Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, le 24 juillet 2003, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX-BACQUET, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Jean DELOBEL, Bernard DEROSIER, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Jean-Pierre DUFAU, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Henri EMMANUELLI, Laurent FABIUS, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean-Yves LE DRIAN, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Patrick LEMASLE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Philippe MARTIN, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Michel PAJON, Christian PAUL, Germinal PEIRO, Mmes Marie-Françoise PEROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Simon RENUCCI, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO et M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de l'éducation ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 28 juillet 2003 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ; qu'ils contestent la conformité à la Constitution de la procédure d'adoption de son article 9 ;
2. Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la loi déférée : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les actes pris en application des articles L. 162-17 et L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale avant le 1er juillet 2003, en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l'irrégularité des avis rendus par la Commission de la transparence. Sont également validées, sous les mêmes réserves, les mesures prises sur le fondement de ces actes, en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré, par voie de l'exception, de l'illégalité de ces mesures à raison de l'irrégularité des avis de la Commission de la transparence" ; que cet article est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture ;
3. Considérant que, selon les requérants, cet amendement serait dépourvu de tout lien avec le texte en discussion ;
4. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement s'exerce à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications ainsi apportées au texte en cours de discussion, quels qu'en soient le nombre et la portée, ne sauraient, sans méconnaître les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvues de tout lien avec l'objet du projet ou de la proposition soumis au vote du Parlement ;
5. Considérant, en l'espèce, que les dispositions en cause, destinées à valider des actes réglementaires ayant pour effet de modifier le taux de remboursement de certains médicaments, sont dépourvues de tout lien avec un projet de loi qui, lors de son dépôt sur le bureau du Sénat, comportait exclusivement des dispositions relatives aux fédérations sportives, au sport professionnel ainsi qu'à la formation en matière d'activités physiques et sportives ; qu'il suit de là que l'article 9 a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ;
6. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Article premier :
L'article 9 de la loi relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives est déclaré contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 30 juillet 2003, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
A/ L'article 9 de la loi déférée procède à la validation, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, des actes pris en application des articles L 162-17 et L 162-16-4 du code de la sécurité sociale avant le 1er juillet 2003 en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l'irrégularité des avis émis rendus par la Commission de la transparence, ainsi que des mesures prises sur le fondement de ces actes en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité de ces mesures à raison de l'irrégularité des avis de la Commission de la transparence.
Les députés requérants soutiennent que cet article a été adopté dans des conditions contraires aux prescriptions des articles 39, 44 et 45 de la Constitution.
B/ Cette argumentation appelle les observations suivantes.
Il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement peut s'exercer à chaque stade de la procédure législative, sous réserve des dispositions particulières applicables après la réunion de la commission mixte paritaire.
Le Conseil constitutionnel n'impartit plus à l'exercice du droit d'amendement des limites tenant à l'ampleur intrinsèque des adjonctions ou modifications apportées au texte initial (décision n° 2001-445 DC du 19 juin 2001 ; décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002). La seule limite opposable à l'exercice du droit d'amendement, avant la réunion de la commission mixte paritaire, tient au fait que les adjonctions et modifications apportées au texte en cours de discussion ne peuvent être dépourvues de tout lien avec le texte soumis au Parlement (décision n°2001-455 DC du 12 janvier 2002 ; décision n°2002-459 DC du 22 août 2002 ; décision n°2003-472 DC du 26 juin 2003).
Au cas présent, on peut relever que le texte en discussion lors de l'adoption de l'amendement qui est à l'origine de l'article 9 de la loi déférée comportait un chapitre IV intitulé « dispositions relatives à la lutte contre le dopage et à la santé », comportant deux articles relatifs à la lutte contre le dopage et modifiant le code de la santé publique. La disposition introduite par l'article 9, qui a trait à des décisions prises au vu des intérêts de la santé publique et des assurés sociaux, est susceptible d'être ainsi regardée comme n'étant pas dépourvue de tout lien avec d'autres dispositions du texte en discussion.
La disposition de validation contestée s'appliquerait, en effet, aux avis de la commission de la transparence au vu desquels, d'une part, le prix de certaines spécialités pharmaceutiques a été abaissé par convention entre le comité économique des produits de santé et les entreprises exploitant ces médicaments, et, d'autre part, la participation de l'assuré prévue à l'article L.322-2 du code de la sécurité sociale a été relevée par arrêté du ministre chargé de la santé et de la sécurité sociale, passant de 35 à 65 %. Sous réserve des décisions rendues par le Conseil d'Etat les 20 juin et 23 juillet 2003, cette disposition de validation s'appliquerait notamment aux arrêtés du 14 septembre 2001, du 19 décembre 2001 et du 18 avril 2003 modifiant la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables, qui ont abaissé le taux de remboursement de plus rès de 700 950 médicaments dont le service médical rendu n'est pas classé comme majeur ou important au sens de l'article R.322-2 du code de la sécurité sociale.
L'appréciation du service médical rendu à laquelle doivent procéder la commission de la transparence et le ministre repose sur les critères énumérés à l'article R.163-3 du code de la sécurité sociale : l'efficacité et les effets indésirables du médicament, sa place dans la stratégie thérapeutique, la gravité de l'affection à laquelle il est destiné, le caractère préventif, curatif ou symptomatique du traitement médicamenteux et son intérêt pour la santé publique. Les avis de la commission de la transparence et les décisions relatives au taux de remboursement des spécialités pharmaceutiques par l'assurance maladie se fondent ainsi sur des intérêts de santé publique.
Or, la lutte contre le dopage, organisée par le livre VI de la troisième partie du code de la santé publique, qui vise à la protection de la santé des sportifs, constitue elle-même une composante des politiques de santé publique. Reposant, ainsi que le prévoit l'article L.3611-1 du code de la santé publique, sur un effort de prévention, de surveillance médicale et d'éducation qui doit notamment conduire les sportifs et leur encadrement à réguler leur usage des soins en fonction des qualités réelles et des risques des thérapies médicamenteuses disponibles, elle s'inspire des principes qui ont motivé les décisions prises au vu des avis de la commission de la transparence.
D'ailleurs, compte tenu de leurs caractéristiques, certains des médicaments ayant fait l'objet des décisions diminuant leur taux de remboursement par l'assurance maladie sont susceptibles d'être utilisés comme produits dopants : il s'agit de spécialités composées de stimulants tels que la caféine ou l'heptaminol, de narcotiques tels que l'opium ou la pentazocine, d'anabolisants comme la nandrolone, d'anesthésiques locaux comme l'oxétocaïne, de glucocorticostéroïdes, telle la cortisone.
Or l'on sait que les médicaments présentent pour certains des propriétés adaptées au dopage sportif, que leur commerce est licite et que leur usage illicite peut être dissimulé sous l'apparence de leur destination thérapeutique normale. Le dopage repose dans une proportion croissante de cas sur l'usage, détourné de leur fin légitime, de spécialités pharmaceutiques. Les décisions qui réduisent les contributions de l'assurance maladie à la prise en charge de la demande de médicaments dont le service médical rendu n'est pas majeur ou important ou contribuent, par la diminution de leurs prix, à déterminer des conditions économiques moins favorables à leur production, rendent aussi plus difficile leur usage à des fins de dopage. On peut souligner que compte tenu de leurs caractéristiques de nombreux médicaments ayant fait l'objet des arrêtés mentionnés plus haut sont susceptibles d'être utilisés comme produits dopants.
Au surplus, la politique du médicament comporte par elle-même des incidences directes pour de nombreux secteurs économiques et sociaux, notamment celui du sport. Compte tenu de l'urgence qui s'attache à rétablir la sécurité juridique des industriels et des prescripteurs ou consommateurs des médicaments concernés et à éviter que des décisions de la portée des décisions de baisse de taux de remboursement ou de baisse de prix ne risquent, à très brève échéance, pour des motifs de forme qui ne remettent pas en cause leur bien-fondé, de se trouver privées d'effet, le Gouvernement a estimé possible d'insérer des dispositions intéressant notamment la protection de la santé des sportifs dans un projet de loi qui comportait dès son dépôt au Parlement des dispositions relatives à des domaines aussi diversifiés que l'organisation des activités sportives, leur promotion, les droits d'exploitation des manifestations sportives ou la formation.
Dans ces conditions, il paraît possible d'admettre que la disposition de l'article 9 n'est pas dépourvue de tout lien avec des dispositions qui figuraient dans le texte en discussion.
En définitive, le Gouvernement est d'avis que le grief articulé par les parlementaires requérants n'est pas de nature à conduire à la censure des dispositions de l'article 9 de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.L'article 5 quater permet de valider les actes pris en application des articles L.162-17 et L.162-16-4 du code de la sécurité sociale avant le 1ier juillet 2003, dans la mesure où leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l'irrégularité des avis rendus par la commission de transparence de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé. Il permet également de valider, sous les mêmes réserves des décisions de justice en force de chose jugée, les mesures prises sur le fondement de ces actes, dans la mesure où elles seraient contestées pour les mêmes motifs.
Cet article résulte d'un amendement du Gouvernement déposé sous le n°27 à l'Assemblée nationale le 16 juillet 2003 au texte adopté en première lecture par le Sénat le 16 juin 2003.
Cet article s'avère avoir été adopté en méconnaissance du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution et du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution. Il ne peut être que censuré conformément à votre jurisprudence applicable aux adjonctions ou modifications sans lien avec l'objet du texte au cours de la discussion.
En l'occurrence, le lien avec le projet de loi initial est totalement inexistant.
Le projet de loi porte sur l'organisation et la prévention des activités physiques et sportives. Il modifie l'organisation du sport en France pour tenir compte des évolutions économiques. Il comprend des dispositions relatives aux statuts des fédérations sportives, au sport professionnel et à la formation.
L'article 5 quater valide des décisions d'ordre réglementaire annulées par le Conseil d'Etat sur le niveau de remboursement de médicaments.
Les dispositions de cet article sont dépourvues de tout lien avec le projet de loi initial déposé en première lecture au Sénat. Le projet de loi initial ne comportait aucune disposition relative à la santé. Les dispositions relatives à la lutte contre le dopage, auxquelles le gouvernement joint l'article 5 quater, ont par ailleurs été introduites en cours de discussion par amendement au Sénat. Elles ne figuraient pas non plus dans le projet soumis en première lecture au Sénat.
Le ministre en présentant l'amendement devant l'Assemblée nationale a précisé simplement qu'il s'agissait de « prévenir des risques dommageables pour les finances publiques et pour la politique engagée dans le domaine du médicament » (Compte rendu analytique des débats de la deuxième séance du mercredi 16 juillet 2003). Il a invoqué devant le Sénat lors de l'examen en deuxième lecture le 22 juillet 2003, l'urgence qu'il y aurait à adopter cette disposition.
La référence à la défense de la politique du médicament engagée par l'actuel Gouvernement suffit à démontrer l'absence de lien entre l'article 5 quater et la loi. Le lien exprimé, notamment par le rapporteur de la commission du Sénat en séance publique le 22 juillet, entre la consommation de vasodilatateurs (médicaments explicitement visés par l'exposé des motifs de l'amendement) et les sportifs est pour le moins tenu, sauf à considérer que la politique du médicament du Gouvernement soit gravement menacée en raison de la consommation abusive pour raison de dopage de ces produits par quelques sportifs. Une telle argumentation ne vient en aucune façon justifier le lien de l'article 5 quater avec l'objet de la loi.
Le rajout dans l'intitulé d'un des chapitres du projet de loi des mots « et à la santé » après les mots « Dispositions relatives à la lutte contre le dopage » ne saurait servir de lien, et ce d'autant plus qu'en l'espèce le caractère dopant des vasodilatateurs mentionnés dans l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement n'est pas avéré.
En deuxième lecture au Sénat, le rapporteur de la commission mentionne « le caractère très lâche des liens qui unissent l'article au reste du projet » (rapport Sénat n°414, page 15), et en séance publique, reconnaît qu'il s'agit d'un cavalier législatif. S'il précise que son existence est « moins surprenante qu'à d'autres périodes », le Conseil constitutionnel ne saurait retenir une argumentation qui établit une sorte de hiérarchie entre les cavaliers législatifs.
Enfin, l'urgence pour la situation des finances publiques serait recevable si le Gouvernement était assuré de ne pas disposer dans un délai rapide d'un support législatif approprié pour agir. Tel n'est pas le cas. En effet, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, cadre législatif qui s'impose pour un tel article, sera bien évidemment présenté et voté par le Parlement avant la fin de l'année 2003.
Un tel débat et un tel article relèvent à l'évidence d'un projet de loi sur l'assurance-maladie et la sécurité sociale et non d'un projet sur l'organisation et la promotion des activités physiques et sportives.
Pour toutes ces raisons, l'absence de lien entre l'article 5 quater et la loi en discussion est évident et la censure au titre de la méconnaissance des articles 39 et 44 de la Constitution est inévitable.
