Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 25 novembre 1982 par MM Jean-François Le Grand, Marc Jacquet, Jean Amelin, Jacques Braconnier, Jean Chérioux, Henri Belcour, Georges Repiquet, Charles Pasqua, Bernard Hugo, Louis Souvet, Edmond Valcin, Michel Alloncle, Amédée Bouquerel, Michel Chauty, Marcel Fortier, Henri Portier, Roger Romani, Paul d'Ornano, Pierre Carous, François Collet, Geoffroy de Montalembert, Jean Natali, Sosefo Makape Papilio, Jean Chamant, Hubert d'Andigné, René Tomasini, Henri Collette, Roger Moreau, Raymond Brun, Jacques Valade, Jacques Delong, Philippe de Bourgoing, Robert Schmitt, Jules Roujon, Jean-François Pintat, Hubert Martin, Louis Martin, Louis de la Forest, Henri Olivier, Paul Guillaumot, Marc Castex, Louis Boyer, Jean Bénard Mousseaux, Serge Mathieu, Modeste Legouez, Bernard Barbier, Guy Petit, Michel Crucis, Lionel Cherrier, Louis Lazuech, Pierre Louvot, Jean Puech, Adolphe Chauvin, Octave Bajeux, René Ballayer, Jean-Pierre Blanc, Roger Boileau, Raymond Bouvier, Jean Cauchon, Jean Francou, René Jager, Louis Jung, Alfred Gérin, Georges Lombard, Jacques Mossion, Pierre Vallon, Jean Sauvage, Roger Poudonson, Yves Le Cozannet, Charles Zwickert, Georges Treille, Raoul Vadepied, Raymond Poirier et Francis Palmero, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci du texte de la loi relative à la composition des conseils d'administration des organismes du régime général de sécurité sociale, telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de cette ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
1. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que la loi relative à la composition des conseils d'administration des organismes du régime général de sécurité sociale est contraire à la Constitution ; qu'à cet effet, ils font valoir, d'une part, que l'article 23, alinéa 1er, ainsi que d'autres dispositions s'y rattachant, méconnaîtraient le principe d'égalité et, d'autre part, que les articles 19 et 20 violeraient le droit au respect de la vie privée ;
Sur l'article 23, alinéa 1er, et les dispositions s'y rattachant (art 1er à 15) :
2. Considérant que l'article 1er de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel dispose : "Chaque caisse primaire d'assurance maladie est administrée par un conseil d'administration de vingt-cinq membres comprenant : quinze représentants des assurés sociaux élus par ceux des assurés qui ont leur résidence dans la circonscription de la caisse ; six représentants des employeurs désignés par les organisations professionnelles nationales d'employeurs représentatives ; deux représentants désignés par la fédération nationale de la mutualité française ; deux personnes qualifiées désignées par le ministre chargé de la sécurité sociale, l'une parmi des organisations de salariés, l'autre parmi des organisations d'employeurs... ".
3. Considérant que l'article 6 de la loi dispose : "Chaque caisse d'allocations familiales est administrée par un conseil d'administration de vingt-huit membres comprenant : quinze représentants des assurés sociaux élus par ceux des assurés mentionnés à l'article 18 de la présente loi qui ont leur résidence dans la circonscription de la caisse ; trois représentants élus des travailleurs indépendants ; six représentants des employeurs désignés par les organisations professionnelles d'employeurs représentatives ; trois représentants des associations familiales désignés par l'union départementale des associations familiales ; la désignation est effectuée par l'union nationale des associations familiales si, dans la circonscription de la caisse régionale, il n'existe pas d'union départementale ou si, en cas de pluralité d'unions départementales dans cette circonscription, elles ne sont pas parvenues à un accord ; une personne qualifiée désignée par le ministre chargé de la sécurité sociale... " ;
4. Considérant que l'article 23, alinéa 1er, dispose : "Les listes des candidats représentant les assurés sociaux sont présentées par les organisations syndicales nationales représentatives des salariés au sens de l'article L 133-2 du code du travail";
5. Considérant que, selon les auteurs de la saisine, l'article 23 précité violerait le principe d'égalité en privant du droit de présenter des candidats tant les salariés non affiliés aux confédérations syndicales nationales que les non-salariés assurés sociaux du régime général de sécurité sociale et que les militaires, lesquels ne bénéficient pas du droit syndical ;
6. Considérant que les auteurs de la saisine font en outre valoir que le pouvoir du ministre chargé de la sécurité sociale de désigner au titre de personnes qualifiées certains administrateurs des caisses primaires d'assurance maladie et des caisses d'allocations familiales peut engendrer des discriminations injustifiées ;
7. Considérant, enfin, que les auteurs de la saisine soutiennent que la déclaration de non-conformité à la Constitution de l'article 23, alinéa 1er, devrait s'étendre à l'ensemble des articles 1er à 15 de la loi, qui n'en sont pas séparables ;
8. Considérant que les caisses du régime général de sécurité sociale assurent la gestion d'un service public ; qu'il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale et, dans cette mesure, la nature, la composition et le mode de désignation des organes chargés d'administrer ces caisses ; qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne lui impose de recourir à un mode de désignation plutôt qu'à un autre ; qu'il lui est loisible d'ailleurs de retenir, comme il l'a fait dans la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, des modes de désignation différents selon les catégories de caisses et selon les catégories d'administrateurs ;
9. Considérant que les élections prévues pour la désignation de représentants des assurés sociaux ne se rapportent ni à l'exercice de droits politiques ni à la désignation de juges ; que, s'agissant d'élections destinées à désigner des administrateurs d'un service public, aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur de réserver l'initiative des candidatures à certaines organisations en raison de leur nature et de leur représentativité au plan national ;
10. Considérant, de même, que l'attribution au ministre chargé de la sécurité sociale du pouvoir de désigner certains administrateurs de caisses qui remplissent une mission de service public relevant de son département ne méconnaît aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ; que, si les auteurs de la saisine invoquent l'éventualité d'un exercice abusif de ce pouvoir, soumis d'ailleurs au contrôle des juridictions compétentes, une telle supposition ne saurait interdire au législateur de prendre la disposition critiquée ;
11. Considérant, ainsi, que ni les dispositions de l'article 23, alinéa 1er, ni celles des articles 1er à 15 qui, selon les auteurs de la saisine, n'en seraient pas séparables, ne sont contraires à la Constitution ;
Sur les articles 19 et 20 :
12. Considérant que, selon l'article 19 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, chaque employeur, en vue de l'établissement des listes électorales par le maire, doit communiquer aux organismes compétents le nom, les prénoms, la date et le lieu de naissance ainsi que la résidence du salarié qu'il emploie ; que les listes électorales sont publiées dans chaque commune ;
13. Considérant qu'aux termes de l'article 20 de la loi : "Par dérogation aux dispositions qui les assujettissent au secret professionnel, les employeurs, les administrations, les établissements ou entreprises publics et les organismes de sécurité sociale communiquent aux organismes compétents et, en tant que de besoin, à des sociétés de services les documents permettant d'établir des listes électorales";
14. Considérant que la publicité des listes électorales existe en toutes matières ; que si certains renseignements couverts par la règle du secret peuvent être communiqués en vue de l'établissement de ces listes aux organismes compétents pour les dresser et, le cas échéant, aux sociétés de services leur procurant une assistance technique, le secret continue à s'imposer, au regard du public notamment, à ces organismes et sociétés de services pour tous les renseignements qui ne doivent pas figurer sur la liste électorale ;
15. Considérant, ainsi, que ce moyen manque en fait ;
16. Considérant qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen,

Article premier :
La loi relative à la composition des conseils d'administration des organismes du régime général de sécurité sociale est déclarée conforme à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
I / VIOLATION DU PRINCIPE D'EGALITE PAR L'ARTICLE 22 DE LA PRESENTE LOI.
L'article 22 de la loi relative à la composition des conseils d'administration des organismes du régime général de sécurité sociale, stipule que seules les organisations syndicales nationales représentatives des salariés, au sens de l'article L. 133-2 du Code du Travail, sont habilitées à présenter des candidats aux élections des représentants des assurés sociaux, dans les organismes institués par les articles 1er, 6, 7 et 8.
Associés à l'article 22, les articles 5 et 12 du projet de loi conduisent à prolonger les effets de ce monopole de représentation dans les caisses régionales et dans les organismes nationaux de la sécurité sociale, dont la composition est déterminée par les articles 2, 3, 4, 9, 10, 11, 13, 14 et 15 de la loi.
L'objectif poursuivi ainsi par la loi est de confier majoritairement aux assurés sociaux le soin d'assurer la gestion des organismes de sécurité sociale. Ces organismes sont chargés de recouvrer les cotisations (URSSAF), de gérer la trésorerie de la Sécurité sociale (ACOSS), de servir les prestations (trois caisses nationales) et de conduire la politique du personnel des caisses (UCANSS).
En outre, les caisses nationales, aux termes de la législation en vigueur, doivent prendre les mesures destinées à garantir leur équilibre financier.
Les moyens employés pour atteindre cet objectif mettent en cause l'égalité entre les assurés au regard du droit de gestion qui leur est reconnu par la loi.
En premier lieu, s'agissant des seuls salariés, le monopole syndical absolu quant à la présentation des candidatures, institué par l'article 22, ne comporte aucun précédent législatif, s'agissant d'élections sociales à caractère général.
L'ordonnance du 30 octobre 1946 qui instituait pour la première fois l'élection des représentants des assurés sociaux dans les organismes de sécurité sociale n'avait pas prévu, pour sa part, un tel monopole de candidatures.
La loi relative à l'élection des conseillers prud'hommes, récemment modifiée, exclut également un tel monopole, considéré contraire à la Constitution par le Conseil d'Etat.
Quant aux ordonnances de 1967, qui ont réformé la composition des conseils d'administration des caisses de sécurité sociale si elles ont bien prévu ce monopole de présentation, elles s'inscrivent dans une procédure de désignation(1) qui, à l'évidence, suppose que la représentativité des organisations habilitées à désigner soit clairement et préalablement établie.
Seules les élections au sein des entreprises ont donc, jusqu'à présent, retenu un monopole syndical de présentation de candidatures destiné, dans ce cadre précis, à protéger les droits syndicaux. Mais ce monopole n'est pas absolu puisque, dans l'hypothèse où l'élection n'aurait pas permis, au premier tour, d'établir la représentativité des organisations syndicales, un second tour est organisé, qui respecte la liberté de candidatures.
Par conséquent, la loi aujourd'hui incriminée porte atteinte à la liberté de choix des électeurs et à la liberté de candidatures des assurés, en imposant un monopole absolu dans une élection à un seul tour, sans que, s'agissant de la gestion de la sécurité sociale, la protection des droits syndicaux ne se justifie à l'occasion d'une élection directe.
En second lieu, les assurés sociaux du régime général de la sécurité sociale ne sont pas tous des salariés. On peut citer les exemples des chômeurs, indemnisés ou non, et des retraités, mais aussi des étudiants, des invalides de guerre, des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés, des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés et des artistes et auteurs qui, en aucun cas, ne sauraient être considérés comme des salariés, alors qu'ils sont rattachés au régime général en application du Livre IV du Code de la Sécurité Sociale.
Il s'agit enfin des fonctionnaires et des militaires. Les seconds ne bénéficient pas du droit syndical et les premiers disposent d'organisations représentatives qui, pour être reconnues comme telles dans la défense de leurs intérêts particuliers, ne sont pas autorisées à présenter des candidats (en particulier la Fédération de l'Education Nationale). Ainsi, le monopole syndical de candidatures institué par l'article 22, ne permet pas à tous les assurés sociaux ou du moins à leurs organisations représentatives lorsqu'elles existent, de présenter des candidats et, par conséquent, de défendre leurs intérêts propres dans les Conseils d'Administration, notamment en ce qui concerne leur participation au financement des régimes.
En troisième lieu, certaines catégories d'assurés bénéficient d'une double voie de représentation. En effet, les retraités, qui sont appelés à participer aux élections, et, pour ceux d'entre eux qui appartiennent à une organisation syndicale, à présenter des candidats, disposent en outre, à travers leurs associations, du droit de proposer la désignation d'un ou de plusieurs administrateurs dans les caisses chargées de la gestion du risque vieillesse. Cette double voie de représentation apparaît contraire à l'égalité absolue qui doit être respectée entre chaque catégorie d'assurés sociaux.
En quatrième lieu, les articles incriminés autorisent le ministre chargé de la sécurité sociale à désigner, en qualité de personnalités qualifiées, des personnes choisies parmi les organisations de salariés ou d'employeurs, sans préciser que lesdites organisations doivent être représentatives.
Or, ainsi qu'il a été rappelé plus haut, une procédure de désignation suppose que la représentativité des organisations intéressées, soit clairement et préalablement établie.
Cette disposition laisse donc au gouvernement une liberté de choix, de nature à introduire une discrimination entre les organisations, qui met en cause la représentativité reconnue de certaines d'entre elles.
Les articles 1er à 15 et l'article 22 du projet de loi méconnaissent donc le principe de l'égalité devant la loi, posé par l'article 2 de la Constitution et par le Préambule de la Constitution, sans que les discriminations introduites par ledit texte ne soient justifiées par les objectifs qu'il poursuit.
II / VIOLATION DU DROIT AU RESPECT DE LA VIE PRIVEE PAR LES ARTICLES 18 et 19 DE LA PRESENTE LOI.
L'article 18 du projet de loi confie aux maires le soin d'établir les listes électorales avec l'assistance des employeurs, de tous les organismes publics et des caisses de sécurité sociale.
L'article 19 autorise, pour l'établissement de ces listes, la levée du secret professionnel et permet en outre que des sociétés privées de services participent aux travaux d'établissement des listes.
La Commission nationale de l'informatique et des libertés a considéré qu'un tel dispositif est contraire au respect de la vie privée des individus. Les Sénateurs soussignés affirment que la présente loi n'organise pas la protection de la vie privée des futurs électeurs à ces élections.
Or, le respect de la vie privée constitue l'un des éléments essentiels de la protection des libertés individuelles des citoyens, proclamée par le Préambule de la Constitution et consacrée par le Conseil Constitutionnel ainsi que par la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales qui stipule en son article 8 que "toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance".
Les Sénateurs soussignés demandent au Conseil Constitutionnel de déclarer non conformes à la Constitution et aux principes fondamentaux ayant valeur constitutionnelle, les dispositions des articles l8, 19 et 22 de la loi susvisée, ainsi que ses articles 1er à 15, qui ne sont pas séparables de l'article 22.
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(1) par les organisations syndicales (et donc pas d'une élection)
