Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues par l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, le 29 novembre 2005, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Louis DUMONT, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Eric JALTON, Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIERES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PEREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Paul GIACOBBI, Joël GIRAUD, Simon RENUCCI et Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, députés ;
et, le 30 novembre 2005, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, M. Yannick BODIN, Mmes Alima BOUMEDIENE-THIERY, Yolande BOYER, Nicole BRICQ, MM. Jean-Louis CARRÈRE, Bernard CAZEAU, Michel CHARASSE, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean DESESSARD, Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Louis LE PENSEC, André LEJEUNE, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Pierre MAUROY, Jean-Luc MÉLENCHON, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Gérard ROUJAS, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jacques SIFFRE, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME et Richard YUNG, sénateurs ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution,
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005 ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 ;
Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code du travail ;
Vu la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 7 décembre 2005 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les auteurs des saisines défèrent au Conseil constitutionnel la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 ; qu'ils contestent sa sincérité ainsi que la conformité à la Constitution de ses articles 56 et 89 ;
- SUR LA SINCÉRITÉ DE L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE :
2. Considérant que l'article 8 de la loi déférée, pris en application du B du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, maintient à 134,9 milliards d'euros, pour l'année 2005, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base approuvé dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale ;
3. Considérant que, selon les requérants, " les évolutions retenues pour l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de 2005 ne sont pas conformes à la réalité connue au moment du débat parlementaire sur le projet 2006 " ; qu'ils font valoir, en particulier, que " le dépassement de l'ONDAM relatif aux soins de ville de 0,4 % sur 2005 n'a pas été intégré dans la partie relative à 2005 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 " ; qu'ils ajoutent que " les dépassements de l'ONDAM relatif aux établissements de santé du secteur public comme du secteur privé, respectivement de 2,3 % et 1,2 %, ne sont pas pris en compte dans cette même partie " ; qu'ils en déduisent que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 serait, dans son ensemble, entachée d'un défaut de sincérité ;
4. Considérant que les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année en cours et l'année à venir doivent être établies de façon sincère ; que cette sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre ; qu'il s'ensuit, d'une part, que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie doit être initialement établi par le Gouvernement au regard des informations disponibles à la date du dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; que, d'autre part, il appartient au Gouvernement d'informer le Parlement, au cours de l'examen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, dans ce cas, de corriger les prévisions initiales ;
5. Considérant, en l'espèce, que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie inscrit par le Gouvernement dans la partie du projet de loi de financement pour 2006 relative à l'année en cours était conforme aux conclusions de la commission des comptes de la sécurité sociale réunie avant la délibération du conseil des ministres ; qu'il se fondait sur les dernières informations conjoncturelles disponibles pour l'ensemble des régimes ; que ces estimations indiquaient, en particulier, que les dépenses de soins de ville seraient sensiblement inférieures à l'objectif initial, permettant ainsi de compenser un dépassement prévisionnel du même ordre pour les établissements de santé ; que les données ultérieurement disponibles n'ont pas remis en cause cette évaluation ;
6. Considérant, dans ces conditions, qu'il n'est pas établi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour l'année 2005 soit entaché d'insincérité ;
- SUR L'ARTICLE 56 :
7. Considérant que l'article 56 de la loi déférée complète le troisième alinéa de l'article L. 174-4 du code de la sécurité sociale, aux termes duquel : " Le forfait journalier s'impute à due concurrence sur la participation laissée éventuellement à la charge des assurés par leurs régimes respectifs d'assurance maladie, lorsque le montant de cette participation est supérieur ou égal à celui du forfait journalier ; dans le cas contraire, la participation est imputée sur le forfait " ; qu'il ajoute à cet alinéa la phrase suivante : " Cette disposition n'est toutefois pas applicable lorsqu'en vertu du 1° de l'article L. 322-3 la participation de l'assuré à l'occasion d'une hospitalisation est limitée au motif que la dépense demeurant à sa charge dépasse un certain montant " ;
8. Considérant que les requérants reprochent aux dispositions de l'article 56 de ne pas avoir été soumises aux " instances de gouvernance issues de la loi du 13 août 2004 relatives à l'assurance maladie " ; qu'ils soutiennent en outre que cet article porte atteinte au droit à la protection de la santé et au principe d'égalité en permettant de fixer désormais à dix-huit euros le montant de la participation des assurés pour les actes dont le coût est égal ou supérieur à quatre-vingt-onze euros ;
9. Considérant, en premier lieu, que le Conseil constitutionnel se prononce sur la régularité de la procédure législative au regard des règles que la Constitution a elle-même fixées ou auxquelles elle a expressément renvoyé ; que les consultations qui, selon les requérants, auraient été omises ne sont prévues ni par la Constitution ni par la loi organique à laquelle renvoie le vingtième alinéa de son article 34 ; qu'ainsi, les griefs contestant la procédure d'adoption de l'article 56 ne sauraient être utilement invoqués ;
10. Considérant, en second lieu, que l'article 56 se borne à aménager les règles d'imputation du ticket modérateur sur le forfait hospitalier ; qu'en procédant à cet aménagement, le législateur n'a pris aucunement parti sur le montant de la participation laissée à la charge de l'assuré en cas d'hospitalisation ; que, si le Gouvernement a indiqué, au cours des débats parlementaires, que ce montant serait modifié, une telle mesure ne pourrait être prise que par voie réglementaire, non sur le fondement de l'article L. 174-4 du code de la sécurité sociale, que modifie l'article 56, mais sur celui des dispositions, non modifiées par l'article 56, du I de l'article L. 322-2 et du 1° de l'article L. 322-3 ; que, par suite, sont inopérants les griefs reprochant à l'article critiqué de méconnaître le droit à la santé en portant cette participation à un montant trop élevé ;
- SUR L'ARTICLE 89 :
11. Considérant que l'article 89 de la loi déférée complète le premier alinéa de l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale aux termes duquel : " Bénéficient de plein droit des prestations familiales dans les conditions fixées par le présent livre les étrangers titulaires d'un titre exigé d'eux en vertu soit de dispositions législatives ou réglementaires, soit de traités ou accords internationaux pour résider régulièrement en France " ; qu'il précise que, pour ouvrir droit à des prestations familiales, les enfants d'un ressortissant étranger doivent soit être nés en France, soit y être entrés régulièrement dans le cadre de la procédure de regroupement familial, soit avoir un parent titulaire de la carte de séjour " vie privée et familiale " visée au 7° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et être entrés en France au plus tard en même temps que lui, soit relever d'une situation particulière en qualité d'enfant de réfugié, d'apatride, de bénéficiaire de la protection subsidiaire ou de titulaire du titre de séjour délivré en qualité de scientifique ;
12. Considérant que, selon les requérants, en subordonnant, dans le cas général, l'ouverture du droit aux prestations familiales, au titre des enfants étrangers nés hors de France, à la condition qu'ils y soient entrés dans le respect de la procédure de regroupement familial, ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité, ainsi que le droit de mener une vie familiale normale ;
13. Considérant que le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 dispose : " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement " ; qu'il résulte de cette disposition que les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale ;
14. Considérant, toutefois, qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle ne confère aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national ; qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre la sauvegarde de l'ordre public, qui est un objectif de valeur constitutionnelle, et le droit de mener une vie familiale normale ;
15. Considérant, en premier lieu, que la procédure de regroupement familial établie par le livre IV du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est une garantie légale du droit des étrangers établis de manière stable et régulière en France à y mener une vie familiale normale ; que cette procédure ne méconnaît ni le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, ni le principe d'égalité, dès lors qu'elle fixe à cet égard des règles adéquates et proportionnées ; qu'en particulier, elle n'interdit pas de déroger à la règle selon laquelle le regroupement familial ne peut être demandé que pour des enfants résidant hors de France à la date de la demande ;
16. Considérant, en deuxième lieu, qu'en adoptant la disposition contestée, le législateur a entendu éviter que l'attribution de prestations familiales au titre d'enfants entrés en France en méconnaissance des règles du regroupement familial ne prive celles-ci d'effectivité et n'incite un ressortissant étranger à faire venir ses enfants sans que soit vérifiée sa capacité à leur offrir des conditions de vie et de logement décentes, qui sont celles qui prévalent en France, pays d'accueil ; qu'en portant une telle appréciation, le législateur n'a pas opéré, entre les exigences constitutionnelles en cause, une conciliation manifestement déséquilibrée ;
17. Considérant, en troisième lieu, que la différence établie par le législateur entre les enfants entrés en France dans le cadre de la procédure de regroupement familial et ceux qui y sont entrés en méconnaissance de cette procédure est en rapport avec l'objectif qu'il s'est fixé ; que doit être dès lors rejeté le moyen tiré d'une rupture d'égalité ;
18. Considérant, toutefois, que, lorsqu'il sera procédé, dans le cadre de la procédure de regroupement familial, à la régularisation de la situation d'un enfant déjà entré en France, cet enfant devra ouvrir droit aux prestations familiales ;
19. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant précédent, l'article 89 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR LES ARTICLES 5 ET 64 :
20. Considérant que les articles 5 et 64 de la loi déférée prévoient que l'assurance maladie contribue au fonds de concours créé par l'Etat en vue de l'achat, du stockage et de la livraison de produits destinés à la prophylaxie ou aux traitements de personnes exposées à certaines menaces sanitaires ; qu'ils fixent le montant de cette contribution à 176 millions d'euros pour 2005 et 175 millions d'euros pour 2006 ; qu'ils définissent les modalités de sa répartition entre les différents régimes d'assurance maladie ;
21. Considérant que la procédure des fonds de concours est organisée, depuis le 1er janvier 2005, par le II de l'article 17 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'en vertu du premier alinéa de ce paragraphe II, les fonds de concours sont constitués, " d'une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public et, d'autre part, par le produit de legs et donations attribués à l'Etat " ; qu'aux termes du dernier alinéa du paragraphe II : " L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. A cette fin, un décret en Conseil d'Etat définit les règles d'utilisation des crédits ouverts par voie de fonds de concours " ;
22. Considérant que le fonds de concours auquel l'assurance maladie est appelée à contribuer a pour origine l'article 42 de la loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001, adopté sous l'empire des dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; qu'il constitue l'instrument par lequel les pouvoirs publics mettent en oeuvre des mesures de protection contre certaines menaces sanitaires graves pouvant notamment résulter d'attentats terroristes ; que l'assurance maladie contribue depuis lors à son financement ;
23. Considérant que cette participation de l'assurance maladie n'entre pas dans le cadre des dispositions précitées de l'article 17 de la loi organique du 1er août 2001 ; qu'en effet, un tel prélèvement, en raison de son caractère obligatoire, ne figure pas parmi les recettes qui peuvent abonder un fonds de concours ;
24. Considérant, cependant, que l'intérêt général de valeur constitutionnelle qui s'attache à la protection sanitaire de la population justifie que la participation de l'assurance maladie au fonds de concours, nécessaire en 2005 et 2006 à la mise en oeuvre des actions de prévention en cause, se poursuive jusqu'à la fin de l'année 2006 ; que, dès lors, la méconnaissance, par les articles 5 et 64 de la loi déférée, de l'article 17 de la loi organique du 1er août 2001 ne conduit pas, en l'état, à les déclarer contraires à la Constitution ; que le financement de ces actions devra toutefois être mis en conformité, à compter de l'année 2007, avec les nouvelles prescriptions organiques qui régissent les procédures comptables particulières d'affectation de recettes ;
- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DÉFÉRÉE :
25. Considérant qu'aux termes du vingtième alinéa de l'article 34 de la Constitution : " Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " ;
26. Considérant que le I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale détermine l'objet et le contenu de chacune des quatre parties de la loi de financement de la sécurité sociale relatives, respectivement, au dernier exercice clos, à l'année en cours et, en ce qui concerne l'année à venir, aux recettes et à l'équilibre général, d'une part, et aux dépenses, d'autre part ; que les III et IV du même article complètent la liste des dispositions qui ne peuvent être approuvées que dans le cadre des lois de financement ; qu'enfin, le V désigne celles qui peuvent figurer dans une telle loi ;
27. Considérant que le I de l'article 15 prévoit que les organisations les plus représentatives des organismes d'assurance maladie complémentaire pourront signer la convention définissant les modalités de mise en oeuvre par les assureurs des recours des organismes de sécurité sociale contre les tiers responsables ; que les articles 93 et 94 disposent que ces mêmes organismes seront informés par les caisses d'assurance maladie de la mise en oeuvre des procédures définies aux articles L. 133-4 et L. 314-1 du code de la sécurité sociale ; que les organismes en cause ne sont pas des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ; qu'ils ne relèvent pas non plus des autres organismes mentionnés par l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ; que, dès lors, les dispositions les concernant sont étrangères au champ des lois de financement de la sécurité sociale ;
28. Considérant que le paragraphe VI de l'article 25 accroît les obligations de contrôle des donneurs d'ordre sur les entreprises sous-traitantes, en matière de lutte contre l'emploi d'étrangers ne disposant pas d'un titre les autorisant à exercer une activité salariée en France ; qu'il soumet les particuliers aux mêmes obligations ; que ces mesures ont un effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base pour pouvoir se rattacher aux dispositions qui, aux termes des 1° et 2° du B du V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, " ont un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement " ;
29. Considérant que l'article 36 précise les compétences des conciliateurs exerçant dans les caisses locales d'assurance maladie ; que l'article 39 complète celles de la Haute Autorité de santé en matière de certification des logiciels d'aide à la prescription médicale ; que l'article 49 élargit le champ du régime dérogatoire des recherches biomédicales visant à évaluer les soins courants ; que le III de l'article 73 complète les statuts généraux des fonctions publiques de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière en vue d'augmenter, dans certains cas, la durée du congé de maternité avec traitement ; que ces mesures sont sans effet sur les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, ou ont sur elles un effet trop indirect pour pouvoir se rattacher aux dispositions ayant, aux termes des 1° et 2° du C du V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, " un effet sur les dépenses... des régimes obligatoires de base ou sur les dépenses... des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l'équilibre financier de ces régimes " ;
30. Considérant que l'article 58 prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement un rapport sur les " différents instruments fiscaux permettant de diminuer le prix relatif des fruits et des légumes et sur leur efficacité comparée " ; que l'article 59 impose également au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport " sur l'influence des laits maternels de substitution dans le développement de l'obésité infantile " ; que ces dispositions ne peuvent être regardées comme ayant pour objet, au sens du 4° du C du V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, d'améliorer l'information et le contrôle du Parlement sur l'" application " des lois de financement de la sécurité sociale ;
31. Considérant qu'aucune des dispositions précitées ne trouve sa place dans la loi déférée ; qu'elles doivent être déclarées non conformes à la Constitution comme étrangères au domaine des lois de financement de la sécurité sociale ;
32. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution le I de l'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, le VI de son article 25, le III de son article 73, ainsi que ses articles 36, 39, 49, 58, 59, 93 et 94.
Article 2.- Ne sont pas contraires à la Constitution :
- les articles 8 et 56 de la même loi ;
- sous la réserve énoncée au considérant 18, son article 89 ;
- sous la réserve énoncée au considérant 24, ses articles 5 et 64.
Article 3.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 15 décembre 2005, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.
Paris, le 7 décembre 2005
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENTSUR LES RECOURS DIRIGES CONTRELA LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2006
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, adoptée le 23 novembre 2005.
Les recours mettent en cause la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale ainsi que ses articles 56 et 89. Ils appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ SUR LA SINCERITE DE LA LOI DE FINANCEMENT
A/ Les députés et sénateurs requérants soutiennent, en premier lieu, que la détermination de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour 2005 n'aurait pas intégré un dépassement de l'objectif de 0,4% au titre des soins de ville, non plus que des dépassements de 2,3% et 1,2% au titre des dépenses des établissements de santé, respectivement du secteur public et du secteur privé. Ils en déduisent que le Parlement n'aurait pas été appelé à se prononcer sur la base des dernières informations connues et concluent en conséquence au défaut de sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire siennes ces critiques.
1/ De manière générale, il convient de rappeler que la conformité à la Constitution de la loi de financement de la sécurité sociale ne peut être mise en cause, au regard du principe de sincérité, que si les prévisions faites par le Gouvernement traduisent une mauvaise évaluation manifeste, certaine et volontaire, dénaturant l'exercice par le Parlement de ses prérogatives. Ainsi que l'a énoncé le Conseil constitutionnel, la sincérité se caractérise, s'agissant des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année en cours et l'année à venir, par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre (décision n°2005-519 DC du 29 juillet 2005). Le Conseil constitutionnel exerce en la matière un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, qui prend en considération les aléas inhérents à l'évaluation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses.
Les conditions dans lesquelles s'apprécie le respect de cette exigence de sincérité n'ont, contrairement à ce qui est avancé par les recours, pas été affectées par l'intervention de textes récents. En particulier, tel n'a été l'objet ou l'effet ni de la loi organique n°2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ni de l'institution du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie par l'article 40 de la loi n°2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie insérant un article L 114-4-1 au code de la sécurité sociale.
Le rôle assigné à ce Comité est d'attirer l'attention du Parlement, du Gouvernement et des caisses nationales d'assurance maladie si les dépenses dérivent en cours d'année par rapport à l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie (ONDAM), de telle sorte qu'interviennent au plus tôt les mesures de redressement nécessaires. Ce mécanisme d'alerte est de nature à rendre plus effectif le respect de l'ONDAM tel qu'il a été fixé par la loi de financement. Au cas présent, il faut souligner que la situation observée en juin 2005 n'a pas justifié la mise en oeuvre par le Comité de cette procédure d'alerte ; de même, les prévisions disponibles à la date de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale le 28 septembre 2005 indiquaient que l'ONDAM fixé pour 2005 par la précédente loi de financement devait être respecté.
2/ Dans leurs recours, les parlementaires saisissants ne mettent pas en cause de façon précise et détaillée la fixation de l'ONDAM rectifié pour 2005. Ils se bornent à énoncer que la révision de cet objectif à laquelle a procédé la loi déférée ne serait pas conforme à la réalité des données connues au moment du débat parlementaire et font, pour ce faire, référence à l'évolution des dépenses de soins de ville et des dépenses des établissements de santé.
Mais contrairement à ce qui est soutenu par les recours, qui font état, sans citer de sources, de pourcentages d'évolution des dépenses qui ne sont pas établis, la fixation de l'ONDAM rectifié pour 2005 est sincère et conforme aux données disponibles lors de l'élaboration du projet de loi de financement. Les évolutions retenues pour l'ONDAM rectifié pour 2005 sont, en effet, parfaitement conformes aux conclusions de la Commission des comptes de la sécurité sociale qui s'est réunie deux semaines avant la délibération du projet de loi de financement en conseil des ministres. Elles ont été arrêtées en prenant en compte les dernières informations conjoncturelles disponibles pour l'ensemble des régimes. Ces estimations indiquaient un montant prévisionnel de dépenses de soins de ville très inférieur à l'objectif initial (-0,7 Md euros), en raison notamment d'une notable révision à la baisse des réalisations finales de 2004, permettant de compenser un dépassement prévisionnel de l'ordre de 650 millions d'euros sur les établissements de santé. Ces éléments conduisaient à prévoir des rythmes d'évolution des dépenses remboursées de soins de ville et relatives aux établissements de santé respectivement de 2,7% et 4,1% par rapport aux bases réactualisées.
Les données publiées ultérieurement, en octobre et en novembre 2005, par la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ne peuvent être directement comparées à ces prévisions de réalisation de l'ONDAM et ne sont pas de nature à les remettre en cause. En effet, les données de la CNAMTS portent sur un champ différent : il ne s'agit pas de prévisions de dépenses comptabilisées en droits constatés en date de soins, mais de versements de l'assurance maladie décaissés en date de remboursement. Par ailleurs, les données publiées par la CNAMTS en octobre et novembre se limitent à des comparaisons infra-annuelles et ne visent pas à fournir des prévisions d'évolution au 31 décembre sur l'ensemble de l'année. De plus, en 2005, plusieurs facteurs ont modifié le calendrier des versements de l'assurance maladie comme la mise en oeuvre de la tarification à l'activité ou le nouveau codage des actes médicaux : ces éléments se sont traduits par des délais de facturation qui ont conduit à inscrire des provisions pour rendre les données de versement comparables à l'année précédente. Enfin, les statistiques de la CNAMTS ne retracent que les dépenses du régime général, qui ne traduit lui-même qu'une partie de l'ONDAM ; elles n'englobent pas les dépenses outre-mer et ne tiennent pas compte de la remise de l'industrie pharmaceutique.
Ces derniers éléments ne sont ainsi pas de nature à remettre en cause les prévisions au vu desquelles le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a été préparé. La critique mettant en cause la sincérité de la révision de l'ONDAM pour 2005 ne pourra qu'être écartée.
II/ SUR L'ARTICLE 56
A/ L'article 56 de la loi déférée, complétant l'article L 174-4 du code de la sécurité sociale, a modifié les règles d'imputation du forfait journalier sur la participation laissée éventuellement à la charge des usagers par leurs régimes d'assurance maladie, en supprimant l'imputation dans le cas où la participation de l'assuré à l'occasion d'une hospitalisation est limitée parce que la dépense demeurant à sa charge dépasse un certain montant.
Les parlementaires requérants soutiennent que ces dispositions auraient été adoptées selon une procédure irrégulière et qu'en permettant de fixer un montant élevé pour la participation demandée aux assurés, elles porteraient atteinte au droit à la protection de la santé garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et seraient contraires au principe d'égalité.
B/ De telles critiques apparaissent largement inopérantes et ne pourront pas être retenues par le Conseil constitutionnel.
D'une part, les dispositions qui sont devenues celles de l'article 56 de la loi de financement adoptée par le Parlement figuraient dans le texte initial du projet de loi qui a été, conformément à ce que prévoit la Constitution, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Les conditions dans lesquelles ont été réalisées les autres consultations ne sont, pour leur part, pas susceptibles de mettre en cause la constitutionnalité de la loi de financement. En tout état de cause, on peut préciser que les dispositions de l'article 56 ont bien été soumises pour avis aux différentes instances visées par les articles L 182-2 et L 200-3 du code de la sécurité sociale ainsi que par l'article L 723-12 du code rural. Les critiques mettant en cause la procédure d'adoption de l'article 56 ne sont, en tout état de cause, pas fondées.
D'autre part, les griefs qui consistent à soutenir que l'article 56 permettrait d'exiger des assurés sociaux une participation dont le montant porterait atteinte au respect du droit à la santé garanti par le Préambule de 1946 ou serait contraire au principe d'égalité sont inopérants, compte tenu de la portée des dispositions législatives mises en cause.
Ces dispositions se bornent, en effet, à modifier les conditions d'imputation du forfait journalier sur le ticket modérateur prévues au troisième alinéa de l'article L174-4 du code de la sécurité sociale. Un tel aménagement des règles d'imputation ne prend aucunement parti sur le montant de la participation exigée de l'assuré en cas d'hospitalisation. On ne saurait, par suite, reprocher aux dispositions de l'article 56 de porter atteinte, par elles-mêmes, au droit à la santé en fixant un montant de participation qui serait jugé trop élevé. On ne saurait, non plus, soutenir que l'aménagement technique des règles d'imputation se traduirait par une violation du principe d'égalité.
Il est vrai, ainsi qu'il était indiqué dans l'exposé des motifs du projet de loi de financement, que le Gouvernement envisage de modifier les dispositions de l'article R 322-8 du code de la sécurité sociale et d'instituer pour les patients, jusqu'ici exonérés pour les actes dont le montant est supérieur ou égal à 91 EUR ou affectés d'un coefficient supérieur ou égal à K 50, une participation égale à 18 EUR. Cette participation s'appliquera que cet acte soit pratiqué en ville ou à l'hôpital. La modification n'emportera aucune conséquence sur les autres règles actuelles d'exonération du ticket modérateur ; ne seront donc pas redevables de cette participation forfaitaire les femmes enceintes, les nouveaux-nés hospitalisés, les titulaires d'une rente pour accident du travail ou maladie professionnelle ou les titulaires d'une pension d'invalidité, ainsi que les personnes reconnues atteintes d'une affection de longue durée. Cette participation forfaitaire de 18 EUR sera prise en charge par l'Etat pour les 4,7 millions de personnes bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire ; elle a vocation à être prise en charge pour les autres assurés sociaux par les contrats d'assurance complémentaire santé, comme le sont habituellement les autres tickets modérateurs.
Mais le Gouvernement procédera ultérieurement à cette modification par voie réglementaire. Les dispositions de l'article 56 de la loi déférée ne la décident ni ne l'impliquent par elles-mêmes. Il s'ensuit que les griefs formulés par les parlementaires saisissants ne pourront qu'être écartés comme inopérants.
III/ SUR L'ARTICLE 89
A/ L'article 89 de la loi déférée, modifiant l'article L 512-2 du code de la sécurité sociale, a pour objet de préciser les conditions, en ce qui concerne la situation des enfants, auxquelles est subordonné le bénéfice des prestations familiales pour les étrangers. L'article 89 précise ainsi que les enfants à charge au titre desquels les prestations familiales sont demandées doivent être nés en France ou être entrés régulièrement en France dans le cadre de la procédure du regroupement familial ou être enfant d'un titulaire de la carte de séjour " vie privée et familiale " visée au 7° de l'article L 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, à moins qu'ils ne relèvent d'une situation particulière en qualité de membre de la famille d'un réfugié, d'enfant d'apatride, d'enfant de titulaire de la protection subsidiaire ou d'enfant de titulaire d'un titre de séjour délivré en qualité de " scientifique ".
Les députés et sénateurs requérants font valoir que ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité, le droit de mener une vie familiale normale et le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
B/ Le Gouvernement considère que ces critiques ne sont pas fondées.
L'article 89 de la loi, qui ne modifie en rien les règles relatives à la régularité du séjour en France, a pour objet de préciser certaines des conditions mises au versement des prestations familiales aux étrangers. Il prévoit que les parents étrangers ont droit aux prestations familiales lorsque leurs enfants relèvent de l'une des sept catégories qu'il énumère et qui traduisent leur situation régulière en France. Cet article clarifie et explicite le droit applicable sans en modifier substantiellement la teneur. Les dispositions actuelles de l'article L 512-2 du code de la sécurité sociale réservent, en effet, aux étrangers titulaires d'un titre de séjour régulier le bénéfice des prestations familiales et impliquent que leurs enfants soient régulièrement entrés en France et y séjournent de façon régulière. Les dispositions de l'article D 511-2 du même code, issues du décret n°87-289 du 27 avril 1987, énumèrent les titres et justifications susceptibles d'établir la régularité de l'entrée et du séjour des enfants au titre desquels les prestations familiales sont demandées.
L'article 89 réitère ainsi le principe qui inspire déjà ces dispositions du code de la sécurité sociale ; il en aménage en outre les contours. Il élargit le bénéfice des prestations familiales à des situations qui n'étaient pas explicitement prises en compte par le code de la sécurité sociale : c'est le cas des enfants de réfugiés, d'apatrides ou de bénéficiaires de la protection subsidiaire ; c'est le cas aussi des enfants de titulaires d'un titre spécial délivré en qualité de scientifique ; c'est le cas encore des enfants des personnes dont la situation a été régularisée, au titre du droit au respect de la vie familiale, sur le fondement du 7° de l'article L 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
Il en résulte, comme l'indiquent les auteurs des recours, que l'article 89, comme les dispositions antérieures, a pour effet d'exclure du bénéfice des prestations familiales les parents dont les enfants ne relèvent pas des catégories énumérées par la loi parce qu'ils ne sont pas entrés régulièrement en France, notamment parce qu'ils n'ont pas été admis au séjour dans le cadre des procédures de regroupement familial.
Mais le Gouvernement estime que le législateur pouvait, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et sans méconnaître aucun principe constitutionnel, décider de subordonner le versement des prestations familiales au respect des règles tenant à la régularité de l'admission au séjour en France. Il considère que le dispositif adopté par le législateur est conforme à la Constitution.
En ce sens, il relève que le Conseil constitutionnel a déjà admis que le versement à des étrangers de prestations à caractère social soit subordonné à des conditions tenant à la régularité de leur situation en France. En particulier, il a été jugé que ne sont pas à cet égard dans la même situation les étrangers qui résident et travaillent régulièrement sur le territoire français et ceux qui ne satisfont pas à ces conditions de régularité. Le Conseil constitutionnel a notamment admis que le droit aux prestations d'assurance maladie soit subordonné à des conditions tenant à la régularité tant du séjour que du travail en France (décision n°93-325 DC du 13 août 1993).
Ce mode de raisonnement apparaît transposable au cas des prestations familiales : eu égard à l'objet de ces prestations, des conditions tenant à la régularité de l'entrée et du séjour en France des enfants au titre desquels les prestations sont demandées sont en rapport avec l'objet de la loi. L'invocation du principe d'égalité ne pourra, en conséquence, qu'être écartée.
En outre, on doit observer que les conditions mises au cas présent par le législateur obéissent à un but légitime et ne se traduisent pas par une atteinte excessive à des droits constitutionnellement garantis.
Le droit de mener une vie familiale normale, qui résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, constitue un droit constitutionnellement protégé. Mais il ne présente pas un caractère absolu et le Conseil constitutionnel a déjà considéré qu'il pouvait faire l'objet de restrictions justifiées par d'autres impératifs constitutionnels. Ainsi, si ce droit comporte la faculté pour les étrangers de faire venir auprès d'eux leurs conjoints et leurs enfants mineurs, il peut faire l'objet de restrictions tenant notamment à la sauvegarde de l'ordre public ou à la protection de la santé publique (décision n°93-325 DC du 13 août 1993). Il a ainsi été admis que le regroupement familial puisse être réglementé et que l'autorité administrative puisse s'opposer à l'admission au séjour de membres de la famille qui n'auraient pas satisfait aux conditions mises par la loi au regroupement familial.
Les dispositions de l'article 89 incitent au respect des règles applicables en matière d'admission au séjour en France, en particulier au titre du regroupement familial. L'intérêt général qui s'attache au respect des règles instituées en la matière par le législateur conformément à la Constitution justifie les dispositions déférées, qui auront pour effet d'éviter que ces règles ne soient contournées. D'une part, il faut relever que leur observation contribue à la maîtrise des flux migratoires et se recommande ainsi de l'objectif constitutionnel de sauvegarde de l'ordre public. D'autre part, on doit remarquer que le regroupement familial constitue la procédure d'entrée la mieux à même de prendre en considération l'intérêt de l'enfant et de sa famille en vue de l'établissement sur le territoire français : dans le cadre du regroupement familial, ainsi que le précise le livre IV du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, sont prises en compte l'existence de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de la famille ainsi que la disposition d'un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant en France. On peut ajouter que le respect des règles du regroupement familial apparaît très utile pour assurer l'intégration des familles étrangères dans la société française ; on peut relever que le Conseil constitutionnel a admis le législateur puisse se référer à l'objectif tenant à l'intégration dans la société française pour adopter certaines mesures, par exemple pour le régime de délivrance de la carte de résident (décision n°2003-484 DC du 20 novembre 2003).
Il faut aussi souligner que les dispositions adoptées par le législateur, compte tenu des modalités retenues, ne traduisent pas d'atteinte disproportionnée aux droits des intéressés.
A cet égard, on doit relever que le législateur a pris soin de prévoir le bénéfice des prestations familiales pour cinq catégories d'enfants auxquelles ne peuvent être opposées les règles du regroupement familial : outre les enfants nés en France, il s'agit principalement des enfants de réfugiés et de bénéficiaires de la protection subsidiaire. Ces catégories prennent en compte les situations pour lesquelles, compte tenu des conditions dans lesquelles ces personnes ont quitté leur pays, il est exclu ou il n'est pas raisonnablement possible, sans porter une atteinte disproportionnée à leur droit à mener une vie familiale, d'appliquer les conditions de droit commun du regroupement familial tenant à la durée du séjour préalable en France, aux ressources ou aux caractères du logement.
Le législateur a, de plus, décidé de garantir le bénéfice des prestations familiales dans le cas où la situation des parents a été régularisée par la délivrance d'un titre de séjour " vie privée et familiale " délivré sur le fondement du 7° de l'article L 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dès lors que les enfants sont entrés en France au plus tard en même temps que l'un de leurs parents.
On peut ajouter qu'il est des situations exceptionnelles, en dehors de celles prévues explicitement par le législateur, dans lesquelles le respect de la vie privée et familiale pourra justifier une admission dérogatoire aux règles du regroupement familial. C'est au nom de ces considérations qu'est admise, dans le cadre du livre IV du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, la possibilité d'un regroupement familial " sur place ". L'autorité administrative est également à même d'user de son pouvoir d'appréciation pour régulariser, lorsque des considérations humanitaires le justifient, des situations dans lesquelles les enfants ne seront pas entrés " au plus tard en même temps que l'un de leurs parents titulaires d'une carte délivrée en application du 7° de l'article L.313-11 ", ces régularisations ayant pour effet de rendre les parents éligibles au bénéfice des prestations familiales.
Dans ces conditions, on doit considérer que les dispositions de l'article 89 de la loi déférée, qui ne méconnaissent pas le principe d'égalité, répondent à un objectif d'intérêt général et ne traduisent pas d'atteinte disproportionnée au droit de mener une vie familiale normale résultant du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.
Monsieur le Président du Conseil constitutionnel,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
2 rue de Montpensier,
75001 Paris
Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.
Nous développons à l'appui de cette saisine les observations suivantes.
A titre liminaire, il est nécessaire de développer les risques que les dispositions de la nouvelle loi organique relative aux lois de financement font peser sur le principe constitutionnel de sincérité.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 est la première présentée et examinée par le Parlement selon les modalités définies par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale n° 2005-881 du 2 août 2005.
Elle comprend donc quatre parties, constituées des dispositions relatives, respectivement, au dernier exercice clos, à l'année en cours, et en ce qui concerne l'année à venir, aux recettes et à l'équilibre général, d'une part, et aux dépenses, d'autre part.
Dans la partie relative à l'exercice en cours, la loi de financement rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche, ainsi que des organismes concourant à leur financement. Elle rectifie également les objectifs de dépenses par branche de ces régimes et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base.
Ces rectifications permettent de déterminer les conditions générales de l'équilibre financier relatif à l'année en cours.
1/ Vous avez précisé dans votre décision n°2005-519 DC du 29 juillet 2005 relative à la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, que le principe de sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre, qu'il s'agisse de l'année en cours ou de l'année à venir.
Cette décision reprend les termes de votre jurisprudence en la matière, précisée dans votre décision n°2002-463 DC du 12 décembre 2002 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 (considérant 5), selon laquelle l'engagement pris lors des débats parlementaires par le Gouvernement de déposer en cours d'année, si nécessaire, un projet de loi de financement rectificative, était conforme à l'exigence constitutionnelle de sincérité. Un tel engagement revenait donc à rendre sincère la loi de financement et à affirmer qu'ainsi le vote du Parlement s'effectuait en toute connaissance de cause.
Le vote par le Parlement de la partie relative à l'année en cours dans toute loi de financement de la sécurité sociale, permettant de rectifier l'évolution des recettes et des dépenses, ne saurait, à elle seule, permettre de rendre sincère l'ensemble de la loi en question. Autrement dit, ce n'est pas parce que la loi de financement permet, selon les dispositions de la nouvelle loi organique, le vote par le Parlement d' une partie rectifiant l'année en cours, que toute la loi, et notamment ses parties relatives à l'année à venir, est automatiquement sincère.
2/ Il est vrai que l'information et le pouvoir du Parlement se trouvent a priori renforcés par le vote de la partie relative à l'année en cours dans chaque loi de financement. Toutefois, ce renforcement doit être analysé au regard notamment des dispositions relatives à l'assurance maladie par exemple, qui ont pour effet d'écarter le Parlement de toute décision relative à l'évolution des dépenses de santé une fois voté l'objectif national des dépenses d'assurance maladie.
En cas de dépassement de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie supérieur à 0,75%, le Comité d'alerte, fixé par l'article 40 de la loi relative à l'assurance maladie, informe le Gouvernement et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie de la situation. Le directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie est alors dans l'obligation de présenter les mesures de redressement d'effet immédiat. Le processus de décision permet notamment une modification du niveau de prise en charge des soins par la collectivité nationale sans intervention du ministre en charge de la sécurité sociale, ni vote du Parlement.
Ces conditions conduisent le Parlement à ne se prononcer qu'a posteriori. La loi organique relative aux lois de financement ne fait finalement que concrétiser cette situation en assurant le vote du Parlement sur l'équilibre de l'année en cours.
Pour autant, il ne serait pas conforme au principe constitutionnel de sincérité de considérer qu'ainsi, toute loi de financement serait de façon automatique considérée comme sincère.
3/ Pour l'année en cours, le Parlement ne viendrait en la matière qu'entériner les modifications intervenues, en cours d'année, sur l'année en cours en raison des décisions prises par le directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie.
Pour l'année à venir, le fait que le Parlement soit amené à se prononcer un an plus tard sur l'année en cours, ne saurait être considéré comme un gage de sincérité, sauf à considérer comme impossible, voire inutile, la présentation en cours d'année d'un projet de loi de financement rectificative.
La sincérité n'est pas seulement la possibilité offerte au Parlement de voter sur l'année en cours pour se prononcer sur les rectifications intervenues en raison des décisions du directeur de l'Union nationale des caisses de sécurité sociale, c'est avant toute chose que les grandes lignes de l'équilibre financier de la sécurité sociale ne soient pas fausser de façon intentionnelle de façon telle que le Parlement ne puisse se prononcer en toute connaissance de cause sur l'année en cours ou sur l'année à venir.
La logique de la nouvelle loi organique, mettant en oeuvre celle notamment de la loi sur l'assurance maladie, ne peut conduire à considérer que toute loi de financement devient ainsi automatiquement sincère, et donc à exonérer le Gouvernement de présenter au Parlement les informations utiles et indispensables à des débats et des votes sur des données réelles et objectives, et ce d'autant plus que le Parlement est pour le moins à l'écart des décisions que peut prendre en cours d'année le directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie.
Ces remarques sont d'autant plus importantes que manifestement les évolutions retenues pour l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie de 2005 ne sont pas conformes à la réalité connue au moment du débat parlementaire sur le projet 2006, si l'on se réfère aux informations communiquées par la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.
Ainsi le dépassement de l'ONDAM relatif aux soins de ville de 0,4% sur 2005 n'a pas été intégré dans la partie relative à 2005 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. De même, les dépassements de l'ONDAM relatif aux établissements de santé du secteur public comme du secteur privé, respectivement de 2,3% et 1,2%, ne sont pas prises en compte dans cette même partie.
Ces écarts n'ont pas été intégrés dans le projet de loi, amenant le Parlement à ne pas se prononcer sur la base des dernières informations connues. Cette absence de sincérité manifeste sur l'année en cours renforce l'idée selon laquelle la simple présence dans la loi de financement d'une partie sur l'année en cours ne rend pas sincère l'ensemble de la loi de financement et notamment les parties sur l'année à venir.
Sur l'article 56
Cet article complète le troisième alinéa de l'article L 174-4 du code de la sécurité sociale qui traite de l'imputation du forfait journalier sur la participation laissée à la charge des assurés sociaux, autrement dit sur le ticket modérateur.
Il répond à la volonté du Gouvernement de fixer un ticket modérateur sur les actes d'un montant supérieur à 90 euros. L'exposé des motifs du projet de loi indique en effet, que le Gouvernement envisage d'instituer un ticket modérateur forfaitaire pour les actes jusqu'ici exonérés de ticket modérateur en raison de leur valeur. Actuellement, les actes dont le tarif dépasse 91 euros sont exonérés de ticket modérateur.
L'institution par voie réglementaire d'une participation pour ces actes nécessite de modifier par voie législative la règle de l'imputation du ticket modérateur sur le forfait journalier.
En préalable, il convient d'indiquer que cette participation ne constitue en rien un ticket modérateur forfaitaire. Cette disposition ne peut en aucun cas être considérée comme un élément de modération de la consommation de soins dans la mesure où elle s'applique à des actes lourds, qui ne sont pas des actes de première intention. Il s'agit de soins de suite indispensables au diagnostic et aux thérapies pour lesquels la liberté de comportement et l'appréciation du patient ne peuvent être invoquées.
L'article 56 a donc pour objet de limiter le champ de la règle de l'imputation du ticket modérateur sur le forfait afin d'instituer par voie réglementaire une participation forfaitaire sur les actes actuellement exonérés du ticket modérateur au motif que le coefficient de ces actes est supérieur à 50 ou que la valeur de ces actes dépasse 91 euros.
Si l'article ne fixe pas à proprement parler le principe de cette participation forfaitaire, cette modification législative est indispensable pour en permettre l'institution. Elle doit donc respecter les principes constitutionnels fixés par le onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, au titre duquel la protection de la santé est garantie pour tous, ainsi que le principe d'égalité.
Tel n'est pas le cas loin s'en faut.
1/ Le I de l'article L 322-2 du code de la sécurité sociale fixe le principe d'une participation des assurés au financement des dépenses de santé. Cette participation est soit proportionnelle, soit forfaitaire. Elle peut varier selon les prestations, les conditions de dispense des soins, les conditions d'hébergement, la nature de l'établissement où les soins sont dispensés. Elle peut être réduite en fonction de l'âge de l'assuré ou pour des raisons de caractère social.
Elle peut être limitée ou supprimée par exemple si à l'occasion d'une hospitalisation ou au cours d'une période de temps déterminée, la dépense demeurant à la charge de l'assuré dépasse un certain montant.
En application de l'article 56 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, l'imputation du forfait hospitalier ne serait plus possible, si la participation de l'assuré lors d'une hospitalisation est limitée car la dépense restant à sa charge dépasse un certain montant.
Vous avez, à plusieurs reprises, indiqué que le niveau de la participation de chaque assuré social ne devait pas être fixée à un niveau qui revient à méconnaître les exigences du onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946.
Dans votre décision n°2004-504 DC du 12 août 2004 sur la loi relative à l'assurance maladie, vous avez ainsi estimé que le montant de la participation définie au II de l'article L 322-2 du code de la sécurité sociale devait être fixé à un niveau qui ne porte pas atteinte au principe constitutionnel de protection de la santé. Cette décision concernait la participation forfaitaire sur chaque acte ou consultation, instituée lors de la loi relative à l'assurance maladie, connue sous l'appellation de " participation forfaitaire de 1 euro ".
La réserve émise à cette occasion est suffisamment forte pour considérer qu'une participation limitée à 1 euro ne puisse être considérée comme portant atteinte au droit à la santé. Le Gouvernement avait, à l'époque, présenté cette participation comme symbolique de la nécessaire prise de conscience de chaque assuré social du coût des dépenses de santé. Un équilibre était ainsi mis en évidence entre l'accès aux soins, la responsabilisation des assurés et l'équilibre financier de la sécurité sociale, objectif de valeur constitutionnelle. Votre décision permettait d'apporter ainsi une garantie constitutionnelle afin que le montant de cette participation reste symbolique. Pour une consultation auprès d'un médecin généraliste conventionné, cette participation de 1 euro représente déjà 5% du montant de la consultation.
Dans votre décision n°2002-463 DC du 12 décembre 2002 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, vous avez également estimé que l'instauration du tarif forfaitaire de responsabilité ne devait pas conduire à remettre en cause le principe constitutionnel de protection de la santé et que par conséquent, il appartenait au pouvoir réglementaire de veiller au respect de ce principe dans la détermination du tarif forfaitaire en question. Il s'agissait de faire en sorte que le remboursement des médicaments calculé sur la base du tarif des médicaments d'un groupe générique déterminé ne pénalise pas des assurés qui n'auraient pas été en mesure de se faire prescrire ou délivrer un médicament générique.
La réserve formulée à cette occasion est fondée sur la situation singulière de subordination dans laquelle se trouve inévitablement chaque assuré social face à son médecin ou son pharmacien. Il est en effet illusoire de considérer que chaque patient est suffisamment informé des techniques médicales pour exiger telle prescription plutôt que telle autre. Là aussi, vous avez mis en évidence un équilibre entre l'accès aux soins, la responsabilisation des assurés sociaux et l'équilibre financier de la sécurité sociale.
2/ La participation forfaitaire, que souhaite mettre en oeuvre le Gouvernement par le biais de l'article 56 de la loi de financement de la sécurité sociale, présente toutes les caractéristiques qui conduisent à rompre l'équilibre que vous avez établi par votre jurisprudence entre la garantie de l'accès aux soins, la responsabilisation des assurés sociaux et l'équilibre financier de la sécurité sociale.
Par voie de conséquence, elle porte atteinte au droit à la protection de la santé et au principe d'égalité.
Les gains attendus de cette participation sont estimés par le Gouvernement à 100 millions d'euros. La recherche de l'équilibre financier de la sécurité sociale, dont le déficit pour 2006 dépassera 10 milliards d'euros, ne peut se faire à ce point au détriment de la protection de la santé pour tous.
En effet, cette participation sera fixée à 18 euros. Elle s'applique à des actes qui ne relèvent ni du choix du patient ni de la médecine de confort. Une personne hospitalisée ne choisit pas de l'être. Elle ne choisit pas non plus son traitement, les examens et les soins qui lui sont prescrits. Il est donc difficile d'en appeler dans de telles conditions à la responsabilisation des patients. Pourtant, pour un acte de 91 euros, la prise en charge directe de chaque assuré social sera de 19,7%.
Cette disposition met en oeuvre une contribution forfaitaire obligatoire pesant potentiellement sur tous les assurés sociaux sans aucune considération de leur situation objective et rationnelle, en relation avec l'objet de la loi. Ce sont les plus démunis, et les plus malades, qui auront à supporter cette participation obligatoire. Elle porte en elle des effets d'exclusion contraire à l'accès aux soins et au principe d'égalité.
La participation revient à valider des modalités de prise en charge différentes selon une classification entre petits risques et risques dits lourds et à instituer une solidarité nationale à deux vitesses incompatibles avec la protection de la santé. En application de l'article 56, il y aurait donc des actes médicaux et chirurgicaux utiles pour les patients mais pas au point que la solidarité nationale ne joue dans des conditions suffisantes.
3/ En outre, cette disposition implique une intervention de plus en plus grande des organismes complémentaires dans le domaine des soins et actes lourds et de l'hospitalisation publique. Cette logique bouleverse les principes de la sécurité sociale, fondée sur la solidarité nationale, ainsi que le droit de chacun à des soins indispensables indépendamment de ses ressources. La disposition critiquée organise pour la première fois un système de co-paiement pour les soins et les actes médicaux lourds.
Le maintien des règles actuelles d'exonération du ticket modérateur, impliquant que certaines catégories d'assurés sociaux, comme les personnes atteintes d'une affection de longue durée, les femmes enceintes à partir du sixième mois de grossesse, les nouveaux-nés ou les titulaires d'une rente pour accident du travail ou maladie professionnelle, les bénéficiaires de la couverture maladie universelle, soient exonérées de la participation forfaitaire, ne peut être considéré comme suffisante au regard du respect de la protection de la santé pour tous.
Telle n'est pas la raison qui conduit le Gouvernement à proposer cette participation forfaitaire. Il s'agit simplement de mettre fin à la règle d'exonération du ticket modérateur pour les actes dont le coefficient est supérieur à 50 ou dont le tarif dépasse 90 euros, car elle présenterait plusieurs inconvénients, et notamment celui lié à l'évolution des techniques médicales et à la complexité croissante des actes médicaux qui ont ainsi progressivement conduit à étendre le champ d'application de la règle en question.
Il ne s'agit pas de mettre simplement fin à un prétendu effet de seuil, pour des actes d'un tarif supérieur à 90 euros, mais bel et bien de considérer que la participation directe du malade est fondée sur une classification entre petits risques et risques lourds, en contradiction avec la protection de la santé constitutionnellement garantie, et d'en accroître tant le champ d'application que le quantum imposé au malade.
C'est certainement la raison qui a poussé le Gouvernement à ne pas annoncer cette mesure aux membres de la Commission des comptes de la sécurité sociale en septembre dernier alors qu'il présentait le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. C'est la même raison qui a conduit le Gouvernement à ne solliciter l'avis du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie qu'après l'annonce publique de la mesure. Cette instance consultative n'a par ailleurs pas approuvé cette mesure contrairement à ce qu'indique le Gouvernement. Par ailleurs, il convient de signaler que le Gouvernement n'a pas consulté les différentes instances de gouvernance issues de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie qui pourtant doivent, en application de cette loi, délibérer sur les projets de loi et de décret transmis par le ministre chargé de la sécurité sociale.
Pour toutes ces raisons, cet article 56, car il permet l'institution de cette participation forfaitaire, doit être censuré.
Sur l'article 89
Cet article a pour but principal de priver les parents d'enfants étrangers du bénéfice des allocations familiales lorsque ces derniers ne sont pas entrés sur le territoire français au titre du regroupement familial.
Une telle disposition a été introduite par voie d'amendement gouvernemental au Sénat dans des conditions qui n'ont pas permis à la Commission des affaires sociales d'en être saisie et de se prononcer à cet égard.
Il méconnaît le principe d'égalité, le droit à une vie privée et familiale, et le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 aux termes duquel la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence".
Vous veillez à l'application de ces principes en matière d'accès aux droits sociaux au bénéfice des personnes étrangères résidant sur le territoire français (Décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990 et n° 93-325 DC du 13 août 1993).
Saisie d'un pourvoi relatif aux conditions d'application des articles D. 511-1 et D. 511-2 du code de la sécurité sociale à laquelle le législateur entend donner valeur législative, la Cour de Cassation, statuant en Assemblée plénière, a jugé " que selon les articles L. 512-1 et L. 512-2 du Code de la sécurité sociale, les étrangers résidant régulièrement en France avec leurs enfants mineurs bénéficient de plein droit des prestations familiales ; que la Cour d'appel, qui a constaté qu'il n'était pas contesté que Mme X... résidait régulièrement en France depuis le 27 septembre 1991 avec ses deux enfants, en a exactement déduit, par une interprétation des textes précités, conforme aux exigences des articles 8 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, que les prestations familiales étaient dues à compter du 1er mars 1993 " (Cass. Ass. Plénière, 16 avril 2004, n° 0230157).
Il importe de relever à cet égard que Mme Claire Brisset, Défenseure des enfants, a critiqué dans son rapport pour 2004 une " discrimination qui n'est ni fondée en droit ni en équité ", comme en écho au Rapport du comité des droits de l'enfant des Nations-Unies datant du mois de juin 2004.
Cette disposition fait donc peser sur les enfants d'une même famille une discrimination clairement injustifiée. Cette mesure disproportionnée au regard du but recherché ne peut, de surcroît, que conduire à des situations préjudiciables aux intérêts de l'enfant et, in fine, à leur éducation. Il peut s'ensuivre des conséquences dommageables pour l'intégration de ces jeunes comme de leurs frères et soeurs qui bénéficieraient pour leur part des prestations familiales. En instillant le venin de l'inégalité au sein d'une même fratrie en frappant les droits des enfants à mener une vie familiale normale, le législateur ne peut qu'engendrer des frustrations et nourrir des sentiments de rejet.
Ni les principes constitutionnels précités, ni l'intérêt général lié au financement de la sécurité sociale ne peuvent être satisfaits par une telle mesure manifestement disproportionnée.
Pour ces raisons, cet article doit être censuré.
Monsieur le Président du Conseil constitutionnel,
Mesdames et Messieurs les Conseillers,
2 rue de Montpensier,
75001 Paris
Monsieur le Président du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.
Nous développons à l'appui de cette saisine les observations suivantes.
A titre liminaire, il est nécessaire de développer les risques que les dispositions de la nouvelle loi organique relative aux lois de financement font peser sur le principe constitutionnel de sincérité.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 est la première présentée et examinée par le Parlement selon les modalités définies par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale n° 2005-881 du 2 août 2005.
Elle comprend donc quatre parties, constituées des dispositions relatives, respectivement, au dernier exercice clos, à l'année en cours, et en ce qui concerne l'année à venir, aux recettes et à l'équilibre général, d'une part, et aux dépenses, d'autre part.
Dans la partie relative à l'exercice en cours, la loi de financement rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche, ainsi que des organismes concourant à leur financement. Elle rectifie également les objectifs de dépenses par branche de ces régimes et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base.
Ces rectifications permettent de déterminer les conditions générales de l'équilibre financier relatif à l'année en cours.
1/ Vous avez précisé dans votre décision n°2005-519 DC du 29 juillet 2005 relative à la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, que le principe de sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de cet équilibre, qu'il s'agisse de l'année en cours ou de l'année à venir.
Cette décision reprend les termes de votre jurisprudence en la matière, précisée dans votre décision n°2002-463 DC du 12 décembre 2002 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 (considérant 5), selon laquelle l'engagement pris lors des débats parlementaires par le Gouvernement de déposer en cours d'année, si nécessaire, un projet de loi de financement rectificative, était conforme à l'exigence constitutionnelle de sincérité. Un tel engagement revenait donc à rendre sincère la loi de financement et à affirmer qu'ainsi le vote du Parlement s'effectuait en toute connaissance de cause.
Le vote par le Parlement de la partie relative à l'année en cours dans toute loi de financement de la sécurité sociale, permettant de rectifier l'évolution des recettes et des dépenses, ne saurait, à elle seule, permettre de rendre sincère l'ensemble de la loi en question. Autrement dit, ce n'est pas parce que la loi de financement permet, selon les dispositions de la nouvelle loi organique, le vote par le Parlement d' une partie rectifiant l'année en cours, que toute la loi, et notamment ses parties relatives à l'année à venir, est automatiquement sincère.
2/ Il est vrai que l'information et le pouvoir du Parlement se trouvent a priori renforcés par le vote de la partie relative à l'année en cours dans chaque loi de financement. Toutefois, ce renforcement doit être analysé au regard notamment des dispositions relatives à l'assurance maladie par exemple, qui ont pour effet d'écarter le Parlement de toute décision relative à l'évolution des dépenses de santé une fois voté l'objectif national des dépenses d'assurance maladie.
En cas de dépassement de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie supérieur à 0,75%, le Comité d'alerte, fixé par l'article 40 de la loi relative à l'assurance maladie, informe le Gouvernement et l'Union nationale des caisses d'assurance maladie de la situation. Le directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie est alors dans l'obligation de présenter les mesures de redressement d'effet immédiat. Le processus de décision permet notamment une modification du niveau de prise en charge des soins par la collectivité nationale sans intervention du ministre en charge de la sécurité sociale, ni vote du Parlement.
Ces conditions conduisent le Parlement à ne se prononcer qu'a posteriori. La loi organique relative aux lois de financement ne fait finalement que concrétiser cette situation en assurant le vote du Parlement sur l'équilibre de l'année en cours.
Pour autant, il ne serait pas conforme au principe constitutionnel de sincérité de considérer qu'ainsi, toute loi de financement serait de façon automatique considérée comme sincère.
3/ Pour l'année en cours, le Parlement ne viendrait en la matière qu'entériner les modifications intervenues, en cours d'année, sur l'année en cours en raison des décisions prises par le directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie.
Pour l'année à venir, le fait que le Parlement soit amené à se prononcer un an plus tard sur l'année en cours, ne saurait être considéré comme un gage de sincérité, sauf à considérer comme impossible, voire inutile, la présentation en cours d'année d'un projet de loi de financement rectificative.
La sincérité n'est pas seulement la possibilité offerte au Parlement de voter sur l'année en cours pour se prononcer sur les rectifications intervenues en raison des décisions du directeur de l'Union nationale des caisses de sécurité sociale, c'est avant toute chose que les grandes lignes de l'équilibre financier de la sécurité sociale ne soient pas fausser de façon intentionnelle de façon telle que le Parlement ne puisse se prononcer en toute connaissance de cause sur l'année en cours ou sur l'année à venir.
La logique de la nouvelle loi organique, mettant en oeuvre celle notamment de la loi sur l'assurance maladie, ne peut conduire à considérer que toute loi de financement devient ainsi automatiquement sincère, et donc à exonérer le Gouvernement de présenter au Parlement les informations utiles et indispensables à des débats et des votes sur des données réelles et objectives, et ce d'autant plus que le Parlement est pour le moins à l'écart des décisions que peut prendre en cours d'année le directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie.
Ces remarques sont d'autant plus importantes que manifestement les évolutions retenues pour l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie de 2005 ne sont pas conformes à la réalité connue au moment du débat parlementaire sur le projet 2006, si l'on se réfère aux informations communiquées par la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.
Ainsi le dépassement de l'ONDAM relatif aux soins de ville de 0,4% sur 2005 n'a pas été intégré dans la partie relative à 2005 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. De même, les dépassements de l'ONDAM relatif aux établissements de santé du secteur public comme du secteur privé, respectivement de 2,3% et 1,2%, ne sont pas prises en compte dans cette même partie.
Ces écarts n'ont pas été intégrés dans le projet de loi, amenant le Parlement à ne pas se prononcer sur la base des dernières informations connues. Cette absence de sincérité manifeste sur l'année en cours renforce l'idée selon laquelle la simple présence dans la loi de financement d'une partie sur l'année en cours ne rend pas sincère l'ensemble de la loi de financement et notamment les parties sur l'année à venir.
Sur l'article 56
Cet article complète le troisième alinéa de l'article L 174-4 du code de la sécurité sociale qui traite de l'imputation du forfait journalier sur la participation laissée à la charge des assurés sociaux, autrement dit sur le ticket modérateur.
Il répond à la volonté du Gouvernement de fixer un ticket modérateur sur les actes d'un montant supérieur à 90 euros. L'exposé des motifs du projet de loi indique en effet, que le Gouvernement envisage d'instituer un ticket modérateur forfaitaire pour les actes jusqu'ici exonérés de ticket modérateur en raison de leur valeur. Actuellement, les actes dont le tarif dépasse 91 euros sont exonérés de ticket modérateur.
L'institution par voie réglementaire d'une participation pour ces actes nécessite de modifier par voie législative la règle de l'imputation du ticket modérateur sur le forfait journalier.
En préalable, il convient d'indiquer que cette participation ne constitue en rien un ticket modérateur forfaitaire. Cette disposition ne peut en aucun cas être considérée comme un élément de modération de la consommation de soins dans la mesure où elle s'applique à des actes lourds, qui ne sont pas des actes de première intention. Il s'agit de soins de suite indispensables au diagnostic et aux thérapies pour lesquels la liberté de comportement et l'appréciation du patient ne peuvent être invoquées.
L'article 56 a donc pour objet de limiter le champ de la règle de l'imputation du ticket modérateur sur le forfait afin d'instituer par voie réglementaire une participation forfaitaire sur les actes actuellement exonérés du ticket modérateur au motif que le coefficient de ces actes est supérieur à 50 ou que la valeur de ces actes dépasse 91 euros.
Si l'article ne fixe pas à proprement parler le principe de cette participation forfaitaire, cette modification législative est indispensable pour en permettre l'institution. Elle doit donc respecter les principes constitutionnels fixés par le onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, au titre duquel la protection de la santé est garantie pour tous, ainsi que le principe d'égalité.
Tel n'est pas le cas loin s'en faut.
1/ Le I de l'article L 322-2 du code de la sécurité sociale fixe le principe d'une participation des assurés au financement des dépenses de santé. Cette participation est soit proportionnelle, soit forfaitaire. Elle peut varier selon les prestations, les conditions de dispense des soins, les conditions d'hébergement, la nature de l'établissement où les soins sont dispensés. Elle peut être réduite en fonction de l'âge de l'assuré ou pour des raisons de caractère social.
Elle peut être limitée ou supprimée par exemple si à l'occasion d'une hospitalisation ou au cours d'une période de temps déterminée, la dépense demeurant à la charge de l'assuré dépasse un certain montant.
En application de l'article 56 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, l'imputation du forfait hospitalier ne serait plus possible, si la participation de l'assuré lors d'une hospitalisation est limitée car la dépense restant à sa charge dépasse un certain montant.
Vous avez, à plusieurs reprises, indiqué que le niveau de la participation de chaque assuré social ne devait pas être fixée à un niveau qui revient à méconnaître les exigences du onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946.
Dans votre décision n°2004-504 DC du 12 août 2004 sur la loi relative à l'assurance maladie, vous avez ainsi estimé que le montant de la participation définie au II de l'article L 322-2 du code de la sécurité sociale devait être fixé à un niveau qui ne porte pas atteinte au principe constitutionnel de protection de la santé. Cette décision concernait la participation forfaitaire sur chaque acte ou consultation, instituée lors de la loi relative à l'assurance maladie, connue sous l'appellation de " participation forfaitaire de 1 euro ".
La réserve émise à cette occasion est suffisamment forte pour considérer qu'une participation limitée à 1 euro ne puisse être considérée comme portant atteinte au droit à la santé. Le Gouvernement avait, à l'époque, présenté cette participation comme symbolique de la nécessaire prise de conscience de chaque assuré social du coût des dépenses de santé. Un équilibre était ainsi mis en évidence entre l'accès aux soins, la responsabilisation des assurés et l'équilibre financier de la sécurité sociale, objectif de valeur constitutionnelle. Votre décision permettait d'apporter ainsi une garantie constitutionnelle afin que le montant de cette participation reste symbolique. Pour une consultation auprès d'un médecin généraliste conventionné, cette participation de 1 euro représente déjà 5% du montant de la consultation.
Dans votre décision n°2002-463 DC du 12 décembre 2002 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, vous avez également estimé que l'instauration du tarif forfaitaire de responsabilité ne devait pas conduire à remettre en cause le principe constitutionnel de protection de la santé et que par conséquent, il appartenait au pouvoir réglementaire de veiller au respect de ce principe dans la détermination du tarif forfaitaire en question. Il s'agissait de faire en sorte que le remboursement des médicaments calculé sur la base du tarif des médicaments d'un groupe générique déterminé ne pénalise pas des assurés qui n'auraient pas été en mesure de se faire prescrire ou délivrer un médicament générique.
La réserve formulée à cette occasion est fondée sur la situation singulière de subordination dans laquelle se trouve inévitablement chaque assuré social face à son médecin ou son pharmacien. Il est en effet illusoire de considérer que chaque patient est suffisamment informé des techniques médicales pour exiger telle prescription plutôt que telle autre. Là aussi, vous avez mis en évidence un équilibre entre l'accès aux soins, la responsabilisation des assurés sociaux et l'équilibre financier de la sécurité sociale.
2/ La participation forfaitaire, que souhaite mettre en oeuvre le Gouvernement par le biais de l'article 56 de la loi de financement de la sécurité sociale, présente toutes les caractéristiques qui conduisent à rompre l'équilibre que vous avez établi par votre jurisprudence entre la garantie de l'accès aux soins, la responsabilisation des assurés sociaux et l'équilibre financier de la sécurité sociale.
Par voie de conséquence, elle porte atteinte au droit à la protection de la santé et au principe d'égalité.
Les gains attendus de cette participation sont estimés par le Gouvernement à 100 millions d'euros. La recherche de l'équilibre financier de la sécurité sociale, dont le déficit pour 2006 dépassera 10 milliards d'euros, ne peut se faire à ce point au détriment de la protection de la santé pour tous.
En effet, cette participation sera fixée à 18 euros. Elle s'applique à des actes qui ne relèvent ni du choix du patient ni de la médecine de confort. Une personne hospitalisée ne choisit pas de l'être. Elle ne choisit pas non plus son traitement, les examens et les soins qui lui sont prescrits. Il est donc difficile d'en appeler dans de telles conditions à la responsabilisation des patients. Pourtant, pour un acte de 91 euros, la prise en charge directe de chaque assuré social sera de 19,7%.
Cette disposition met en oeuvre une contribution forfaitaire obligatoire pesant potentiellement sur tous les assurés sociaux sans aucune considération de leur situation objective et rationnelle, en relation avec l'objet de la loi. Ce sont les plus démunis, et les plus malades, qui auront à supporter cette participation obligatoire. Elle porte en elle des effets d'exclusion contraire à l'accès aux soins et au principe d'égalité.
La participation revient à valider des modalités de prise en charge différentes selon une classification entre petits risques et risques dits lourds et à instituer une solidarité nationale à deux vitesses incompatibles avec la protection de la santé. En application de l'article 56, il y aurait donc des actes médicaux et chirurgicaux utiles pour les patients mais pas au point que la solidarité nationale ne joue dans des conditions suffisantes.
3/ En outre, cette disposition implique une intervention de plus en plus grande des organismes complémentaires dans le domaine des soins et actes lourds et de l'hospitalisation publique. Cette logique bouleverse les principes de la sécurité sociale, fondée sur la solidarité nationale, ainsi que le droit de chacun à des soins indispensables indépendamment de ses ressources. La disposition critiquée organise pour la première fois un système de co-paiement pour les soins et les actes médicaux lourds.
Le maintien des règles actuelles d'exonération du ticket modérateur, impliquant que certaines catégories d'assurés sociaux, comme les personnes atteintes d'une affection de longue durée, les femmes enceintes à partir du sixième mois de grossesse, les nouveaux-nés ou les titulaires d'une rente pour accident du travail ou maladie professionnelle, les bénéficiaires de la couverture maladie universelle, soient exonérées de la participation forfaitaire, ne peut être considéré comme suffisante au regard du respect de la protection de la santé pour tous.
Telle n'est pas la raison qui conduit le Gouvernement à proposer cette participation forfaitaire. Il s'agit simplement de mettre fin à la règle d'exonération du ticket modérateur pour les actes dont le coefficient est supérieur à 50 ou dont le tarif dépasse 90 euros, car elle présenterait plusieurs inconvénients, et notamment celui lié à l'évolution des techniques médicales et à la complexité croissante des actes médicaux qui ont ainsi progressivement conduit à étendre le champ d'application de la règle en question.
Il ne s'agit pas de mettre simplement fin à un prétendu effet de seuil, pour des actes d'un tarif supérieur à 90 euros, mais bel et bien de considérer que la participation directe du malade est fondée sur une classification entre petits risques et risques lourds, en contradiction avec la protection de la santé constitutionnellement garantie, et d'en accroître tant le champ d'application que le quantum imposé au malade.
C'est certainement la raison qui a poussé le Gouvernement à ne pas annoncer cette mesure aux membres de la Commission des comptes de la sécurité sociale en septembre dernier alors qu'il présentait le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. C'est la même raison qui a conduit le Gouvernement à ne solliciter l'avis du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie qu'après l'annonce publique de la mesure. Cette instance consultative n'a par ailleurs pas approuvé cette mesure contrairement à ce qu'indique le Gouvernement. Par ailleurs, il convient de signaler que le Gouvernement n'a pas consulté les différentes instances de gouvernance issues de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie qui pourtant doivent, en application de cette loi, délibérer sur les projets de loi et de décret transmis par le ministre chargé de la sécurité sociale.
Pour toutes ces raisons, cet article 56, car il permet l'institution de cette participation forfaitaire, doit être censuré.
Sur l'article 89
Cet article a pour but principal de priver les parents d'enfants étrangers du bénéfice des allocations familiales lorsque ces derniers ne sont pas entrés sur le territoire français au titre du regroupement familial.
Une telle disposition a été introduite par voie d'amendement gouvernemental au Sénat dans des conditions qui n'ont pas permis à la Commission des affaires sociales d'en être saisie et de se prononcer à cet égard.
Il méconnaît le principe d'égalité, le droit à une vie privée et familiale, et le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 aux termes duquel la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence".
Vous veillez à l'application de ces principes en matière d'accès aux droits sociaux au bénéfice des personnes étrangères résidant sur le territoire français (Décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990 et n° 93-325 DC du 13 août 1993).
Saisie d'un pourvoi relatif aux conditions d'application des articles D. 511-1 et D. 511-2 du code de la sécurité sociale à laquelle le législateur entend donner valeur législative, la Cour de Cassation, statuant en Assemblée plénière, a jugé " que selon les articles L. 512-1 et L. 512-2 du Code de la sécurité sociale, les étrangers résidant régulièrement en France avec leurs enfants mineurs bénéficient de plein droit des prestations familiales ; que la Cour d'appel, qui a constaté qu'il n'était pas contesté que Mme X... résidait régulièrement en France depuis le 27 septembre 1991 avec ses deux enfants, en a exactement déduit, par une interprétation des textes précités, conforme aux exigences des articles 8 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, que les prestations familiales étaient dues à compter du 1er mars 1993 " (Cass. Ass. Plénière, 16 avril 2004, n° 0230157).
Il importe de relever à cet égard que Mme Claire Brisset, Défenseure des enfants, a critiqué dans son rapport pour 2004 une " discrimination qui n'est ni fondée en droit ni en équité ", comme en écho au Rapport du comité des droits de l'enfant des Nations-Unies datant du mois de juin 2004.
Cette disposition fait donc peser sur les enfants d'une même famille une discrimination clairement injustifiée. Cette mesure disproportionnée au regard du but recherché ne peut, de surcroît, que conduire à des situations préjudiciables aux intérêts de l'enfant et, in fine, à leur éducation. Il peut s'ensuivre des conséquences dommageables pour l'intégration de ces jeunes comme de leurs frères et soeurs qui bénéficieraient pour leur part des prestations familiales. En instillant le venin de l'inégalité au sein d'une même fratrie en frappant les droits des enfants à mener une vie familiale normale, le législateur ne peut qu'engendrer des frustrations et nourrir des sentiments de rejet.
Ni les principes constitutionnels précités, ni l'intérêt général lié au financement de la sécurité sociale ne peuvent être satisfaits par une telle mesure manifestement disproportionnée.
Pour ces raisons, cet article doit être censuré.
