014 exercent le mandat de conseiller métropolitain jusqu'au renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole. L'article 37 prévoit, de la même manière, que le président et les vice-présidents du conseil de la communauté urbaine de Lyon exercent, respectivement, les mandats de président et de vice-présidents du conseil de la métropole jusqu'à ce renouvellement.
Les députés auteurs du recours considèrent que la création de la métropole de Lyon devait être soumise à la consultation des électeurs. Ils considèrent que le législateur a méconnu le principe d'égalité en ne prévoyant pas d'incompatibilité entre la fonction de président du conseil de la métropole et celle de maire. Ils estiment que le mode de désignation des conseillers métropolitains entre 2015 et 2020 méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales. Ils estiment que les modalités de désignation de l'exécutif de la métropole de Lyon entre 2015 et 2020 méconnaissent le principe de parité.
B/ Ces griefs ne sont pas fondés.
1/ Il est important de souligner, à titre liminaire, le caractère emblématique de la constitution de la métropole de Lyon dans la dynamique poursuivie pour approfondir et adapter l'organisation territoriale aux enjeux des territoires.
Ce projet est emblématique car il s'appuie sur une initiative locale portée par le département du Rhône et par la communauté urbaine de Lyon pour modifier l'organisation territoriale sur ces deux territoires. La loi vient ainsi consacrer une dynamique d'évolution profonde portée par les acteurs de terrain qui permettra, sur un territoire, de procéder à la fusion entre une communauté urbaine et un département.
Cette initiative n'a pu réussir qu'en s'appuyant sur un large consensus des maires représentés au sein de la communauté urbaine de Lyon et sur une démarche progressive permettant une transition réussie pour assurer cette fusion.
Le Gouvernement et le législateur ont souhaité soutenir cette démarche en tenant compte des spécificités de cette évolution institutionnelle qui transforme une communauté urbaine pour créer une nouvelle collectivité territoriale. La loi prévoit ainsi différentes phases pour assurer le succès de cette transition. Cette évolution progressive doit permettre la réussite de cette réforme après l'échec d'autres projets innovants, comme le projet de fusion des départements et de la région d'Alsace.
Une transition réussie permettra à cette réforme de servir d'exemple pour susciter la constitution d'autres métropoles aux compétences élargies qui permettront d'adapter l'organisation territoriale au fait métropolitain dans un souci de compétitivité des territoires.
2/ Sur la consultation des électeurs sur la création de la métropole du Grand Lyon.
L'article 72-1 de la Constitution fait de la consultation des électeurs une faculté et non une obligation.
Si la loi impose une telle formalité avant la fusion de départements (L. 3114-1 CGCT), celle de départements avec la région qu'ils composent (L. 4124-1 CGCT) ou de plusieurs régions (L. 4123-1 CGCT), le principe d'égalité ne peut être ici valablement invoqué, puisque la métropole de Lyon constitue une collectivité territoriale « sui generis », constituée en application des dispositions de l'article 72 de la Constitution.
La création de la métropole de Lyon résulte en outre, comme il a été indiqué, d'une démarche consensuelle entreprise par les acteurs locaux de la communauté urbaine de Lyon et du département du Rhône.
Dans ces conditions, on ne saurait faire grief au législateur de ne pas avoir prévu une consultation des électeurs inscrits dans ces collectivités.
3/ Sur le cumul des fonctions de président du conseil de la métropole et de maire.
L'article L. 3631-8 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi déférée, ne prévoit pas que les fonctions de président du conseil de la métropole de Lyon sont incompatibles avec l'exercice du mandat de maire. Il se distingue ainsi des règles prévues par l'article L. 3112-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoient que les fonctions de président de conseil général sont incompatibles avec l'exercice de la fonction de maire.
Les députés auteurs du recours estiment, en conséquence, que la loi déférée méconnaît le principe d'égalité devant le suffrage.
Ce grief, qui méconnaît les spécificités de la métropole de Lyon, n'est pas fondé.
En premier lieu, la métropole de Lyon constitue une collectivité à statut particulier en application de l'article 72.
Or, le législateur a prévu des régimes spécifiques d'incompatibilité pour des présidents des exécutifs de collectivités territoriales ayant des statuts particuliers, certains de ces régimes figurant dans des lois organiques déclarées conformes à la Constitution.
Ainsi, sont compatibles avec les fonctions de maire les mandats de président du conseil territorial de Saint-Bartélémy (article LO 6222-3 du code général des collectivités territoriales), de président du conseil territorial de Saint-Martin (article LO 6322-3 du code général des collectivités territoriales) ou de président de la Polynésie française (articles 75 et 111 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française).
De même, le territoire de la ville de Paris recouvre la commune de Paris et le département de Paris. Les compétences de ces deux collectivités sont exercées par le conseil de Paris. Le maire de Paris exerce ainsi les attributions d'un maire et d'un président de conseil général.
La loi a donc déjà autorisé le cumul de ces deux fonctions exécutives sur le territoire d'une agglomération dense dans le cadre d'une collectivité à statut particulier fixé par l'article 72 de la Constitution.
En deuxième lieu, la métropole de Lyon exercera des fonctions actuellement dévolues à la communauté urbaine de Lyon sur le même territoire.
La loi permet le cumul des fonctions de maire et celles de président d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle le permet en particulier pour les métropoles de droit commun, qui peuvent disposer de transferts de compétences des départements dans de nombreux domaines (action sociale, fonds solidarité logement, mise en oeuvre des programmes d'insertion, aides aux jeunes, prévention spécialisée, gestion des routes départementales, développement économique et de zones d'activités, personnes âgées, construction et fonctionnement des collèges, tourisme).
Dès lors que la métropole de Lyon succèdera à la communauté urbaine et exercera les compétences de cette dernière, complétées notamment par les compétences précédemment exercées par le département du Rhône sur le même territoire, le passage de la communauté urbaine à la métropole ne saurait avoir pour conséquence nécessaire et automatique l'application du régime d'incompatibilité prévu spécifiquement pour les présidents de conseils généraux.
En troisième lieu, compte tenu de l'évolution institutionnelle qui consiste dans la transformation de la communauté urbaine en une collectivité territoriale à statut particulier et dans l'attribution de compétences actuellement exercées par les communes, la métropole possède un lien étroit avec les communes qui la composent. Il est donc rationnel que le président du conseil de la métropole puisse conserver un mandat de maire.
A la différence des départements qui ont, pour la plupart, des territoires étendus qui ne permettent pas d'identifier un lien particulier entre l'ensemble des communes du département et le conseil général, la métropole de Lyon se situe sur une zone géographique resserrée au sein de laquelle il existe une grande proximité, une convergence d'intérêts, et d'évidentes synergies entre les communes et la métropole.
Bien que la métropole de Lyon se distingue de la ville de Paris dans la mesure où il n'y a, pour cette dernière, qu'une seule commune dans le département, elle s'en rapproche en raison de l'intensité des liens tissés entre la métropole et les communes qui étaient jusqu'ici regroupées au sein de la communauté urbaine de Lyon.
Les liens qui existent dans les faits, et compte tenu de l'histoire de la communauté urbaine de Lyon, entre les communes et la métropole de Lyon caractérisent une situation objectivement différente de celle qu'on peut observer dans la généralité des départements. Nulle part en France, il n'existe actuellement de collectivité territoriale reposant sur la dynamique du transfert de compétences que traduit la mise en place de la métropole de Lyon.
Le législateur n'a donc pas méconnu le principe d'égalité en prenant en compte les différences existantes entre les départements et la métropole de Lyon pour autoriser le président de cette dernière à cumuler ses fonctions avec celles d'un maire.
Le législateur a enfin pu prendre en considération l'intérêt général qu'il y avait à garantir la transition réussie de la communauté urbaine vers la métropole de Lyon en permettant à un maire d'une des communes composant la métropole de devenir président de son conseil.
Cette possibilité, qui s'inscrit dans la démarche progressive entamée par les acteurs locaux pour constituer cette nouvelle collectivité territoriale, apparaît en effet comme le meilleur moyen d'assurer la réussite de cette réforme afin de lui permettre de susciter d'autres évolutions de l'organisation territoriale autour d'une simplification des structures administratives dans le cadre de la modernisation de l'action publique entreprise par le Gouvernement.
4/ Sur les modalités d'élection des conseillers métropolitains durant la phase transitoire entre 2015 et 2020.
L'article 33 de la loi déférée prévoit que jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon, les délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon exerceront le mandat de conseiller métropolitain.
Les députés requérants estiment qu'en prévoyant un tel dispositif transitoire, le législateur a méconnu les dispositions de l'article 72 de la Constitution selon lesquelles les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus.
a/ L'article 72 de la Constitution impose que les collectivités soient administrées par des conseils élus. Mais il n'impose pas que les membres de ces conseils aient été spécialement élus au titre de la collectivité qui se met en place.
Comme l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel à propos de l'élection des conseillers territoriaux, l'article 72 « n'interdit pas que les élus désignés lors d'un unique scrutin siègent dans deux assemblées territoriales » (décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, cons. 23). Cette solution peut être rapprochée de la présente loi, qui prévoit qu'un même scrutin aura pour objet de désigner des élus qui siègeront successivement au sein de deux assemblées territoriales, dans des conditions garantissant que les électeurs seront dûment informés, avant le vote, du double objet de l'élection compte tenu de l'évolution institutionnelle prévue à brève échéance après le scrutin, neuf mois plus tard.
Dans le cas particulier de la mise en place d'une nouvelle collectivité, le législateur peut prévoir qu'elle sera administrée par une assemblée composée, à titre transitoire, par des personnes qui ont été élues au titre de la collectivité ou de l'établissement auquel la nouvelle collectivité succède.
Le législateur a déjà prévu ce type de dispositif pour la création de nouvelles collectivités territoriales. Ainsi, lors de la création du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon en 2007, le mandat des conseillers généraux de la collectivité territoriale élus en mars 2006 a été prolongé jusqu'en mars 2012. De la même manière, lors de la transformation du statut de Mayotte en mars 2011, le mandat des conseillers élus en mars 2008 s'est poursuivi.
Il importe que l'assemblée délibérante de la nouvelle collectivité soit composée de personnes élues au suffrage universel. Mais le fait qu'elles aient été élues au titre de la structure précédente ne saurait être regardé comme contraire à l'article 72 de la Constitution. A fortiori si les électeurs se sont prononcés en connaissance de cause et si la transition était prévue dès l'élection des personnes qui seront les futurs membres de l'assemblée de la nouvelle collectivité.
Ce mode de désignation permet d'assurer la mise en place de la nouvelle collectivité dans de bonnes conditions et de garantir la continuité du service lorsque la nouvelle collectivité succède à une structure préexistante dont elle reprend tout ou partie des missions.
Dès lors que les membres de l'assemblée délibérante de la nouvelle collectivité ont été élus au suffrage universel, rien ne s'oppose ce qu'ils aillent au terme du mandat pour lequel ils ont été élus avant que soit organisée une nouvelle élection, qui sera spécialement organisée au titre de la nouvelle collectivité.
Il convient de rappeler à cet égard que l'ensemble des délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon seront élus au suffrage universel direct en même que les conseillers municipaux. En effet, toutes les communes composant la métropole ont une population supérieure à 1 000 habitants, seuil qui impose l'élection au suffrage universel des délégués communautaires, conformément aux dispositions de l'article L. 273-6 du code électoral. La métropole sera donc administrée entre 2015 et 2020 par un conseil élu au suffrage universel direct.
b/ Le législateur a souhaité qu'il soit procédé à l'élection des futurs conseillers métropolitains de manière anticipée, au même moment que les élections municipales, pour permettre à la réforme envisagée de se réaliser dans les meilleures conditions.
En premier lieu, l'organisation d'élections concomitantes permettra d'assurer une information complète des électeurs sur la portée exacte de leur vote. En effet, une partie des compétences exercées par les communes seront exercées, à compter du 1er janvier 2015, par la métropole de Lyon. L'organisation au même moment des deux scrutins est donc de nature à renforcer la compréhension des électeurs sur les enjeux des élections. Elle assurera ainsi le respect du principe constitutionnel de sincérité et de clarté du scrutin.
Le Gouvernement a été d'ailleurs été spécifiquement alerté sur ce point par le Conseil d'Etat qui a estimé que l'élection, en mars 2014, des futurs conseillers métropolitains devra être accompagnée d'une information suffisante des électeurs quant à la portée de leur vote pour que ces dispositions transitoires assurent le respect des principes de sincérité et de clarté du scrutin. L'Etat organisera ainsi une campagne d'information spécifique en direction des électeurs de la métropole pour bien les informer sur les modifications apportées par la loi par la mise en place d'un site internet dédié et par une information institutionnelle dans la presse quotidienne régionale.
En deuxième lieu, en l'absence d'un tel dispositif transitoire, il aurait fallu procéder à une nouvelle élection spécifique pour les nouveaux conseillers municipaux avant la fin de l'année 2014 pour permettre la constitution de la nouvelle collectivité au 1er janvier 2015.
Cette nouvelle échéance électorale, après les scrutins municipaux et européens, risquerait de provoquer une très forte abstention.
Les habitants comprendraient mal en effet qu'ils soient appelés en mars pour désigner des élus pour une période de 9 mois, alors même que pour la première fois les élus à la communauté urbaine, à laquelle succèdera la métropole, se fera au suffrage universel direct grâce au mécanisme du fléchage. L'organisation d'élections devant intervenir avant le 1er janvier 2015, date de création de la nouvelle métropole de Lyon, risquerait donc de se traduire par une importante abstention, compte tenu du calendrier électoral : élections municipales et communautaires en mars 2014, élections métropolitaines en novembre-décembre 2014, élections départementales et régionales en mars 2015. Ainsi, le corps électoral correspondant au territoire de l'actuelle Communauté Urbaine de Lyon serait appelé aux urnes près de trois fois en un an (sans même compter les élections européennes de mai 2014).
Or, l'objectif de favoriser la participation électorale est un motif d'intérêt général que le législateur peut prendre en compte (décision n°2013-667 DC du 16 mai 2013, cons. 62). La prise en compte de cet objectif apparaît d'autant plus nécessaire en l'espèce qu'une forte abstention porterait atteinte à la légitimité même de cette nouvelle collectivité territoriale et pourrait fragiliser la dynamique sur laquelle est fondée la réforme.
En troisième lieu, la mise en place de la nouvelle collectivité territoriale représente une opération particulièrement complexe. La métropole exercera en effet des compétences actuellement dévolues au conseil général du Rhône, à la communauté urbaine de Lyon et aux communes.
Sur l'année 2014, il sera nécessaire d'évaluer le transfert des ressources et des charges entre le département du Rhône et la métropole de Lyon, de répartir les personnels affectés à la métropole de Lyon et au nouveau département, d'organiser les contours des organismes interdépartementaux qui resteront communs, de prévoir la future structuration des services, de réfléchir à la territorialisation des politiques publiques dans un dialogue avec les communes.
Une telle complexité des tâches, nécessitant l'engagement des élus communautaires et des maires, est peu compatible avec l'organisation d'une nouvelle élection en novembre ou décembre 2014.
Pour l'ensemble de ces raisons, la mise en place d'un système transitoire permettant aux délégués communautaires élus en mars 2014 de constituer le premier conseil de la métropole apparaît nécessaire pour assurer la réussite de la mise en place de cette nouvelle collectivité territoriale.
5/ Sur les modalités de désignation de l'exécutif de la métropole durant la phase transitoire de 2015 à 2020.
L'article 37 de la loi déférée prévoit que le président et les vice-présidents du conseil de la communauté urbaine de Lyon exercent les mandats de président et de vice-présidents du conseil de la métropole jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux.
Ces dispositions répondent aux mêmes considérations.
La continuité dans les fonctions du président et des vice-présidents est justifiée par le souci d'assurer, à titre strictement transitoire, la mise en place de la collectivité dans des conditions satisfaisantes et sans risque de rupture dans la conduite du projet à compter du 1er janvier 2015. Cette disposition est ainsi justifiée par un motif d'intérêt général tenant aux conditions de mise en place de la nouvelle collectivité.
6/ Sur la parité.
Il convient de rappeler que l'article 1er de la Constitution qui dispose que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » n'a ni pour objet, ni pour effet de priver le législateur de la faculté qu'il tient de l'article 34 de la Constitution de fixer le régime électoral des assemblées locales (décision n°2010-618 DC du 9 décembre 2010, cons. 34).
La parité sera bien prise en compte dans le processus électoral des conseillers communautaires. Les listes des candidats dans chaque commune devront, en effet, être composées alternativement de candidats de sexe opposé.
En outre, la situation critiquée n'est que transitoire dans la mesure où l'article 39 impose, pour la définition du régime électoral applicable à l'élection des conseillers métropolitains en 2020, l'application du principe de parité femmes-hommes (renvoi aux articles L. 260 et L. 262 du code électoral) et que, pour 2020, le nouvel article L. 3631-5 du CGCT introduit par l'article 26 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, prévoit d'ores et déjà que l'exécutif de la métropole de Lyon devra respecter le principe de parité femmes-hommes,
Il s'ensuit qu'à l'instar de toute collectivité territoriale et dès lors que la composition de son assemblée délibérante sera paritaire à l'issue de la période transitoire 2015-2020, l'exécutif de la métropole de Lyon respectera strictement cette règle.
Pour l'ensemble de ces raisons, les griefs articulés contre les dispositions relatives à la création de la métropole de Lyon devront être écartés.
IV/ Sur l'article 43
A/ L'article 43 de la loi déférée modifie le régime juridique des métropoles.
Les députés auteurs du recours estiment que cet article méconnaît le principe d'égalité devant la loi en prévoyant une transformation automatique en métropole des établissements publics à coopération intercommunale à fiscalité propre des établissements qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans le cas où ils se situent dans une aire urbaine, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, de plus de 650 000 habitants alors que, dans les autres cas, cette transformation est subordonnée à un accord exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.
B/ Ce grief ne pourra qu'être écarté.
Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
Le législateur a souhaité s'appuyer sur un critère objectif pour définir les très grandes agglomérations françaises qui doivent bénéficier des outils juridiques créés par la loi pour répondre aux enjeux économiques, sociaux et environnementaux qu'elles connaissent.
Le critère de la taille de l'aire urbaine dans lequel se situe l'agglomération est un critère retenu par l'INSEE pour définir géographiquement ces très grandes agglomérations. Il permet ainsi de caractériser un développement urbain important qui doit se traduire par la création d'une métropole au regard de l'objectif poursuivi par le législateur de renforcer la coopération intercommunale et de l'adapter aux enjeux de ces territoires.
Le législateur a néanmoins prévu que les établissements publics de coopération intercommunale de taille équivalente mais ne s'insérant pas dans des ensembles urbains aussi importants pourraient, s'ils le souhaitent, bénéficier des mêmes outils juridiques en vue d'accompagner leur développement.
Compte tenu de la différence objective de situation existant entre ces agglomérations, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité.
*     *     *
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans la saisine ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les conseillers,
Nous avons l'honneur, en application des dispositions de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de déférer au Conseil Constitutionnel la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, et plus particulièrement les dispositions des articles 12; 22; 24; 26; 33 ; 37 et 43.
A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs suivants.
Sur la procédure
Les griefs procéduraux concernent l'article 12 de la loi déférée, adopté au terme d'une procédure irrégulière. En effet, le choix du Gouvernement de procéder, par voie d'amendement, à une modification notoirement substantielle du dispositif initial, au stade de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, en première lecture, a abouti au détournement des exigences constitutionnelles applicables que sont :
- La consultation obligatoire du Conseil d'Etat,
- La priorité sénatoriale sur les projets de loi concernant les collectivités territoriales,
- Et l'exigence de procéder à une étude d'impact.
En l'espèce, en tant qu'il porte sur la création d'une métropole de Paris, le projet de loi initialement déposé sur le bureau du Sénat, première assemblée à devoir être saisie, prévoyait la formule d'un établissement public soumis au régime des syndicats mixtes, ce qui rattachait la nouvelle entité à la catégorie des pôles métropolitains, créés par la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Ainsi, les dispositions relatives à cette entité, financée, non par une fiscalité propre, mais par la contribution des membres, figuraient dans le titre Ill consacré aux pôles métropolitains, au sein du livre VIl relatif au syndicat mixte, de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales.
Le projet de loi tel que déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale en première lecture ne comportait aucune mesure relative à la métropole de Paris, dans la mesure où le Sénat avait supprimé cet article en première lecture.
C'est donc par un amendement du Gouvernement, déposé nuitamment le 2 juillet 2013 en commission des lois de l'Assemblée nationale, que ce dispositif fut intégralement réécrit.
Et bien que votre jurisprudence constante rappelle que «tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect avec le texte déposé ou transmis», il apparaît que la nature et la portée substantielle de la réécriture de l'article 12 de la loi déférée, article qui est, en lui-même, un projet de loi à lui-seul, constitue un détournement de procédure.
Il s'agit, dans la loi déférée, de prévoir la création, sous la dénomination de «métropole du Grand Paris», d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à statut particulier, soumis, en principe, au régime des métropoles de droit commun.
C'est ainsi que l'article 12 de la loi déférée insère, désormais, un chapitre IX au sein du titre 1er, consacré aux établissements publics de coopération intercommunale, du livre Il relatif à la coopération intercommunale de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales. Cette formule de coopération locale n'a rien en commun avec la formule initialement prévue par le projet de loi puisqu'elle repose, non plus sur la contribution des composantes de base, appelés à former un pôle métropolitain, mais sur une fiscalité propre à la nouvelle métropole.
L'intervention en séance publique, au cours de la troisième séance du 18 juillet 2013, du député François ASENSI vient corroborer cette démonstration s'agissant de l'article 12:
«L'article 12 concentre en lui-même la plupart des critiques que nous pouvons faire sur ce projet de loi. Il est indéfendable par la méthode qui a été mise en oeuvre pour l'imposer, autant que dans son contenu. La méthode d'abord. Il n'est pas possible, dans notre pays, dans notre démocratie, d'engager un tel big bang institutionnel pour la région Île-de-France en introduisant subitement un amendement gouvernemental à mille lieues de l'intention initiale que le Gouvernement défendait au Sénat dans son projet initial. Aucune consultation n'a eu lieu sur cet amendement. Nous avons été tout simplement baladés avec le premier projet de loi. Cet article 12 n'a pas pu être produit en si peu de temps. Le Gouvernement demande à notre assemblée, en trois jours, de supprimer les intercommunalités en petite couronne, de vider de leurs compétences les communes et de créer une institution gigantesque, couvrant 7 millions d'habitants, qui disposera de tous les leviers stratégiques, de tous les moyens nécessaires pour imposer par le haut des décisions qui auront été fixées entre techniciens. Cette raison seule suffirait pour ne pas soutenir cet article 12 ».
Une telle volte-face du Gouvernement, début juillet 2013, près de trois mois après le dépôt du
projet de loi, à l'occasion d'un amendement qui réécrit intégralement l'article 12 du texte, faisant le choix d'une forme inédite d'intercommunalité à statut particulier, est, d'ailleurs, reconnue par le ministre en charge de soutenir la discussion parlementaire. En témoigne la seconde séance du 16 juillet 2013, à l'Assemblée nationale :
«M. Patrick Devedjian. (. .. ) Vous avez un argument assez faible: le Sénat a annulé le projet du Gouvernement en première lecture. Mais, madame la ministre, vous n'êtes pas revenue, ce qu'on aurait pu comprendre, à votre projet initial, ...
Mme Marylise Lebranchu, ministre. C'est vrai!
M. Patrick Devedjian .... que l'Assemblée était toute prête -le rapporteur n'aurait demandé que cela - à rétablir, mais, par voie d'amendements, vous avez déposé un projet nouveau. (. .. ) Ne dites donc pas que c'est à cause du Sénat: c'est votre choix délibéré.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. je l'assume.»
Au final, l'amendement qui transforme la métropole du Grand Paris d'un EPCI de droit commun en un EPCI à fiscalité propre à statut particulier, constitue, par lui-même texte entièrement nouveau. Un tel amendement dépasse largement, par sa portée, les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement.
De fait, pour être conforme à l'alinéa 2 de l'article 39 de la Constitution, ce texte aurait dû être soumis en premier lieu au Sénat.
De fait, les exigences de précision de l'étude d'impact, annexée au projet de loi initial, telles que posées par l'article 8 de la loi organique no 2009-403 du 15 avril 2009, ainsi que celles relatives au recueil de l'avis du Conseil d'Etat (2003-468DC du 3 avril 2003) n'ont pas seulement été méconnues, elles ont été détournées par le Gouvernement.
Sur l'article 12
Selon les requérants, l'article 12 de la loi déférée viole l'article 1er de la Constitution, selon lequel l'organisation de la France« est décentralisée», et méconnaît à plusieurs titres l'article 72 de la Constitution.
L'article 12 opère en réalité une «re-centralisation » sans le dire, opérée sous-couvert d'un EPCI à statut particulier, qui n'a certes pas le statut de collectivité à part entière, mais qui a vocation à le devenir, attendu que le Gouvernement n'a pas caché son intention lors des débats parlementaires, de procéder, dans un avenir plus ou moins proche, à une élection au suffrage universel des conseillers métropolitains qu'il s'agisse des métropoles de droit commun comme des métropoles à statut particulier.
L'article 12, comme évoqué supra, prévoit la création, au 1er janvier 2016, sous la dénomination de «métropole du Grand Paris», d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, à statut particulier. La métropole est organisée en «territoires». Dans chaque territoire, il est créé un conseil de territoire composé des délégués des communes incluses dans le périmètre de ce territoire. Les présidents des conseils de territoires, élus en leur sein, sont, de droit, vice-présidents du conseil de la métropole du Grand Paris.
S'agissant du périmètre de la métropole, elle regroupera obligatoirement : la commune de Paris; l'ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, et les communes des autres départements de la région d'Île-de-France appartenant au 31 décembre 2014 à un établissement public de coopération intercommunale comprenant au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne et dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30 septembre 2014.
Cette adhésion obligatoire de certaines communes, sans consentement aucun, qu'il s'agisse des collectivités comme des citoyens, contrevient à la logique même de I'EPCI, « établissement public de coopération intercommunale». L'EPCI, à statut particulier ou non, procède par nature d'une logique coopérative et contractuelle, à la fois dans son fonctionnement, et dans sa constitution. En l'espèce, il s'agit d'une adhésion forcée, pour ne pas dire autoritaire.
Et si, dans le droit commun de l'intercommunalité, le préfet, lorsqu'il définit le périmètre de I'EPCI, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, peut être conduit à intégrer une commune à I'EPCI contre son gré, il ne le fait que de manière limitée et proportionnée. A ce jour, l'intégration contre le gré de la commune constitue une exception à la règle, quand la loi déférée entend faire de l'exception la règle. A ce titre, l'article 12 de la loi déférée méconnaît l'exigence constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales posée à l'alinéa 3 de l'article 72 de la Constitution.
S'agissant des compétences des communes membres de la métropole, les requérants considèrent que les dispositions qui définissent les attributions de la métropole du Grand Paris
ont pour effet de les priver de compétences substantielles.
Or le principe de l'organisation décentralisée de la France, tel que posé à l'article 1er de la Constitution suppose que les communes n'aient pas seulement une existence, mais aussi une consistance, et que leurs compétences ne soient pas réduites à un point tel que ces collectivités n'administrent plus. Il résulte ainsi de l'article 72 de la Constitution que toute collectivité territoriale doit être dotée d'attributions effectives (décision no 91-290 DC du 9 mai 1991, cons. 32).
En l'espèce, la métropole les en prive, en exerçant de plein droit, en lieu et place des communes membres, le développement et l'aménagement économique, social et culturel; la création, l'aménagement et la gestion des zones d'activité industrielles, commerciales, tertiaires, artisanales, touristiques, portuaires et aéroportuaires les plans locaux d'urbanisme; les zones d'aménagement concerté; les réserves foncières; le programme local de l'habitat; le logement; la politique de la ville; le développement urbain; l'environnement et le soutien à la maîtrise de l'énergie ...
Il suffit de prendre l'exemple de la commune de Paris, «territoire» à elle-seule, et dont le conseil de territoire est «composé des membres du Conseil de Paris» pour comprendre que si le Conseil de Paris est la même collectivité délibérante que le conseil de territoire, la commune de Paris n'est plus une collectivité autonome dotée de la compétence générale.
Et comment ne pas voir une tutelle de fait, à tout le moins administrative, de la métropole sur les communes, lorsque l'article 12 de loi déféré dispose d'une part qu'« En cas de carence dûment constatée des conseils de territoire à élaborer leur plan de territoire dans le délai de vingt-quatre mois ou en l'absence de cohérence avec le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables, le conseil de la métropole élabore les plans de territoire ou les met en cohérence avec le rapport et le projet déjà mentionnés » et prévoit d'autre part que « Le directeur général des services et les directeurs généraux adjoints des services du conseil de territoire sont nommés par le président du conseil de la métropole du Grand Paris, sur proposition du président du conseil de territoire ».
Par ailleurs, la décentralisation n'est pas seulement le transfert d'une compétence de l'Etat aux collectivités territoriales. Elle est également mise en oeuvre par le principe de subsidiarité. A ce titre, l'article 12 méconnaît l'alinéa 2 de l'article 72 de la Constitution au titre duquel «Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon», en ce que la loi déférée attribue à la métropole du Grand Paris tout ou partie des compétences précitées. Elle attribue en effet des compétences que, eu égard à leurs caractéristiques et aux intérêts concernés, les collectivités territoriales impliquées (communes membres ou départements de Paris et de la Petite couronne ou encore région lie-de-France), exercent le mieux, directement ou par l'intermédiaire d'établissements publics qui les associent à la décision. C'est le cas des plans locaux d'urbanisme par les communes; des plans de déplacement par les départements; du développement et de l'aménagement économique, social et culturel par la région.
De plus, s'agissant non plus des compétences transférées, mais du transfert lui-même, à la lecture de l'article 12 de la loi déférée : «Pour mettre en oeuvre le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement, la métropole du Grand Paris réalise des programmes d'aménagement et de logement. Elle peut demander à l'État de la faire bénéficier, par décret en Conseil d'État, de compétences dérogatoires pour la création et la réalisation des zones d'aménagement concerté et la délivrance d'autorisations d'urbanisme», les requérants dénoncent le recours à la matière réglementaire dans le transfert de compétences, alors même que c'est à la loi seule de déterminer les compétences des collectivités territoriales (alinéa 3 de l'article 72 de la Constitution).
Il en est de même lorsque l'article 12 de la loi déférée renvoie régulièrement à la convention le soin de fixer les conditions d'exercice des compétences entre collectivités, Etat et métropole.
Seule une définition précise inscrite dans la loi serait à même de garantir le caractère unitaire de l'Etat et la décentralisation territoriale, qu'il s'agisse des relations entre l'Etat et la nouvelle métropole ou, par délégation, entre la nouvelle métropole et les territoires ou encore, par subdélégation, entre l'exécutif d'un territoire et les maires de communes incluses dans le territoire.
Ou encore lorsque l'article 12 prévoit que la Métropole du Grand Paris «exerce les compétences qui étaient, à la date de sa création transférées par les communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 » mais « que le conseil de la métropole du Grand Paris peut, par délibération, restituer ces compétences aux communes dans un délai de deux ans suivant la création de la métropole du Grand Paris. ». Cette réattribution potentielle des compétences par la Métropole aux communes membres, outre qu'elle est si peu encadrée qu'elle contredit à l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, et confère à l'incompétence négative du législateur, pourrait conduire à une inégalité de traitement entre les communes, selon qu'elles pourraient, ou non, selon des conditions non précisées par le législateur, se voir réattribuer des compétences; inégalité de traitement dont elles sont déjà victimes au stade du transfert, attendu qu'elles n'auront pas toutes délégué les mêmes compétences au 31 décembre 2014. Ce sont celles qui auront été les moins vertueuses, au regard de l'objectif de la loi, qui conserveront le plus de compétences.
S'agissant enfin du fonctionnement de la métropole, l'incertitude sur la nature de l'entité créée par l'article 12 , dit « EPC/ à fiscalité propre à statut particulier» perdure, à considérer que le législateur a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures de nature législative propres à « préciser et compléter» les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole, ainsi que les règles relatives au fonctionnement des conseils de territoire et à l'administration des territoires de la métropole, et celles relatives aux concours financiers de l'État applicables à cet établissement public de coopération intercommunale.
Si la création d'un établissement public de type nouveau doit relever de la loi, c'est bien pour permettre au législateur d'en définir clairement les règles de fonctionnement. En renvoyant ces dispositions essentielles du nouvel établissement à des ordonnances, les requérants estiment que doit être à nouveau soulevée l'incompétence négative du législateur, notamment dans la mesure où l'hypothèse dans laquelle l'ordonnance ne serait pas ratifiée, ou deviendrait caduque, ne peut être totalement écartée et où l'article 12, ayant été modifié de manière substantielle au cours des débats, n'a fait l'objet d'aucune étude d'impact financière.
Sur les articles 22 et 24
L'article 22 de la loi déférée modifie les dispositions relatives à l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense (EPGD), tandis que l'article 24 prévoit qu'à compter de la publication de la loi, les ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général, ainsi que les biens, mentionnés par le procès-verbal {PV) du 31 décembre 2008 sont transférés en pleine propriété à l'établissement public d'aménagement de La Défense-Seine Arche (EPADESA).
Selon les requérants, ces dispositions méconnaissent les exigences constitutionnelles que sont:
- L'exigence de précision de l'étude d'impact annexée au projet de loi déférée
- La libre administration des collectivités territoriales
- Le droit de propriété des personnes publiques
- Et la liberté contractuelle en tant qu'elle bénéficie aux personnes publiques.
Tout d'abord, s'agissant de l'étude d'impact jointe au projet de loi initial de la loi déférée, les requérants estiment qu'elle est manifestement insuffisante.
Les auteurs de la saisine relèvent que l'étude d'impact s'est contentée de relater uniquement la position de I'EPADESA, et donc de l'Etat, sans pour autant expliciter celle retenue par I'EPGD, et donc des collectivités qui composent l'établissement.
De plus, l'évaluation des conséquences économiques et financières est inexistante, alors qu'elles sont bien loin d'être neutres pour les collectivités membres de I'EPGD, attendu que la privation d'effets du procès-verbal a pour conséquence immédiate de priver I'EPGD de ressources financières considérables, qu'il s'agisse des indemnisations versées par I'EPADESA liées à la remise en état des biens, de celles liées à la réalisation de travaux en cas de découverte de vice apparent ou caché, ou encore du produit éventuel de la vente de certains des biens concernés.
Le fait, pour le législateur, de prévoir au dernier alinéa de l'article 24 la réalisation d'un « rapport présentant une estimation des coûts de remise en état de l'ensemble des biens mentionnés par le procès-verbal du 31 décembre 2008 » « dans un délai de six mois » à compter de la promulgation de la loi est un aveu de cette carence.
Le contenu de l'étude d'impact n'a donc pas permis d'éclairer suffisamment les parlementaires sur la portée du texte qui leur a été soumis.
Les dispositions contestées méconnaissent le principe de libre administration des collectivités territoriales posé à l'article 72 de la Constitution, qui doit notamment se traduire par une indépendance organique, des pouvoirs de décision propres, et l'octroi de moyens financiers garantis et suffisants pour l'exercice des compétences.
Or l'article 22, en ne permettant que des mises à dispositions de biens de I'EPADESA vers I'EPGD, revient sur les compétences et les moyens attribués à l'établissement gestionnaire en les limitant fortement. Il permet à I'EPADESA d'exercer une véritable tutelle sur les choix exercés par l'établissement gestionnaire puisque l'aménageur dispose désormais d'un droit de « véto »s'agissant de l'octroi par I'EPGD de titres d'occupation du domaine public constitutifs de droits réels d'une durée égale ou supérieure à cinq ans, et permet à I'EPADESA d'exercer un contrôle sur les choix opérés par le gestionnaire en matière de valorisation des biens qu'il se voit mettre à disposition. Dès lors que I'EPADESA doit obligatoirement donner son accord préalable à la délivrance par I'EPGD d'un titre constitutif de droits réels de plus de cinq ans, le fait pour l'aménageur de refuser la délivrance de tels titres, alors même que la loi déférée ne définit pas les motifs pouvant justifier une telle décision de refus, a pour effet d'empêcher I'EPGD de valoriser son patrimoine, et in fine d'exercer sa mission de gestionnaire.
L'article 24 quant à lui, en privant d'effets le procès-verbal de transfert en pleine propriété conclu entre les deux établissements le 31 décembre 2008, et en prévoyant que I'EPGD ne pourra désormais bénéficier que de mises à disposition, revient sur les compétences et moyens attribués à un établissement public local, représentatif des collectivités qui en sont membres.
Ces dispositions ont pour effet d'opérer une« re-centralisation »au bénéfice d'un établissement public de l'Etat et donc d'empêcher le transfert à l'établissement public (et donc aux collectivités locales qui le composent) des biens pour lesquels n'existe plus de processus d'aménagement.
En outre, le principe de compensation financière des transferts de compétences, composante de la libre administration des collectivités, et qui consiste à ce que le législateur attribue aux collectivités territoriales, lorsque celles-ci se voient transférer des compétences auparavant exercées par l'Etat, des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert, n'est pas respecté.
Ainsi, lorsque I'EPGD s'était vu attribuer la compétence de remise en état des ouvrages, espaces publics et biens situés dans le périmètre de La Défense et aménagés par I'EPADESA qui était, jusqu'à la création de l'établissement de gestion, exercée de fait par l'aménageur, ce transfert de compétences s'est accompagné de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à son exercice. C'est ainsi que le procès-verbal du 31 décembre 2008 conclu entre les deux établissements prévoit que I'EPADESA s'engage à supporter les coûts afférents aux travaux de remise en état engagés par I'EPGD, et à garantir en première demande I'EPGD pour les coûts supportés par ce dernier du fait de l'apparition de vice apparents ou cachés, et de dommages, sur les biens objets du transfert de propriété.
Or l'article 24 de la loi déférée prive d'effets le procès-verbal du 31 décembre 2008 à compter de la date de publication de la loi déférée. Ce faisant, il prive d'effets non seulement les stipulations du procès-verbal relatives à la propriété des biens mais également celles relatives aux modalités financières prévues pour permettre à I'EPGD de remettre en état les biens concernés, et donc d'assumer pleinement la compétence qui lui est transférée, et qu'il continue à assumer, du fait de la mise à disposition des biens.
Et si le juge constitutionnel admet le transfert législatif, forcé et à titre gratuit, de biens relevant des domaines public et privé entre personnes publiques au regard des objectifs d'intérêt général poursuivis, c'est à la condition que ce transfert n'ait pas pour effet de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l'existence et de la continuité des services publics auxquels les biens restent affectés. Le juge constitutionnel est ainsi amené à vérifier si ce transfert de biens s'accompagne du transfert des droits et obligations qui y sont attachés. En l'espèce, le transfert des droits et obligations attachés aux biens de I'EPGD vers I'EPADESA n'accompagne pas le transfert de propriété au profit de I'EPADESA. Car, alors que ce transfert de propriété s'opère à titre gratuit, sans prévoir la moindre indemnité au profit de I'EPGD, c'est sur l'établissement public local que l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens, hormis le droit de céder, va reposer. Ces dispositions méconnaissent donc manifestement le droit de propriété des personnes publiques. Le droit de propriété de I'EPGD pourra également être remis en cause pour le passé, si la loi a pour effet de valider les cessions opérées illégalement par I'EPADESA au profit de tiers durant la période où I'EPGD était propriétaire des biens en application du PV de transfert.
S'agissant de la liberté contractuelle, le Conseil constitutionnel considère que« le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaÎtre les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 »,et que cette liberté contractuelle bénéficie aux personnes publiques.
Or la privation d'effets du contrat que constitue le procès-verbal, ainsi que son remplacement par un arrêté interministériel, portent atteinte à la liberté contractuelle des établissements publics concernés, dans la mesure où la loi déférée résilie ou annule une convention librement conclue entre les parties qui est en cours d'exécution, et qu'elle substitue au principe initial de conclusion d'un contrat celui d'édiction d'un acte unilatéral. En outre, les auteurs de la saisine soulignent qu'il n'y a pas de motif d'intérêt général suffisant qui pourrait justifier en l'espèce une telle atteinte au principe de liberté contractuelle dès lors que des dispositifs alternatifs auraient permis de remédier aux différends rencontrés par les deux établissements sans pour autant méconnaître leur liberté contractuelle.
Enfin, les requérants font remarquer que dans la mesure où la loi prévoit l'édiction d'un nouveau décret d'application, puis celle d'un arrêté interministériel, la publication de la loi déférée sera en pratique suivie d'une phase transitoire, durant laquelle les biens objets du procès-verbal ne seront plus régis par le PV, privé d'effet à la date de la publication de la loi, et non encore régis par l'arrêté. Durant cette phase transitoire, les deux établissements ne seront pas en mesure de déterminer sous quel régime se trouvent les biens. C'est ainsi la sécurité juridique de ces établissements qui se trouve menacée.
Sur les articles 26, 33, 37 et 43
L'article 26 crée, au 1er janvier 2015, la métropole de Lyon, collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, qui se substitue à la communauté urbaine de Lyon et au département du Rhône sur le territoire de la métropole.
S'agissant de sa création par la loi déférée, les requérants tiennent en préambule à souligner, au détour de l'article 26, l'incohérence, et par là l'inégalité de traitement opérée en matière de soumission au référendum des modifications des limites territoriales ou de la création de nouvelles collectivités.
Certes l'article 72-1 de la Constitution prévoit simplement la faculté pour le législateur de consulter les populations en cas de modification des limites territoriales:« Lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier son organisation il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi ».
Or le législateur a utilisé cette faculté, en prévoyant dans le code général des collectivités territoriales actuellement en vigueur qu'un référendum est nécessaire en cas de fusion de départements entre eux, en cas de fusion de régions entre elles, en cas de fusion d'une région et des départements qui la composent, ainsi qu'en cas de modification territoriale des régions.
Dans le même temps, les communes peuvent fusionner sans condition de référendum.
En l'espèce, la loi déférée prévoit, sans consultation des populations intéressées, la création d'une nouvelle collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution, avec l'absorption du Conseil Général du Rhône par la métropole de Lyon. Aucune consultation des populations n'est prévue, non plus s'agissant de Paris Métropole, ou de la Métropole d'Aix-Marseille.
A l'article 43 enfin, relatif aux métropoles dites de droit commun, la loi déférée prévoit la transformation automatique en métropoles des EPCI à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, de plus de 650 000 habitants. Mais la loi déférée conditionne d'autre part à un accord exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population la transformation en métropole d'EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants et comprenant, dans leur périmètre le chef-lieu de région, ou des EPCI qui sont les centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques {INSEE) et qui, à la date d'entrée en vigueur de la loi, exercent, en lieu et place des communes membres un certain nombre de compétences stratégiques et structurantes, notamment en matière d'infrastructures, de transports, de développement économique et d'enseignement supérieur. Pour ces derniers EPCI, la transformation en métropole ne sera donc pas automatique, mais facultative.
Dans ces conditions, il y a inégalité de traitement entre d'une part, les conditions de création de ces diverses métropoles, et d'autre part les fusions de départements et de régions, pour lesquelles un référendum est nécessaire, sans que le Gouvernement ni le législateur ait cru pertinent de justifier par des situations différentes ces traitements arbitrairement différenciés.
S'agissant des modalités de désignation des conseillers métropolitains, l'article 26 prévoit que les conseillers métropolitains seront élus au suffrage universel direct de manière différée par rapport à la création de la métropole, puisque cette élection au suffrage universel n'interviendra qu'à compter de 2020. Dans la mesure où la Métropole de Lyon devient collectivité à statut particulier certes, mais à part entière, dès 2015, le mode de désignation des conseillers métropolitains entre 2015 et 2020 - qui est calqué sur les règles fixées pour les conseillers communautaires composant les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre- méconnaît les exigences constitutionnelles de libre administration des collectivités territoriales, dont l'article 72 de la Constitution précise expressément qu'elles «s'administrent librement par des conseils élus». Ces dispositions de l'article 26, et à tout le moins celles de l'article 33, article qui proroge le mandat des délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon jusqu'en 2020, sont manifestement inconstitutionnelles.
D'ailleurs, cette dérogation au principe des conseils élus, de 2015 à 2020, a également conduit le législateur à s'affranchir, jusqu'en 2020, des règles de parité actuellement en vigueur pour les autres collectivités, en ce qui concerne l'exécutif de la métropole lyonnaise, à savoir les vice-présidents de la CUB de Lyon appelés à exercer le rôle de conseillers métropolitains. Et si l'article 1er de la Constitution, en matière de parité, a davantage pour le législateur un effet permissif qu'obligatoire, il n'en reste pas moins que le législateur ne saurait se fonder sur son choix de confier la gestion, pendant 5 ans, d'une collectivité de plein exercice à des conseillers intercommunaux, pour ensuite en dénoncer les limites pratiques, et s'affranchir du même coup des règles de parité qu'il a édictées pour les autres collectivités. C'est la raison pour laquelle l'article 37 doit lui aussi être déclaré non conforme à la Constitution.
S'agissant enfin des incompatibilités du président de la métropole de lyon, l'article 26 prévoit de rendre incompatible la fonction de président de la métropole de Lyon avec celles de président de conseil général et de président de conseil régional. Cependant, il ne prévoit pas d'incompatibilité entre la fonction de président de la métropole et celle de maire.
L'argument selon lequel le droit en vigueur permet d'être maire et président d'une intercommunalité ne tient pas, attendu que la métropole de Lyon, dès 2015, n'est pas une simple intercommunalité, mais une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution. Or dans le droit positif, les fonctions de président de conseil régional, président du conseil exécutif de Corse, président de conseil général, maire, et maire d'arrondissement sont strictement incompatibles entre elles.
A ce titre, l'article 26 de la loi déférée, puisqu'il envisage l'incompatibilité entre présidents de la métropole, du conseil général et du conseil régional, aurait dû prévoir celle de maire. En l'état, ces dispositions créent une inégalité devant le suffrage selon qu'on est maire, président de conseil général ou de conseil régional, elles doivent donc être censurées.
Souhaitant que ces questions soient tranchées en droit, les députés auteurs de la présente
saisine demandent donc au Conseil Constitutionnel de se prononcer sur ces points et tous ceux
qu'il estimera pertinents eu égard à la compétence et la fonction que lui confère la Constitution.
