Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, le 18 avril 2013, par MM. François ZOCCHETTO, Jean-Claude GAUDIN, Jean-Paul AMOUDRY, Pierre ANDRÉ, Jean ARTHUIS, Gérard BAILLY, Philippe BAS, René BEAUMONT, Christophe BÉCHU, Michel BÉCOT, Joël BILLARD, Jean BIZET, Jean-Marie BOCKEL, Pierre BORDIER, Mme Natacha BOUCHART, MM. Joël BOURDIN, Jean BOYER, Mme Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, MM. François-Noël BUFFET, François CALVET, Christian CAMBON, Jean-Pierre CANTEGRIT, Vincent CAPO-CANELLAS, Jean-Noël CARDOUX, Jean-Claude CARLE, Mme Caroline CAYEUX, MM. Gérard CÉSAR, Pierre CHARON, Alain CHATILLON, Jean-Pierre CHAUVEAU, Marcel-Pierre CLÉACH, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Raymond COUDERC, Jean-Patrick COURTOIS, Philippe DALLIER, Serge DASSAULT, Mme Isabelle DEBRÉ, MM. Francis DELATTRE, Vincent DELAHAYE, Robert del PICCHIA, Marcel DENEUX, Gérard DÉRIOT, Mmes Catherine DEROCHE, Marie-Hélène DES ESGAULX, M. Yves DÉTRAIGNE, Mme Muguette DINI, MM. Éric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Michel DOUBLET, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, MM. Daniel DUBOIS, Alain DUFAUT, André DULAIT, Ambroise DUPONT, Jean-Léonce DUPONT, Louis DUVERNOIS, Jean-Paul EMORINE, Mme Françoise FÉRAT, MM. André FERRAND, Louis-Constant FLEMING, Michel FONTAINE, Bernard FOURNIER, Jean-Paul FOURNIER, Christophe-André FRASSA, Yann GAILLARD, René GARREC, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, MM. Jacques GAUTIER, Patrice GÉLARD, Bruno GILLES, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Alain GOURNAC, Francis GRIGNON, François GROSDIDIER, Charles GUENÉ, Joël GUERRIAU, Pierre HÉRISSON, Michel HOUEL, Alain HOUPERT, Jean-François HUMBERT, Benoît HURÉ, Jean-Jacques HYEST, Mmes Sophie JOISSAINS, Chantal JOUANNO, Christiane KAMMERMANN, M. Roger KAROUTCHI, Mme Fabienne KELLER, M. Marc LAMÉNIE, Mme Élisabeth LAMURE, MM. Gérard LARCHER, Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Jean-René LECERF, Antoine LEFÈVRE, Jacques LEGENDRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Jean-Claude LENOIR, Philippe LEROY, Mme Valérie LÉTARD, MM. Gérard LONGUET, Roland du LUART, Michel MAGRAS, Philippe MARINI, Hervé MARSEILLE, Hervé MAUREY, Mme Hélène MASSON-MARET, M. Jean-François MAYET, Mme Colette MÉLOT, MM. Jean-Claude MERCERON, Michel MERCIER, Alain MILON, Aymeri de MONTESQUIOU, Albéric de MONTGOLFIER, Mme Catherine MORIN-DESAILLY, MM. Philippe NACHBAR, Christian NAMY, Louis NÈGRE, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, François PILLET, Xavier PINTAT, Louis PINTON, Rémy POINTEREAU, Christian PONCELET, Ladislas PONIATOWSKI, Hugues PORTELLI, Yves POZZO di BORGO, Mmes Sophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, André REICHARDT, Bruno RETAILLEAU, Charles REVET, Gérard ROCHE, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Michel SAVIN, Bruno SIDO, Mme Esther SITTLER, MM. Abdourahamane SOILIHI, Henri TANDONNET, André TRILLARD, Mme Catherine TROENDLE, MM. François TRUCY, Jean-Marie VANLERENBERGHE, Hilarion VENDEGOU et Jean-Pierre VIAL, sénateurs ;
Et le 19 avril 2013, par MM. Christian JACOB, Damien ABAD, Élie ABOUD, Bernard ACCOYER, Yves ALBARELLO, Mme Nicole AMELINE, MM. Benoist APPARU, Olivier AUDIBERT TROIN, Patrick BALKANY, Jean-Pierre BARBIER, Sylvain BERRIOS, Xavier BERTRAND, Étienne BLANC, Marcel BONNOT, Jean-Claude BOUCHET, Mme Valérie BOYER, MM. Xavier BRETON, Dominique BUSSEREAU, Yves CENSI, Luc CHATEL, Gérard CHERPION, Guillaume CHEVROLLIER, Alain CHRÉTIEN, Dino CINIERI, Jean-François COPÉ, Édouard COURTIAL, Mme Marie-Christine DALLOZ, MM. Gérald DARMANIN, Marc-Philippe DAUBRESSE, Jean-Pierre DECOOL, Bernard DEFLESSELLES, Lucien DEGAUCHY, Rémi DELATTE, Nicolas DHUICQ, Jean-Pierre DOOR, Dominique DORD, David DOUILLET, Mmes Marianne DUBOIS, Virginie DUBY-MULLER, M. Georges FENECH, Mme Marie-Louise FORT, MM. Yves FOULON, Marc FRANCINA, Yves FROMION, Laurent FURST, Claude de GANAY, Sauveur GANDOLFI-SCHEIT, Hervé GAYMARD, Mme Annie GENEVARD, MM. Guy GEOFFROY, Bernard GÉRARD, Alain GEST, Franck GILARD, Claude GOASGUEN, Philippe GOSSELIN, Mmes Claude GREFF, Françoise GUÉGOT, MM. Jean-Claude GUIBAL, Jean-Jacques GUILLET, Christophe GUILLOTEAU, Michel HEINRICH, Michel HERBILLON, Antoine HERTH, Patrick HETZEL, Philippe HOUILLON, Guénhaël HUET, Sébastien HUYGHE, Christian KERT, Jacques KOSSOWSKI, Jacques LAMBLIN, Jean-François LAMOUR, Mme Laure de LA RAUDIÈRE, MM. Guillaume LARRIVÉ, Charles de LA VERPILLIÈRE, Mme Isabelle LE CALLENNEC, MM. Marc LE FUR, Pierre LELLOUCHE, Dominique LE MÈNER, Philippe LE RAY, Céleste LETT, Mme Geneviève LEVY, MM. Thierry MARIANI, Olivier MARLEIX, Jean-Claude MATHIS, François de MAZIÈRES, Philippe MEUNIER, Pierre MOREL-A-L'HUISSIER, Jean-Luc MOUDENC, Jacques MYARD, Mmes Dominique NACHURY, Valérie PECRESSE, MM. Jacques PÉLISSARD, Bernard PERRUT, Édouard PHILIPPE, Jean-Frédéric POISSON, Mmes Bérangère POLETTI, Josette PONS, MM. Didier QUENTIN, Arnaud ROBINET, Camille de ROCCA-SERRA, Martial SADDIER, François SCELLIER, André SCHNEIDER, Fernand SIRÉ, Thierry SOLÈRE, Michel SORDI, Éric STRAUMANN, Claude STURNI, Alain SUGUENOT, Mme Michèle TABAROT, MM. Jean-Charles TAUGOURDEAU, Guy TEISSIER, Michel TERROT, Jean-Marie TETART, Dominique TIAN, François VANNSON, Mme Catherine VAUTRIN, MM. Patrice VERCHÈRE, Jean-Pierre VIGIER, Michel VOISIN, Jean-Luc WARSMANN, Éric WOERTH et François SAUVADET, députés.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ;
Vu le code électoral ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code général des impôts ;
Vu la loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ;
Vu la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 26 avril 2013 ;
Vu les observations en réplique présentées par les sénateurs requérants, enregistré le 26 avril 2013 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs et les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral ; qu'ils contestent la procédure d'adoption de la loi ; qu'ils mettent en cause la conformité à la Constitution de ses articles 3, 4, 24, 30 et 47 ; que les sénateurs contestent, en outre, la conformité à la Constitution de son article 33 et que les députés mettent aussi en cause la conformité à la Constitution de ses articles 15, 16, 17, 18 et 19 ;
- SUR LA PROCÉDURE D'ADOPTION DE LA LOI :
. En ce qui concerne l'étude d'impact jointe au projet de loi :
2. Considérant que les députés requérants font valoir que l'étude d'impact jointe au projet de loi n'a pas permis d'éclairer suffisamment les parlementaires sur la portée du texte qui leur a été soumis ; que l'étude d'impact aurait en particulier omis d'indiquer l'incidence qu'aurait eue l'article 8 du projet de loi déposé par le gouvernement sur le second tour des élections cantonales, qu'elle aurait négligé les difficultés de constitution des listes de candidats pour les élections municipales dans les petites communes en raison des modifications prévues par les articles 16 et suivants du projet de loi et qu'elle aurait insuffisamment démontré les postulats motivant le report des élections départementales et régionales à 2015 prévu par l'article 24 du projet de loi ; qu'en conséquence, aurait été méconnue l'exigence de clarté des débats parlementaires ;
3. Considérant qu'aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution : « La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique. - Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours » ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 susvisée : « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent » ; que, selon le premier alinéa de l'article 9 de la même loi organique, la Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles relatives aux études d'impact sont méconnues ;
4. Considérant que le projet de loi a été déposé le 28 novembre 2012 sur le bureau du Sénat et que la Conférence des présidents du Sénat n'a été saisie d'aucune demande tendant à constater que les règles relatives aux études d'impact étaient méconnues ; qu'au regard du contenu de l'étude d'impact, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 doit être écarté ; qu'il en va de même du grief tiré de l'atteinte aux exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité des débats parlementaires ;
. En ce qui concerne la procédure parlementaire :
5. Considérant que, selon les députés requérants, en suspendant la séance publique après avoir annoncé le scrutin pour un vote relatif à l'article 1er de la loi déférée en première lecture devant l'Assemblée nationale et en procédant à trois votes successifs d'une motion de rejet préalable en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale, le président de séance a enfreint le règlement de cette assemblée, notamment son article 64, et méconnu le principe de sincérité des débats parlementaires ;
6. Considérant, d'une part, qu'il ressort des travaux parlementaires que, lors de l'examen des amendements de suppression de l'article 1er de la loi déférée en première lecture devant l'Assemblée nationale au cours de la première séance du 19 février 2013, le président de séance n'avait pas déclaré ouvert le scrutin avant d'avoir décidé de suspendre la séance pendant les explications de vote ; qu'aucune des dispositions du règlement de l'Assemblée nationale n'interdit au président de séance de suspendre la séance pendant les explications de vote ;
7. Considérant, d'autre part, qu'il ressort également des travaux parlementaires que, lors de la mise aux voix de la motion de rejet préalable en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale au cours de la première séance du 26 mars 2013, le président de séance, constatant l'entrée de nombreux députés dans l'hémicycle et le doute qui en résultait sur le résultat du vote à main levée, a procédé à deux reprises à un décompte par assis et levé sans qu'ait été demandé le vote par scrutin public ; qu'à l'issue du dernier décompte, il a constaté le rejet de la motion ; qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 64 du règlement de l'Assemblée nationale : « En cas de doute sur le résultat du vote à main levée, il est procédé au vote par assis et levé ; si le doute persiste, le vote par scrutin public ordinaire est de droit » ; qu'en l'espèce, il n'a pas été demandé de procéder par scrutin public après qu'il a été procédé une première fois à un vote par assis et levé ;
8. Considérant qu'en tout état de cause la méconnaissance de dispositions du règlement ne saurait, à elle seule, avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution ; qu'en l'espèce, les exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité des débats parlementaires n'ont pas été méconnues ;
- SUR LES ARTICLES 3, 15, 16, 17, 18 et 19 :
9. Considérant que les dispositions des articles 3, 15, 16, 17, 18 et 19 figurent dans le titre Ier de la loi intitulé « Dispositions relatives au conseil départemental » ; que les articles 3, 15 et 16 sont relatifs au mode de scrutin des conseillers départementaux ; que les articles 17 et 18 modifient des dispositions relatives au financement des campagnes électorales ; que l'article 19 comporte des dispositions de coordination ;
. En ce qui concerne l'article 3 :
10. Considérant que l'article 3 modifie l'article L. 191 du code électoral ; qu'aux termes de cet article : « Les électeurs de chaque canton du département élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme de candidats dont les noms sont ordonnés dans l'ordre alphabétique sur tout bulletin de vote imprimé à l'occasion de l'élection » ;
11. Considérant que, selon les sénateurs requérants, en ce qu'elles contraignent le choix de l'électeur en imposant une parité simultanée dans une élection unique non assortie d'une obligation de solidarité dans l'exercice du mandat pour les élus, les dispositions de l'article 3 méconnaissent le principe de liberté de choix de l'électeur et le principe d'égalité devant le suffrage ; que, selon les députés requérants, en posant le principe d'un scrutin binominal, cet article ne garantit la sincérité du scrutin « ni en termes d'intelligibilité, ni de clarté, ni de loyauté » ;
12. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant le régime électoral des assemblées locales ; qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; que, ce faisant, il ne saurait priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ;
13. Considérant, d'une part, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution : « Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret » ;
14. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de la dernière phrase de l'article 1er de la Constitution : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. . . » ; que ces dispositions permettent au législateur d'instaurer tout dispositif tendant à rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ; qu'il lui est loisible d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant ; qu'il lui appartient toutefois d'assurer la conciliation entre ces dispositions constitutionnelles et les autres règles et principes de valeur constitutionnelle auxquels le pouvoir constituant n'a pas entendu déroger ;
15. Considérant qu'en prévoyant que les électeurs de chaque canton du département « élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme de candidats dont les noms sont ordonnés dans l'ordre alphabétique sur tout bulletin de vote imprimé à l'occasion de l'élection », le législateur a instauré un mode de scrutin majoritaire binominal à deux tours sans panachage ni vote préférentiel ; que par ces dispositions, qui ne sont entachées d'aucune inintelligibilité, le législateur a entendu assurer la parité au sein des conseils départementaux ; qu'il a ainsi favorisé l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller départemental ; qu'il n'a méconnu aucune exigence de valeur constitutionnelle ;
16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 3 doit être déclaré conforme à la Constitution ;
. En ce qui concerne l'article 15 :
17. Considérant que l'article 15 modifie l'article L. 221 du code électoral relatif au remplacement des conseillers généraux ; que le premier alinéa de l'article L. 221, dans sa nouvelle rédaction, prévoit qu'en cas de démission d'office déclarée en application de l'article L. 118-3 du même code ou en cas d'annulation de l'élection d'un binôme de candidats, il est procédé à une élection partielle dans le délai de trois mois à compter de cette déclaration ou de cette annulation ; qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 221, le conseiller départemental dont le siège devient vacant pour toute autre cause est remplacé par la personne élue en même temps que lui à cet effet ; que le troisième alinéa prévoit que lorsque le remplacement d'un conseiller départemental n'est plus possible en application du deuxième alinéa, le siège demeure vacant ; que, toutefois, selon le même troisième alinéa, lorsque les deux sièges d'un canton sont vacants, une élection partielle est organisée dans le délai de trois mois à compter de la dernière vacance ; que, selon le quatrième alinéa de l'article L. 221, dans les six mois précédant le renouvellement des conseils départementaux, il n'est procédé à aucune élection partielle ;
18. Considérant que, selon les députés requérants, en définissant les conditions de remplacement d'un conseiller départemental, ainsi que les causes qui peuvent conduire à l'organisation d'élections partielles, l'article 15 permet qu'un conseil départemental délibère, le cas échéant, alors que la moitié de ses sièges sont vacants ; qu'une telle situation rendrait en outre impossible l'élection du président de ce conseil ; qu'ainsi, cet article porterait atteinte à la libre administration des collectivités territoriales et à la sincérité du scrutin ;
19. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles « concernant le régime électoral. . . des assemblées locales » ; que le même article réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » ;
20. Considérant qu'en application de ces dispositions, il appartient à la loi de fixer le délai dans lequel il doit être procédé à des élections partielles au conseil départemental ; que, cependant, les modalités retenues par le législateur ne doivent pas conduire à ce que soient remises en cause les conditions d'exercice de la libre administration des collectivités territoriales ;
21. Considérant que les dispositions de l'article 15 de la loi déférée peuvent aboutir à ce que plusieurs sièges demeurent vacants dans un conseil départemental, sans qu'il soit procédé à une élection partielle lorsque, pour chacun de ces sièges, le conseiller départemental puis son remplaçant ont démissionné, sont décédés ou ont été déclarés inéligibles pour une cause qui leur est propre ; que cette vacance peut durer jusqu'à six ans ; que, nonobstant le caractère limité des hypothèses dans lesquelles une telle vacance peut survenir, sans qu'il soit procédé à une élection partielle, les modalités retenues par le législateur pourraient laisser plusieurs sièges vacants pendant toute la durée du mandat ; que, dans certains cas, le dispositif prévu par la loi pourrait conduire à ce que le fonctionnement normal du conseil départemental soit affecté dans des conditions remettant en cause l'exercice de la libre administration des collectivités territoriales et le principe selon lequel elles s'administrent librement par des conseils élus ;
22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, que le troisième alinéa de l'article L. 221 du code électoral doit être déclaré contraire à la Constitution ; que, pour le surplus, l'article 15 doit être déclaré conforme à la Constitution ;
. En ce qui concerne les articles 16, 17, 18 et 19 :
23. Considérant que l'article 16 modifie l'article L. 223 du code électoral relatif au contentieux électoral, notamment pour l'adapter au scrutin binominal ; qu'il prévoit que les deux conseillers départementaux élus dans le même canton restent en fonctions jusqu'à ce qu'il ait été définitivement statué sur la réclamation ;
24. Considérant que l'article 17 modifie le chapitre V bis du titre Ier du livre Ier du code électoral sur le financement et le plafonnement des dépenses électorales, en particulier en insérant un article L. 52-3-1 dans ce chapitre ; qu'aux termes du premier alinéa de cet article L. 52-3-1, « pour l'application du présent chapitre aux scrutins binominaux, les membres du binôme exercent les droits reconnus aux candidats et sont tenus aux obligations qui s'imposent à eux, de manière indissociable » ; qu'aux termes du second alinéa du même article : « Les membres du binôme déclarent un mandataire unique et déposent un compte de campagne unique » ; que l'article 17 modifie en particulier les articles L. 52-4, L. 52-5, L. 52-6, L. 52-9, L. 52-12, L. 52-13 et L. 52-15 relatifs au financement des campagnes électorales ; qu'il insère après le premier alinéa de l'article L. 52-13, qui prévoit les modalités de totalisation et décompte des dépenses des candidats lors d'un scrutin de liste, un alinéa ainsi rédigé : « Les dépenses exposées par des candidats ayant agi séparément avant d'être réunis au sein d'un même binôme sont totalisées et décomptées comme faites au profit de ce binôme » ; que le dernier alinéa de l'article L. 52-15, relatif au versement de la somme due au Trésor public en cas de dépassement du plafond des dépenses électorales, est complété par cette phrase : « En cas de scrutin binominal, les deux candidats présentés au sein d'un même binôme sont tenus solidairement au règlement de la créance » ;
25. Considérant que l'article 18 modifie l'article L. 118-3 du code électoral relatif au contentieux des comptes de campagne pour adapter les règles qu'il prévoit au mode de scrutin des conseillers départementaux ;
26. Considérant que l'article 19 prévoit des mesures de coordination liées à l'introduction du scrutin binominal pour l'élection des conseillers départementaux et à la suppression du renouvellement triennal par séries des conseils généraux ; qu'à cette fin il modifie le code électoral, le code général des impôts et le code général des collectivités territoriales ; qu'il modifie en particulier les articles L. 3122-1 et L. 3122-2 de ce dernier code relatifs à la désignation et au remplacement du président du conseil départemental ;
27. Considérant que, selon les députés requérants, les articles 16, 17, 18 et 19, en ce qu'ils prévoient une peine automatique d'inéligibilité pour les deux membres du binôme, sont contraires à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et aux exigences de nécessité, d'individualisation et de proportionnalité des peines ;
28. Considérant qu'aux termes de l'article 8 de la Déclaration de 1789 : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée » ; que les principes ainsi énoncés ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition ;
29. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article 18 de la loi déférée, qui modifient l'article L. 118-3 du code électoral, le juge électoral, saisi par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, peut prononcer l'inéligibilité des deux candidats du même binôme lorsque le compte de campagne fait apparaître, le cas échéant après réformation, un dépassement du plafond des dépenses électorales, lorsque le compte n'a pas été déposé dans les conditions et le délai prescrits par l'article L. 52-12 du code électoral ou, encore, lorsque le compte a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité au financement des campagnes électorales ; que cette inéligibilité peut être prononcée pour une durée maximale de trois ans ; qu'elle s'applique à toutes les élections mais n'a pas d'effet sur les mandats acquis antérieurement à la date de la décision ; que, si le juge de l'élection a prononcé l'inéligibilité des membres d'un binôme proclamé élu, il annule son élection ou, si l'élection n'a pas été contestée, déclare les membres du binôme démissionnaires d'office ;
30. Considérant que les dispositions relatives à la présentation du compte de campagne et au financement des campagnes électorales ont notamment pour but d'assurer la sincérité du suffrage qui constitue une exigence constitutionnelle ; qu'en instituant l'unicité du compte de campagne pour les candidats membres d'un binôme ainsi que l'obligation d'un mandataire commun et en retenant le principe de solidarité de ces candidats, le législateur a entendu que les membres d'un binôme appliquent conjointement les règles relatives aux campagnes électorales afin d'en favoriser le respect ; qu'à cet effet, par les dispositions de l'article 18, le législateur a prévu que les deux membres du même binôme encourent les mêmes inéligibilités en cas de méconnaissance des règles de l'article L. 118-3 du code électoral relatives tant à la présentation du compte de campagne qu'au financement de la campagne électorale ; qu'il appartient au juge de l'élection de tenir compte, dans le prononcé des inéligibilités, des circonstances de chaque espèce ; que les dispositions de l'article 18 ne méconnaissent ni les exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789 ni aucune autre exigence constitutionnelle ;
31. Considérant que les articles 16, 17, 18 et 19, qui ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarés conformes à la Constitution ;
- SUR LES ARTICLES 4 ET 46 :
32. Considérant que l'article 4 insère dans le code électoral l'article L. 191-1 ; qu'aux termes du premier alinéa de cet article : « Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair » ; qu'aux termes du second alinéa du même article : « Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants » ;
33. Considérant que l'article 46 modifie l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales relatif aux modifications des limites territoriales des cantons, à leur création et à leur suppression ; qu'il insère dans cet article un paragraphe III en vertu duquel la modification des limites territoriales des cantons est conforme aux règles suivantes :
« a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ;
« b) Le territoire de chaque canton est continu ;
« c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants » ;
34. Considérant que l'article 46 de la loi déférée insère également dans l'article L. 3113-2 un paragraphe IV aux termes duquel : « Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques, d'ordre topographique, comme l'insularité, le relief, l'hydrographie ; d'ordre démographique, comme la répartition de la population sur le territoire départemental ; d'équilibre d'aménagement du territoire, comme l'enclavement, la superficie, le nombre de communes par canton ; ou par d'autres impératifs d'intérêt général » ;
35. Considérant que, selon les requérants, l'article 4 est contraire à la répartition des compétences prévue par les articles 34 et 37 de la Constitution en matière de délimitation des circonscriptions électorales ; qu'en méconnaissant l'exigence selon laquelle la répartition des sièges doit être établie sur des bases essentiellement démographiques, l'article 4 serait en outre contraire au principe d'égalité devant le suffrage ; que les sénateurs requérants font enfin valoir qu'en choisissant de conserver les cantons comme circonscriptions d'élection des conseillers départementaux « malgré l'apparition du binôme », le législateur expose le pouvoir réglementaire « à de plus grandes difficultés dans l'exercice de sa mission constitutionnelle de respect du principe d'égalité devant le suffrage » ;
36. Considérant que, d'une part, aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant « le régime électoral. . . des assemblées locales. . . ainsi que les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales » ; qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d'apprécier l'opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ;
37. Considérant que, d'autre part, selon l'article 1er de la Constitution, la France « assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion » ; qu'aux termes du quatrième alinéa de son article 24 : « Le Sénat. . . assure la représentation des collectivités territoriales de la République » ; que, selon le troisième alinéa de son article 72, les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » « dans les conditions prévues par la loi » ; qu'il ressort de ces dispositions que l'organe délibérant d'un département doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ; que, s'il ne s'ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée ;
38. Considérant, en premier lieu, que le législateur a prévu que le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre « n'est pas entier impair » ; qu'il résulte des travaux préparatoires, que le législateur a entendu, d'une part, « maintenir un lien de proximité entre les électeurs et leurs élus » et, d'autre part, maintenir le nombre de conseillers départementaux à un niveau proche de celui du nombre des conseillers généraux actuels ; que, dans ces buts, il était loisible au législateur de conserver pour l'élection des conseillers départementaux le principe de circonscriptions électorales internes au département tout en fixant leur nombre ;
39. Considérant, en deuxième lieu, que les règles relatives à la délimitation des circonscriptions électorales pour l'élection des assemblées locales constituent des composantes du régime électoral de celles-ci ; qu'en l'espèce, sans méconnaître les articles 34 et 37 de la Constitution, le législateur a fixé le nombre de conseillers départementaux et encadré la compétence du pouvoir réglementaire pour la mise en oeuvre de ces règles ;
40. Considérant, en troisième lieu, que les conseillers départementaux sont appelés à siéger au sein des conseils départementaux ; que le respect des exigences attachées au principe d'égalité devant le suffrage s'apprécie au sein de chaque département ; que le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage en tant qu'il s'applique aux écarts de représentation entre départements par rapport à une moyenne nationale est inopérant ; que les dispositions contestées n'ont pas pour effet de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs ; que les conseillers départementaux constituent eux-mêmes une part réduite des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs ; que, par suite, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage doit être écarté ;
41. Considérant, en quatrième lieu, que, d'une part, en vertu des dispositions du paragraphe III ajouté à l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales par l'article 46 de la loi déférée, la modification des limites territoriales des cantons doit être effectuée en respectant les règles selon lesquelles le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques, le territoire de chaque canton est continu et toute commune de moins de 3 500 habitants est entièrement comprise dans le même canton ;
42. Considérant que, d'autre part, le paragraphe IV ajouté à l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales par l'article 46 de la loi déférée prévoit qu'il n'est apporté aux règles énoncées au paragraphe III que des exceptions de portée limitée spécialement justifiées ; qu'en vertu de ces mêmes dispositions, ces exceptions peuvent être justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques, d'ordre topographique, comme l'insularité, le relief, l'hydrographie ; qu'elles peuvent être également justifiées par des considérations d'ordre démographique, comme la répartition de la population sur le territoire départemental, ou des considérations d'équilibre d'aménagement du territoire, comme l'enclavement, la superficie, le nombre de communes par canton ; que le législateur, enfin, a prévu que les exceptions aux règles énoncées au paragraphe III pouvaient être justifiées « par d'autres impératifs d'intérêt général » ; que, si le législateur peut tenir compte de considérations géographiques, au nombre desquelles figurent l'insularité, le relief, l'enclavement ou la superficie, ainsi que d'autres impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de la règle de l'égalité devant le suffrage, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée ; que, par leur généralité, les exceptions prévues par ce paragraphe IV pourraient donner lieu à des délimitations arbitraires de circonscriptions ; que, par suite, les mots « d'ordre topographique, comme l'insularité, le relief, l'hydrographie ; d'ordre démographique, comme la répartition de la population sur le territoire départemental ; d'équilibre d'aménagement du territoire, comme l'enclavement, la superficie, le nombre de communes par canton » sont contraires à la Constitution ;
43. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 4 ainsi que l'article 46 de la loi déférée, à l'exception des mots « d'ordre topographique, comme l'insularité, le relief, l'hydrographie ; d'ordre démographique, comme la répartition de la population sur le territoire départemental ; d'équilibre d'aménagement du territoire, comme l'enclavement, la superficie, le nombre de communes par canton » figurant au paragraphe IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, doivent être déclarés conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 24 :
44. Considérant que le titre IV du livre Ier du code électoral est relatif à l'élection des conseillers municipaux ; que son chapitre II, applicable aux communes de moins de 3 500 habitants, prévoit, à l'article L. 252, que les membres des conseils municipaux de ces communes sont élus au scrutin majoritaire ; que son chapitre III, applicable aux communes de 3 500 habitants et plus, prévoit, à l'article L. 260, que, dans ces communes, les membres des conseils municipaux sont élus au scrutin de liste à deux tours, avec dépôt de listes comportant autant de candidats que de sièges à pourvoir ; que la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 264 dispose que la liste est composée alternativement d'un candidat et d'une candidate ;
45. Considérant que l'article 24 abaisse de 3 500 à 1 000 habitants le seuil prévu par ces dispositions ;
46. Considérant que, selon les sénateurs requérants, compte tenu de l'exigence de parité des listes électorales, l'extension du scrutin de liste proportionnel aux communes comportant entre 1 000 et 3 499 habitants rendra excessivement difficile la composition de listes dans les communes dont la population est égale ou légèrement supérieure à 1 000 habitants ; qu'il en résulterait une atteinte inconstitutionnelle à la liberté de choix de l'électeur et au principe constitutionnel de pluralisme des courants d'idées et d'opinions ;
47. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 228 du code électoral : « Sont éligibles au conseil municipal tous les électeurs de la commune et les citoyens inscrits au rôle des contributions directes ou justifiant qu'ils devaient y être inscrits au 1er janvier de l'année de l'élection » ; que l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales fixe le nombre des membres du conseil municipal à 15 pour les communes de 500 à 1 499 habitants, à 19 pour les communes de 1 500 à 2 499 habitants et à 23 pour les communes de 2 500 à 3 499 habitants ; qu'en abaissant de 3 500 à 1 000 habitants le seuil de population d'une commune à partir duquel les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, le législateur a entendu favoriser, dans les communes comprises dans cette extension, l'égal accès des femmes et des hommes à ces mandats ; que le seuil de population retenu et le nombre de conseillers municipaux limitent les éventuelles difficultés à composer des listes répondant à l'exigence de parité retenue par le législateur ; que, dans ces conditions, le législateur n'a pas porté une atteinte inconstitutionnelle au principe de pluralisme des courants d'idées et d'opinions ; que, par suite, les dispositions de l'article 24 ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles précitées ; qu'elles doivent être déclarées conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 30 :
48. Considérant que l'article 30 est relatif à la répartition des sièges des membres du conseil de Paris ; qu'il remplace le tableau n° 2 annexé au code électoral par un tableau annexé à la loi déférée ; que ce tableau prévoit que les 163 sièges du conseil de Paris sont répartis en vingt secteurs correspondant aux arrondissements de Paris ; qu'il maintient la règle selon laquelle chaque arrondissement dispose d'au moins trois sièges quelle que soit sa population ; que la répartition résultant du nouveau tableau retire un siège aux secteurs des 7ème, 16ème et 17ème arrondissements et ajoute un siège aux secteurs des 10ème, 19ème et 20ème arrondissements ;
49. Considérant que, selon les requérants, les modifications apportées à ce tableau ne sont pas justifiées par les évolutions de la population des arrondissements en cause ; que le principe d'égalité devant le suffrage aurait dû conduire à une révision plus importante de la répartition des conseillers de Paris ;
50. Considérant qu'il ressort des articles 1er, 24 et 72 de la Constitution que le conseil de Paris doit, comme tout organe délibérant d'une collectivité territoriale, être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ;
51. Considérant qu'en fixant un nombre minimal de trois conseillers de Paris par secteur, le législateur a entendu assurer une représentation minimale de chaque secteur au conseil de Paris ; que, toutefois, dans les 1er, 2ème et 4ème arrondissements, le rapport du nombre des conseillers de Paris à la population de l'arrondissement s'écarte de la moyenne constatée à Paris dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ; qu'il s'ensuit que l'article 30 et le tableau annexé à la loi, qui constituent des dispositions inséparables, doivent être déclarés contraires à la Constitution ; que la conformité à la Constitution d'une loi déjà promulguée peut être appréciée à l'occasion de l'examen des dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine ; qu'en l'espèce, les dispositions contestées de l'article 30 déclarées contraires à la Constitution avaient pour effet de remplacer le tableau n° 2 annexé au code électoral qui fixe la répartition par arrondissement des conseillers de Paris ; que, pour les mêmes raisons, ce tableau doit également être déclaré contraire à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 33 :
52. Considérant que l'article 33 complète le livre Ier du code électoral par un titre V, comprenant les articles L. 273-1 à L. 273-12, et relatif à l'élection des « conseillers communautaires » qui composent l'organe délibérant des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles ; qu'il prévoit que les membres de cet organe délibérant ne seront plus élus par les conseils municipaux des communes membres, mais au suffrage universel direct pour la même durée que les conseillers municipaux de la commune qu'ils représentent et renouvelés intégralement à la même date que ceux-ci ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 273-6 du code électoral, les conseillers communautaires représentant les communes de 1 000 habitants et plus « sont élus en même temps que les conseillers municipaux et figurent sur la liste des candidats au conseil municipal » ; qu'en vertu de l'article L. 273-11 du même code, les conseillers communautaires représentant les communes de moins de 1 000 habitants « sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau » ;
53. Considérant que, selon les sénateurs requérants, en permettant que les membres d'une même assemblée intercommunale soient élus selon un régime électoral différent selon la taille de la commune, ces dispositions portent atteinte au principe, garanti par l'article 72 de la Constitution, selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus ; qu'elles porteraient également atteinte aux principes d'égalité devant la loi et devant le suffrage ;
54. Considérant, d'une part, qu'aucune exigence constitutionnelle n'impose que tous les membres de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale soient élus selon le même mode de scrutin ;
55. Considérant, d'autre part, qu'en prévoyant que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, les délégués communautaires sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau, le législateur a entendu éviter, dans les communes où les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire, la complexité qui résulterait d'une procédure de désignation distinguant l'élection des conseillers municipaux et celle des conseillers communautaires ; que la différence de traitement instituée est fondée sur un critère objectif et rationnel en lien direct avec l'objet de la loi ;
56. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de l'atteinte à l'égalité devant la loi et le suffrage doivent être écartés ; que les articles L. 273-6 et L. 273-11 du code électoral doivent être déclarés conformes à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 47 :
57. Considérant que, par dérogation aux dispositions des articles L. 192 et L. 336 du code électoral qui fixaient à six ans la durée du mandat des conseillers généraux, des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse, la loi du 16 février 2010 susvisée a, dans la perspective de la réforme du conseiller territorial, réduit de six à quatre ans la durée du mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010 et de six à trois ans celle du mandat des conseillers généraux élus en 2011 ; que, par suite de cette réforme, le mandat de tous les conseillers généraux ainsi que celui des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse arrive à expiration en mars 2014 ; qu'en application de l'article 21 de la loi du 27 juillet 2011 susvisée, les assemblées de Guyane et de Martinique doivent être élues en mars 2014 concomitamment au renouvellement des conseils régionaux et des conseils généraux ;
58. Considérant que l'article 47 proroge d'un an le mandat des conseillers généraux, des conseillers régionaux et des membres de l'assemblée de Corse afin que ces élections aient lieu en mars 2015 ;
59. Considérant que, selon les requérants, cette modification du calendrier électoral n'est pas justifiée par un motif d'intérêt général ; qu'en particulier, la loi déférée ne modifierait pas le régime de l'élection des conseillers régionaux ; que le lien entre l'objectif de favoriser la participation électorale et l'étalement sur deux ans des élections locales ne serait pas établi ; qu'en outre, la prorogation du mandat des conseillers généraux et des conseillers régionaux au-delà des élections sénatoriales prévues en septembre 2014 méconnaîtrait le principe, fixé par l'article 24 de la Constitution, selon lequel le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République ;
60. Considérant que le législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ; que, toutefois, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes constitutionnels, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ;
61. Considérant que le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif ;
62. Considérant qu'en prorogeant d'un an le mandat des conseillers généraux, des conseillers régionaux et des membres de l'assemblée de Corse, le législateur a estimé que l'organisation en 2014 du renouvellement de l'assemblée délibérante des départements, des élections régionales ainsi que des élections municipales et de l'élection des députés européens aurait été de nature à favoriser l'abstention ; que le report de l'élection des membres des assemblées départementales est en outre rendu nécessaire par les délais de mise en œuvre de la réforme résultant du chapitre Ier du titre Ier de la loi déférée ; qu'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur sur le choix de maintenir la concomitance des élections régionales et des élections départementales alors qu'est par ailleurs abrogée la loi du 16 février 2010 susvisée organisant cette concomitance ; que ce report, limité à un an, n'a pas pour effet de méconnaître le principe selon lequel les électeurs doivent être appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ;
63. Considérant, d'autre part, qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 24 de la Constitution : « Le Sénat. . . Est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République » ;
64. Considérant que le corps électoral des sénateurs est dans une très large majorité composé d'élus et de représentants des communes ; que les élections municipales seront organisées en mars 2014 ; que le grief tiré de ce que les sénateurs élus en septembre 2014 seront désignés par un collège en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal manque en fait ; que le grief tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la Constitution doit par suite être écarté ;
65. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 47 de la loi déférée doit être déclaré conforme à la Constitution ;
66. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de constitutionnalité,
D É C I D E :
Article 1er.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral :
- à l'article 15, le troisième alinéa de l'article L. 221 du code électoral ;
- l'article 30 et le tableau annexé ;
- à l'article 46 les mots « d'ordre topographique, comme l'insularité, le relief, l'hydrographie ; d'ordre démographique, comme la répartition de la population sur le territoire départemental ; d'équilibre d'aménagement du territoire, comme l'enclavement, la superficie, le nombre de communes par canton » figurant dans le paragraphe IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales.
Article 2.- Sont déclarées conformes à la Constitution les dispositions suivantes de cette même loi :
- les articles 3 et 4 ;
- le surplus de l'article 15 ;
- les articles 16, 17, 18, 19 et 24 ;
- à l'article 33, les articles L. 273-6 et L. 273-11 du code électoral ;
- le surplus de l'article 46 et l'article 47.
Article 3.- Le tableau n° 2 annexé au code électoral (Tableau des secteurs pour l'élection des membres du conseil de Paris) est déclaré contraire à la Constitution.
Article 4.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 16 mai 2013, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valéry GISCARD d'ESTAING, Hubert HAENEL et Mme Nicole MAESTRACCI.
Monsieur le président, mesdames et messieurs les conseillers,
Les sénateurs auteurs de la saisine entendent apporter des observations complémentaires sur l'article 4 de la loi déférée (art. 3 de la discussion parlementaire) qui dispose que « le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013 ».
1. Cette disposition est contestable au regard du principe d'égalité devant le suffrage, car le nombre de cantons par département, tel que déterminé par l'article 4, ne tient pas compte de la population. Dès lors que la présente loi instaure un mode de scrutin totalement inédit (création du binôme) pour une élection dont le nom même a été modifié (conseiller départemental), il n'est pas justifié de déterminer le nombre de cantons en omettant toute référence démographique.
Il est en effet incontestable que pour toutes les collectivités, à la seule exception du département, le nombre d'élus par collectivité tient compte de la population.
Dans toutes les communes, le nombre de conseillers municipaux est fixé en fonction de la population de la commune par strate correspondant à un nombre déterminé de conseillers municipaux.
Pour l'élection des conseillers communautaires, le nombre dépend également de l'importance de la population.
Dans les conseils régionaux, le nombre de conseillers est déterminé en fonction du nombre de parlementaires de la région (multiplié par deux) et du nombre de départements par région, ce qui, là encore, tient compte de la population.
A l'inverse, pour les départements, le nombre de cantons, tel que déterminé par l'article 4, et donc de conseillers, ne prend pas en compte le critère démographique.
2. Aucune considération juridique ne peut justifier que le nombre de cantons par département reste déterminé sans aucune prise en compte de la population alors que le nombre de cantons a été peu modifié depuis plus de deux siècles. En effet, la loi du 8 pluviôse an VIII, intitulée loi portant réduction du nombre de justices de paix, a servi de base à l'essentiel du redécoupage actuel. Depuis 1801, seuls quelques cantons ont été supprimés et de nombreux cantons ont été créés dans des zones en forte croissance démographique principalement urbaines. C'est pourquoi le nombre de cantons se trouve aujourd'hui sans rapport avec les évolutions de la population.
Il existe ainsi au 1er janvier 2013 des écarts significatifs entre départements ayant un nombre d'habitants comparable. Si le nombre de cantons par département est en moyenne de 40, celui-ci varie de 15 cantons pour le Territoire de Belfort à 79 cantons pour le Nord.
Il en résulte des différences considérables entre départements. C'est ainsi que la Lozère comporte 25 cantons pour moins de 80 000 habitants alors que le Nord n'en comporte que 79 pour plus 2 500 000 habitants.
3. Dès lors que la présente loi instaure un nouveau mode de scrutin (binôme) pour de nouvelles élections (conseillers départementaux), le législateur ne pouvait ignorer toute référence démographique sans méconnaître le principe d'égalité devant le suffrage. Dans votre décision n° 2010-618 du 10 décembre 2010, vous avez en effet considéré que « la volonté de ne pas s'écarter trop sensiblement du nombre de cantons fixé antérieurement à la réforme ne peut être regardé comme un impératif d'intérêt général susceptible de justifier des atteintes au principe d'égalité devant le suffrage ».
Le ministre de l'intérieur, lors du débat en dernière lecture au Sénat, a pourtant rappelé clairement la nécessité de procéder à « un remodelage global, de la carte cantonale » en soulignant que « les cantons de 1801 ne correspondent plus à la réalité démographique de la France, à sa répartition, à ses bassins de vie, aux évolutions économiques, sociales et culturelles que notre pays a connues depuis plus de deux siècles. La cohérence commandant d'opérer un remodelage global nous l'assumons de la carte cantonale avec un principe simple mais incontournable et par ailleurs constitutionnel et profondément démocratique : l'égalité du suffrage doit être enfin garantie dans nos départements ».
C'est sur ce fondement que le Gouvernement a proposé le critère démographique comme base des futurs découpages cantonaux.
Si l'utilité d'un redécoupage cantonal à l'intérieur des départements n'est pas contestable, la nécessité de redéfinir le nombre de cantons par département pour tenir compte des évolutions depuis 1801 est elle aussi incontestable. La présente loi, qui procède à une redéfinition totale du mode d'élection des départements, devait nécessairement tenir compte de l'importance de la population pour fixer le nombre de cantons par département sans faire perdurer et même aggraver les inégalités historiques qu'aucun motif d'intérêt général ne saurait justifier.
Aucune raison ne peut justifier des écarts de plus de un à dix entre départements. Dans certains départements, il y aurait moins de 2 cantons en moyenne par circonscription législative. C'est le cas des Hauts-de-Seine et du Nord qui auraient respectivement 1,8 et 1,9 canton en moyenne par circonscription législative. A l'opposé, il y aurait jusqu'à 15 cantons dans la circonscription législative de la Creuse.
4. Au lieu de corriger ces inégalités, la présente loi les aggrave, en créant des cantons supplémentaires dans certains départements.
L'article 4 instaure en effet un nombre de cantons par référence à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair.
Cette disposition sur les arrondis conduit à créer des cantons nouveaux dans des départements peu peuplés. C'est ainsi que des départements de moins de 200 000 habitants, tels que le Cantal, la Creuse, le Gers, le Lot, la Haute-Marne, la Meuse, bénéficieront, en raison de cette règle, de cantons supplémentaires. Le nombre moyen d'habitants par canton dans chacun de ces départements sera en conséquence abaissé par rapport à des départements plus peuplés, ce qui augmentera les inégalités devant le suffrage.
Les inégalités sont encore plus aggravées si l'on se réfère au nombre d'élus (deux par canton). Certains départements peu peuplés verront leur nombre de conseillers départements en augmentation, comme la Creuse ou le Gers avec trois élus supplémentaires pour chacun, alors que des départements très peuplés, tels que le Rhône, seront représentés par un nombre inchangé d'élus.
Il ressort des débats au Sénat, tant en commission qu'en séance, que la référence au nombre de cantons existants a eu pour seul objet de ne pas ouvrir de débat sur le nombre d'élus. Le rapporteur l'exprime clairement dans son rapport en première lecture en indiquant que cela « permet d'éviter tout débat sur le nombre de conseillers qui devraient être prévus pour chaque département, à la différence de longs débats sur la répartition des conseillers territoriaux à l'occasion de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 ».
La nécessité de tenir compte du critère démographique pour déterminer le nombre de cantons avait conduit le législateur lors du vote de la loi sur le conseiller territorial à établir un nombre de conseillers élus par strate de population, ce qui aurait dû être fait au cas présent.
En se bornant à diviser par deux le nombre de cantons sans tenir compte de la population de chaque département, la loi déférée a méconnu le principe d'égalité devant le suffrage.
5. Cette non prise en compte du critère démographique emporte de nombreuses conséquences sur le fonctionnement des collectivités.
A l'intérieur d'une même région, certains départements seront surreprésentés au regard de leur population et d'autres sousreprésentés, ce qui ne sera pas sans conséquences sur le poids respectif de chaque département au sein des futures conférences exécutives locales telles que prévues par le projet de loi qui vient d'être présenté au conseil des ministres.
De plus, la non prise en compte de la population pour la détermination du nombre de conseillers départementaux n'est pas sans conséquence sur des élections au niveau national.
Pour les élections présidentielles les conseillers départementaux peuvent en effet accorder leur parrainage aux candidats. Or l'absence de référence démographique donnera plus de poids à certains départements sans tenir compte de la population.
Pour les élections sénatoriales, le nombre de grands électeurs sera faussé par la prise en compte dans le collège électoral des conseillers départementaux élus sans aucune considération de la population. Compte tenu, d'une part, du nombre d'élections sénatoriales qui se sont jouées à un très faible écart et, d'autre part, de l'étroitesse de la majorité sénatoriale, cette situation n'est pas sans conséquence dans certains départements où le poids des élus départementaux est très significatif au sein du collège électoral sénatorial, ce qui constitue une atteinte au principe d'égalité devant le suffrage.
Le poids des conseillers départementaux au sein des collèges électoraux de chaque département varie, en effet, du simple au quintuple. Si les conseillers départementaux ne représentent que, respectivement, 1,4 % et 1,5 % des collèges électoraux du Nord et de la Seine-et-Marne, leur part augmente à 6,9 % et 6,0 % des collèges électoraux des Hautes-Alpes et de la Creuse.
Pour la composition du collège électoral sénatorial, aucun motif d'intérêt général ne peut justifier, s'agissant de la création d'un nouveau mode scrutin départemental, de fixer le nombre de cantons sans référence démographique.
6. De plus, le présent projet de loi ne comporte aucune étude d'impact sur les conséquences sur l'organisation des services publics de la division par deux du nombre de cantons.
Pourtant, le canton est à la fois une circonscription d'élection et le territoire d'organisation des services publics. C'est ainsi que la gendarmerie nationale, la poste (avec des codes postaux par canton), la direction des finances publiques ainsi que nombre de services départementaux sont en général organisés sur une base cantonale. La disparition de la moitié des cantons ne sera évidemment pas sans conséquence sur l'implantation des services publics, notamment en zone rurale, comme l'a d'ailleurs reconnu le ministre à propos de la gendarmerie nationale, la règle étant d'avoir au moins une brigade par canton.
En dépit du caractère majeur du sujet, la loi déférée ne comporte aucune étude d'impact sur ses conséquences sur l'organisation des services publics en méconnaissance des dispositions de l'article 8 de la loi n° 2009-403 du 15 avril 2009 qui dispose que « les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact ».
Au regard de ce qui procède, il apparaît qu'aucun motif d'intérêt général ne peut justifier, s'agissant de la création d'un nouveau mode de scrutin, de fixer le nombre de cantons sans référence démographique.
Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs de deux recours dirigés contre la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral.
Ces recours appellent de la part du Gouvernement les observations suivantes.
I. SUR LA PROCEDURE.
1. Les députés auteurs du recours estiment que le principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires a été méconnu lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale et que l'étude d'impact n'est pas conforme aux exigences de l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
2. Le Gouvernement ne partage pas cet avis.
2.1. La sincérité des débats parlementaires n'a, tout d'abord, pas été altérée.
S'agissant de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, il est fait grief à la présidence de cette assemblée d'avoir accordé une suspension de séance alors que le scrutin public avait été annoncé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale.
Le mardi 19 février 2013, une suspension de séance a effectivement eu lieu, à la demande du président de la commission des lois, à un moment où la présidence de l'Assemblée nationale avait annoncé le vote par scrutin public pour l'article 1er de la loi déférée. Mais, à ce stade, une telle suspension ne posait pas difficulté dès lors que l'ouverture du scrutin n'avait pas été annoncée. C'est seulement dans ce dernier cas que la procédure de vote ne peut plus être interrompue par une suspension de séance. Ainsi qu'il a été rappelé lors d'une réunion de la conférence des présidents, qui s'est réunie à deux reprises le 6 novembre 2012, après l'annonce du scrutin dans l'enceinte de l'Assemblée nationale, le débat continue normalement ; il est donc logique que des suspensions de séance puissent être demandées. En revanche, les interruptions sont interdites après que les opérations de vote ont commencé - étant précisé que le scrutin n'est ouvert qu'au moment où la phrase « nous allons maintenant procéder au scrutin » est prononcée.
Pour ce qui est de l'examen du texte en deuxième lecture, sont critiquées les conditions dans lesquelles il a été procédé au vote de la motion de rejet préalable.
Le 26 mars 2013, lors du vote sur cette motion, les mouvements des députés ont obligé la présidence à renoncer à un vote par simple comptage des mains levées et à effectuer un nouveau compte par vote assis et levé. A aucun moment la procédure ne s'est arrêtée : il a été procédé immédiatement au nouveau décompte à la suite de sa demande pour un vote par assis et levé. Le décompte du vote a donc eu lieu sans interruption malgré des conditions difficiles de mise en oeuvre en raison de l'arrivée soudaine de nombreux députés de l'opposition et de la majorité.
Le Gouvernement considère que, dans les deux cas, il a été fait application de règles connues et établies, de sorte qu'il ne peut être considéré que des manoeuvres ont pu altérer la clarté et la sincérité des débats parlementaires.
2.2. Il estime, par ailleurs, que l'étude d'impact est conforme aux exigences de précision de la loi organique du 15 avril 2009 sur les trois points mis en avant par les recours :
La modification du seuil d'accès au second tour présenté dans le projet de loi initial du Gouvernement résultait directement et nécessairement de l'abrogation des dispositions relatives au conseiller territorial de la loi du 16 décembre 2010, notamment celle relative à un seuil d'accès au second tour à 12,5% pour les élections cantonales dans l'attente de l'élection du conseiller territorial. C'est ce qui avait été indiqué dans l'étude d'impact (page 15), qui avait également évalué les conséquences financières de cet abaissement du seuil pour toutes les élections partielles qui auraient lieu d'ici au renouvellement général reporté en 2015 (page 34).
L'étude d'impact a longuement évoqué le seuil du scrutin de liste. Il a d'abord été rappelé les règles actuelles (pages 7, 8 et 9), puis l'objectif de favoriser la parité au sein des conseils municipaux (page 14) avant d'étudier de manière approfondie l'option et les conséquences d'un abaissement du seuil de 3 500 à 1 000 habitants (pages 22, 23, 24 et 25). Le choix a ensuite été exposé (page 29) avec ses impacts juridiques, financiers et d'organisation pour l'Etat (pages 39, 40, 41 et 42). L'impact sur le pluralisme a également été évoqué (page 40).
Enfin, l'étude d'impact s'est précisément penchée sur le sujet du report des élections des conseillers à l'assemblée départementale, au regard de l'un des buts poursuivis - à savoir améliorer la participation électorale en raison d'un nombre trop important de scrutins prévus en 2014. Les différentes options envisageables pour favoriser la participation ont été étudiées (pages 10 à 12). Le report des élections des conseillers à l'assemblée départementale a ensuite été exposé dans la partie relative au nouveau calendrier électoral proposé (pages 15 à 19). Les différentes options ont été étudiées avec les conséquences induites, notamment pour les élections départementales.
Le Gouvernement observe d'ailleurs que la conférence des présidents du Sénat n'a pas jugé utile de mettre en oeuvre la procédure prévue à l'article 9 de la loi organique du 15 avril 2009.
II. SUR LES ARTICLES 3, 15, 16, 17, 18 et 19.
1.  Les sénateurs et députés auteurs des recours soutiennent que ces articles, qui règlent le mode de scrutin applicable à l'élection des conseillers départementaux, sont contraires à l'article 3 de la Constitution et à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) garantissant la liberté de choix du citoyen et l'égalité devant le suffrage, ainsi qu'aux principes de libre administration des collectivités territoriales, de nécessité et de proportionnalité des peines et enfin d'intelligibilité, de sincérité et de loyauté du scrutin.
2. Ces griefs ne sont pas fondés.
2.1. L'article 3, en premier lieu, est conforme à la Constitution.
A  Les élections cantonales se caractérisent par une présence limitée des femmes élues. En 1998, ces dernières ne représentaient que 8,6 % des élues et 10,9 % en 2006. Face à ce constat et afin de favoriser la présence de femmes élues au conseil général, la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 a institué des suppléants, de sexe opposé, aux conseillers généraux. Cette mesure s'est accompagnée d'une présence accrue des femmes au sein des conseils généraux, leur part représentant, en 2009, 13,5 % des assemblées délibérantes départementales. Leur nombre reste cependant encore modeste en comparaison de la place des femmes élues dans les conseils régionaux ou municipaux dans lesquels s'applique le scrutin proportionnel. On note par exemple dans trois départements l'absence totale de femmes élues conseillères générales.
C'est pour remédier à cette situation que le législateur a décidé d'un mode de scrutin de nature à assurer la mise en oeuvre, dans les faits, de la parité de représentation entre les hommes et les femmes. L'article 3 de la loi déférée modifie ainsi l'article L. 191 du code électoral pour prévoir que : « Les électeurs de chaque canton du département élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme de candidats dont les noms sont ordonnés dans l'ordre alphabétique sur tout bulletin de vote imprimé à l'occasion de l'élection. »
B. Un tel dispositif n'est pas contraire à la Constitution dès lors que l'article 1er de cette dernière, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008 - reprenant la règle introduite à l'article 3 par la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 - prévoit que « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux ». Avant ces réformes, le législateur ne pouvait rechercher un accès équilibré des femmes et des hommes aux responsabilités et aux fonctions politiques électives que dans un cadre non contraignant, ne faisant pas prévaloir la considération du genre (v., pour les fonctions électives : 18 novembre 1982, n° 82-146 DC ;  14 janvier 1999, n° 98-407 DC ; v. aussi, pour les responsabilités sociales et professionnelles : 19 juin 2001, n° 2001-445 DC ; 12 janvier 2002, n° 2001-455 DC). Depuis lors, le législateur peut prendre des règles fondées sur le genre qui soient impératives, et non plus seulement indicatives, dans le but de favoriser une égalité effective entre les hommes et les femmes.
Le Conseil constitutionnel a ainsi estimé, pour l'application de l'ancien article 3 de la Constitution, que les dispositions constitutionnelles permettent au législateur « d'adopter des dispositions revêtant soit un caractère incitatif, soit un caractère contraignant » (CC, n° 2000-429 DC du 30 mai 2000). Ont été jugées conformes à la Constitution des dispositions imposant que des listes de candidats à des élections soient composées alternativement d'un candidat de chaque sexe (nt. loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives). Le Conseil a même estimé que la « volonté du constituant de voir la loi favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » pouvait prévaloir sur d'autres considérations d'égalité. Ainsi, la décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003 renvoie à une loi ultérieure le soin de remédier à la rupture d'égalité constatée entre la Corse et le reste du territoire national afin de ne pas remettre en cause les dispositions répondant à l'objectif de l'article 1er de la Constitution.
Récemment, le Conseil constitutionnel a jugé (13 décembre 2012, n° 2012-658 DC, ct 43) que sur le fondement de l'article premier de la Constitution, « il était loisible au législateur d'adopter des dispositions ayant pour objet de favoriser la parité au sein du Haut Conseil des finances publiques » - et a exigé que le pouvoir réglementaire fixe les modalités de mise en oeuvre « de nature à assurer en permanence le respect de cet objectif ». Dans ce cas, le dispositif était conçu de manière à ce que la composition soit paritaire dans les faits (50% de femmes, 50% d'hommes) parmi les membres désignés par le Premier président de la Cour des comptes comme parmi les membres nommés par l'Assemblée nationale et par le Sénat.
C.  Il revient au législateur de décider de la forme que peut prendre la contrainte permise par la formule employée par le constituant à l'article 1er. En l'espèce, il a opté pour un mécanisme qui assure une représentation paritaire effective, conforme à l'objectif visé par cet article.
Ce faisant, il n'a pas méconnu le principe de liberté de choix de l'électeur, garanti par l'article 3 de la Constitution. Il est soutenu que tel serait le cas car l'électeur est contraint de voter par le même suffrage pour deux candidats. Pourtant, une telle situation n'est pas inédite en droit électoral : pour les scrutins de liste, les électeurs se prononcent, sous réserve des possibilités aménagées pour les élections municipales dans les petites communes, pour l'ensemble de la liste, sans avoir la possibilité de rayer ni d'ajouter des candidats. Le vote par binôme ne limite pas davantage la liberté de choix des électeurs qu'un vote pour une liste de deux candidats. A cet égard, le caractère majoritaire ou proportionnel du scrutin n'a aucune influence sur l'appréciation de la liberté de choix de l'électeur.
Quant au principe d'égalité devant le suffrage, garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, il n'est pas davantage méconnu. L'article contesté ne pose à la possibilité pour toute personne de se porter candidat aucune limite autre qu'une obligation de représentation équilibrée des hommes et des femmes rendue possible par l'article premier de la Constitution. La contrainte n'est pas différente de celle qui impose, pour les élections régionales ou européennes, de présenter des listes faisant alterner des candidats de sexe différent.
Enfin, contrairement à ce qui est avancé par les auteurs du recours, il ne peut être déduit de la dernière phrase du 1er alinéa de l'article 4 - selon laquelle « [Les partis et groupements politiques] doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie » - que la recherche de l'objectif de parité doive se limiter aux scrutins de liste proportionnels et ne puisse être mise en oeuvre sous la forme d'un scrutin binominal majoritaire.
Pour toutes ces raisons, l'article 3 est conforme à la Constitution.
2.2. Tel est également le cas, en deuxième lieu, de l'article 15, qui porte sur les règles de vacances.
A.  Cet article prévoit que le conseiller départemental dont le siège devient vacant - sauf en cas de démission d'office ou d'annulation de l'élection de l'autre membre du binôme - est remplacé par la personne élue en même temps que lui. Si le remplacement est impossible, le siège concerné demeure vacant. Ce n'est que si les deux sièges d'un même canton sont vacants qu'il est procédé à une élection partielle.
B.  Par l'effet d'un tel mécanisme, il est envisageable que le conseil départemental puisse être conduit à délibérer avec des sièges vacants. Dans l'hypothèse la plus défavorable, il pourrait y avoir au maximum une vacance de la moitié des sièges - au-delà une élection partielle s'enclenche nécessairement. Il faut insister sur le fait que c'est une hypothèse tout-à-fait extrême, les cas de remplacement ayant été très largement ouverts afin que l'éventualité d'une vacance de poste soit rare. Le cas de figure se présentera si, d'une part, le titulaire démissionne, décède ou est appelé à d'autres fonctions et si, d'autre part, son remplaçant n'est pas non plus disponible ou que celui-ci une fois appelé à exercer le mandat choisisse de démissionner. Il faudrait ensuite que ce même schéma se renouvelle pour la moitié des membres du conseil départemental.
A titre d'illustration, il faut souligner qu'à l'occasion des élections cantonales 2008, sur les 2020 cantons soumis à renouvellement, seuls 9 étaient vacants dans le délai de trois mois précédant l'élection, soit 0.5% des cantons. Pour la série de 2011, 8 sièges étaient vacants sur les 2026 cantons à pourvoir, soit 0.4% des cantons. En outre, ont été uniquement recensés pour l'année 2011 un décès de conseiller général suivi d'un refus de siéger de sa suppléante, ainsi qu'une démission d'un conseiller général et de sa suppléante - et pour l'année 2012 deux cas de démission d'un conseiller général et de sa suppléante.
Pour les autres assemblées locales, les règles applicables diffèrent. Pour les conseils municipaux, il est prévu que lorsque le conseil municipal a perdu, par l'effet des vacances, le tiers de ses membres, il est procédé à des élections complémentaires (art. L. 258 du code électoral). Pour les conseils régionaux, dans l'hypothèse où des sièges sont vacants après épuisement des possibilités de renouvellement par le suivant de liste, le renouvellement intégral du conseil n'est prévu que si le tiers des sièges vient à être vacant par suite du décès des titulaires (art. L. 360 du code électoral). Dans les autres cas aucune proportion minimale n'est fixée pour exiger un renouvellement.
C.  Pour ce qui est du principe de sincérité du scrutin, il n'impose pas que l'effectif de l'assemblée ou des différents groupes qui la composent soit maintenu au cours de la mandature. Le droit actuel permet déjà des changements de majorité, au gré des mouvements des élus entre les groupes, sans même que des élections soient organisées. Ni le mode de scrutin adopté, ni la règle de vacance posée n'ont d'influence sur la possibilité d'un changement de majorité qui est inhérente au fonctionnement des assemblées élues dès lors que le mandat impératif est prohibé.
Par conséquent, l'article 15 n'est contraire à aucune règle ou exigence constitutionnelle.
2.3. En troisième et dernier lieu, les griefs introduits contre les articles 16, 17, 18 et 19 doivent également être écartés.
Ces articles tirent les conséquences de la solidarité du binôme en prévoyant un traitement identique au regard du respect des règles de financement des campagnes électorales et des conséquences qui en résultent en cas de méconnaissance de ces dernières. Ce choix résulte du fait qu'il n'y a au plan financier qu'une seule campagne électorale. Un mandataire unique est désigné, ce qui nécessite l'accord des deux membres du binôme. Un compte de campagne unique est établi en leurs deux noms. Toutes les dépenses engagées bénéficient nécessairement aux deux candidats puisque leur élection est conjointe. Dans ces conditions, les conséquences d'une méconnaissance des règles relatives au compte de campagne sont imputables aux deux candidats.
Eu égard à cette unité du binôme et à sa responsabilité conjointe, il ne peut être considéré que le mécanisme de solidarité au regard des règles de financement électoral institue une responsabilité du fait d'autrui ou méconnaîtrait le principe de nécessité et de proportionnalité des peines. On notera, incidemment, que pour les élections à scrutin de liste, les têtes de listes sont responsables du comportement de l'ensemble des personnes de la liste sans que cela soulève une difficulté d'ordre constitutionnel.
On ne peut enfin considérer que la sincérité du scrutin serait viciée du fait que les électeurs votent pour deux personnes qui, une fois élues, retrouvent leur indépendance. Outre que le mandat électif n'est pas impératif, on notera que dans le cadre du scrutin de liste - ou lors du choix d'un suppléant dans le cas d'un scrutin majoritaire - il est fréquent que les candidats présentent des sensibilités politiques diverses ou que certains membres d'une liste se désolidarisent après l'élection des autres élus issus de cette liste.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis que l'ensemble de ces articles sont conformes à la Constitution.
III. SUR L'ARTICLE 4.
1. Les députés et sénateurs auteurs des recours estiment que cet article, qui prévoit la réduction de moitié du nombre de cantons, est contraire aux articles 34 et 37 de la Constitution et porte atteinte à l'égalité devant le suffrage ainsi qu'au principe d'égalité entre collectivités territoriales et devant les charges publiques.
2. Ces critiques ne sont pas fondées.
Le législateur a souhaité ne pas modifier le nombre de cantons. Il a ainsi décidé que « le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre entier n'est pas entier impair ». Par conséquent, compte tenu du nouveau mode de scrutin binominal par canton, il est nécessaire de diviser par deux le nombre de cantons.
2.1. Contrairement à ce que soutiennent les sénateurs auteurs du recours, aucune disposition constitutionnelle, notamment aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République, n'impose de procéder concomitamment au changement de mode de scrutin à un changement des circonscriptions électorales. Il ne s'agit même pas d'une tradition - par exemple, la création du conseiller territorial par la loi n°2012-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales n'était pas accompagnée d'une modification simultanée des circonscriptions électorales.
Aucune disposition constitutionnelle, notamment aucun principe fondamental reconnu par les lois de la Républiques, n'impose non plus que les cantons soient compris dans les limites des circonscriptions législatives - même s'il s'agit d'une règle que le législateur cherche, sauf exceptions, à respecter. A cet égard, à l'issue du redécoupage de 2009, 55 cantons sont restés fractionnés entre deux, voire trois circonscriptions législatives, dont 42 comptant plus de 40 000 habitants selon les chiffres du recensement publiés par le décret n°2008-1477 du 30 décembre 2008.
Sur ce point, il faut préciser que les modifications des cantons induites par l'article contesté n'ont pas d'incidence sur les tableaux des circonscriptions législatives annexés à l'article L. 125 du code électoral. En effet, l'article 3 de l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009  - dont l'article 2 modifie les tableaux annexés à l'article L. 125 - dispose que « Les limites des cantons, des communes, des arrondissements et quartiers municipaux et des circonscriptions électorales relatives à l'Assemblée des Français de l'étranger auxquels se réfèrent les tableaux annexés à la présente ordonnance sont celles qui résultent des dispositions en vigueur à la date de sa publication. » Par conséquent, ces tableaux correspondent à la réalité des circonscriptions existant au moment de leur dernière modification. Ils ne font pas obstacle à une modification ultérieure des cantons. D'ailleurs, la commission de l'article 25 de la Constitution n'aura pas à être saisie des projets de décrets délimitant les nouvelles circonscriptions pour l'élection des conseillers départementaux dans la mesure où la modification des limites cantonales sera sans conséquence sur les circonscriptions législatives définies dans les tableaux annexés à l'article 125.
Pour le reste, il était loisible au législateur de préciser le nombre de cantons par département et de fixer les critères de la future délimitation des limites territoriales des cantons. L'article 34 de la Constitution prévoit en effet que la loi fixe les règles concernant « le régime électoral (. . .) des assemblée locales ». Le Conseil constitutionnel a estimé que, s'agissant du régime des assemblées parlementaires, hypothèse parallèle de l'article 34, « la délimitation des circonscriptions électorales est une composante de ce régime » (2 juillet 1986, n° 86-208 DC, ct. 7). Il relève donc de la compétence du législateur d'encadrer la fixation du nombre des cantons, qui détermine également l'effectif de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale. En tout état de cause, si l'on considérait que le pouvoir réglementaire était compétent, la loi n'en serait pas pour autant contraire à la Constitution (30 juillet 1982, n° 82-143 DC ; 15 mars 2012, n° 2012-649 DC).
2.2. Les auteurs des recours critiquent ensuite les variations de la population représentée par un conseiller départemental d'un département à l'autre et le fait que l'ampleur des écarts serait telle qu'ils auraient pour conséquence d'introduire dans la désignation des sénateurs à laquelle participent les conseillers départementaux des écarts de représentation injustifiés. Ces différences entre départements seraient contraires au principe d'égalité devant le suffrage - tant pour l'élection des membres de l'assemblée départementale que pour l'élection des sénateurs - et au principe d'égalité entre collectivités territoriales ou devant les charges publiques.
Dans sa décision du 21 juillet 2011 (n° 2011-634 DC), le Conseil constitutionnel a jugé que la différence du nombre d'habitants par conseiller territorial entre différentes régions n'était pas de nature à mettre en cause l'égalité devant le suffrage, dès lors que les conseillers territoriaux n'avaient pas vocation à siéger dans une assemblée unique au niveau national. S'agissant de l'égalité au regard de l'élection des sénateurs, il a vérifié le respect de plusieurs critères : le Sénat doit, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l'émanation de ces collectivités, ce qui fait que ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; la représentation des départements et des régions doit refléter leur diversité ; toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées (v. nt. 6 juillet 2000, n° 2000-431 DC).
En l'espèce, de même, les auteurs du recours ne peuvent utilement soutenir que les différences entre départements quant au nombre de cantons et d'habitants par canton seraient contraires à l'égalité devant le suffrage pour l'élection des membres de l'assemblée départementale. Ils ne peuvent davantage, par suite, utilement invoquer le principe d'égalité entre collectivités territoriales ou le principe d'égalité devant les charges publiques.
Pour ce qui est de l'égalité devant le suffrage pour l'élection des sénateurs, les critères fixés par le juge constitutionnel sont remplis. Les dispositions de la loi n'ont pas pour effet de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs et ne portent pas atteinte à la représentation par le Sénat de chaque catégorie de collectivités territoriales. Par ailleurs, un des objectifs de la loi est précisément de procéder à une nouvelle délimitation des cantons afin de tenir compte de la population qui y réside, assurant ainsi l'exigence de représentation sur des bases essentiellement démographiques. Au surplus, les conseillers départementaux constituent une faible part des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs (2,7% en moyenne nationale).
Les griefs relatifs à l'article 4 seront par conséquent écartés.
IV. SUR L'ARTICLE 24.
1. Il est fait grief à cet article, qui abaisse à 1000 habitants le plafond de l'application d'un scrutin de liste proportionnel avec prime majoritaire lors des élections municipales, de porter une atteinte excessive à la liberté de choix de l'électeur.
2. Le législateur a souhaité, afin de favoriser l'égalité de représentation des hommes et des femmes dans les conseils municipaux, étendre l'application des modalités de constitution de listes paritaires résultant de la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000  (30 mai 2000, n° 200-429 DC). Les auteurs du recours estiment que l'extension de cette obligation limiterait la capacité à présenter des listes complètes, faute de candidates en nombre suffisant, ce qui porterait atteinte à la liberté de choix de l'électeur.
Le même débat était apparu en 2000 au moment où l'obligation de composition de listes paritaires avait été posée. Les inquiétudes qui avaient pu être nourries ont été levées par la pratique. Des listes répondant aux exigences de la loi ont pu être présentés en nombre suffisant. En résultat, si la part des femmes dans les conseils municipaux des communes de 3 500 à 9 000 habitants était seulement de 25,1 % avant que l'obligation de constituer des listes paritaires ne s'applique aux communes de 3 500 habitants et plus lors des élections municipales de 2001, après ces élections, 47,4 % des conseillers municipaux étaient des femmes. L'obligation de constituer des listes paritaires n'a donc pas été une difficulté dans ces communes. Or leur situation était comparativement plus délicate que celle des communes de moins de 3500 habitants. Pour ces dernières, 32,2 % des conseillers municipaux sont d'ores-et-déjà des femmes - soit 7 points de plus que dans les communes concernées en 2000.
Il convient aussi de relativiser la portée de l'abaissement du seuil sur la possibilité de présenter plusieurs listes de candidats. Dans les communes de 2 500 habitants, où 23 conseillers municipaux sont élus, la présence de deux listes lors de l'élection municipale, soit 46 candidats, suppose que 1,8 % des habitants de la commune soient candidats. Dans les communes de 1 000 habitants, où sont élus 15 conseillers municipaux, la présence de deux listes lors de l'élection municipale, soit 30 candidats, suppose que 3 % des habitants de la commune soient candidats. Il s'agit donc d'une augmentation relative du nombre de candidats en part de la population totale par rapport aux communes de 2 500 habitants, mais qui demeure, en valeur absolue, d'un niveau suffisamment bas pour permettre la présence de plusieurs listes.
Pour ces raisons, le Gouvernement estime que cet article est conforme à la Constitution.
V. SUR L'ARTICLE 30.
1.  Les députés et sénateurs auteurs du recours estiment que cet article, qui modifie la répartition des conseillers de Paris par secteur électoral (annexe n° 2 du code électoral), méconnaît l'égalité devant le suffrage et devant la loi.
2. Par l'article 30, le législateur s'est employé à améliorer les écarts de représentativité au Conseil de Paris existant entre les arrondissements afin de respecter le principe selon lequel « l'organe délibérant d'une commune de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques résultant d'un recensement récent » (v. en dernier lieu : 21 juillet 2011, n° 2011-634 DC).
2.1.  Depuis la loi n° 82-1170 du 31 décembre 1982 ayant annexé au code électoral le tableau n° 2, des évolutions démographiques importantes ont été constatées. Trois arrondissements (les 10ème, 19ème et 20ème) ont connu une hausse de population proche ou supérieure à 10 %, tandis que quatre autres (4ème, 6ème, 7ème et 8ème) ont vu leur population diminuer de plus de 10 %. Une actualisation était par conséquent nécessaire.
Le législateur a souhaité procéder à l'actualisation du tableau à effectif constant, en appliquant à la population parisienne de 2012 la même méthode que celle retenue par le législateur en 1982. En conséquence, les 7ème, 16ème et 17ème arrondissements - dont la population a respectivement diminué de 14,1 %, 4,6 % et 0,1 % entre 1982 et 2013 - perdent chacun un siège. Les 10ème, 19ème et 20ème arrondissements - dont le poids démographique s'est accru de 9,7 %, 14,8 % et 15,5 % respectivement - seront amenés à élire un conseiller supplémentaire. Les autres arrondissements dont la population a significativement baissé ne sont en revanche pas concernés par la baisse (4ème, 6ème et 8ème arrondissements) puisque ces trois secteurs disposent d'ores-et-déjà du minimum de trois sièges.
Par ce choix, les écarts de représentativité ont été améliorés dans les arrondissements comptant plus de 3 sièges de conseillers de Paris. Par exemple, dans le 7ème arrondissement, l'écart à la moyenne passe de - 15,8 % à 5,3%. Dans le 10ème arrondissement, l'écart passe de 15,5 % à - 1 % ; dans le 16ème arrondissement de - 4.4% à 3,6 % ; dans le 17ème arrondissement de - 5.4% à 2.5% ; dans le 19ème arrondissement de 13% à 4% ; enfin, dans le 20ème arrondissement de 10% à 2,2%.
2.2.  Le législateur n'a toutefois pas touché au plancher de trois élus par arrondissement malgré les écarts démographiques qui demeurent.
L'existence d'un tel plancher n'est pas contraire à la Constitution.
Le seuil de 3 conseillers de Paris par arrondissement est justifié par la nécessité de garantir le respect du principe du pluralisme de la représentation de chacun des arrondissements au sein du Conseil de Paris. En effet, eu égard à la spécificité du Conseil de Paris et au statut de cette collectivité - dans laquelle l'arrondissement revêt une forte identité tant administrative que politique, notamment aux yeux des électeurs -, il importe non seulement de garantir le respect du pluralisme au sein du Conseil de Paris mais de s'assurer que la représentation de chacun de ces arrondissements soit le reflet de ce pluralisme, afin que la voix de l'opposition de chacun des arrondissements puisse être portée au sein du Conseil de Paris.
Le maintien d'un plancher par arrondissement résulte également du souci du législateur de conserver un même mode de scrutin pour l'élection des conseillers de Paris. Sur ce point, le Gouvernement note que dans sa décision n° 87-227 DC du 7 juillet 1987 sur la répartition des sièges à Marseille, le Conseil constitutionnel a indiqué que la répartition marseillaise était conforme à la Constitution dès lors que, notamment, « demeurait applicable à l'élection des conseillers municipaux un même mode de scrutin ».
Dans ce cadre, seul un nombre minimal de trois conseillers par arrondissement au sein du Conseil de Paris permet d'atteindre l'objectif. Une répartition proportionnelle sur deux sièges n'aurait guère de sens. Compte tenu de la prime majoritaire dont bénéficie la liste arrivée en tête aux élections municipales, un seuil à deux élus ne permettrait en effet aucune représentation de l'opposition, ce qui méconnaîtrait l'objectif de pluralisme.
Toutefois, il est utile de préciser que, si le seuil de trois conseillers a été conservé, le législateur a veillé à ne pas aggraver les écarts de représentativité dans les arrondissements qui présentent des écarts importants par rapport à la moyenne. La nouvelle répartition les a même réduits.
Par conséquent, le Gouvernement considère que l'article contesté est conforme à la Constitution.
VI. SUR L'ARTICLE 33.
Les sénateurs auteurs du recours font grief à cette disposition, qui règle les modalités d'élection des conseillers communautaires, de prévoir la présence, au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, de membres désignés de manière différente selon que la commune dans laquelle ils sont élus comporte plus ou moins 1000 habitants. Cette coexistence serait contraire aux articles 3 et 72 de la Constitution ainsi qu'à l'égalité devant le suffrage.
Tel n'est pas le cas, cependant et en tout état de cause - les établissements concernés n'étant pas des collectivités territoriales de l'article 72 de la Constitution - dès lors qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, notamment pas l'article 3 de la Constitution, n'interdit la désignation au sein d'une même assemblée des personnes élues selon des modes de scrutin distincts - le cas échéant, direct et indirect. Cette dualité, au demeurant, existe déjà puisque les sénateurs sont eux-mêmes élus pour partie au scrutin proportionnel et pour partie au scrutin majoritaire.
VII.   SUR L'ARTICLE 47.
1.  Selon les députés et sénateurs auteurs des recours, la prorogation des mandats des conseillers généraux et des conseillers régionaux jusqu'en mars 2015 n'est pas justifiée par l'intérêt général et méconnaît le principe de sincérité du scrutin ainsi que l'article 24 de la Constitution relatif au Sénat.
2. Ces griefs devront être écartés.
Le législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut à ce titre déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale, sous réserve que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable (v. entre autres : 11 février 2010, n° 2010-603 DC, ct. 12).
Dans ce cadre, la réforme du calendrier électoral opéré par l'article contesté poursuit trois objectifs. Elle vise tout d'abord à alléger le calendrier électoral de l'année 2014, ensuite à rapprocher la durée des mandats des conseillers généraux et régionaux de leur durée normale et enfin à favoriser la participation électorale.
En 2014, du fait de l'abrogation de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2011 instituant le conseiller territorial, devaient se succéder sur sept mois les élections municipales, les élections cantonales (pour une série), ainsi que les élections européennes et les élections sénatoriales. Puis en 2016 devaient se tenir les élections régionales et en 2017 à nouveau les élections cantonales pour une série. En reportant les élections départementales de 2014 à 2015, le Gouvernement permet donc de ne pas multiplier les consultations électorales pour l'année 2014.
Ce faisant, les mandats des conseillers généraux élus en 2011 et des conseillers régionaux élus en 2010 se rapprocheront de leur durée normale, c'est-à-dire 6 ans. En effet, la loi n° 2010-145 du 16 février 2010  prévoyait que le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 expirerait en mars 2014 (réduction à 3 ans d'un mandat de 6 ans) et que le mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010 expirerait en mars 2014 (réduction à 4 ans d'un mandat de 6 ans). Ainsi, en portant de 3 à 4 ans le mandat des conseillers généraux élus en 2011 et de 4 à 5 ans le mandat des conseillers régionaux élus en 2010, le projet de loi se rapproche de la durée normale des mandats pour les conseillers généraux et régionaux.
La réforme proposée par le Gouvernement vise également à favoriser la participation électorale, en allégeant le calendrier de 2014 et en regroupant les scrutins de 2016 et 2017. Ainsi, en 2010, les élections régionales, organisées seules, ont connu un taux de participation de 46,3% au premier tour, soit 16 points de moins qu'en 2004 lorsqu'elles ont été organisées concomitamment aux élections cantonales (63,9% de participation au premier tour).
Cette réforme répond pleinement aux exigences du Conseil constitutionnel. Celui-ci (6 décembre 1999, n° 90-280 DC, ct. 17) a admis la prolongation d'un mandat local en cours car celle-ci s'inscrivait dans le cadre d'une réforme visant à déboucher sur la concomitance du renouvellement intégral tant des conseils régionaux que des conseils généraux. De même, saisi de la loi du 16 février 2010, qui modifiait également la durée des mandats des conseillers régionaux et généraux, le Conseil a confirmé que « la concomitance des scrutins peut également trouver une justification dans l'objectif de favoriser une plus forte participation du corps électoral à chacune de ces consultations » (n° 2010-603 DC précitée, ct. 14).
Il est vrai que, par une décision du 15 décembre 2005 (n° 2005-529 DC, ct 6), il a été jugé que dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, le Sénat doit être élu par un corps électoral qui soit lui-même l'émanation de ces collectivités et qu'il était par suite nécessaire d'éviter que les membres de cette Assemblée ne soient désignés par un collège en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal. Mais, en l'espèce - outre que la prolongation des mandats tend en réalité, comme il a été dit, à les rapprocher de leur durée normale - les conseillers départementaux et les conseillers régionaux ne représentent non pas une majeure partie du collège sénatorial mais une part très mineure - pour les élections de septembre 2014 : respectivement 2,74% et 1,2% des électeurs.
Dans ces conditions, les modalités retenues par la loi n'étant pas manifestement inappropriées à l'objectif poursuivi, l'article 47 est conforme à la Constitution.
Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement estime que doivent être rejetés les deux recours dirigés contre la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral.
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral adoptée par le Parlement le 17 avril 2013.
1. Sur la procédure
La loi déférée a été adoptée selon une procédure contraire à la Constitution. Elle encourt la censure au titre des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Les irrégularités commises ont « un caractère substantiel de nature à entacher de nullité la procédure législative » (1).
A. Sur le respect du principe de sincérité des débats parlementaires, tel que dégagé par la décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005 (2),  il a pu être manifestement constaté une irrégularité de la procédure parlementaire ayant conduit au vote de la loi déférée, en première ainsi qu'en deuxième lecture à l'Assemblée nationale.
1. Lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, le mardi 19 février 2013, le vote par scrutin public de l'article 1er de la loi déférée a été interrompu par une demande de suspension de séance du président de la commission des Lois, Jean-Jacques URVOAS, alors que le scrutin public avait été annoncé dans l'enceinte de 1'Assemblée nationale, pour le seul motif que le Groupe majoritaire, c'est-à dire le Groupe Socialiste Républicain et Citoyen (SRC), se trouvait en minorité. L'article 1er n'aurait donc pas dû être adopté, faute de majorité, si le vote avait été mené à son terme, conformément aux exigences constitutionnelles.
En effet, si le Conseil constitutionnel estime que le Règlement de l'Assemblée nationale « n'a pas en lui-même, valeur constitutionnelle » (Décision 78-97 DC), il n'en demeure pas moins que le respect de certaines dispositions de ce Règlement conditionne la constitutionnalité de la procédure législative. A ce titre, l'interprétation dévoyée qui en est actuellement faite ne garantit ni la règle énoncée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel « La loi est l'expression de la volonté générale. . . », ni celle résultant du premier alinéa de l'article 3 de la Constitution, en vertu duquel : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants. . . ».
Le président de l'Assemblée nationale, Claude BARTOLONE, a eu l'occasion de se prononcer sur l'interprétation qui devait être faite du Règlement de l'Assemblée nationale en matière de suspension de séance en cours d'opération de vote. Ainsi, le matin du 6 novembre 2012, lors de l'examen en séance publique de la mission budgétaire « Agriculture », à la suite de l'interruption, par une demande de suspension de séance, d'un vote par scrutin public, pour le seul motif que le Groupe majoritaire se trouvait minoritaire, le président de l'Assemblée nationale avait déclaré, à la reprise de la séance, dans des propos que l'on retrouve au Journal Officiel: « Nous avons réuni la Conférence des présidents pour préciser les modalités de fonctionnement de l'Assemblée nationale. Nous n'avons pas fixé une nouvelle règle du jeu, nous avons simplement précisé l'application du règlement. (. . .) Dorénavant, il est acquis que, dès lors que l'ouverture du scrutin aura été annoncée, il ne sera plus possible d'interrompre la procédure de vote par une suspension de séance. » Le président de l'Assemblée nationale valida par là le principe selon lequel cette pratique d'interruption en cours de scrutin public faussait le résultat du vote et l'expression de la souveraineté nationale.
Pourtant, l'après-midi-même du 6 novembre 2012, une deuxième réunion de la Conférence des présidents venait contredire les propos prononcés pat le président de l'Assemblée, et préciser qu'il pouvait être fait droit à une demande de suspension de séance tant que la phrase «  Nous allons maintenant procéder au scrutin » n'aurait pas été prononcée. Cette interprétation des conditions dans lesquelles il peut être fait droit à une suspension de séance, lorsqu'un scrutin public a été annoncé, permet à la majorité parlementaire de reporter les votes toutes les fois qu'elle se trouve en minorité. Par conséquent, non seulement l'article 1er  de la loi déférée n'aurait pas du être adopté en première lecture, mais, plus encore, et de manière plus générale, cette interprétation du Règlement de l'Assemblée nationale contrevient à l' expression sincère des représentants du peuple.
2. En deuxième lecture, le mardi 26 mars 2013, forts de l'application du Règlement de l'Assemblée nationale qui avait été faite en première lecture quant aux suspensions de séance lors d'un scrutin public, les députés de l'opposition, se trouvant à nouveau majoritaires au moment du vote de la motion de rejet préalable sur l'ensemble de la loi déférée, n'ont pas demandé de scrutin public. Le président de séance, Laurence DUMONT, ayant émis un doute sur le résultat du vote à main levée, conformément à l'article 64 du Règlement, il était possible de procéder à un vote par assis levé. Cependant, le président de séance a procédé à deux votes assis levé, laissant, par ces trois votes successifs, le temps à la majorité parlementaire de devenir effectivement majoritaire dans l'hémicycle. Là encore, la sincérité des débats parlementaires n'a pas été respectée.
B. Sur le respect du principe de clarté des débats parlementaires, les députés comme les sénateurs n'ont pu être suffisamment éclairés sur la portée du texte qui leur a été soumis. En effet, l'indigence de l'étude d'impact annexée au projet de la loi déférée constitue un grief d'inconstitutionnalité, et méconnaît les exigences de «précision » posées par l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
1. D'une part, l'article 14 du projet initial de la loi déférée comportait une disposition modifiant le seuil d'accès au second tour des candidats aux élections départementales. Or cette modification substantielle de la règle électorale a fait l'objet, dans l'étude d'impact, d'une justification indigente, puisque cette dernière se limite à préciser : « Afin de renforcer le pluralisme, il revient par ailleurs sur une disposition de la loi de 2010 relative au maintien des candidats au second tour des élections territoriales ; en prévoyant que les candidats ayant obtenu 10% des inscrits - et non 12,5% des inscrits, seuil en vigueur depuis la loi du 16 décembre 2010 - puissent se maintenir au second tour de l'élection. » L'étude d'impact aurait dû, a minima, indiquer l'incidence qu'aurait eue une telle modification législative si elle avait été appliquée lors des dernières élections cantonales, afin que les parlementaires soient précisément informés, par le gouvernement, des conséquences de la réforme proposée.
2. D'autre part, l'étude d'impact a sciemment négligé d'évaluer les difficultés qui ne manqueront pas d'apparaître, au sein des petites communes, pour constituer des listes, et trouver des candidats et candidates, à la suite de l'abaissement du seuil de population municipale à partir duquel les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire de liste paritaire avec représentation proportionnelle, établi par les articles 24 et suivants de la loi déférée. L'étude d'impact conclut simplement: « Dans les communes concernées par le nouveau régime de candidature, notamment celles qui doivent désormais constituer des listes complètes, c'est-à-dire les communes de 1000 à 2500 habitants, la constitution de listes pourrait être rendue plus complexe par la nécessité de trouver des candidats et des candidates en nombre suffisant. (. . .) Il est toutefois difficile d'en évaluer la difficulté puisque les candidatures dans les communes de moins de 3500 habitants ne font pas l'objet d'une déclaration en préfecture ».
3. Enfin, s'agissant de l'article 47 de la loi déférée qui modifie le calendrier électoral, en prévoyant le report des élections départementales et régionales à 2015, il ressort de l'étude d'impact que «L'aménagement du calendrier des élections locales est destiné à favoriser la participation électorale »  Or le Gouvernement ne s'attache à fournir aucun élément, ne serait ce que statistique, propre à démontrer les deux postulats c1ui motivent le report des élections : premièrement que l'espacement dans le temps des élections renforce le taux de participation, deuxièmement  que si l'espacement dans le temps favorise la participation, il convient de décaler les élections départementales et régionales.
II. Sur le fond
A. Sur les articles 3, 15, 16, 17, 18 et 19 relatifs au fonctionnement du binôme départemental tel qu'instauré par la loi déférée, les députés requérants considèrent que, bien que le nouveau mode de scrutin binominal poursuive l'objectif constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives inscrit à l'article 1er de la Constitution, ces articles portent atteinte de manière disproportionnée à la libre administration des collectivités territoriales, aux principes de nécessité et de proportionnalité des peines, ainsi que de sincérité du scrutin. Ils méconnaissent, en outre, le principe d'intelligibilité de la loi.
L'article 3 de la loi déférée introduit en droit électoral français un mode de scrutin inédit, avec la présentation de deux candidats, en binôme, de sexe opposé, aux élections au conseil départemental. Dans cc scrutin binominal, l'électeur est amené à élire deux conseillers départementaux, dont les deux candidatures sont solidaires l'une de l'autre.
Comme a pu l'écrire le rapporteur sénatorial du texte, Michel DELEBARRE, dans son rapport n °250, «L'innovation principale de ce nouveau mode de scrutin ne réside pas dans l'élection de deux élus mais dans leur solidarité devant le scrutin. L'élection de l'un entraîne obligatoirement l'élection de l'autre. »
1. L'article 15 de la loi déférée définit les conditions de remplacement d'un conseiller départemental, ainsi que les causes qui peuvent conduire à l'organisation d'élections partielles.
Il prévoit notamment, eu égard à la solidarité du binôme dans l'élection, que, si faute de pouvoir être pourvu par un remplaçant, un seul des deux sièges se trouve vacant, «le siège concerné demeure vacant» (nouvelle rédaction de l'article L. 221 du code électoral).
Par voie de conséquence, en cas de démission d'un suppléant devenu titulaire, le siège restera vacant jusqu'à la fin du mandat, qui dure six ans. La vacance pourrait ainsi presque coïncider avec la durée totale du mandat, à la différence de la vacance de siège limitée à une durée d'un an, avant un renouvellement général, telle que prévue par le code électoral s'agissant des députés ou des conseillers municipaux. L'article 15 ne conduit à rien de moins qu'organiser la possibilité que le département soit administré par un conseil d'élus tronqué, sans limitation dans le temps.
Et la loi déférée d'institutionnaliser, dans certaines situations, l'obligation, pour les électeurs d'un canton, de n'être durablement représentés que par 50% des élus qu'ils sont censés désigner.
Le ministre des Relations avec le Parlement, Alain VIDALIES, en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, s'est d'ailleurs trouvé empêché de produire une justification convaincante de cette institutionnalisation des vacances de sièges : « dans le cas, (. . .) où l'un des deux éléments du binôme ne siège pas car le titulaire et le suppléant sont tous les deux empêchés, pour rester cohérent avec le reste du projet de loi, il faudrait prévoir l'organisation d'une élection partielle sexuée. C'est évidemment impossible du point de vue constitutionnel. »
Cela constitue la démonstration, par le gouvernement lui-même, de l'extrême fragilité constitutionnelle inhérente au principe du binôme. Car pour être « cohérent» avec le binôme paritaire, expose le gouvernement, il «faudrait » « une élection partielle sexuée » qui est, explicite le ministre, «évidemment impossible du point de vue constitutionnel »
Pour contourner cette difficulté, en réalité incontournable, la loi déférée prive l'électeur du droit d'être représenté par son ou ses élus.
Ces vacances institutionnalisées sont, en outre, susceptibles d'affecter l'administration même du département : aux termes de la loi déférée, un conseil départemental pourra ne compter que 50% de ses membres.
Plus encore, ces vacances pourront faire basculer la majorité de l'Assemblée délibérante, ne serait-ce que d'un siège de conseiller départemental, de sorte que la nouvelle majorité de sièges pourra être contraire à celle choisie initialement par les électeurs.
En portant atteinte au bon fonctionnement et à la gouvernance des conseils départementaux, cette disposition remet donc non seulement en cause la liberté des collectivités territoriales, dont l'autonomie à la fois institutionnelle et fonctionnelle est une composante, mais aussi la sincérité du scrutin.
Enfin, l'article 15 de la loi déférée est d'autant plus contraire à alinéa 2 de l'article 72 de la Constitution, qui dispose que les « collectivités s'administrent librement par des conseils élus » que l'on envisage l'hypothèse dans laquelle il doit être procédé à une nouvelle élection du président du conseil départemental. L'article L. 3122-2 du code général des collectivités territoriales, relatif au remplacement du président du conseil général, impose en effet que le conseil général soit au complet- pour l'élection du président. La loi déférée implique ainsi nécessairement l'impossibilité, dans certains cas, d'élire légalement le président du conseil départemental.
2. Les articles 16, 17, 18, et 19 tirent la conséquence de la solidarité du binôme posée par l'article 3 de la loi déférée à la fois en matière contentieuse, en matière de financement et de plafonnement des  dépenses électorales, ainsi qu'en matière de contentieux des comptes de campagne :
- L'article 16 prévoit que la contestation de l'élection de l'un des deux candidats pourra entraîner l'annulation de l'élection des deux conseillers ;
- L'article 17 tire les conséc1ucnccs du scrutin binon:1inal en matière de financement des campagnes électorales, y compris pour les dépenses engagées avant même la constitution du binôme ;
- L'article 18 permet au juge de prononcer l'inéligibilité de candidats ayant méconnu certaines règles de financement des campagnes électorales, de sorte que dans tous les cas où le juge prononcera l'inéligibilité pour violation des règles de financement, celle-ci s'appliquera systématiquement aux deux candidats du binôme.
- L'article 19, de coordination, tire les conséquences des articles précédemment cités.
Ces articles sont contraires à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel «La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires » dans la mesure où la loi déférée instaure une solidarité excessive en matière financière et en matière contentieuse. Si l'un des membres du binôme est invalidé, le second membre le sera également, même s'il n'est en rien responsable de la cause de l'invalidation du premier membre. Un membre du binôme pourra être tenu responsable, et être puni, pour une infraction commise par une personne sur laquelle il n'a aucune responsabilité. Et si le principe de solidarité du binôme pouvait conduire le législateur à imaginer une annulation solidaire de l'élection de ce binôme, l'assortir d'une peine automatique d'inéligibilité pour les deux membres du binôme ne saurait satisfaire aux exigences constitutionnelles de nécessité, d'individualisation, et de proportionnalité des peines.
3. Enfin, la loi déférée, tout en instituant la solidarité du binôme au moment de l'élection et pour le contentieux, organise un exercice totalement indépendant des mandats des deux membres du binôme une fois ce dernier élu. Ainsi, les députés requérants considèrent que le principe du scrutin binominal posé à l'article 3 ne garantit pas la sincérité du scrutin, ni en termes d'intelligibilité, ni de clarté, ni de loyauté du mode de scrutin.
Le Conseil constitutionnel a clairement reconnu, dans sa décision 2003-468 DC du 3 avril 2003, que  « l'objectif constitutionnel d'intelligibilité de la loi » était applicable aux modes de scrutin. Le commentaire de cette décision dans Les Cahiers a précisé «  qu'en définissant un mode de scrutin, le législateur ne doit pas s'écarter sans motif d'intérêt général de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi, lequel revêt une importance particulière en matière électorale afin d'assurer la sincérité du scrutin et l'authenticité de la représentation ».
Les futurs bulletins de vote des candidats aux élections cantonales, qui devront désormais comporter quatre noms, à la fois ceux des deux candidats ct ceux de leurs suppléants, ne devraient pas améliorer la clarté du scrutin pour l'électeur.
Le mode de scrutin choisi renforce les risques d'avoir des majorités en sièges ne correspondant pas aux majorités en voix, puisqu'avec une seule voix d'avance, le binôme constitué en « ticket » emportera deux sièges, alors qu'une juste répartition des voix supposerait une attribution différente.
Surtout, les requérants souhaitent souligner la confusion qui sera celle de l'électeur, face à des binômes de candidats gui n'auront pas nécessairement la même tendance politique, que ces candidats assument leurs divergences dès leur campagne électorale, ou qu'ils choisissent de les révéler postérieurement à l'élection. La nature de l'association du binôme pourra, à terme, ne recouvrir, pour tout programme commun, que le respect de l'obligation de parité.
Les auteurs de la saisine relèvent l'impossibilité qu'aura l'électeur de sanctionner un seul des élus du binôrne par son vote, lors du renouvellem.ent du conseil départemental. Car ce mode de scrutin rend l'électeur, quoiqu'on en dise, incapable d'exprimer sa souveraineté par la voie de ses représentants. Ce mode de scrutin diluera, dans le même temps, la responsabilité des élus devant leurs électeurs. Or  «  la sincérité du scrutin ne peut être attestée que si l'on peut connaître clairement le choix, et donc la volonté de l'électeur » (3) En effet, les élections locales, au même titre que les élections nationales, constituent « un suffrage politique » (4) auxquelles s'appliquent donc les règles à valeur constitutionnelle applicables au droit de suffrage. Et le droit de suffrage a pour corollaire la liberté de vote, à savoir la « liberté de choix de l'électeur » (5), manifestement méconnu par le mode de scrutin proposé à l'article 3 de la loi déférée.
B. Sur l'article 4 de la loi déférée, qui prévoit, dans chaque département, de réduire de moitié le nombre de cantons, les requérants considèrent qu'il est contraire aux articles 34 et 37 de la Constitution, et qu'il méconnaît l'exigence selon laquelle la répartition des sièges doit être établie sur des bases essentiellement démographiques, au risque de porter manifestement atteinte à l'égalité devant le suffrage.
L'article 4 de la loi déférée modifie les circonscriptions électorales au sein desquelles les nouveaux conseillers départementaux seront• élus. Il érige en règle, à l'article 191-1 nouveau du code électoral, la division par deux du nombre de cantons par département
l. Ainsi, alors qu'il avait le devoir de s'affranchir de la contrainte constituée par le nombre de cantons existants, le législateur a choisi d'en faire, dans chaque département, la norme absolue de référence, portant atteinte de manière disproportionnée à l'égalité devant le suffrage.
Le législateur a ainsi imposé au pouvoir réglementaire, chargé de procéder aux modifications des limites des cantons, une norme arithmétique arbitraire qui expose le pouvoir réglementaire à de plus grandes difficultés dans l'exercice de sa mission de respect du principe d'égalité devant le suffrage. En contraignant le pouvoir réglementaire à se fonder sur le « nombre de cantons existants au 1er janvier 2013 », dans chaque département, le législateur empêche le pouvoir réglementaire de réduire les inégalités du nombre de cantons, et par suite du nombre de conseillers départementaux, qui peuvent exister entre départements, eu égard à leur population.
A titre d'exemple, les départements de la Savoie et de la Dordogne comptent aujourd'hui chacun environ 416 000 habitants, alors que la Savoie a 37 cantons, la Dordogne en a 50. De même, la Meurthe-et-Moselle et le Haut-Rhin comptent respectivement environ 738 000 habitants et 750 000 habitants, mais 44 et 31 cantons.
Pourtant, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler à de nombreuses reprises depuis 1986 (6), que l'élection « sur des bases essentiellement démographiques », était une des composantes de l'égalité devant le suffrage. Ainsi, par ses deux décisions n°2008-572 DC et 2008-573 DC du 8 janvier 2009, le Conseil constitutionnel a renforcé les garanties du redécoupage électoral à venir, en limitant les exceptions à la règle fondamentale selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques. Il y a affirmé qu'il résultait des dispositions des articles 1er, 3 et 24 de la Constitution « que l'Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques », et que, « si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles s'atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée ». Or cette exigence d'asseoir les élections sut des bases essentiellement démographiques ne saurait être cantonnée aux élections législatives, et s'impose aux élections locales. C'est ce qu'il ressort de la décision 87-227 du 7 juillet 1987, à son considérant n° 5 : « l'organe délibérant d'une commune de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques ».
Au surplus, les conseillers départementaux font partie du collège électoral qui élit les sénateurs (article L. 280 du code électoral). Il en résulte que les départements sont représentés au Sénat pat des sénateurs indirectement désignés par des membres de conseils départementaux. Ainsi, si le nombre de représentants d'un département s'écarte manifestement de la moyenne nationale, on retrouve cette disproportion au sein du collège électoral amené à élire les sénateurs. Là encore, la contrainte imposée à l'article 4 par le législateur au pouvoir réglementaire conduit• au gel partiel du collège électoral des sénateurs, sans permettre une prise en compte de l'évolution démographique des départements.
2. Malgré l'ajout, à ce même article 4, au cours des débats parlementaires, de plusieurs dispositions qui atténuent le caractère arithmétique de la règle de division par deux du nombre de cantons (arrondi à l'unité impaire supérieure si le nombre n'est pas entier impair ; nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants égal ou supérieur à dix-sept ; nombre de cantons dans chaque département  comptant entre 150 000 et 500 000 habitants égal ou supérieur à treize), l'article 4 contraint la définition du nombre de cantons dans chaque département.
3. Enfin, le rejet récurrent au cours des différents lectures du texte, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, d'un amendement proposant l'inscription à l'article 46 de la loi déférée de la règle selon laquelle « la délimitation des cantons doit respecter les limites des circonscriptions électorales des départements définies par le tableau n° 1 annexé au code électoral » a mis à jour la volonté du législateur de s'affranchir, pour l'avenir, de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel s'agissant du découpage législatif, qui doit respecter les limites cantonales : «  il convient, en premier lieu, de considérer que la faculté de ne pas respecter les limites cantonales dans les départements comprenant un ou plusieurs cantons non constitués par un territoire continu ou dont la population est supérieure à 40000 habitants ne vaut que pour ces seuls cantons » (Décision 86-208 DC des 1 et 2 juillet 1986, cons. 24).
Ainsi, les requérants estiment c1ue si le découpage législatif doit, sauf exceptions, respecter la délimitation des cantons, il serait inconstitutionnel de considérer que le découpage cantonal puisse ne pas respecter la délimitation des circonscriptions législatives, sauf exceptions. D'ailleurs, au cours des débats sur ce texte, le gouvernement n'a pas nié son intention, après le redécoupage cantonal, de procéder à un redécoupage législatif: «L'idée est qu'en compensation d'une part de proportionnelle pour assurer une meilleure représentation sur l'ensemble des bans, il y ait naturellement en conséquence un redécoupage, et je vous confirme que cet engagement est toujours d'actualité » (Alain VIDALIES, ministre des Relations avec le Parlement, lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, le 9 avril 2013).
En tout état de cause, la loi déférée prévoit un mode de scrutin gui conduit au redécoupage de la quasi-totalité des cantons. Son article 4 fixe dans la loi un nombre de cantons, et lie le législateur pour l'avenir, lorsqu'il aura à connaître d'une modification des circonscriptions législatives.
Enfin, son article 4 ayant pour résultat l'augmentation mécanique, par deux, de la population moyenne par canton, la loi déférée a pour conséquence de faire de ce que le Conseil constitutionnel a considéré comme une exception jurisprudentielle (7) un principe. S'il est confirmé, comme il a pu être indiqué lors des débats sur cc texte au Sénat, que la population moyenne d'un canton devrait être de 30 000 habitants, il devient clair que la loi déférée est susceptible de contrevenir à la règle fondamentale selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques. Le nombre de cantons de moins de 40 000 habitants étant amené à très fortement diminuer, l'obligation de respect des limites cantonales existantes au moment du redécoupage législatif vaudra pour un nombre très limité de cantons.
C. Sur l'article 30 de la loi déférée, qui modifie la répartition des conseillers de Paris par secteur électoral (annexe n° 2 du code électoral), les auteurs de la saisine considèrent qu'il méconnaît le principe d'égalité devant le suffrage et le principe d'égalité devant la loi.
L'article 30 modifie la répartition des sièges de conseillers de Paris entre arrondissements :
- 3 arrondissements gagnent un siège : les 10ème ; 19ème et 20ème ;
- 3 arrondissements perdent un siège: les 7ème, 16ème et 17ème
Cette répartition est arbitraire, dans la mesure où elle ne correspond à aucun critère démographique avéré, alors même que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, relative à la loi de réforme des collectivités territoriales, a dégagé des articles 1er, 24 et 72 de la Constitution le principe que l'organe délibérant d'une collectivité territoriale « doit être élu sur des bases essentiellement démographiques selon une répartition des sièges et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ; que, s'il ne s'ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque département ou région ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, ces considérations ne peuvent toutefois intervenir que dans une mesure limitée »
En effet, d'un arrondissement à l'autre, le nombre d'habitants représentés par un conseiller de Paris pourra aller du simple au triple, l'écart maximal par rapport à la moyenne étant de 57%. A ce titre, dans son rapport n° 700 et 701, le député Pascal POPELIN reconnaît que « Le quotient électoral global pour l'élection du Conseil de Paris étant de 13 706 habitants par élu, on peut constater que le nouveau tableau proposé par le Gouvernement laisse subsister, dans les trois arrondissements les moins peuplés (1er, 2ème et 4ème), un nombre d'habitants par élu inférieur respectivement à 57%, 45% et 31% de la moyenne parisienne. »
Afin de respecter l'égalité devant le suffrage, seuls deux cas de figure étaient envisageables: une nouvelle répartition a minima, afin de corriger les disparités démographiques les plus flagrantes (et alors, seul le 19ème arrondissement aurait gagné un siège, et le 7ème  arrondissement en aurait perdu un) ; ou bien une répartition plus ambitieuse, visant a respecter l'ensemble des évolutions démographiques des arrondissements de Paris. La règle aurait alors dû être entièrement revue. Rien n'interdisait, en effet, au législateur, de modifier la règle plancher, c'est-à-dire le nombre minimum d'élus attribué dès le départ à chaque secteur géographique, et de le fixer à deux élus, au lieu de trois.
Au final, les requérants contestent l'absence de réduction de l'écart à la moyenne du nombre d'habitants par élu, à Paris, alors que l'article 30 de la loi déférée propose une nouvelle répartition de sièges.
D. Sur l'article 24 de la loi déférée, modifiant le calendrier électoral et prorogeant les mandats électifs en cours des conseillers généraux ct des conseillers régionaux jusqu'en 2015, les requérants estiment que les dispositions de cet article ne sont justifiées par aucun objectif d'intérêt général, et sont contraires à l'article 24 de la Constitution.
1. La jurisprudence répétée du Conseil constitutionnel en matière de modification du calendrier électoral a montré qu'il était loisible au législateur, conformément à l'article 34 de la Constitution, de procéder à une cessation anticipée comme à une prorogation de mandats électifs, «sous réserve du respect des dispositions et principes de valeur constitutionnelle » (8)
A moins de revêtir un « caractère exceptionnel et limité » (9), ce type de décision doit, à tout le moins, être motivé par un objectif d'intérêt général. A ce titre, il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que le législateur peut justifier une modification du calendrier électoral par la poursuite d'objectifs divers : aussi bien la volonté de lutter contre l'abstentionnisme électoral (10) que celle de prévenir les difficultés de mise en œuvre de l'organisation de l'élection présidentielle (11).
Même si « le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » et s'« il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies » (12), les auteurs de la saisine considèrent qu'il appartient en revanche au Conseil constitutionnel de sanctionner l'absence de tout objectif d'intérêt général lors d'une modification du calendrier électoral.
Les requérants ont à ce titre déjà souligné l'indigence de l'étude d'impact relative à l'article 47 de la loi déférée. Le Gouvernement a tenté de justifier ce report des élections départementales et régionales par deux motifs : d'une part assurer une participation accrue du corps électoral aux élections, dans la mesure où, sans modification du calendrier électoral, ct après abrogation du conseiller territorial, cela aurait conduit «à organiser cinq scrutins en 2014 : les élections municipales en mars, mes élections européennes en juin et les élections sénatoriales en juin et septembre, mais également les élections cantonales et régionales en mars », et, d'autre part « permettre de mettre fin aux mandats de tous les conseillers généraux et de tous les conseillers régionaux de manière simultanée » (13).
Les députés auteurs de la saisine considèrent que le second argument qui consiste à permettre de mettre fin aux mandats des conseillers généraux et des conseillers régionaux simultanément ne peut être valablement produit comme un objectif sérieux  de report, encore moins comme un objectif d'intérêt général, alors même que la loi déférée a pour objet de supprimer le conseiller territorial, dont la finalité était de rapprocher les échelons départementaux ct régionaux.
Quant au premier argument, les requérants estiment que le fait de reporter certaines élections pour les répartir sur 2014 et 2015 n'est pas, en lui-même, gage d'une plus forte participation des électeurs aux différents scrutins.
S'il s'était effectivement agi de favoriser la participation des électeurs aux différents scrutins, les élections municipales étant, structurellement et statiquement, les élections locales les plus mobilisatrices, le législateur aurait choisi de coupler soit les élections régionales soit les élections départementales aux élections municipales, comme cela a pu être le cas pour ceux des électeurs concernés par le renouvellement par tiers de leurs conseillers généraux, appelés à voter en même temps pour les municipales.
L'objectif de limitation de l'abstentionnisme produit par le Gouvernement n'est donc pas fondé.
2. Enfin, l'article 47 de la loi déférée porte atteinte à la sincérité du scrutin sénatorial. Il est contraire à l'article 47 de la Constitution, qui dispose que «Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République.
En application du calendrier électoral prévu par la loi déférée, les élections sénatoriales, qui doivent avoir lieu en septembre 2014, seront antérieures aux élections des assemblées départementales et régionales.
Jusqu'à présent, que ce soit en 1998, en 2001, en 2004, en 2008 ou en 2011, le renouvellement du Sénat a toujours fait suite au renouvellement des conseils généraux.
Dans les commentaires des Cahiers du Conseil constitutionnel relatifs à la décision du 15 décembre 2005 (14) portant sur la loi modifiant les dates des renouvellements du Sénat, il est précisé que ladite loi « assure durablement que les sénateurs ne seront pas élus par des grands électeurs en fin de mandat. Ils le seront soit par des élus locaux  en début de mandat (2008, 2014 et 2020), soit par des élus locaux à mi-mandat (2011, 2017 et 2023). Au regard du principe constitutionnel selon lequel le Sénat représente les collectivités territoriales, il est préférable (. . .) de rapprocher à l'avenir l'élection des sénateurs de la désignation par les citoyens de la majeure partie du collège électoral sénatorial. »
Or, les sénateurs qui seront élus en 2014 le seront par un collège électoral d'élus en fin de mandat, et qui de surcroît, sera composé d'élus exerçant leur mandat au-delà du terme qui était défini légalement lors du dernier renouvellement par moitié du Sénat.
La part des élus prorogés, au cours des débats parlementaires, a été évaluée en moyenne à 4 %. Cela peut paraître faible, mais dans certains départements, elle portera manifesten1ent atteinte à la sincérité du scrutin. Tel est le cas en Corse, où la part des élus prorogés s'élèvera à 11,2 % pour la Corse-du-Sud et à 10,2 % pour la Haute-Corse. La Guyane, la part des élus prorogés atteindra même 11,6 % et, au demeurant, il reviendra à des conseillers régionaux ct généraux prorogés d'élire des sénateurs, alors que les Guyanais s'étaient prononcés par référendum en faveur de la suppression de ces collectivités au bénéfice de la création d'une assemblée unique en 2014.
Cette fraction d'élus prorogés dans le collège électoral du Sénat pourrait, à elle seule, inverser, dans un sens ou dans l'autre, la majorité du Sénat. A ce titre, la représentation sincère des collectivités territoriales par le Sénat ne sera plus assurée.
Le report des élections régionales et départementales, tel que prévu par la loi déférée, porte donc manifestement atteinte à la sincérité du scrutin sénatorial de septembre 2014. Il doit être déclaré contraire à la Constitution.
Pour l'ensemble des raisons évoquées, les députés requérants considèrent que la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, doit être déclarée contraire à la Constitution.
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(1) 93-329 DC du 13 janvier 1994, cons. 22 et 94-334 DC du 20 janvier 1994, cons. 6
(2) Les requérants contestaient alors la régularité de l'adoption de l'article 9 de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.
(3) Cahiers du Conseil constitutionnel n°13, janvier 2003, Dossier relatif à la sincérité du scrutin.
(4) 82-146 DC du 18 novembre 1982
(5) 2000-4260 DC du 30 mars 2000, cons. 15
(6) 86-208 DC du 1er  et du 2 juillet 1986
(7) Pour mémoire : « La faculté de ne pas respecter les limites cantonales dans les départements comprennent un ou plusieurs cantons non constitués par un territoire continu ou dont la population est supérieure à 40000 habitants »
(8) Décision n° 94-341 DC du 06 juillet 1994, cons. 5
(9) Dans la Décision n° 94-341 DC du 06 juillet 1994, cons. 7, le Conseil constitutionnel a estimé que la réduction du mandat des conseillers municipaux étant limitée à trois mois, le législateur pouvait s'affranchir de la poursuite d'un objectif d'intérêt général.
(10) Décision n° 90-280 DC du 06 décembre 1990, cons. 17
(11) Décision n° 94-341 DC du 06 juillet 1994 précitée.
(12) Décision n° 2010-603 DC du 11 février 2010, cons. 13
(13) Extraits de l'exposé: des motifs du projet de loi afférant à la loi déférée
(14) La décision n° 2005-529 du 15 décembre 2005 a validé le caractère conforme à la Constitution de la prorogation des mandats électifs en cours, en l'occurrence, celle des sénateurs initialement renouvelables en 2007, 2010 et 2013, en « Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, le Sénat doit être élu par un corps électoral qui soit lui-même l'émanation de ces collectivités ; que, par suite, c'est à juste titre que le législateur organique a estimé que le report en mars 2008 des élections locales imposait de reporter également l'élection de la série A des sénateurs afin d'éviter que cette dernière ne soit désignée par un collège en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal »
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
Les sénateurs soussignés ont l'honneur de soumettre à votre examen, conformément au deuxième alinéa de la Constitution, la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral, aux fins de déclarer un certain nombre des dispositions de la présente loi contraires à la Constitution.
La France est définie au premier alinéa de l'article premier de la Constitution comme « une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ». Le caractère « démocratique » fait écho aux dispositions du préambule de 1958 qui dispose lui -même que « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946».
Il ressort que le caractère démocratique de la République est attaché au peuple et au principe de la souveraineté nationale qui ne saurait s'exprimer que dans les conditions prévues à l'article 3 de la Constitution, et notamment au regard du droit de suffrage.
Le citoyen est une figure majeure de notre droit constitutionnel en tant qu'il est l'origine et la source de la légitimation de tout mandat politique par l'exercice de son droit de vote, droit fondamental de tout régime démocratique. Le droit de vote est indissociable de 1' exercice des libertés individuelles, de telle sorte qu'il doit respecter deux impératifs pour être pleinement exercé:
- Le droit de vote ne peut-être exercé que s'il est l'expression de la liberté de choix du citoyen et de l'égalité de ce même citoyen devant le suffrage;
- Le droit de vote, pour être exercé dans des conditions pleinement démocratique doit également donner lieu à des scrutins organisés selon une périodicité raisonnable, laissant à chaque citoyen éligible la possibilité de pouvoir se porter candidat à l'élection.
Ce droit de suffrage a été largement protégé par votre jurisprudence qui a tiré de 1 'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen deux principes, celui de la liberté du droit de vote et celui de l'égalité devant le suffrage. En effet, après avoir disposé que la loi doit être la même pour tous, l'article 6 rappelle que «tous les Citoyens étant égaux aux yeux de la loi, ils sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »
Cette disposition a été complétée par 1 'article 3 de la Constitution qui rappelle que le peuple exerce la souveraineté nationale, notamment par la voie de ses représentants. Cet article rappelle également qu'aucune section du peuple ou aucun individu ne peut s'en attribuer 1'exercice.
L'électeur doit donc être en capacité de réaliser librement son choix entre des candidats égaux et selon une périodicité raisonnable. C'est au législateur de prendre ces impératifs en compte dans l'élaboration ou la modification des modes de scrutins prévus dans le code électoral.
C'est au regard de ces principes que les sénateurs soussignés ont pu constater que les articles 2, 3, 16, 20 et 24 de la présente loi sont manifestement contraires à la Constitution. Ces inconstitutionnalités s'apprécient notamment au regard : des principes de liberté de vote et d'égalité devant le suffrage que votre jurisprudence a tiré de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 ; des articles numérotés de la Constitution et plus particulièrement 1' article premier, l'article 3, l' article 4, l' article 24 et l'article 72.
1- SUR L'ARTICLE 2 DE LA LOI DEFEREE
A) La méconnaissance du principe de liberté de choix du citoyen
1- Votre décision 78-101 DC, du 17 janvier 1979, a reconnu, sur le fondement de l' interprétation de l' article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, le caractère constitutionnel du principe de liberté de vote du citoyen. Le principe de l'égalité devant le suffrage quant à lui est rappelé explicitement à l' article 3 de la Constitution. Or, 1 'article 2 de la loi soumise à votre examen, disposant respectivement de l'institution d'un nouveau mode de scrutin pour les élections cantonales, est apparue pour les requérants comme contraire à ces deux principes en tant que ses dispositions induisent une conception particulièrement extensive de l'objectif de parité institué par 1 'article premier de la Constitution, conception qui ne saurait s'articuler dans le cadre d'un scrutin majoritaire avec le principe de liberté de choix de l'électeur.
2- L' article 2 du texte introduit dans la loi électorale la notion de "binôme", notion nouvelle en droit français et dont la définition n'est pas précisée. Il ne s'agit pas d'un ticket au sens américain du terme ni d'un système de suppléance, ni d'une liste, ou alors, d'une liste de deux mais dans un cadre majoritaire et non proportionnel. En effet, les électeurs n'ont pas le choix au sein de ce binôme. L'élection remportée est remportée solidairement par l'ensemble du binôme. Cette solidarité s'apprécie également au regard des obligations de transparence financière des frais de campagne.
Ce nouveau mode de scrutin institue une double obligation de parité. C'est pour le Gouvernement sa principale justification. Parité de l'équipe des candidats, parité des suppléants.
Les deux candidats du binôme sont élus conjointement et leur sort respectif ne dépend pas personnellement du score, comme dans un scrutin de liste proportionnelle. Les élus reprennent ainsi après l'élection leur liberté totale d'action et de vote après cette élection conjointe devant les mêmes électeurs. Cette difficulté est redoublée par les obligations faites en matière de choix du suppléant. Le suppléant du candidat masculin sera obligatoirement un homme et réciproquement, celui du candidat féminin sera une femme. Cette rigidité redoublée ne saurait que contraindre davantage la composition de l'équipe candidate qui concerne donc quatre personnes pour une seule candidature au scrutin majoritaire.
3- L'électeur pourrait estimer voter pour une équipe homogène et soudée, or, le seul motif qui impose la composition de cette équipe n'est pas le talent respectif des candidats ou leur position politique mais une distinction fondée sur leur sexe. Il en ressort que la liberté de choix de l'électeur est biaisée puisqu'on lui demande, par un même scrutin de voter pour deux candidats, et leurs deux suppléants, en même temps sachant que leur association ne pourrait au final ne recouvrir aucun programme politique commun si ce n'est l'obligation légale de parité introduite par l'article 2 du présent projet de loi. Les auteurs de cette saisine estiment que cette double contrainte dans la composition de l'équipe candidate sans obligations réciproques de solidarité entre les élus après l'élection ne peut se justifier que parce qu'elle constitue une interprétation extensive du deuxième alinéa de 1 'article premier de la Constitution qui dispose que le législateur favorise l' égal accès des femmes aux mandats électifs.
4- Le principe de parité, introduit par la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999, a été reconnu comme pouvant susciter une exception au principe d'égalité, notamment au regard des dispositions de l'alinéa 2 de 1' article premier issues de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Or, il ressort de votre jurisprudence, et notamment de la décision DC n°2000-429 du 30 mai 2000 dite « Quotas par sexe III » que le législateur était désormais compétent afin « d'instaurer tout dispositif tendant à rendre effectif l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et .fonctions électives ». Or, dans cette même décision, vous avez clairement défini la portée de cette compétence. Il s'agirait exclusivement de permettre au législateur d'adopter des dispositions soit incitatives soit contraignantes. Vous en avez notamment conclu que les dispositions « fixant des règles obligatoires relatives à la présence de candidats de chaque sexe dans les compositions de listes de candidats aux élections se déroulant au scrutin proportionnel [entraient] dans le champ des mesures que le législateur [pouvait]désormais adopter ». Dès lors, la parité s'entend comme une parité de candidature et non comme une parité d'élection.
5- La lecture complémentaire de l'article 4 semble préciser l' intention du Constituant dès lors que les dispositions de cet article permettent d' établir que c'est aux partis politiques qu'incombent l'obligation législative de favoriser l'accès paritaire des femmes aux mandats électoraux. La loi du 6 juin 2000 assure d'ailleurs le respect de ce principe au moyen de sanctions financières relatives aux modalités du financement public de la vie politique et non en modifiant la loi électorale de manière à imposer une stricte obligation de parité dans l'élection. Cet objectif d'égal accès s'est donc principalement exprimé dans le cadre des scrutins de listes à la proportionnelle qui ont désormais  l'obligation de présenter autant de candidats féminins que masculins. En effet, le scrutin de liste proportionnel permet plus aisément à un parti politique de remplir 1'objectif de parité de candidature. Or, le scrutin de liste à la proportionnelle ne saurait limiter la liberté de choix de 1 'électeur dès lors que 1'élection des candidats inscrits sur la liste dépend du score d'ensemble de la liste. Il n'en va pas de même dans le cadre d'un scrutin majoritaire puisque l'obligation de solidarité politique et financière, entre les deux candidats d'un même binôme cesse au moment de la proclamation des résultats de l'élection alors qu' ils ont tous deux été élus par le même ensemble du corps électoral.
6- Le principe de liberté de choix de l'électeur et d'égal accès des femmes aux mandats électifs étant tous deux de rang constitutionnel, il est nécessaire de les concilier de manière à ce que l'un ne méconnaisse pas l'autre. Le principe d'égalité, tel que défini de manière systématique dans votre jurisprudence, ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans un l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit. Or, l'article premier de la Constitution, lorsqu' il est rapproché de l'article 4 institue un objectif de candidature, objectif qui est celui contrôlé par les pouvoirs publics et non pas une obligation d'élection. Le binôme instaure de fait une obligation d'élection dans un cadre majoritaire qui méconnaît la liberté du choix de l'électeur et tendrait à biaiser du même coup la sincérité du scrutin dès lors que le choix de l'électeur serait fondé sur le projet politique commun des candidats alors que le présent projet de loi n' institue aucune obligation entre les élus issus d'un même binôme.
Dès lors, 1'article 2, en ce qu' il contraint le choix de l'électeur en imposant une parité simultanée dans une élection unique non assortie d'une obligation de solidarité dans l'exercice du mandat pour les élus, méconnaît le principe de liberté de vote sans aucune justification suffisante d' intérêt général. Cette méconnaissance est fondée sur une interprétation extensive de 1' article premier de la Constitution, interprétation manifestement contraire au principe de l'égalité devant le suffrage.
B) La méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage
7- Le caractère parfaitement mécanique de l'obligation de parité intégrale limite la liberté de choix de l'électeur car elle constitue préalablement une rupture du principe d'égalité devant les charges publiques tiré de l' article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789. En effet, d'après cet article, « Tous les Citoyens étant égaux (aux yeux de la loi, ils) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. ». Cette disposition concorde avec celle du premier alinéa de l' article premier de la Constitution gui dispose gue la République ne reconnaît pas les distinctions fondées sur le sexe. Votre décision 82-146 DC, 18 novembre 1982 précisait ainsi « qu'il résulte du rapprochement de l'article 3 de la Constitution et de l'article 6 de la Déclaration de 1789 que la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu. Ces principes, de valeur constitutionnelle s'opposent à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles. Il en est ainsi pour tout suffrage politique ».
8- A la suite de l'introduction du principe de parité et de son rehaussement à l'article premier de la Constitution, votre jurisprudence a reconnu qu'une exception au principe d'égalité pouvait être acceptée de manière à garantir l' accomplissement d'un objectif de candidature. Or, le législateur est intervenu en imposant des conditions financières aux partis politiques de façon à ce gue ceux gui ne respectent pas cet objectif de parité de candidature soient pénalisés. Ainsi d'après votre décision 2010-618 DC, 9 décembre 2010, « Ni l'article 1er de la Constitution, permettant à la loi de favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et .fonctions électives, ni son article 4, disposant que les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage et contribuent à la mise en œuvre de cet objectif de parité, ne font obstacle à ce que la loi prévoie une modulation de l'aide financière accordée à ces partis ou groupements.»
9- L'article premier dispose ainsi que «la loi favorise l'égal accès des femmes aux mandats électifs». Les auteurs de la saisine s'interrogent ainsi sur la portée de cette disposition au regard de l'article 2 du projet de loi gui impose non plus un objectif de parité de candidature, mais une obligation de parité d'élection. En effet, cet article introduisant une obligation absolue de parité, il tendrait à interpréter l'alinéa 2 de l'article premier comme une autorisation faite au législateur de défavoriser l'accès des hommes aux mandats électifs dès lors gue le maintien par le redécoupage électoral du même nombre de conseillers généraux combiné à l'obligation absolue de parité imposerait de fait le retrait de nombreux candidats masculins sortants et empêcherait de fait à de nombreux hommes de se présenter à cette élection pour la première fois.
10- Les auteurs de cette saisine estiment qu'à la lecture de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen et de l'article 3 de la Constitution, ce choix n'appartient qu'à l'électeur qui doit être libre de son choix lorsqu'il désigne par son vote son représentant. Aussi, il apparaît que le principe de parité absolue ne saurait être intégralement applicable dans le cadre d'une modification de la loi électorale sans venir limiter le droit des citoyens de se présenter à l'élection et d'espérer être élu «sans autre distinction que celle de leurs vertus et leurs talents». En l'espèce, le simple accès à la candidature supposerait une première distinction fondée exclusivement sur le sexe et ferait finalement de 1' objectif constitutionnel de parité de l'alinéa 2 une obligation qui contraindrait l'interprétation de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du premier alinéa de l'article premier de la Constitution. Au surplus, le principe de l'introduction du binôme paritaire ne saurait être considéré comme un dispositif de mise en œuvre du second alinéa de l'article premier complémentaire des dispositions existant à 1' heure actuelle pour les scrutins de liste proportionnelle dès lors que cette innovation ne concerne pas les autres scrutins majoritaires, à l' instar de l'élection législative ou de l'élection sénatoriale dans certains départements.
Ainsi, de la même manière que l'article 2 contraint la liberté du choix de vote du citoyen, cet article contraindrait également la capacité du citoyen à se présenter à un scrutin majoritaire en introduisant une discrimination absolue fondée sur le sexe et non sur le choix de l'électeur alors que l'article 4 spécifie que c'est aux partis politiques que le législateur doit imposer de favoriser la réalisation de 1'objectif paritaire.
Il- SUR L'ARTICLE 3 DE LA LOI DEFEREE
1. L'article 3 de la présente loi, en insérant un nouvel article 191-1 dans le code électoral, modifie les circonscriptions électorales au sein desquelles les nouveaux conseillers départementaux seront élus. Cette disposition fait suite à l'introduction, à l'article 2 du même projet de loi, d'un binôme de candidats de sexe différent pour 1'élection des conseillers départementaux, chaque binôme se présentant ainsi dans un canton nouvellement crée par l'article 3 visé.
2. Ainsi, le législateur, en vertu de la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, a souhaité faire évoluer le régime électoral des Conseils Généraux. La Constitution précise ainsi que : « la loi fixe également les règles concernant - le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales ... ». De cette manière, il ne saurait être reproché au législateur d'établir de nouvelles règles relatives à 1' élection des conseillers départementaux.
3. L'objet du grief des requérants porte sur la définition des circonscriptions électorales de ce nouveau régime. En effet, le législateur, part la régularité et la cohérence de son œuvre législative sous la Vème République, a toujours cherché à mettre en adéquation les nouveaux régimes électoraux qu'il élabore avec les circonscriptions électorales au sein desquelles ces nouveaux régimes électoraux étaient appelés à s'appliquer. Plus prosaïquement, la création du Conseiller territorial, l'occasion de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, et qui avait vu la création d'un nouveau régime électoral, s'était accompagnée de la création de nouvelles circonscriptions électorales. De la même manière, la loi du 10 juillet 1985 modifiant le code électoral et relative à l'élection des députés, qui visait à changer le régime électoral des élections législatives, a également vu la refonte des circonscriptions électorales en faisant des départements les nouvelles circonscriptions des élections législatives. Enfin, la loi du 11 juillet 1986 relative à l'élection des députés et autorisant le gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, qui devait, elle aussi, changer le régime électoral applicable aux élections législatives, a débouché sur la modification des circonscriptions électorales de ces scrutins.
4. Ainsi, l'analyse des lois électorales successives de la V ème République permet de tirer de cette œuvre législative plusieurs constantes, au premier rang desquelles : l' impossibilité de changer le régime électoral d'un scrutin, sans changer, concomitamment, les circonscriptions électorales dans lesquelles ont lieu ce scrutin.
5. Selon les requérants, il y a un lien de causalité entre le choix d'un nouveau régime électoral ct la décision d'avoir recours à de nouvelles circonscriptions électorales pour cc scrutin.
6. Or, dans la loi déférée, le législateur use de sa compétence pour faire évoluer le régime électoral des Conseils Généraux, devenus Conseils Départementaux. La création de ce binôme, solidaire, change donc la nature du scrutin uninominal majoritaire, définissant l'élection des conseillers généraux, en un scrutin binominal majoritaire, faisant partie de la famille des scrutins de liste majoritaire. Encore une fois, il ne saurait être reproché au législateur d'utiliser la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, tant que le régime électoral choisi ne nuit pas à la sincérité du scrutin et à d'autres principes de valeur constitutionnelle.
7. Cependant, cc changement significatif de régime électoral ne s'accompagne pas d'un changement des circonscriptions électorales. En effet, le législateur a choisi de conserver les cantons comme la circonscription d'élection des conseillers départementaux malgré 1' apparition du binôme comme le montre l'article 2 : « Les électeurs de chaque canton du département élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent, qui se présentent en binôme ».
De fait, si la loi déférée conduit à l'adoption d'un nouveau régime électoral pour l'élection des conseils départementaux, cette loi rompt avec le lien de causalité usuel consistant à créer de nouvelles circonscriptions électorales plus adaptées à ce nouveau régime.
8. En effet, l'article 3 visé précise que les cantons feront l'objet d'une modification de leurs limites territoriales, afin que le nombre de ceux-ci « dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013 ». Le législateur oblige ainsi le pouvoir réglementaire à rester dans le cadre des cantons tels qu'existant au premier janvier 2013, alors même que le changement de régime électoral lui imposerait d'élaborer de nouvelles circonscriptions électorales pour ces scrutins.
9. Alors qu'il avait la possibilité de s'affranchir des contraintes imposées par le nombre de cantons existants, le législateur a choisi de faire du nombre de cantons existants dans chacun des départements la norme de référence qu'il va simplement diviser par deux. En prenant cette décision, le législateur a d'abord rompu avec une tradition républicaine, ayant pour ambition d'éviter toutes formes de confusion pour les électeurs ; ensuite, le législateur a considérablement complexifié son œuvre législative car il impose au pouvoir réglementaire, chargé de procéder aux modifications de limites territoriales des cantons, une norme numérique, des plus difficiles ; et enfin, en s'imposant une telle contrainte, plutôt que de choisir un nouveau type de circonscription, il s'expose, et expose le pouvoir réglementaire, à de plus grandes difficultés dans l'exercice de sa mission constitutionnelle de respect du principe d'égalité devant le suffrage.
10. Les requérants estiment de plus gue l'article 3 est contraire aux principes définis par les articles 34 et 37 de la Constitution. Les dispositions de l'article 3 visé, relatives au découpe cantonal, introduit parmi d'autres dispositions visant à modifier le régime électoral des Conseils Généraux devenus Conseils Départementaux, ne cherchent pas à définir les circonscriptions électorales de 1' élection des conseillers départementaux puisque cette tâche ressort de 1' article 2 qui précise que : « les électeurs de chaque canton du département élisent au conseil départemental deux membres de sexe différent; qui se présentent en binôme de candidats » ; de fait, les dispositions de l'article 3, précisent, pour chaque département, le nombre de cantons qui les composeront.
11. Or, l'article 34 de la Constitution stipule que: "le régime électoral des assemblées parlementaires, des assemblées locales" est du domaine de la loi ; cependant, la définition du nombre de cantons par département n'est pas une question de régime électoral. En effet, le régime électoral concerne le choix du mode de scrutin, les circonscriptions au sein desquelles s'appliquent ces modes de scrutin.
Ainsi, si la délimitation des circonscriptions législatives relève du domaine de la loi comme le précise 1' article 25 de la Constitution : «propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs », ce n'est nullement le cas pour la limitation des circonscriptions électorales de l'élection des conseillers départementaux. L'article 3 de la loi déférée introduit donc des dispositions qui relèvent du domaine réglementaire, et non du domaine législatif.
12. La lecture concomitante de l'article 34 de la Constitution et de l'article 3113-2 du Code des Collectivités Territoriales ne laisse aucun doute sur le caractère réglementaire des dispositions de l'article 3. En effet, cet article 3113-2 stipule que : « Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général ». En conséquence, le législateur, par l'article 3, en voulant introduire un critère dans la délimitation future des circonscriptions électorales de l'élection des conseillers départementaux, c'est-à-dire en voulant imposer au pouvoir réglementaire une contrainte sur le nombre de cantons qui composeront chaque département, a méconnu le principe à valeur constituti01melle de séparation des pouvoirs législatif et règlementaire en matière dedécoupage électoral.
13. Enfin, selon les requérants, l'article 3 est contraire au principe d'égalité devant le suffrage. En effet, la jurisprudence de votre Conseil estime que les circonscriptions électorales, pour respecter 1' égalité devant le suffrage, doivent se baser sur des considérations démographiques, elles-mêmes basées sur la proportionnalité entre les circonscriptions et leur population.
14. Selon les requérants, l'article 3 de la loi déférée définit le nombre de cantons qui permettront 1'élection des conseillers départementaux au sein de chaque département. Ainsi, après avoir désigné qu'elles seraient les circonscriptions électorales des élections des conseillers départementaux dans l'article 2, à savoir les cantons, l'article 3, en méconnaissant l'interdiction faite au législateur de s'immiscer dans le domaine réglementaire, s'attache à définir numériquement les cantons de chaque département le législateur imposant par ailleurs des règles contraignantes au découpage.
15. Or, en contraignant le pouvoir réglementaire à respecter certaines règles, le législateur sanctuarise des inégalités manifestes qui existent entre le nombre de cantons, et donc de conseillers départementaux, qui existent dans certains départements, et la population de ces départements. Ainsi, d'un département à l'autre, des écarts très significatifs se verront maintenus quant au ratio « nombre de conseillers départementaux/population départementale ». De cette manière, un département comme la Lozère comptait 25 cantons pour une population comprise entre 75.000 et 80.000 habitants (77.000 en 2010); en conséquence, le, département comptait un conseiller général pour 3080 habitants.
Avec la présente loi, la Lozère comptera désormais 13 cantons, soit un canton pour 5.923 habitants, et 26 conseillers départementaux, soit un conseiller départemental pour 2.961 habitants. Par comparaison, le département des Yvelines compte 39 cantons pour une population d'environ 1.400.000 habitants, ainsi le département comptait un conseiller général pour 35.897 habitants. Avec la présente loi, les Yvelines compteront 20 cantons, soit un canton pour 70.000 habitants, et 40 conseillers départementaux, soit un conseiller départemental pour 35.000 habitants.
16. Ainsi, la loi déférée, au lieu de corriger les disproportions flagrantes et les inégalités territoriales entre les circonscriptions et leur population, conforte une situation qui aboutit à ce que les électeurs de certains départements aient un conseiller départemental pour un nombre d'habitants dix fois supérieur à d'autres départements.
17. En contraignant le pouvoir réglementaire à respecter une règle selon laquelle, le nombre de cantons par département sera désormais égal à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, le législateur aggrave les disproportions manifestes qui existent entre le nombre de cantons, et donc de conseillers départementaux, qui existent dans certains départements, et la population de ces départements.
18. Mais cette inégalité devant le suffrage est d'autant plus grave qu'elle aurait pu être était évitée. Aussi, suite au changement de régime électoral que se propose de réaliser la loi déférée , et conformément à ce qui a été dit auparavant, le gouvernement aurait dû utiliser cette occasion pour procéder à une nouvelle délimitation des circonscriptions de l'élection des conseillers départementaux, nouvelle délimitation qui ne soit pas assise sur «le nombre de cantons existant au 1er janvier 2013 », comme l'indique l'article 3, mais sur des seuils qui auraient pris en compte la démographie des départements.
19. En effet, en basant le redécoupage des circonscriptions de 1' élection des conseillers départementaux à partir de seuils de population par département, le gouvernement aurait enfin pu introduire un rapport de proportionnalité satisfaisant entre le nombre de conseillers départementaux et la population départementale.
20. Il convient alors de préciser que le choix ainsi opéré de ne pas utiliser de seuils prenant en compte la démographie des départements ne saurait être justifié au regard des dispositions existantes relatives à l'élection des membres des conseils municipaux des communes. En effet, l'article L2121-2 du code électoral prévoit des seuils de population dans l'attribution du nombre de sièges aux conseils municipaux des communes afin que le nombre des membres du conseil municipal soit proportionnel à la population des communes dont il a la charge. Signalons à cet égard qu'il existe 19 seuils de population allant de moins de 100 habitants pour le seuil minimal, à plus 300.000 habitants pour le seuil maximal.
21. Cette non prise en compte volontaire de la démographie des départements dans la détermination du nombre de conseillers départementaux de chaque département est d'autant plus inexplicable que la loi reconnaît d'ores-et-déjà, à travers l'article L. 3123-16 du Code Général des Collectivités Territoriales, un barème basé sur la population départementale afin de déterminer des indemnités maximales votées par les conseils généraux pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller général. Aussi, au travers de ce barème, le Code Général des Collectivités reconnaît 5 seuils de population pour classer les départements, allant de moins de 250.000 habitants à plus de 1.250.000 habitants. Cette disposition met ainsi en évidence qu' il était loisible pour le gouvernement de réaliser des seuils de population départementale qui aurait alors servi de base à la détermination du nombre de sièges dans chacun des conseils départementaux.
22. Cette constatation de carence peut d'autant moins s'expliquer qu'il semble que le gouvernement est parfaitement conscient de cette situation caractéristique d'inégalité devant le suffrage. En effet, le 3ème alinéa de 1' article 3 de la loi déférée prévoit que :
« Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants». Ainsi le législateur instaure une limite à ne pas dépasser dans les disproportions qu' il peut y avoir entre le nombre de conseillers départementaux et la population départementale. Il est donc impossible de présumer de la méconnaissance du gouvernement face à cette situation rompant avec le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage.
23. En conséquence, le législateur, en rompant avec le lien de causalité entre le choix d'un nouveau régime électoral, et la définition nouvelles circonscriptions électorales ; va aggraver une situation d'inégalité devant le suffrage alors même qu'il avait les outils pour endiguer ce phénomène.
Par conséquent, et presque les électeurs d'un département à l'autre, du fait de cette disproportion, ne seront pas représentés avec la même force dans la collectivité territoriale, la loi déférée rompt avec le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage
Ill- SUR L'ARTICLE 16 DE LA LOI DEFEREE
1- L'article 16 abaisse de 3 499 habitants à 1000 habitants le plafond de l'application du scrutin majoritaire lors des élections municipales. Le seuil des 1000 habitants a été fixé à 1' Assemblée nationale par le vote des députés alors que le projet de loi initial disposait d'un seuil fixé à 999 habitants. L'intention du législateur interprétée au regard du rapport législatif de la Commission des lois du sénateur Michel Delebarre semblait claire, puisque selon le rapporteur il s'agissait alors «de favoriser la parité en élargissant son champ d'application. Parallèlement, les minorités seront représentées au sein de ces conseils municipaux. » Le Gouvernement indiquait d'ailleurs dans son étude d'impact jointe au présent projet de loi que le choix du seuil démographique qu'il propose a été déterminé par les conséquences résultant de l'instauration du scrutin de liste qui lui apparait «peu adapté aux plus petites communes. En effet, les exigences qu'il comporte (obligation de dépôt de candidatures, dépôt de listes complètes, absence de panachage) pourraient être en effet complexes à (y) mettre en œuvre »
2- Les auteurs de cette saisine partagent la même analyse que le Gouvernement au regard des conséquences du scrutin du liste sur les plus petites communes. En revanche, le périmètre finalement voté à 1' Assemblée nationale, soit le seuil des 1000 habitants, ne nous semble pas viable sans une remise en cause manifeste du principe de liberté de vote de 1 'électeur.
En effet, une commune de 1000 habitants pourrait rencontrer de très lourdes difficultés pour être en mesure de présenter deux listes concurrentes respectant les critères de parités fixés par la loi. L'abaissement du seuil de déclenchement du scrutin proportionnel ne nous semble donc pas opportun à ce seuil puisqu' il exercerait une pression trop lourde sur la composition des listes jusqu'à compromettre la présentation de deux listes concurrentes permettant ainsi à 1' électeur de faire un véritable choix au-delà entre les candidats.
3- Ainsi, considérant les cas des communes dont la population serait légèrement supérieure au seuil de déclenchement ; considérant la part de population moyenne appartenant au corps électoral, la population effectivement inscrite sur les listes électorales de la commune et enfin la population éligible ; considérant qu'au regard de ce produit, et après application des règles législatives régissant l'obligation de parité dans la composition de la liste, que la décision de se porter candidat sur une liste électorale étant une liberté individuelle et non une obligation ; on observera nécessairement des communes qui ne seront en capacité que de présenter une liste unique du seul fait du passage à la proportionnelle lorsque le scrutin majoritaire permettait d' offrir un véritable choix électoral au citoyen.
L' abaissement du seuil de déclenchement du scrutin proportionnel pourrait ainsi conduire dans certaines communes à la présentation de listes uniques qui n'assurerait pas nécessairement la liberté de choix de l'électeur par l'exercice de son droit de suffrage exprimé de manière explicite à l'article 3 de la Constitution.
IV- SUR L'ARTICLE 19 DE LA LOI DEFEREE
1- L'article 19 modifie le tableau n° 2 annexé au code électoral en vue d'adapter la répartition des conseillers de Paris par secteurs sans modifier leur effectif total de 163.
Cette disposition est justifiée par le Gouvernement par les évolutions démographiques intervenues ces trente dernières années selon les principes fixés en 1982 par le législateur dans le régime électoral de la capitale : l'attribution de droit de trois sièges à chacun des vingt arrondissements parisiens afin de permettre l'application du correctif proportionnel ; la répartition des 103 sièges restants à la proportionnelle à la plus forte moyenne de la population résiduelle de chacun des secteurs, après soustraction du nombre d'habitants correspondant au minimum légal de trois sièges multiplié par le quotient électoral. Sur cette base, les VIIème, XVIème et XVIIème arrondissements, dont la population a respectivement diminué de 14,9 %, 5,6% et 0,6 % ces trente dernières années, perdent chacun un siège. En revanche, les 10ème, 19ème et 20ème secteurs dont le poids démographique s'est accru de 10,3 %, 13,6 % et 14,6 % éliront un conseiller de plus selon les dispositions du présent article.
2- L'Assemblée nationale a adopté l'article 19 sous réserve d'une précision rédactionnelle et cela en dépit de la contribution publiée en annexe du rapport législatif de première lecture du député Guillaume Larrivé, Co-rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale. D'après Monsieur Larrivé, «La modification de la répartition des conseillers de Paris entre les différents arrondissements constitue une manipulation électorale dont le caractère manifestement partisan est particulièrement choquant. » Le co-rapporteur de l'Assemblée nationale a notamment mis en évidence le fait que l'article 19 du projet de loi consiste à supprimer trois conseillers de Paris jusqu'alors élus dans des arrondissements dont les maires appartiennent à l'actuelle opposition (7ème, 16ème et 17ème), pour créer trois conseillers de Paris dans des arrondissements acquis à la majorité (10ème, 19ème et 20ème). Cette manipulation n'aurait en réalité aucune justification démographique. On constate, en effet, selon les estimations du co-rapporteur de 1' Assemblée nationale que la démographie ne permet pas de justifier les évolutions proposées par la présente disposition: ainsi, un conseiller de Paris représente 5 871 habitants dans le 1er arrondissement, 7 300 habitants dans le 2ème, 11 885 dans le 3ème, 9 837 dans le 4ème, mais 14 114 dans le 16ème et 14 038 dans le 17ème. Le fondement démographique entendu au sens strict aurait ainsi conduit à une autre répartition des sièges.
3- Cette analyse a été trouvé un écho important au Sénat, notamment au travers de l'analyse de l'amendement n°59 rectifié déposé par les sénateurs Yves Pozzo Di Borgo et Hervé Marseille. D'après l'objet de cet amendement, ses auteurs font valoir que «Si les variations démographiques sont un élément à prendre en compte, le  nombre d'habitants par élu doit également être un élément déterminant dans cette nouvelle répartition des conseillers de Paris. Ainsi, (l'amendement n°59 rectifié) vise à imputer la baisse d'un conseiller prévue par le texte aux Ier, Iième et Ivème arrondissements et non aux VIIème, XVIème et XVIIème arrondissements. En effet, pour les Ier, Iième et Ivème arrondissements, le ratio d'habitants par conseiller de Paris est particulièrement disproportionné par rapport à la moyenne parisienne. Par ailleurs, la fixation d'un seuil à deux conseillers pour un arrondissement avait été prévu dans le texte initial de la loi P LM du 31 décembre 1982.
4- Aussi, la révision de la répartition des Conseillers de Paris prévue par le présent article ne saurait être justifiée par un strict motif d'intérêt général assis sur la seule observation de l'évolution démographique des secteurs identifiés au sein de la Ville capitale mais sur d'autres motifs manifestement électoraux. Une telle évolution impacterait nécessairement l'élection des maires d'arrondissement comme du Maire de Paris dès lors que le caractère indirect du scrutin conduirait, à suffrages égaux mais après répartition des sièges de Conseillers de Paris, à des résultats électoraux différents. Une telle disposition est dès lors manifestement contraire au principe d'égalité devant le suffrage issue de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme en tant qu'elle conduirait à rompre l'égalité des électeurs parisiens en face de leurs élus.
5- Une telle disposition serait également contraire à l'article 3 de la Constitution qui dispose notamment que le suffrage est « égal ». En effet, la rupture constatée entre le nombre d'élus par habitants au sein d'un même secteur n'étant pas comblée par la présente disposition qui repose sur une analyse démographique tronquée, conduirait à rompre 1' égalité du suffrage entre des électeurs parisiens de secteurs électoraux différents.
L'article 19, en tant qu'il ne dispose pas d'une nouvelle répartition fondée sur une base strictement démographique mais au contraire, sur des motifs qui ne sont manifestement pas d'intérêt général mais d'intérêts politiques et électoraux méconnaitrait donc l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et l'article 3 de la Constitution en instituant une rupture du principe d'égalité devant le suffrage.
V- SUR L'ARTICLE 20 DE LA LOI DEFEREE
1- L'article 20 met en œuvre le principe du fléchage pour l'élection des représentants des communes au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre : communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles. Les représentants des communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal seront le maire et les conseillers municipaux classés selon l'ordre du tableau. Cet article dispose de la création de deux modes différents de désignation des conseillers intercommunaux selon que la commune compte plus ou moins de 1000 habitants.
2- En effet, l'article. L 273-6 du code électoral, tel qu'introduit pas l'article 20 de la loi déférée dispose que « Les conseillers intercommunaux représentant les communes de 500 habitants et plus au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont élus en même temps que les conseillers municipaux et figurent sur la liste des candidats au conseil municipal. L'élection a lieu dans les conditions prévues aux chapitres Ier, III et IV du titre IV du présent livre, sous réserve des dispositions du chapitre Ier du présent titre et du présent chapitre. » En revanche, l'article Art. L. 273-11 dispose quant à lui que « Les conseillers intercommunaux représentant les communes de moins de 500 habitants au sein des organes délibérants des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau. »
3- L'article 20 de la présente loi déférée modifie donc profondément le régime actuellement en vigueur de désignation des conseillers intercommunaux. En effet, à l'heure actuelle, l'article L5211-6 du code général des collectivités territoriales dispose que « L'établissement public de coopération intercommunale est administré par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres. » Ces dispositions sont issues de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et permettent une différenciation selon la nature de l'établissement public de coopération intercommunal. En effet, la création d'établissements à fiscalité propre, est pour certains d'entre eux, soumise à une condition d'effectif démographique.
4- Ainsi, dans les communautés de communes et d'agglomération qui forment un ensemble de plus de 50 000 habitants, les délégués sont élus au scrutin uninominal majoritaire à trois tours (la majorité absolue est requise aux deux premiers tours, la majorité relative au troisième) ; En revanche, dans les communautés urbaines et les métropoles qui constituent respectivement des agglomérations de 450 000 et 500 000 habitants au moins, la règle est -sauf pour les communes qui ne disposent que d'un siège à l'intercommunalité- le scrutin de liste à un tour selon la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation des candidats. Il ressort que le principal critère de différentiation à l'heure actuelle repose davantage sur la nature de l'EPCI que sur le peuplement des communes qui composent un même EPCI.
5- Les requérants contestent cc principe en tant qu'il conduirait, au sein d'une même assemblée intercommunale, à la coexistence de deux élus de types différents. En effet, cette différence ne serait pas tant issue d'une distinction du mode de scrutin que d'une distinction plus profonde relative à la nature du suffrage permettant la désignation des élus intercommunaux. Dans le cadre de l'assemblée locale qu'est le conseil municipal, le système de fléchage mis en place pour les communes de plus de 1000 habitants s'apparente à une élection au suffrage indirect des délégués communautaires. En revanche, le système de désignation dans l'ordre du tableau pour les communes situées sous le seuil de 1000 habitants s'apparente davantage à une élection au suffrage direct puisque l'ordre du tableau est connu de l'électeur à 1'avance. Les élus des communes de plus de 1000 habitants seraient élus au conseil communautaire au suffrage indirect alors que le suffrage direct serait la règle sous le seuil démographique des 10000 habitants. Les assemblées intercommunales pourraient ainsi être composées d'un collège où coexisteraient deux catégories d'élus, catégories issues de types de suffrages distingués par l'article 3 de la Constitution.
6- Une telle différentiation fait grief aux requérants en tant qu'elle tendrait à méconnaitre les garanties électorales au principe de libre administration des collectivités territoriales prévu à l'article 72 de la Constitution. Il n'est en effet admis dans aucune assemblée locale, au sein d'aucun exécutif local que coexiste deux élus, issus de suffrages de nature différente. En effet, l'article 72 de la Constitution dispose que « les collectivités territoriales s'administrent par des conseils élus ». La libre administration, en tant que principe constitutionnel, ne saurait donc s'affranchir des garanties constitutionnelles apportées au droit électoral. Dès lors que les collectivités territoriales sont soumises à ces garanties dans 1' exercice de leurs compétences, il ne peut en être que de même pour les assemblées intercommunales qui exercent et administrent ces mêmes compétences de manière déléguée. L'élection des conseillers communautaires ne saurait donc s'affranchir des règles existantes pour les collectivités territoriales sans méconnaitre et l' article 72 et le principe de la libre administration.
7- Une telle disposition fait également grief aux requérants en tant qu'elle serait manifestement contraire à l'article 3 de la Constitution ct au principe d'égalité devant le suffrage issu de votre jurisprudence tirée de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme ct du Citoyen. L'article 3 de la Constitution fixe une différence stricte entre la désignation des représentants du peuple selon un suffrage « direct ou indirect ». Le législateur ne peut tirer de la Constitution qu'une compétence pour choisir entre ces deux types de suffrages, non pas pour panacher ces deux types au sein d'une même assemblée. En effet, les autres assemblées, exécutives ou parlementaires ne comportent pas d'élus issus de types de suffrages différents mais éventuellement de modes de scrutins différents.
8- Une différenciation fondée sur le suffrage dans le cadre d'une même élection conduirait également à méconnaitre le principe d'égalité devant le suffrage tiré de l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme. En effet, la différenciation fondée sur le suffrage dans le cadre d'une même intercommunalité induirait une différence entre les électeurs selon leur commune de résidence. L'électeur résidant dans une commune de moins de 1000 habitants disposant de garanties différentes de celui résidant dans une commune de plus de 1000 habitants. La différence de situation tirée de l'inégal peuplement des communes membres de l'intercommunalité ne saurait justifier un traitement différent des garanties électorales apportées aux électeurs résidants. En effet, dès lors que l'intercommunalité exerce de manière indifférente les mêmes compétences sur l'ensemble du territoire des communes membres, l'électeur résidant d'une commune membre n'est pas dans une situation différente d'un électeur résidant d' une autre commune, quel que soit le peuplement de ces deux communes. L'article 20, en introduisant deux modalités différentes de désignation des conseillers intercommunaux dans le sein de la même intercommunalité et sur des fondements strictement démographiques méconnaît à la fois le principe de libre administration des collectivités territoriales issu de l'article 72 et les dispositions de 1' article 3 de la Constitution. Cette différence de traitement induit une inégalité devant le suffrage entre les électeurs résidant des communes membres d'une même intercommunalité. Le critère démographique ne saurait faire passer cette inégalité pour une différence de traitement, justifiée par une différence de situation.
VI- SUR L'ARTICLE 24 DE LA LOI DEFEREE
1. La modification du calendrier électoral introduite par cet article n'est pas, selon les requérants, justifiée par la poursuite de l'intérêt général. En effet, cet article se propose de modifier le calendrier électoral en organisant une prorogation des mandats électifs en cours des conseillers généraux et des conseillers régionaux jusqu'en 2015.
2. Or, au regard des exigences constitutionnelles, seul un intérêt général peut justifier, à titre exceptionnel et transitoire, une cessation anticipée ou une prolongation de mandats électifs en cours. Il convient d'observer que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel est très claire sur ce point, comme l'ont montré successivement la décision n° 90-280 DC du 06 décembre 1990 sur la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, dans son Considérant 17 (1), la décision n° 96-372 DC du 06 février 1996 sur la loi organique relative à la date du renouvellement des membres de l'assemblée territoriale de la Polynésie française, dans son considérant 4 (2) , la décision n° 2001 -444 DC du 09 mai 2001 sur la loi organique modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale, dans son considérant 5 (3), mais aussi la décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005 sur la loi organique modifiant les dates des renouvellements du Sénat, dans son considérant 7 (4), ou enfin la décision n° 2007-559 DC du 06 décembre 2007 sur loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, au considérant 14 (5).
3. Cette jurisprudence, maintes fois renouvelée, montre que le législateur, en vertu des compétences qu'il tient de la Constitution, est habilité à modifier le calendrier électoral en organisant une cessation anticipée ou une prolongation de mandats électifs en cours. Pour autant, le Conseil Constitutionnel a rappelé, à plusieurs reprises, les limites imposées : la première étant la poursuite de l'intérêt général, la seconde étant la cohérence entre les modifications introduites et l'objectif recherché.
4. A l'aune de cette jurisprudence, il convient de se demander si les modifications du calendrier électoral induites par la présente loi se justifient par la poursuite de l'intérêt général.
5. En effet, il ne semble pas possible d'établir un lien entre la modification du calendrier électoral induisant le report des élections cantonales ct les élections régionales. En effet, si la loi déférée modifie en profondeur le régime de l'élection cantonale, elle ne modifie pas le régime des élections régionales : ni son mode de scrutin, ni les modalités du mandat de conseiller régional, ni même les circonscriptions électorales régionales. Les requérants estiment ainsi que les dispositions de la présente loi relative à la modification de l'élection cantonale n'ont aucun lien ni aucun effet sur l'organisation de l'élection régionale. Aucune disposition de la loi déférée ne semble donc justifier la modification du calendrier électoral de l'élection régionale et son alignement sur le calendrier de 1' élection cantonale.
6. Or, il convient de rappeler que le Gouvernement, pour justifier les modifications du calendrier électoral proposées par la loi déférée, a invoqué l'exigence de devoir favoriser un taux de participation élevé aux différents scrutins auxquels les électeurs devraient être invités à participer.
7. Selon les requérants, la participation à un scrutin n'est pas un objectif de valeur constitutionnelle, ni même un impératif issu du Code électoral. Ni la Constitution, ni aucun texte à valeur constitutionnelle, ni aucune disposition du code électoral impose un seuil de participation minimale à une élection, qu'elle soit nationale ou locale. Ainsi, la raison manifeste du Gouvernement qui était : « d'assurer l'élection des membres des assemblées départementales et régionales dans des conditions satisfaisantes qui permettront de favoriser la participation électorale» ne peut nullement être reconnue comme un impératif constitutionnel, ni comme un préalable indispensable à la validation de résultats électoraux, et donc comme étant la poursuite d'un objectif d'intérêt général indispensable.
8. De plus, selon les requérants, il existe un décalage significatif entre les modifications introduites dans la loi déférée et l'objectif recherché par le législateur, comme relevant de 1 'intérêt général. En effet, pour justifier la nécessité de décaler les scrutins des élections des assemblées départementales et régionales à 2015 dans le but de favoriser un niveau de participation élevé, le Gouvernement a assis son raisonnement sur le postulat suivant : « la fréquence excessive des consultations électorales peut entraîner la lassitude des électeurs qui explique pour une large part la montée de l'abstention. (6) Or, le Gouvernement n'a jamais fourni le moindre élément statistique permettant de valider ce postulat, ni dans 1' exposé des motifs, ni dans l'étude d'impact, ni au cours de l'examen du texte devant les assemblées. Par conséquent, il semble ici se dessiner un premier décalage entre l'objectif affiché par le Gouvernement ct les modifications introduites dans la loi déférée, en ce sens qu'aucun rapport de causalité n'est établi entre l'espacement dans le temps des élections ct le taux de participation.
Ce décalage est d' ailleurs avoué par le Gouvernement, puisque l'étude d'impact, partie IV, concerne l'impact juridique (IV.2. 1) et l'impact financier (IV.2.2) et ne mentionne nulle part que la prorogation des mandats électifs en cours des conseillers départementaux et régionaux aura pour conséquence de faire baisser 1' abstention.
9. Les requérants considèrent également que les imprécisions sémantiques utilisées dans l'étude d'impact sont de nature à révéler un décalage entre l'objectif affiché ct les modifications apportées par la loi déférée ct à violer le principe de sincérité de la loi. En effet, afin de démontrer que les dispositions afférentes au calendrier sont de nature à favoriser la participation, l'étude d'impact cite le rapport du 2 octobre 1990 sur le projet de loi no 1534 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, déposé à l'Assemblée nationale le 27 juin 1990 : « la fréquence excessive des consultations électorales peut entraîner la lassitude des électeurs qui explique pour une large part la montée de l'abstention » et que cette fréquence « a, en tout état de cause, l'inconvénient de faire vivre notre pays dans une sorte de campagne électorale permanente peu propice à la réflexion et à l'action de long terme ». L'imprécision sémantique tient à l'utilisation du terme fréquence. Selon l'étude d'impact, il faudrait limiter la fréquence. Mais s'agit-il de la fréquence sur une courte période, c'est-à-dire sur une armée civile, ou davantage sur une longue période, c'est-à-dire sur l'ensemble d'une législature. Car une fréquence ne peut se définir que par le temps dans lequel elle s'insère. Or, la loi déférée aura pour conséquence de faire baisser la fréquence de scrutins sur l'année 2014, mais d'augmenter leur fréquence au cours des années à échéances électorales sur la durée de la législature 2012-2017.
10. S'il revient au législateur, pour justifier la modification du calendrier électoral, de mobiliser la poursuite de l' intérêt général et de démontrer que les dispositions législatives sont effectivement de nature à poursuivre cet intérêt, le législateur ne peut prendre des dispositions contraires à cet impératif.
11. Enfin, selon les requérants, la modification du calendrier électoral est contraire au principe de sincérité du scrutin ct à l'article 24 de la Constitution qui prévoit que : «Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République ».
12. Dans le cas de la loi déférée, la question de la sincérité du scrutin doit s'entendre, selon les requérants, comme la capacité donnée aux élus d'exercer la souveraineté nationale appartenant au peuple. En effet, la loi déférée, dans son article 24, prévoit une prolongation des mandats électifs en cours des conseillers généraux et des conseillers régionaux jusqu'en 2015, de telle sorte que les prochaines élections des assemblées départementales et régionales auront lieu en 2015, et non en 2014, comme prévu initialement. Or, il est prévu des élections sénatoriales au mois de septembre 2014.
13. En d'autres termes, la situation antérieure à l'application de ce nouveau calendrier prévoyait que les élections sénatoriales seraient postérieures aux élections des assemblées départementales et régionales de telle sorte que les sénateurs puissent être élus par un collège d'électeurs nouvellement élus. A l'inverse, en application du calendrier électoral prévu par la loi déférée, les élections sénatoriales seront antérieures aux élections des assemblées départementales et régionales, de telle sorte que les sénateurs seront élus par un collège électoral d'élus en fin de mandat, et qui de surcroît, sera composé d'élus exerçant leur mandat au-delà du terme qui était défini légalement lors de la dernière élection de la moitié du Sénat.
14. En conséquence, en organisant délibérément l'élection de sénateurs par un collège électoral composé d'élus exerçant leur mandat au-delà du terme défini, le législateur méconnait 1' article 3 de la Constitution de 19 58 selon lequel le suffrage est : « universel, égal et secret». Il méconnait également l'impératif consacré à l'article 24 de la Constitution selon lequel « Le Sénat est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République ».
15. A cet égard, la Décision n° 2005-529 du 15 décembre 2005 a validé le caractère conforme à la Constitution de la prorogation des mandats électifs en cours, en 1'occurrence, celle des sénateurs initialement renouvelables en 2007, 2010 et 2013, en « Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, le Sénat doit être élu par un corps électoral qui soit lui-même l'émanation de ces collectivités ,• que, par suite, c'est à juste titre que le législateur organique a estimé que le report en mars 2008 des élections locales imposait de reporter également l'élection de la série A des sénateurs afin d'éviter que cette dernière ne soit désignée par un collège en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal».
16. C'est ainsi, selon les requérants qu' il convient que votre Conseil considère les dispositions de 1'article 24 contraires au principe de sincérité du scrutin car elles modifient le calendrier électoral de telle sorte que les sénateurs élus à 1 'occasion des élections sénatoriales de septembre 2014 seront élus par un collège électoral d'élus dont une partie substantielle inutile sera composée d'élus exerçant leur mandat au-delà de leur terme normal.
L'ensemble de ces questions ayant directement trait au respect de l'expression du droit de vote et de l'égalité des citoyens devant le suffrage, les articles manifestement entachés d'inconstitutionnalité entravant la mise en œuvre l'ensemble de la loi déférée, les Sénateurs auteurs de la présente saisine demandent au Conseil Constitutionnel de faire droit à leur recours et de déclarer inconstitutionnelle la loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux, et modifiant le calendrier électoral.
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(1) «Les différences de traitement qui en résultent trouvent ainsi une justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi déférée ; qu'il n'y a donc pas violation du principe constitutionnel d'égalité. »
(2) Le report « du mois de mars au mois de mai 1996 du prochain renouvellement des membres de l'assemblée territoriale de la Polynésie française » n'était contraire à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ; votre Conseil a, à cette occasion, démontré que cette prorogation revêtait un caractère exceptionnel, et qu'elle n'était pas manifestement inappropriée au regard des objectifs que s'est fixés le législateur.
(3) La prolongation ainsi créée « apparaît comme strictement nécessaire à la réalisation de l'objectif de la loi ».
(4) Votre conseil a ainsi décidé que : « la prolongation des mandats sénatoriaux en cours revêt un caractère exceptionnel et transitoire; qu'ainsi, les choix faits par le législateur ne sont pas manifestement inappropriés à l'objectif qu'il s'est fixé».
(5) Votre Conseil a validé la cessation anticipée du mandat en cours des représentants à l'assemblée de la Polynésie française au motif que : « ce choix d'appliquer immédiatement le nouveau régime électoral n'est pas manifestement inapproprié à l'objectif que s'est .fixé le législateur, de remédier, dans les plus brefs• délais, à l'instabilité du fonctionnement des institutions de la Polynésie française ; que, dès lors, ces dispositions sont conformes à la Constitution ».
(6) Ce postulat était celui que Marc Dolez formula dans son rapport du 2 octobre 1990 sur le projet de loi n° 1534 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, et que l'étude d'impact mentionne dans son titre relatif au calendrier électoral.
