Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi relative à l'immigration et à l'intégration,
le 5 juillet 2006, par M. Jean-Pierre BEL, Mmes Jacqueline ALQUIER, Michèle ANDRÉ, M. Robert BADINTER, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, M. Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, MM. Yannick BODIN, Didier BOULAUD, Mmes Alima BOUMEDIENE-THIERY, Yolande BOYER, Nicole BRICQ, MM. Bernard CAZEAU, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Jean-Pierre DEMERLIAT, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Claude DOMEIZEL, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jacques GILOT, Jean-Pierre GODEFROY, Claude HAUT, Mmes Odette HERVIAUX, Sandrine HUREL, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Serge LARCHER, Louis LE PENSEC, Mme Raymonde LE TEXIER, MM. André LEJEUNE, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Marc MASSION, Jean-Luc MÉLENCHON, Louis MERMAZ, Jean-Pierre MICHEL, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Jean-Pierre PLANCADE, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Mme Michèle SAN VICENTE, M. Claude SAUNIER, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Michel SERGENT, Jacques SIFFRE, René-Pierre SIGNÉ, Jean-Pierre SUEUR, Michel TESTON, Jean-Marc TODESCHINI, André VANTOMME, André VÉZINHET, M. Richard YUNG, Mmes Nicole BORVO, Eliane ASSASSI, Marie-France BEAUFILS, MM. Michel BILLOUT, Robert BRET, Yves COQUELLE, Mmes Annie DAVID, Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, MM. Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Robert HUE, Gérard LE CAM, Mmes Hélène LUC, Josiane MATHON, MM. Roland MUZEAU, Jack RALITE, Ivan RENAR, Bernard VERA, Jean-François VOGUET, François AUTAIN, Pierre BIARNES et Mme Gélita HOARAU, sénateurs,
et, le 6 juillet 2006, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Michel CHARZAT, Alain CLAEYS, Mme Marie-Françoise CLERGEAU, MM. Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Michel DELEBARRE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Mme Odette DURIEZ, MM. Henri EMMANUELLI, Laurent FABIUS, Albert FACON, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Eric JALTON, Serge JANQUIN, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Victorin LUREL, Bernard MADRELLE, Louis-Joseph MANSCOUR, Philippe MARTIN, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Jean-Claude PÉREZ, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Patrick ROY, Mme Ségolène ROYAL, M. Michel SAINTE-MARIE, Mme Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Paul GIACOBBI, Joël GIRAUD, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, MM. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, Yves COCHET, Noël MAMÈRE, Mme Martine BILLARD, MM. François ASENSI, Gilbert BIESSY, Alain BOCQUET, Jean-Pierre BRARD, Patrick BRAOUEZEC, Jacques BRUNHES, Mme Marie-George BUFFET, MM. André CHASSAIGNE, Jacques DESALLANGRE, Frédéric DUTOIT, Mme Jacqueline FRAYSSE, MM. André GERIN, Pierre GOLDBERG, Maxime GREMETZ, Georges HAGE, Mme Muguette JACQUAINT, Janine JAMBU, MM. Jean-Claude LEFORT, François LIBERTI, Daniel PAUL, Jean-Claude SANDRIER et Michel VAXES, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial ;
Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 3 et L. 222-1 ;
Vu les observations complémentaires présentées par les auteurs de la première saisine, enregistrées le 11 juillet 2006 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 11 juillet 2006 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs et les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à l'immigration et à l'intégration ; qu'ils contestent notamment la conformité à la Constitution de ses articles 31, 44, 45, 47 et 57 ;
- SUR L'ARTICLE 31 :
2. Considérant que l'article 31 de la loi déférée modifie l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui fixe les catégories d'étrangers bénéficiant de plein droit de la carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " ; que les requérants contestent les modifications apportées aux 3° et 7° de cet article L. 313-11 ;
. En ce qui concerne la modification du 3° de l'article L. 313-11 :
3. Considérant qu'en donnant une nouvelle rédaction au 3° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'article 31 de la loi déférée abroge la disposition qui accorde de plein droit, sauf en cas de menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " " à l'étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui justifie par tout moyen résider en France habituellement depuis plus de dix ans ou plus de quinze ans si, au cours de cette période, il a séjourné en qualité d'étudiant " ;
4. Considérant que les requérants soutiennent que cette abrogation porte atteinte au principe de la dignité de la personne humaine ;
5. Considérant que la disposition critiquée se borne à modifier les catégories d'étrangers bénéficiant de plein droit d'un titre de séjour et ne saurait, de ce seul fait, porter atteinte au principe du respect de la dignité de la personne humaine consacré par le Préambule de la Constitution de 1946 ;
6. Considérant par ailleurs qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national ;
. En ce qui concerne la modification du 7° de l'article L. 313-11 :
7. Considérant que l'article 31 complète le 7° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin de préciser la notion de " liens personnels et familiaux " permettant la délivrance de plein droit d'un titre de séjour lorsque ces liens " sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus " ; qu'il dispose que ces liens doivent être " appréciés notamment au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité, des conditions d'existence de l'intéressé, de son insertion dans la société française ainsi que de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine " ;
8. Considérant que les requérants font valoir qu'en subordonnant désormais l'octroi d'un titre de séjour portant la mention " vie privée et familiale " au constat par l'administration de l'intensité des liens existant en France, la disposition critiquée méconnaîtrait les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 consacrant la liberté personnelle et le droit au respect de la vie privée ; que, par son imprécision, elle serait en outre entachée d'incompétence négative ;
9. Considérant que le législateur s'est borné à préciser, en se référant à la jurisprudence administrative, les critères au vu desquels les étrangers peuvent bénéficier de plein droit d'une carte de séjour temporaire au titre de la vie privée et familiale ; que, dans ces conditions, il n'a porté atteinte ni aux articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789 ni à l'article 34 de la Constitution ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs dirigés contre l'article 31 de la loi déférée doivent être rejetés ;
- SUR L'ARTICLE 44 :
11. Considérant que l'article 44 de la loi déférée modifie l'article L. 411-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; qu'il prévoit que, pour demander à être rejoint, au titre du regroupement familial, par son conjoint et par leurs enfants mineurs, un ressortissant étranger devra désormais justifier d'un séjour régulier en France d'" au moins dix-huit mois " et non plus d'" au moins un an " ;
12. Considérant que, selon les requérants, cette modification porterait " une atteinte manifestement disproportionnée au droit à mener une vie familiale normale " ;
13. Considérant que le dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 dispose que : " La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement " ; qu'il résulte de cette disposition que les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale ; qu'il appartient toutefois au législateur d'assurer la conciliation entre la sauvegarde de l'ordre public, laquelle revêt le caractère d'un objectif de valeur constitutionnelle, et le droit de mener une vie familiale normale ;
14. Considérant, en l'espèce, que le législateur n'a pas remis en cause le droit des étrangers établis de manière stable et régulière en France de faire venir auprès d'eux leur conjoint et leurs enfants mineurs ; qu'il s'est borné à modifier le critère permettant d'apprécier la stabilité du séjour du demandeur, en portant de douze à dix-huit mois la durée minimale de celui-ci ; qu'ainsi cette appréciation n'est pas entachée d'une erreur manifeste ; que, dès lors, le grief invoqué doit être écarté ;
- SUR L'ARTICLE 45 :
15. Considérant que l'article 45 de la loi déférée modifie l'article L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; qu'il précise ou complète les motifs pour lesquels une demande de regroupement familial peut être refusée ; qu'il prévoit, en particulier, au 2° de cet article L. 411-5, que la condition selon laquelle le demandeur doit disposer d'un logement considéré comme normal sera appréciée par rapport à une famille comparable vivant non plus seulement " en France ", comme le prévoyait le texte antérieur, mais " dans la même région géographique " ; qu'il dispose, en outre, dans un 3° nouveau, que le regroupement familial pourra dorénavant être refusé au demandeur qui " ne se conforme pas aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République " ;
16. Considérant que, selon les requérants, en prévoyant que la condition de logement sera désormais appréciée sur le fondement d'une comparaison locale et non plus nationale, le législateur aurait porté atteinte au principe d'égalité et, du fait de l'imprécision des nouvelles conditions, méconnu l'étendue de sa compétence ;
17. Considérant que le législateur peut subordonner le regroupement familial à la capacité du demandeur d'assurer à son conjoint et à ses enfants des conditions de logement normales, qui sont celles qui prévalent en France, pays d'accueil ; que la substitution de critères locaux à des critères nationaux pour apprécier cet hébergement au regard de celui de familles comparables trouve sa justification dans les disparités du marché immobilier sur l'ensemble du territoire national ; qu'à cet effet, le législateur a pu, sans méconnaître l'étendue de sa compétence, se référer à la notion de " région géographique ", laquelle renvoie à une réalité locale et non à une catégorie de collectivités territoriales ;
18. Considérant que la mesure critiquée repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec l'objet de la loi ; qu'il appartiendra au décret en Conseil d'Etat, prévu par l'article L. 441-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, de fixer ses conditions d'application ;
19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés d'une atteinte au principe d'égalité et à l'article 34 de la Constitution ne sauraient être accueillis ;
20. Considérant, par ailleurs, qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en prévoyant que le regroupement familial pourra être refusé au demandeur qui ne se conforme pas aux " principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ", le législateur a entendu se référer aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d'accueil ;
21. Considérant que, sous la réserve d'interprétation énoncée au considérant précédent, l'article 45 de la loi déférée n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 47 :
22. Considérant que l'article 47 de la loi déférée modifie l'article L. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; qu'il donne la possibilité à l'administration, en cas de rupture de la vie commune, de retirer ou de refuser la délivrance ou le renouvellement d'un titre de séjour au conjoint d'un ressortissant étranger en situation régulière ; que ce retrait ou ce refus pourra intervenir non plus pendant les deux années suivant la délivrance du titre, mais dans un délai de trois années à compter de l'autorisation à séjourner sur le territoire national ;
23. Considérant que les requérants font grief à ces dispositions de porter une atteinte disproportionnée au droit de mener une vie privée et familiale normale ainsi qu'à la liberté personnelle ;
24. Considérant qu'aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle ne garantit le maintien ou le renouvellement d'une autorisation lorsque les conditions mises à sa délivrance ne sont plus satisfaites ;
25. Considérant que le législateur a fixé à trois ans à compter de la délivrance d'une autorisation de séjour au titre du regroupement familial, la possibilité de retirer cette autorisation au bénéficiaire dès lors que la vie commune a cessé ; qu'il a exclu ce retrait lorsque la rupture de la vie commune résulte du décès de son conjoint, lorsqu'elle intervient à son initiative en raison de violences conjugales subies, ou lorsque le conjoint, titulaire d'une carte de résident, justifie contribuer, depuis la naissance, à l'entretien ou à l'éducation des enfants ; que, ce faisant, le législateur n'a pas méconnu la liberté personnelle du bénéficiaire et s'est borné à définir les conditions, relatives à l'effectivité de la vie commune, du maintien de cette autorisation ;
26. Considérant que l'appréciation à laquelle s'est ainsi livré le législateur n'est entachée d'aucune erreur manifeste ;
27. Considérant qu'il s'ensuit que les griefs dirigés contre l'article 47 de la loi déférée doivent être rejetés ;
- SUR L'ARTICLE 57 :
28. Considérant que l'article 57 de la loi déférée rétablit dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile un article L. 512-1 instituant de nouvelles règles de procédure contentieuse devant le tribunal administratif à l'encontre des refus de séjour assortis d'une obligation de quitter le territoire français mentionnant le pays de destination ; qu'il dispose en particulier que l'intéressé peut, dans le délai d'un mois suivant la notification, demander l'annulation de ces décisions au tribunal administratif ; qu'aux termes du deuxième alinéa du nouvel article L. 512-1 : " Le tribunal administratif statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine. Toutefois, en cas de placement en rétention de l'étranger avant qu'il ait rendu sa décision, il statue, selon la procédure prévue à l'article L. 512-2, sur la légalité de l'obligation de quitter le territoire français et de la décision fixant le pays de renvoi, au plus tard soixante-douze heures à compter de la notification par l'administration au tribunal de ce placement " ;
29. Considérant que ces dispositions ne modifient pas les règles en vigueur du code de justice administrative relatives au principe de la collégialité des formations de jugement des tribunaux administratifs et à ses exceptions ; que, par suite, les griefs fondés sur un abandon de ce principe manquent en fait ;
30. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,

Article premier.- Sont conformes à la Constitution les articles 31, 44, 47 et 57 de la loi relative à l'immigration et à l'intégration, ainsi que, sous la réserve énoncée au considérant 20, son article 45.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 20 juillet 2006, où siégeaient : M. Pierre MAZEAUD, Président, MM. Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE et Valéry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER, M. Pierre STEINMETZ et Mme Simone VEIL.
Paris, le 11 juillet 2006
OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT
SUR LES RECOURS DIRIGES CONTRE
LA LOI RELATIVE A L'IMMIGRATION ET A L'INTEGRATION
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, de deux recours dirigés contre la loi relative à l'immigration et à l'intégration, adoptée le 30 juin 2006.
Les recours mettent en cause les articles 31, 44, 45, 47 et 57 de la loi. Ils appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I/ SUR L'ARTICLE 31
A/ L'article 31 de la loi déférée modifie l'article L 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, relatif aux conditions de délivrance de plein droit de la carte de séjour temporaire. Il a pour effet, notamment, de supprimer, au 3°, le droit d'obtenir un tel titre en cas de séjour habituel en France depuis plus de dix ans, ou depuis plus de quinze ans si l'étranger a séjourné en France au cours de cette période en qualité d'étudiant, et de préciser, au 7°, les critères d'appréciation de la notion de " liens personnels et familiaux " justifiant la délivrance de ce titre.
Les auteurs de la saisine font valoir qu'en revenant sur le droit d'obtenir un titre de séjour sur le fondement d'un séjour habituel en France depuis dix ou quinze ans, le législateur aurait porté atteinte au principe de valeur constitutionnel de sauvegarde de la dignité de la personne humaine. Ils soutiennent que la suppression de ce droit créerait une insécurité juridique et que le législateur n'aurait pas épuisé la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution.
Ils font, par ailleurs, valoir qu'en subordonnant l'octroi d'un titre de séjour " vie privée et familiale " au constat de " l'intensité des liens " existant en France, le législateur aurait porté atteinte au respect de la vie privée et au principe d'égalité et méconnu l'article 34 de la Constitution.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra souscrire à cette argumentation.
1/ Pour ce qui concerne, en premier lieu, la suppression du cas de délivrance de plein droit de la carte de séjour temporaire au titre du séjour habituel depuis plus de dix ou quinze ans, il convient de rappeler qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national (décision n°93-325 DC du 13 août 1993 ; décision n°97-389 DC du 22 avril 1997 ; décision n°2003-484 DC du 20 novembre 2003).
Il appartient au législateur de déterminer les conditions mises au séjour des étrangers en France et il lui est loisible, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation et pour mettre en oeuvre les objectifs d'intérêt général qu'il s'assigne, de décider de les modifier. L'appréciation de la constitutionnalité des dispositions que le législateur estime devoir prendre ne saurait être tirée de la comparaison entre les dispositions de lois successives mais ne peut résulter que de la confrontation de la loi avec les seules exigences de caractère constitutionnel (décision n°89-261 DC du 28 juillet 1989 ; décision n°93-325 DC du 13 août 1993 ; décision n°97-389 DC du 22 avril 1997).
Au cas présent, le législateur a estimé nécessaire de supprimer le droit à délivrance d'un titre de séjour après un séjour habituel de plus de dix ou quinze ans, afin de prévenir le maintien en France d'étrangers en situation irrégulière, demeurant dans l'illégalité de manière prolongée dans le but d'obtenir une régularisation ultérieure. Cette suppression participe de l'objectif d'intérêt général consistant à assurer une meilleure maîtrise des flux migratoires et à dissuader l'immigration illégale. Elle peut se recommander de l'objectif de valeur constitutionnelle que constitue la sauvegarde de l'ordre public.
On peut observer que la suppression par le législateur de ce cas de délivrance de plein droit de la carte de séjour temporaire n'a pas pour effet d'interdire à l'autorité administrative de délivrer des titres de séjour à des étrangers qui seraient présents en France depuis plusieurs années. La loi supprime le caractère automatique de l'attribution d'une carte de séjour à raison d'une présence irrégulière de plus de dix ans. Mais elle conserve d'autres cas de délivrance de plein droit, notamment celui du 7° de l'article L 313-11, et ne fait, par ailleurs, pas obstacle à la délivrance de titre de séjour à des personnes qui ne rempliraient pas les conditions requises pour une délivrance de plein droit. Elle prévoit ainsi, dans les conditions fixées à l'article L 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, introduit par l'article 32 de la loi déférée, la possibilité de délivrer une carte de séjour temporaire à un étranger dont l'admission au séjour répondrait à des considérations humanitaires ou se justifierait au regard des motifs exceptionnels qu'il fait valoir. Elle ne s'oppose pas non plus à la mise en oeuvre du pouvoir général reconnu à l'autorité administrative, lorsque les textes ne le lui interdisent pas expressément, de prendre à titre exceptionnel des mesures gracieuses favorables en autorisant le séjour en France (Conseil d'Etat, avis du 22 août 1996, Rapport public 1996 p.279).
La suppression du cas de délivrance de plein droit du 3° de l'article L 313-11, décidée par le législateur dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, n'est contraire à aucun principe ni aucune règle de valeur constitutionnelle.
Aucune norme constitutionnelle ne garantit le droit au séjour d'un étranger au seul motif de l'ancienneté de son séjour irrégulier en France. La circonstance que des dispositions législatives aient antérieurement prévu que l'ancienneté du séjour, même lorsqu'il est irrégulier, pouvait constituer un motif de délivrance de plein droit d'un titre de séjour n'est pas de nature à interdire au législateur de modifier ces dispositions et de supprimer ce cas de délivrance de plein droit. On peut relever, à cet égard, que le Conseil constitutionnel a déjà admis que le législateur, eu égard aux exigences de l'ordre public et compte tenu des objectifs d'intérêt général qu'il s'était assignés, pouvait exclure la délivrance de la carte de résident si le séjour de l'étranger en France avait été irrégulier (décision n°93-325 DC du 13 août 1993).
On ne peut, par ailleurs, valablement soutenir que le législateur, en décidant de supprimer ce cas de délivrance de plein droit de la carte de séjour temporaire, aurait pris une mesure portant atteinte au principe à valeur constitutionnelle de sauvegarde de la dignité de la personne humaine. Par son objet, la disposition critiquée n'affecte nullement la dignité de la personne humaine. Et si les requérants soutiennent que la mesure pourrait avoir pour effet de maintenir les étrangers séjournant irrégulièrement en France dans une situation précaire et la clandestinité, on fera observer que cette situation ne résulte pas des dispositions adoptées par le législateur mais de la persistance du séjour irrégulier qui, avec les conséquences qui s'y attachent, est le fait des étrangers qui se maintiennent en France sans titre de séjour régulièrement délivré.
Enfin, le législateur n'a pas méconnu sa compétence en supprimant le cas de délivrance de plein droit figurant au 3° de l'article L 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Contrairement à ce qui est soutenu, l'article 34 de la Constitution n'a nullement pour objet ou pour effet d'imposer au législateur de créer un mécanisme de substitution lorsqu'il abroge des dispositions en vigueur. L'abrogation résultant de l'article 31 de la loi déférée se suffit à elle-même et aucune disposition constitutionnelle n'imposait au législateur d'accompagner cette abrogation de l'édiction d'autres dispositions. Au demeurant, on peut relever que le législateur a veillé, par souci de cohérence, à modifier les dispositions relatives à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière en abrogeant, aux articles 55 et 67 de la loi déférée, les dispositions interdisant l'éloignement en cas de séjour habituel en France depuis plus de quinze ans, figurant au 3° de l'article L 511-4 et au 3° de l'article L.521-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
2/ Pour ce qui concerne, en second lieu, les modifications apportées au 7° de l'article L 313-11, on doit observer que le législateur n'a pas remis en cause le principe de la délivrance de plein droit de la carte de séjour temporaire à l'étranger " dont les liens personnels et familiaux sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard de motifs du refus ", mais qu'il s'est borné à expliciter les critères d'appréciation de ces " liens personnels et familiaux ", en précisant que ces liens doivent être appréciés " notamment au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité, des conditions d'existence de l'intéressé, de son insertion dans la société française ainsi que de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine ".
Les critères mentionnés par le législateur sont conformes à ceux dégagés par la jurisprudence des juridictions administratives et de la Cour européenne des droits de l'homme pour l'application des stipulations de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ces stipulations impliquent de mettre en balance l'intensité des attaches privées et familiales et la valeur des considérations qui justifient l'atteinte au droit à la protection de la vie familiale. Pour apprécier si l'atteinte portée à la vie privée et familiale par un refus de séjour est excessive, la jurisprudence prend déjà en considération les critères d'ancienneté des liens, de leur intensité et de leur stabilité. En reprenant ces critères à son compte, le législateur n'a ni restreint ni élargi la portée de la notion d'atteinte à la vie privée et familiale : il s'est borné à expliciter les critères utiles pour favoriser une application homogène sur l'ensemble du territoire national du 7° de l'article L 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, conforme à la jurisprudence et à la nécessaire prise en compte de la diversité des situations individuelles, traduite par l'emploi du terme " notamment ".
Dans ces conditions, le grief tiré d'une atteinte au respect de la vie privée et familiale au motif que cette nouvelle disposition entraînerait des investigations supplémentaires manque en fait. Par ailleurs, en ayant recours à des termes comme " intensité ", " stabilité " ou " ancienneté " appelant les autorités administratives et juridictionnelles à procéder, au cas par cas, à des opérations de qualification juridique, le législateur n'a pas méconnu l'article 34 de la Constitution.
Le Gouvernement estime ainsi que le Conseil constitutionnel devra écarter les différentes critiques adressées par les recours à l'article 31 de la loi déférée.
II/ SUR LES ARTICLES 44, 45 ET 47
A/ Les articles 44, 45 et 47 de la loi déférée modifient plusieurs dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatives au regroupement familial.
Ainsi, l'article 44 modifie l'article L 411-1 de ce code en portant à dix huit mois le délai de séjour régulier en France requis pour pouvoir demander le bénéfice du regroupement familial. Pour sa part, l'article 45 modifie l'article L 411-5 relatif aux motifs pour lesquels le regroupement familial peut être refusé : il a notamment pour objet d'exclure du montant des ressources exigibles de l'étranger plusieurs prestations sociales (1°), de préciser que les conditions de logement s'apprécieront au regard de la situation prévalant dans la région (2°). Enfin, l'article 47 modifie l'article L 431-2 relatif aux conditions de retrait, pour rupture de la vie commune, de la carte de séjour temporaire délivrée au conjoint d'un étranger admis en France au titre du regroupement familial, en portant notamment à trois ans le délai suivant le regroupement familial de retrait du titre pour ce motif.
Les députés et sénateurs requérants invoquent le droit constitutionnel à mener une vie familiale normale, le droit à la protection de la vie privée résultant des articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et du principe d'égalité. Ils font valoir que l'article 44 de la loi déférée porterait une atteinte disproportionnée au droit à mener une vie familiale normale. Ils soutiennent que les modalités d'appréciation des conditions de logement retenues par l'article 45 méconnaîtraient le principe d'égalité ainsi que l'article 34 de la Constitution. Ils considèrent, en outre, que l'article 47 porterait une atteinte disproportionnée au droit au regroupement familial et à la liberté personnelle.
B/ Ces différents griefs seront écartés.
Il convient de rappeler que si le droit au regroupement familial, qui résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, constitue un droit constitutionnellement protégé, il ne présente pas un caractère absolu : il peut être réglementé et faire l'objet de restrictions justifiées par d'autres principes ou objectifs de valeur constitutionnelle, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a déjà jugé (décision n° 93.325 DC du 13 août 1993).
Les modifications introduites par la loi, qui répondent à l'objectif d'intérêt général que s'est assigné le législateur d'assurer une meilleure intégration des étrangers en France, ne portent pas atteinte à la substance du droit au regroupement familial qui n'est pas remis en cause ; elles se bornent à organiser les conditions d'exercice de ce droit et à préciser les modalités d'appréciation des conditions de fond exigées pour que le droit au regroupement familial soit ouvert.
Ces dispositions relatives au regroupement familial sont par ailleurs conformes aux règles posées par la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 que la loi déférée vise à transposer.
1/ En adoptant l'article 44 de la loi déférée, le législateur a entendu s'assurer du sérieux des demandes de regroupement familial et de la volonté des demandeurs de s'installer durablement en France avant de faire venir les membres de leur famille. Il a, pour ce faire, porté de un an à dix-huit mois le délai de séjour régulier en France requis pour pouvoir demander le regroupement familial.
Ce nouveau délai permettra de s'assurer que l'étranger, qui a obtenu le renouvellement de sa carte de séjour, a tenu les engagements pris lors de la signature du contrat d'intégration, de formation linguistique et de respect des principes républicains, susceptibles de garantir l'intégration ultérieure de sa famille en France.
Le législateur pouvait, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, décider l'allongement de ce délai sans méconnaître aucune règle ni aucun principe à valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel a déjà accepté le principe d'une période probatoire de deux ans pour pouvoir demander le regroupement familial, sous réserve que la demande de regroupement puisse être formulée avant l'expiration de ce délai pour que ce droit soit effectivement susceptible d'être ouvert à son terme (décision n°93-325 DC du 13 août 1993). Dans la mesure où le préfet dispose, selon l'article L 421-4 code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, de six mois pour statuer sur les demandes de regroupement familial, la durée totale de la procédure restera comprise dans un tel délai de deux ans. L'article 44 satisfait ainsi aux exigences posées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel ; il ne porte pas une atteinte excessive au droit constitutionnel de mener une vie familiale normale.
L'allongement de la durée probatoire pour demander le regroupement familial est, par ailleurs, conforme aux exigences de l'article 8 de la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003, relatif au regroupement familial, qui prévoit qu'il est possible " d'exiger que le regroupant ait séjourné légalement (...) pendant une période qui ne peut dépasser deux ans, avant de se faire rejoindre par les membres de sa famille ".
2/ Par l'article 45 de la loi déférée, le législateur a modifié l'article L 411-5 du code qui traite des motifs permettant de refuser le regroupement familial et prévoit qu'un tel refus peut être opposé lorsque " le demandeur ne dispose pas ... d'un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant en France ". L'article 45 modifie le terme de la comparaison et affine la condition mise au regroupement familial, en substituant aux termes " vivant en France " les termes " vivant dans la même région géographique ".
Cette modification repose sur le constat que les conditions de logement, à loyer équivalent, peuvent varier dans des proportions significatives d'une région géographique à une autre. Les écarts entre zones rurales et zones urbaines apparaissent ainsi conséquents, de même que ceux observés entre différentes zones urbaines. Or, la condition mise au regroupement familial repose sur l'idée que la personne qui fait venir sa famille doit disposer d'un logement équivalent à celui qui serait " considéré comme normal ", en termes de dimension et de niveau d'équipement, pour une famille comparable résidant dans la même zone. Compte tenu des disparités observées sur l'ensemble du territoire national en termes de logement, le législateur a estimé plus juste et plus exact de prévoir que la comparaison des logements se ferait non plus à l'échelle de toute la France mais dans un cadre géographique plus restreint et plus homogène.
Contrairement à ce que soutiennent les auteurs de la saisine cette disposition ne méconnaît pas le principe constitutionnel d'égalité. Comme on le sait, en effet, le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, pourvu que la différence de traitement soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
Au cas présent, on ne peut que constater que les demandeurs de logement ne sont pas, au regard de l'offre et des conditions de logement, placés dans une situation identique sur l'ensemble du territoire national. Des différences significatives existent selon les zones géographiques, qui se traduisent par des écarts importants du coût du logement rapporté à la surface. Il apparaît, dans ces conditions, légitime que les normes de logement applicables en matière de regroupement familial fassent l'objet non pas d'une appréciation uniforme sur l'ensemble du territoire national mais d'une appréciation différenciée, plus fine et plus concrète, tenant compte de la réalité des conditions de logement des familles comparables vivant dans la même région.
On peut ajouter qu'un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions d'application de cette disposition et déterminera ces régions en se fondant sur les critères habituellement retenus en matière de normes de logement par le ministère du logement. Cette définition précise relève, en effet, du domaine du pouvoir réglementaire ; l'article 34 de la Constitution n'imposait pas au législateur de l'énoncer directement.
3/ L'article 47 a réécrit l'article L 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatif aux conditions de retrait, pour rupture de la vie commune, de la carte de séjour temporaire délivrée au conjoint d'un étranger admis en France au titre du regroupement familial, en portant notamment de deux à trois ans le délai au terme duquel le titre ne peut plus être retiré pour ce motif. On peut observer que ce délai de trois ans demeure inférieur au délai de cinq ans prévu par l'article 15 de la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003.
Une telle disposition ne constitue pas une sanction, mais tire les conséquences de la disparition des raisons qui ont justifié la délivrance du titre de séjour. Dés lors que le fondement du droit au séjour de l'étranger était son union avec un étranger résidant en France, il est légitime de mettre fin à ce droit en cas de rupture de la vie commune. Sur le principe, le Conseil constitutionnel a déjà admis la conformité à la Constitution d'une telle disposition : il a jugé, par la décision n°2003-484 DC du 20 novembre 2003, qu'aucune règle ou aucun principe de valeur constitutionnelle ne garantit le maintien où le renouvellement d'un titre de séjour lorsque les conditions prévues par la délivrance de ce titre ne sont plus satisfaites, pour valider le retrait de la carte de séjour temporaire du conjoint en cas de rupture de la vie commune.
La disposition déférée se borne, de ce point de vue, à allonger d'un an la durée du délai permettant le retrait, en portant à trois ans sa durée maximale, dans le but de prévenir certains abus qui ont pu être constatés. On doit relever, toutefois, que l'article 47 n'a pas pour effet d'imposer à l'autorité administrative de retirer le titre de séjour si la rupture de la vie commune survient dans les trois ans ; il ne fait que lui en ouvrir la possibilité. Il laisse entière la possibilité pour le conjoint d'obtenir un titre de séjour sur un autre fondement s'il en remplit les conditions. Par ailleurs, on peut observer que la mise en oeuvre de cette disposition préserve explicitement certaines situations particulières : ainsi le retrait ne peut intervenir en cas de décès du conjoint ou lorsque un ou plusieurs enfants sont nés de cette union, ou encore lorsque la rupture de la vie commune résulte de violences conjugales subies.
Il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre la sauvegarde de l'ordre public et les exigences du droit à une vie familiale normale. Mais les choix qu'il effectue dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et compte tenu des objectifs d'intérêt public qu'il s'assigne, ne sont susceptibles d'être jugés contraires à la Constitution que s'ils portent une atteinte excessive au droit à mener une vie familiale normale (décision n°97-389 DC du 22 avril 1997).
Le Gouvernement considère ainsi qu'au cas particulier, en portant le délai de retrait de deux à trois ans, le législateur a, sans méconnaître aucune règle ou principe à valeur constitutionnelle, fait usage de son pouvoir d'appréciation pour lutter contre certains abus et pour assurer une meilleure intégration. La modification apportée est, de surcroît, cohérente avec celle, résultant de l'article 35 de la loi déférée, qui précise les conditions de retrait de la carte de résident délivrée aux conjoints de Français en cas de rupture de la vie commune.
III/ SUR L'ARTICLE 57
A/ L'article 57 de la loi déférée, réécrivant l'article L 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, précise certains aspects du régime contentieux applicable aux décisions administratives prises en application de l'article L 511-1 du même code, modifié par l'article 52 de la loi déférée. En vertu de ces dispositions, une décision de refus ou de retrait de titre de séjour peut être assortie d'une obligation de quitter le territoire français, susceptible d'être exécutée d'office par l'administration à l'expiration d'un délai d'un mois. Cette décision est susceptible dans un délai d'un mois suivant sa notification de faire l'objet d'un recours en annulation devant le tribunal administratif qui statue dans un délai de trois mois ; toutefois, si l'étranger est placé en rétention, la juridiction statue sur la légalité de l'obligation de quitter la France ainsi que de la désignation du pays de destination dans les conditions prévues à l'article L 512-2 du code, c'est-à-dire par un juge unique dans les soixante-douze heures. Dans tous les cas, le recours est suspensif et la mesure d'éloignement ne peut être exécutée, avant que le juge n'ait statué.
Les sénateurs et députés auteurs des recours soutiennent que ces dispositions, en ce qu'elles reviendraient à abandonner la collégialité des formations des juridictions administratives dans un domaine touchant aux droits et libertés fondamentaux, méconnaîtraient le principe d'indépendance des juridictions administratives, le droit au procès équitable, l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et le principe d'égalité devant la justice. Les sénateurs requérants ajoutent que les dispositions de l'article 57 seraient entachées d'incompétence négative.
B/ Les critiques adressées à l'article 57 de la loi déférée manquent en fait.
En effet, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions de l'article 57, par elles-mêmes, n'ont ni pour objet ni pour effet de faire juger par des formations de jugement à juge unique l'ensemble du contentieux des étrangers ressortissant à la compétence des juridictions administratives. Elles se bornent à tirer les conséquences de la réorganisation des procédures administratives de refus de séjour et d'éloignement décidée par le législateur et à adapter les procédures contentieuses à cette nouvelle organisation.
En soi, l'article 57 ne confère pas de compétences juridictionnelles nouvelles au juge unique et n'institue pas de dérogation nouvelle à la règle législative imposant la collégialité des formations de jugement des juridictions administratives, énoncée à l'article L 3 du code de justice administrative.
En mentionnant, au premier alinéa de l'article L 512-1, que l'annulation des différentes décisions qu'il vise peut être demandée au " tribunal administratif ", le législateur n'a pas pris parti sur la procédure de jugement applicable. Les recours formés en cette matière seront examinés conformément aux règles d'organisation fixées par le code de justice administrative. Et, en faisant référence, au deuxième alinéa du même article L 512-1, à la procédure " prévue à l'article L 512-2 " pour ce qui concerne, en cas de placement en rétention, l'appréciation de la légalité de l'obligation de quitter le territoire français et de la décision fixant le pays de renvoi, le législateur s'est borné à renvoyer, pour ces nouvelles décisions analogues aux arrêtés de reconduite à la frontière et décisions distinctes fixant le pays de destination, au mode de jugement de la reconduite à la frontière. Il n'y a pas, sur ce point, de modification quant à la substance du contentieux des mesures d'éloignement dévolu au juge unique dans les tribunaux administratifs depuis l'intervention de la loi n°90-34 du 10 janvier 1990 (V. les décisions n°89-261 DC du 28 juillet 1989 et n°89-266 DC du 9 janvier 1990).
Ainsi, les critiques adressées à l'article 57 de la loi déférée ne pourront qu'être écartées comme inopérantes, cet article n'ayant pas la portée que lui prêtent les saisines.
On ajoutera qu'en tout état de cause la règle de la collégialité des formations de jugement des juridictions administratives, exprimée à l'article L 3 du code de justice administrative, a valeur législative et non constitutionnelle. Elle ne constitue pas un corollaire nécessaire du principe d'indépendance des juridictions, ni d'aucun autre principe constitutionnel, ainsi qu'en témoignent les cas nombreux dans lesquels, depuis parfois longtemps, le législateur a prévu l'intervention d'un juge unique au sein des juridictions judiciaires comme des juridictions administratives. De fait, s'agissant des juridictions administratives, le code de justice administrative a déterminé l'organisation de leurs formations de jugement. Son article L 222-1 a prévu que la collégialité pouvait connaître des exceptions " tenant à l'objet du litige ou à la nature des questions à juger ". Il appartient au pouvoir réglementaire, compétent en vertu de l'article 37 de la Constitution pour déterminer l'organisation interne des juridictions, de déterminer la liste des cas dans lesquels les litiges peuvent être soumis à une formation à juge unique.

Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les parlementaires requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi déférée. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.Observations complémentaires de plus de 60 sénateurs
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
2 rue de Montpensier,
75001 Paris.
Le 10 juillet 2006
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
Nous avons eu l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative à la maîtrise de l'immigration et à l'intégration telle qu'adoptée par le Parlement.
Nous souhaitons, par ce mémoire complémentaire, développer les griefs et moyens à l'encontre de l'article 57 (et non 55 comme indiqué par erreur dans la saisine) de la loi qui rétablit un nouvel article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile que nous estimons contraire au principe de l'indépendance des juridictions administratives, au droit à un procès équitable, à l'article 16 de la déclaration de 1789, ainsi qu'au principe de l'égalité devant la justice et la loi. Nous souhaitons expressément que le Conseil constitutionnel constate également l'existence d'une incompétence négative du Parlement.
1. Le concept d'incompétence négative
Ce concept est parfois retenu par le Conseil constitutionnel pour fonder une censure ou l'expression de réserves d'interprétation (lire notamment François Luchaire, Président honoraire de l'Université Panthéon-Sorbonne, ancien membre du Conseil constitutionnel, "Le principe de sécurité juridique. La sécurité juridique en droit constitutionnel français", les Cahiers du Conseil constitutionnel n° 11 ; Florence Galetti, "Existe t-il une obligation de bien légiférer ? Propos sur l'incompétence négative du législateur dans la jurisprudence du conseil constitutionnel", Revue française de droit constitutionnel, 2004, n° 58 ; ainsi que les décisions énumérées ci-après).
François LUCHAIRE écrit que " La loi doit être également complète et ne rien laisser dans l'ombre de ce qui relève de la compétence exclusive du Parlement. " Il y a incompétence négative lorsque le législateur reste en deçà de sa mission constitutionnelle. L'article 34 de la Constitution dispose "que la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impôts de toutes natures". Le Conseil a donc censuré une loi établissant une contribution nouvelle, en fixant le taux, mais ne définissant ni son assiette, ni ses modalités de recouvrement (283 DC du 8 janv. 1991). Il en est encore ainsi lorsqu'il délègue au Gouvernement, agissant par voie de décret, le soin d'énoncer une règle que l'article 34 range dans les compétences exclusives du législateur (283 DC du 8 janv. 1991). Dans ces deux cas, le contribuable n'a pas de sécurité juridique puisque la loi ne lui dit pas quel impôt il va acquitter et selon quelle procédure cet impôt va lui être réclamé. Il est ainsi privé des garanties que devait lui apporter l'intervention du législateur ".
Cette obligation faite au législateur d'exercer complètement la compétence qui lui est dévolue par la Constitution, notamment dans son article 34 sous peine, sinon, de voir sanctionner ce qu'il est convenu d'appeler des "incompétences négatives", alors surtout que l'on se trouve dans le domaine des droits et libertés résulte d'une jurisprudence bien établie forgée dès la fin des années 60 (cf. 31-DC du 26 janvier 1967 et 40-DC du 9 juillet 1970) [voir annexe].
2. L'application au cas d'espèce
a) Le principe du fonctionnement collégial des tribunaux administratifs a très clairement une valeur au moins législative, et sans doute constitutionnelle s'agissant des matières touchant aux droits et libertés fondamentaux. Ceci résulte expressément des articles L 3 et L 222-1 du code de justice administrative, qui disposent : article L 3 : " Les jugements sont rendus en formation collégiale, sauf s'il en est autrement disposé par la loi. " ; article L 222-1 : " Les jugements des tribunaux administratifs et les arrêts des cours administratives d'appel sont rendus par des formations collégiales, sous réserve des exceptions tenant à l'objet du litige ou à la nature des questions à juger. "
b) Ces mêmes articles prévoient par ailleurs qu'une dérogation à ce principe ne peut être instituée que par la loi et subordonnent cette possibilité au respect d'une condition liée à l'objet du litige ou la nature des questions à juger.
c) L'article 57 du projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration qui définit le nouveau régime contentieux applicable aux mesures d'éloignement prises à l'encontre des étrangers en situation irrégulière concerne la matière des droits et libertés fondamentaux.
d) En élaborant cet article le législateur n'a pas exercé en l'épuisant la totalité de sa compétence constitutionnellement définie, mais implicitement renvoyé la question de l'intervention d'une formation collégiale ou un juge unique au pouvoir réglementaire, alors qu'elle concerne au surplus le domaine des droits et libertés fondamentaux. Or la jurisprudence dite des incompétences négatives proscrit justement que le champ d'application de la loi soit à la merci d'une autorité subordonnée (G.Drago, L'exécution des décisions du Conseil constitutionnel, Economica 1991, p.301).
Force est donc de constater l'insuffisance du contenu législatif du point de vue de l'étendue de la compétence législative exigée par la Constitution. Et le pouvoir réglementaire ne sera pas en mesure de compléter les dispositions de la loi.
Il faut rappeler à cet égard que le Conseil constitutionnel ne se contente pas de se référer à l'article 34 pour définir la compétence du législateur. S'agissant de la réforme de planification par exemple (82-142 DC du 27 juillet 1982, RJC I-128) il n'a invoqué aucun texte pour admettre que la planification - matière dont on chercherait vainement la trace dans les rubriques de l'article 34 de la Constitution - relève bien de la compétence du législateur.
Il ressort des débats parlementaires, notamment devant le Sénat (voir document annexé), que le Gouvernement a demandé le rejet des amendements déposés visant à rappeler le principe du fonctionnement collégial des tribunaux administratifs en renvoyant à des textes réglementaires visant à instituer le juge unique alors que cela n'est pas possible en l'espèce.
e) Cet article 57 de la loi sur l'immigration n'est pas par ailleurs suffisamment précis. Le législateur se contente d'instituer de nouvelles procédures contentieuses, sans prévoir aucunement les modalités d'application et d'accompagnement essentielles, et notamment la nature de la formation juridictionnelle qui sera appelée à statuer au niveau des tribunaux administratifs. Il ne prend ainsi pas en compte la portée des dispositions qu'il édicte au regard de l'environnement juridique du texte, notamment en ne modifiant pas ni en n'adaptant des dispositions pertinentes d'autres lois directement ou indirectement concernées, en l'occurrence les articles L 3 et L 222-1 du code de justice administrative. Il convient de préciser que le juge constitutionnel prend toujours comme point de départ l'état de la répartition normative au moment de son examen (cf. 59-1 FNR du 27 novembre 1959, RJC III-1).
La loi ne fournit aucune indication sur ce que sera l'environnement juridique qui accompagnera la réforme. Ces différentes interrogations montrant à l'évidence que l'article 57 de la loi ne pourra recevoir d'application sans qu'interviennent d'autres modifications législatives.
f) Le Conseil constitutionnel, lorsqu'il admet que la détermination des modalités de mise en oeuvre des principes fondamentaux posées par le législateur comme relevant de sa compétence constitutionnelle, n'y consent que dès lors qu'il s'agit de "mesures de portée limitée tant dans leur champ d'application que dans leur contenu (89-269 DC du 22 janvier 1990, RJC I-392), ce qui n'est à l'évidence pas le cas dans l'article 57 de la loi attaquée.
g) Subsidiairement, si l'on considérait que le pouvoir réglementaire peut intervenir nonobstant l'esprit et la lettre des articles L 3 et L 222-1 du code de justice administrative, force est de constater que l'article 57 de la loi ne prévoit aucun critère ou condition d'application du juge unique, laissant aussi aux autorités réglementaires, une totale liberté, incompatible avec la réserve constitutionnelle de compétence du législateur.
Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.

D'autres exemples récents, classés dans l'ordre chronologique et tirés des tables analytiques des décisions du Conseil constitutionnel, soulignent la portée de l'obligation faite au Parlement d'utiliser pleinement sa compétence :
Année 2000 :
Le IV de l'article 1er insère un nouvel alinéa après le premier alinéa de l'article L. 321-4-1 du code du travail. Il en résulte que l'employeur, dans les entreprises employant au moins cinquante salariés, préalablement à l'établissement et à la communication aux représentants du personnel du plan social destiné notamment à éviter les licenciements ou en limiter le nombre, " doit avoir conclu un accord de réduction du temps de travail portant la durée collective du travail des salariés de l'entreprise à un niveau égal ou inférieur à trente-cinq heures hebdomadaires ou à 1600 heures sur l'année, ou, à défaut, avoir engagé sérieusement et loyalement des négociations tendant à la conclusion d'un tel accord ". Il résulte des dispositions de l'article 34 de la Constitution que la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale. En instituant une obligation préalable à l'établissement du plan social, sans préciser les effets de son inobservation et, en particulier, en laissant aux autorités administratives et juridictionnelles le soin de déterminer si cette obligation est une condition de validité du plan social, et si son inobservation rend nulles et de nul effet les procédures de licenciement subséquentes, le législateur n'a pas pleinement exercé sa compétence. Il y a lieu par conséquent de déclarer contraire à la Constitution le IV de l'article 1er de la loi déférée.
(Décision n° 99-423 DC, 13 janvier 2000, cons. 6 à 8 )
Concernant le champ d'application de la loi pénale : Il résulte de l'article 43-8 que "les personnes physiques ou morales qui assurent, à titre gratuit ou onéreux, le stockage direct et permanent pour mise à disposition du public de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de messages de toute nature accessibles par ces services " ne peuvent voir leur responsabilité pénale ou civile engagée à raison du contenu de ces services que dans deux hypothèses ; la première vise le cas où " ayant été saisies par une autorité judiciaire, elles n'ont pas agi promptement pour empêcher l'accès à ce contenu " ; la seconde est relative à la situation où " ayant été saisies par un tiers estimant que le contenu qu'elles hébergent est illicite ou lui cause un préjudice, elles n'ont pas procédé aux diligences appropriées ". Il est loisible au législateur, dans le cadre de la conciliation qu'il lui appartient d'opérer entre la liberté de communication d'une part, la protection de la liberté d'autrui et la sauvegarde de l'ordre public d'autre part, d'instaurer, lorsque sont stockés des contenus illicites, un régime spécifique de responsabilité pénale des " hébergeurs " distinct de celui applicable aux auteurs et aux éditeurs de messages . C'est toutefois à la condition de respecter le principe de la légalité des délits et des peines et les dispositions de l'article 34 de la Constitution aux termes desquelles : " La loi fixe les règles concernant : ... la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables... ". En l'espèce, au troisième alinéa du nouvel article 43-8 de la loi du 30 septembre 1986, le législateur a subordonné la mise en oeuvre de la responsabilité pénale des " hébergeurs ", d'une part, à leur saisine par un tiers estimant que le contenu hébergé " est illicite ou lui cause un préjudice ", d'autre part, à ce que, à la suite de cette saisine, ils n'aient pas procédé aux " diligences appropriées ". En omettant de préciser les conditions de forme d'une telle saisine et en ne déterminant pas les caractéristiques essentielles du comportement fautif de nature à engager, le cas échéant, la responsabilité pénale des intéressés, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution. Il y a lieu, en conséquence, de déclarer contraires à la Constitution, au dernier alinéa de l'article 43-8 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi déférée, les mots " -ou si, ayant été saisies par un tiers estimant que le contenu qu'elles hébergent est illicite ou lui cause un préjudice, elles n'ont pas procédé aux diligences appropriées ".
(Décision n° 2000-433 DC, 27 juillet 2000, cons. 58, 60 à 62 )
Année 2001 :
Marchés publics : Le législateur peut, dans le but de concilier l'efficacité de la commande publique et l'égalité de traitement entre les candidats avec d'autres objectifs d'intérêt général inspirés notamment par des préoccupations sociales, prévoir un droit de préférence, à égalité de prix ou à équivalence d'offres, en faveur de certaines catégories de candidats. S'il lui est également loisible, dans le même but, de réserver l'attribution d'une partie de certains marchés à des catégories d'organismes précisément déterminées, il ne saurait le faire que pour une part réduite, pour des prestations définies et dans la mesure strictement nécessaire à la satisfaction des objectifs d'intérêt général ainsi poursuivis. L'article 12 de la loi MURCEF prévoit qu'"un quart des lots" des "marchés visés par le code des marchés publics" qui "font l'objet d'un allotissement" et "portent, en tout ou partie", sur des "prestations susceptibles d'être exécutées" par les structures associatives ou coopératives visant notamment à "promouvoir l'esprit d'entreprise indépendante et collective", fait l'objet d'une mise en concurrence entre ces structures. Ces dispositions, tant par leur ampleur que par leur imprécision, portent au principe d'égalité devant la loi une atteinte disproportionnée par rapport à l'objectif d'intérêt général qui s'attache au développement de l'économie sociale. Par suite, cet article est contraire à la Constitution.
(v)(Décision n° 2001-452 DC, 6 décembre 2001, cons. 6 et 7, Journal officiel du 12 décembre 2001 p. 19712 )
Année 2002 : double réserve fondée sur une incompétence négative :
Création d'un ordre de juridiction : L'article 34 de la Constitution, qui dispose que la loi fixe les règles concernant la création de nouveaux ordres de juridiction, n'oblige pas le législateur, lorsqu'il crée un nouvel ordre de juridiction, à adopter dans un même texte législatif, d'une part, les règles d'organisation et de fonctionnement de cet ordre de juridiction et, d'autre part, les règles statutaires applicables aux juges qui le composeront. Toutefois, s'il peut adopter les premières de ces règles avant les secondes, les premières ne pourront recevoir application que lorsque les secondes auront été promulguées. A la date à laquelle le Conseil constitutionnel se prononce sur la loi déférée, le législateur n'a adopté aucune disposition relative au statut des membres des juridictions de proximité. Par suite, dans le silence de la loi sur l'entrée en vigueur de son titre II, les juridictions de proximité ne pourront être mises en place qu'une fois promulguée une loi fixant les conditions de désignation et le statut de leurs membres. En outre, cette loi devra comporter des garanties appropriées permettant de satisfaire au principe d'indépendance, indissociable de l'exercice de fonctions juridictionnelles, et aux exigences de capacité qui découlent de l'article 6 de la Déclaration de 1789. Sous cette double réserve, doit être rejeté le moyen tiré de ce que le législateur n'aurait pas épuisé sa compétence en créant ce nouvel ordre de juridiction.
(Décision n° 2002-461 DC, 29 août 2002, cons. 11 à 15, Journal officiel du 10 septembre 2002, p. 14953)
Année 2003 : réserves d'interprétation :
Aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi fixe les règles concernant... la création de nouveaux ordres de juridiction... ". La Commission des recours des réfugiés constitue un ordre de juridiction au sens de cette disposition. Si le caractère limité du mandat des membres de la Commission relève du domaine de la loi, le législateur a pu laisser au pouvoir réglementaire le soin d'en préciser la durée. Toutefois, il appartiendra à un décret en Conseil d'Etat, sous le contrôle du juge administratif, de fixer cette durée de sorte qu'il ne soit porté atteinte ni à l'impartialité ni à l'indépendance des membres de la Commission. Sous cette réserve, le 6° du nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952 n'est pas contraire à la Constitution.
(Décision n° 2003-485 DC, 4 décembre 2003, cons. 61 et 62, Journal officiel du 11 décembre 2003, p. 21085)
Année 2004 :
Droits et libertés : En raison de l'ampleur que pourraient revêtir les traitements de données personnelles mis en oeuvre sur le fondement du 3° du nouvel article 9 de la loi du 6 janvier 1978 et de la nature des informations traitées, cette disposition pourrait affecter, par ses conséquences, le droit au respect de la vie privée et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Elle doit dès lors comporter les garanties appropriées et spécifiques répondant aux exigences de l'article 34 de la Constitution.
S'agissant de l'objet et des conditions du mandat en cause, cette disposition n'apporte pas ces précisions. Elle est ambiguë quant aux infractions auxquelles s'applique le terme de " fraude ". Elle laisse indéterminée la question de savoir dans quelle mesure les données traitées pourraient être partagées ou cédées, ou encore si pourraient y figurer des personnes sur lesquelles pèse la simple crainte qu'elles soient capables de commettre une infraction. Elle ne dit rien sur les limites susceptibles d'être assignées à la conservation des mentions relatives aux condamnations. Au regard de l'article 34 de la Constitution, toutes ces précisions ne sauraient être apportées par les seules autorisations délivrées par la Commission nationale de l'informatique et des libertés. En l'espèce et eu égard à la matière concernée, le législateur ne pouvait pas non plus se contenter, ainsi que le prévoit la disposition critiquée éclairée par les débats parlementaires, de poser une règle de principe et d'en renvoyer intégralement les modalités d'application à des lois futures. Par suite, le 3° du nouvel article 9 de la loi du 6 janvier 1978 est entaché d'incompétence négative .
(Décision n° 2004-499 DC, 29 juillet 2004, cons. 9, 11 et 12, Journal officiel du 7 août 2004, p. 14087).Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
2 rue de Montpensier,
75001 Paris.
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative à la maîtrise de l'immigration et à l'intégration telle qu'adoptée par le Parlement.
A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs et moyens suivants à l'encontre, en particulier, des articles 31, 44, 45, 47, 55.

A titre liminaire, il nous apparaît utile de rappeler que si, conformément à votre jurisprudence, aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national, il est tout autant acquis que le législateur doit respecter les droits et libertés fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République (Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993). Parmi ceux-là se trouvent le droit à mener une vie privée, familiale normale et aussi le droit au respect de la dignité humaine.
Malheureusement, l'actualité montre que l'insécurité juridique résultant d'un harcèlement législatif et administratif permanent aboutit à menacer même les enfants que l'on vient arrêter au milieu de leurs camarades ou dans la rue.
Or, la loi présentement critiquée méconnaît gravement les équilibres qu'il vous revient de faire respecter. Qu'en particulier, les mécanismes ainsi mis en place sont de nature, de l'avis de l'ensemble des associations humanitaires travaillant dans ce secteur, à précariser encore plus les étrangers les mieux intégrés, et à placer la politique d'immigration sous la pression des périodes électorales. En particulier, il est frappant de constater que la suppression du droit à régularisation après quinze années passées dans notre pays ou les limites supplémentaires mises au regroupement familial auront pour effet de fragiliser surtout les étrangers ayant manifesté leur volonté d'intégration par la durée de leur ancrage en France ou par leur contribution à la création des richesses de notre pays.
Nul n'ignore que la précarisation des parents ou les obstacles mis par l'arbitraire administratif finissent par créer des zones de non droit et des atteintes à la dignité humaine. La lutte contre les réseaux de criminalité qui exploitent la détresse humaine n'y gagne guère, quand l'atteinte aux droits de l'homme s'installe.
C'est pourquoi, il nous apparaît si important que vous fassiez prévaloir les droits et libertés fondamentaux, loin des passions électorales, en demeurant tout simplement fidèle à votre jurisprudence protectrice des principes républicains. Votre décision est donc, à cet égard, particulièrement espérée.

Sur l'article 31 de la loi
Cet article modifie la rédaction de l'article 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile applicable aux cartes de séjour. En particulier, il supprime le droit accordé précédemment par le législateur " à l'étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui justifie par tout moyen résider en France habituellement depuis plus de dix ans ou plus de quinze ans si, au cours de cette période, il a séjourné en qualité d'étudiant. Les années durant lesquelles l'étranger s'est prévalu de documents d'identité falsifiés ou d'une identité usurpée ne sont pas prises en compte ".
Ce faisant le législateur est revenu sur une disposition de nature à stabiliser la situation d'étrangers vivant en France depuis de très nombreuses années et ayant, de facto, manifesté leur volonté d'intégration et leur attachement à la France. Là même où ils auront tissé nécessairement des liens stables et réels.
Par la suppression de ce droit, la loi attaquée place ces personnes dans une situation de détresse et d'insécurité majeure et, paradoxalement, aggrave le risque de clandestinité.
Il s'ensuit une atteinte au principe de dignité humaine que vous avez consacré dans votre décision du 27 juillet 1994 en référence au Préambule de la Constitution de 1946 soulignant que " Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d'asservir et de dégrader la personne humaine, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés" ; qu'il en ressort que la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation est un principe à valeur constitutionnelle ".
En l'occurrence, ce principe trouve à s'appliquer. Certes, les auteurs de la saisine n'ignorent pas votre jurisprudence considérant que les étrangers n'ont pas de droit absolu à l'entrée et au séjour sur le territoire. Mais, il est tout aussi certain que le fait de supprimer le droit à un titre de séjour aux étrangers résidant en France depuis 10 ou 15 ans aboutit inévitablement à jeter ces gens dans la clandestinité forcée. Par définition, une telle situation les place dans une situation de dégradation intolérable pour notre civilisation.
Entre la souveraineté de l'Etat et la sauvegarde de la dignité de ces personnes, vous n'hésiterez pas à opérer une conciliation faisant prévaloir une conception exigeante de nos principes républicains.
C'est dans cet esprit humaniste que M. Pierre Mazeaud, alors Président de la Commission de Lois de l'Assemblée Nationale, défendait une telle disposition de nature à stabiliser la situation des étrangers ayant fait la preuve de leur intégration et pourtant menacés par l'absurde de la clandestinité kafkaïenne (AN, JO 19 décembre 1996, p. 8627 et s.).
En tout état de cause, la suppression de ce droit va créer une insécurité juridique au point que ces personnes non régularisables seront le plus souvent non expulsables. S'agissant d'un texte destiné à organiser l'entrée et le séjour des étrangers, la mise en place d'un régime ainsi incomplet montre que le législateur n'a pas épuisé sa compétence en la matière et manque aux objectifs qu'il s'est lui-même fixé.
En conséquence, la suppression d'un droit sans création d'un mécanisme s'y substituant, conduit à constater la violation de l'article 34 de la Constitution.
De ces chefs, la censure est certaine.
2. En dernier lieu, cet article modifie le 7° de l'article L. 313-11 du code des étrangers en subordonnant l'octroi d'un titre de séjour dit " vie privée et familiale " au constat par l'administration de " l'intensité " des liens existants en France.
Une telle exigence est manifestement contraire aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 consacrant la liberté personnelle d'où découle le droit à la vie privée tout comme au principe d'égalité.
D'une part, un tel critère aussi imprécis ne peut que conduire à l'arbitraire des appréciations des différentes préfectures et traiter différemment des personnes dans des situations pourtant objectivement semblables.
D'autre part, cette notion floue et bien différente des critères de stabilité et ancienneté risquent d'aboutir à des investigations qui seront par elles-mêmes très intrusives et violeront le droit à la vie privée et familiale.
Enfin et en tout état de cause, le législateur ne peut sans méconnaître sa propre compétence soumettre un droit fondamental à l'appréciation d'un critère sans définition et dont la portée précise est inconnue dans notre droit.
Dès lors la censure est encourue.
Sur les dispositions relatives au regroupement familial
Ce chapitre II de la loi critiquée a pour objet de mettre de nouvelles contraintes au droit au regroupement familial. De façon évidemment disproportionnée, il s'agit de rendre plus difficile la possibilité pour des étrangers en situation régulière de vivre avec ceux qu'ils aiment. Les débats parlementaires ont abondamment montré que c'est principalement la suspicion qui irrigue ces dispositions, et ce hors de tout critère objectif et rationnel.
Heureusement, vous vous montrez attentif à garantir l'effectivité du droit à mener une vie familiale normale sur le fondement du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 au terme duquel " la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement " et vous livrez une appréciation des conséquences que telle ou telle disposition pourrait avoir à cet égard (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997). Droit fondamental qui est aussi proclamé par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.
Le droit à la protection de la vie privée a également été consacré par votre jurisprudence. Vous avez, notamment, rappelé avec force " qu'aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression ; que la liberté proclamée par cet article implique le respect de la vie privée " (Décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999, considérant 45).
En outre, comme il se doit, vous garantissez le respect du principe d'égalité, y compris pour les étrangers (Décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990).
A l'aune de ces principes vous invaliderez les dispositions manifestement disproportionnées figurant dans ce texte.
Il en va ainsi, par exemple mais pas seulement, des articles 44, 45 et 47.
Sur l'article 44 de la loi
Cet article modifie l'article L. 411-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en remplaçant les mots : " depuis au moins un an " par les mots : " depuis au moins dix-huit mois ".
Une telle disposition rend plus difficile l'exercice du droit au regroupement familial sans que cela repose sur un critère objectif et rationnel. Force est alors d'admettre que cela porte une atteinte manifestement disproportionnée au droit à mener une vie familiale normale.
La censure ne pourra qu'intervenir de ce chef.
Sur l'article 45 de la loi
Cet article ajoute en la matière une condition imprécise ouvrant sur tous les arbitraires et violant le principe d'égalité. En effet, s'agissant des conditions de logement de l'étranger souhaitant faire venir sa famille, au lieu d'apprécier celles-ci selon ce qu'est la norme en France, l'administration pourra décider selon des régions géographiques.
Il en résulte une violation du principe d'égalité et de l'article 34 de la Constitution.
Au regard du droit au regroupement familial, un tel critère flou et imprécis fera varier les conditions d'appréciation d'une préfecture à l'autre. Or, au regard de l'objet de la loi et de l'intérêt général poursuivi, de telles différences de traitement entre des étrangers désireux d'exercer un même droit sur un même territoire, celui d'une République une et indivisible, ne peut que méconnaître le principe d'égalité devant la loi.
En tout état de cause, le législateur ne peut subordonner l'exercice d'un droit fondamental, ce qui est le cas en matière de vie familiale, à la mise en oeuvre d'une notion aussi sujette à interprétation selon les lieux et les moments. Dès lors, le législateur n'a pas épuisé sa compétence et le manquement à l'article 34 de la Constitution est certain.
Sur l'article 47 de la loi
Cet article permet à l'autorité administrative de retirer le titre de séjour d'un conjoint d'étranger en cas de rupture de la vie commune pendant les trois années suivant l'autorisation de séjourner sur notre territoire.
Dans votre décision du 13 août 1993, vous aviez considéré " que la carte de résident, valable pour une durée de dix ans, est renouvelable de plein droit ; qu'eu égard aux exigences de la sauvegarde de l'ordre public et compte tenu des objectifs d'intérêt général qu'il s'est assigné, le législateur a pu exiger que l'obtention de cette carte soit soumise à la double condition de l'absence de menace à l'ordre public et de la régularité du séjour préalable des intéressés sans porter des atteintes excessives aux principes de valeur constitutionnelle invoqués par les auteurs de la saisine [la liberté individuelle] ".
Alors même que l'étranger n'a pas un droit absolu à l'entrée et au séjour sur le territoire, vous exercez donc un contrôle sur les conditions mises à la délivrance d'un tel titre de séjour. Il faut en déduire que des critères d'octroi ou de retrait de cette carte apparaissant excessivement contraignants seraient considérés par vous comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle.
On est tenté de considérer que de telles conditions excessives porteraient tout aussi atteinte au droit à mener une vie privée et familiale normale. Dans votre décision du 22 avril 1997, vous avez censuré pour atteinte à ce droit et à la liberté individuelle, une disposition qui soumettait le renouvellement de ladite carte à l'existence d'une simple menace pour l'ordre public.
Le rapprochement de ces deux décisions montre que vous entendez garantir le droit des étrangers à pouvoir s'intégrer au mieux dans notre pays et censurez les dispositions manifestement excessives à cet égard.
En l'occurrence, en soumettant à une menace de retrait ou de non renouvellement de son titre de séjour un conjoint d'étranger pendant une longue période de trois ans, le législateur a pris une mesure manifestement disproportionnée. Le conjoint concerné peut faire un choix de rompre sa vie commune pour des raisons tenant à sa liberté personnelle. Obliger au maintien d'un lien de couple contre la volonté des gens est une atteinte à la liberté individuelle et au droit à la vie privée. En revanche, le fait de quitter son conjoint ne menace en rien l'ordre public ni ne signifie une faible intégration dans notre pays.
Cette disposition est donc excessive au regard du droit au regroupement familial et à la liberté personnelle.
Sur l'article 55 de la loi
Cet article modifie l'article L. 512-1 du code des étrangers en disposant que l'étranger qui fait l'objet d'un refus de séjour, d'un refus de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour ou d'un retrait de titre de séjour, de récépissé de demande de carte de séjour ou d'autorisation provisoire de séjour assorti d'une obligation de quitter le territoire français mentionnant le pays de destination peut, dans le délai d'un mois suivant la notification, demander l'annulation de ces décisions au tribunal administratif, mais selon la procédure du juge unique.
Un tel abandon du principe de la collégialité pour tout un pan du contentieux administratif touchant aux droits et libertés fondamentaux méconnaît le principe de l'indépendance des juridictions administratives et, ensemble, le droit à un procès équitable et l'article 16 de la Déclaration de 1789.
Vous avez ainsi jugé, dans votre décision du 22 juillet 1980, qu'il résulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution en ce qui concerne l'autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l'indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement. Quant au droit au recours et au procès équitable, vous veillez à son respect avec une vigilance particulière.
Or, la collégialité constitue un élément de nature à garantir l'indépendance des juridictions et des magistrats qui y siègent. C'est bien la pensée de Montesquieu pour qui " le Magistrat unique (..) ne peut avoir lieu que dans un gouvernement despotique " (Montesquieu, " De l'Esprit des lois ", Livre VI, Chapitre VII).
Pour un auteur classique tel R. Chapus, ce principe " s'impose tout particulièrement en matière de contentieux administratif, la collégialité étant pour les juges qui sont chargés de le régler une condition de leur indépendance dans leurs rapports avec le plus puissant et le plus constant de leurs justiciables, c'est-à-dire avec l'administration ".
Certes les auteurs de la saisine n'ignorent pas que l'institution du juge unique existe dans plusieurs domaines, du contentieux judiciaire comme administratif, et tend à se multiplier. Il s'agit le plus souvent de gérer les stocks et les flux de dossiers. C'est-à-dire favoriser le déploiement d'une vision strictement comptable de la Justice.
Au regard de l'existant et de votre jurisprudence, il est donc vrai que le législateur peut prévoir des exceptions au principe de collégialité. Mais, il est tout aussi vrai que ces exceptions doivent non seulement être prévues par la loi, mais encore être strictement adaptées à l'objectif poursuivi, être pleinement justifiées dans une société démocratique, être suffisamment limitées pour ne pas porter atteinte à la substance du droit au recours, et ne pas porter d'atteinte disproportionnée aux droits et libertés fondamentaux.
De la même manière que vous n'admettez pas de validation législative, lesquelles portent aussi atteinte à l'indépendance de la justice, pour des motifs seulement financiers, vous ne pourrez autoriser le transfert de tout un contentieux touchant aux droits et libertés fondamentaux, dont le droit à une vie familiale garanti par nos principes constitutionnels comme par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, au juge unique.
A cet égard, on ne saurait admettre que le droit à un juge indépendant et impartial, et donc à la collégialité, soit soumis au seul impératif de gestion de contentieux de masse. La conciliation entre les contraintes budgétaires du service public de la justice et les droits fondamentaux ne peut se faire au détriment des principes démocratiques.
A l'heure où le naufrage d'Outreau a remis au premier plan le principe de collégialité comme garantie des libertés, il serait paradoxal de placer des droits et libertés fondamentaux sous le biais exclusif du juge unique.
Car, en l'espèce, c'est tout le contentieux des étrangers qui sera ainsi soumis au juge unique. Or, ce contentieux n'est pas un petit contentieux. Il engage parfois la vie des gens et leur équilibre familial. Nul n'ignore que dans le contentieux des étrangers, les décisions peuvent avoir des conséquences graves, voire tragiques si un étranger est reconduit vers un pays où il serait exposé à des traitements inhumains et dégradants.
De façon générale, et en tout état de cause, considérer que l'ensemble, ou quasi, du contentieux des étrangers échappe au principe de la collégialité porte atteinte au principe d'égalité devant la justice qui est une partie intégrante du principe devant la loi.
De tous ces chefs, la censure est encourue.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,
2 rue de Montpensier, 75001 Paris.
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative à la maîtrise de l'immigration et à l'intégration telle qu'adoptée par le Parlement.
A l'appui de cette saisine, nous développons les griefs et moyens suivants à l'encontre, en particulier, des articles 31, 44, 45, 47 et 55

A titre liminaire, il nous apparaît utile de rappeler que si, conformément à votre jurisprudence, aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national, il est tout autant acquis que le législateur doit respecter les droits et libertés fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République (Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993). Parmi ceux-là se trouvent le droit à mener une vie privée, familiale normale et aussi le droit au respect de la dignité humaine.
Malheureusement, l'actualité montre que l'insécurité juridique résultant d'un harcèlement législatif et administratif permanent aboutit à menacer même les enfants que l'on vient arrêter au milieu de leurs camarades ou dans la rue.
Or, la loi présentement critiquée méconnaît gravement les équilibres qu'il vous revient de faire respecter. Qu'en particulier, les mécanismes ainsi mis en place sont de nature, de l'avis de l'ensemble des associations humanitaires travaillant dans ce secteur, à précariser encore plus les étrangers les mieux intégrés, et à placer la politique d'immigration sous la pression des périodes électorales. En particulier, il est frappant de constater que la suppression du droit à régularisation après dix années passées dans notre pays ou les limites supplémentaires mises au regroupement familial auront pour effet de fragiliser surtout les étrangers ayant manifesté leur volonté d'intégration par la durée de leur ancrage en France ou par leur contribution à la création des richesses de notre pays.
Nul n'ignore que la précarisation des parents ou les obstacles mis par l'arbitraire administratif finit par créer des zones de non droit et des atteintes à la dignité humaine. La lutte contre les réseaux de criminalité qui exploitent la détresse humaine n'y gagne guère, quand l'atteinte aux droits de l'homme s'installe.
C'est pourquoi, il nous apparaît si important que vous fassiez prévaloir les droits et libertés fondamentaux, loin des passions électorales, en demeurant tout simplement fidèle à votre jurisprudence protectrice des principes républicains. Votre décision est donc, à cet égard, particulièrement espérée.

Sur l'article 31 de la loi
Cet article modifie la rédaction de l'article 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile applicable aux cartes de séjour. En particulier, il supprime le droit accordé précédemment par le législateur " à l'étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui justifie par tout moyen résider en France habituellement depuis plus de dix ans ou plus de quinze ans si, au cours de cette période, il a séjourné en qualité d'étudiant. Les années durant lesquelles l'étranger s'est prévalu de documents d'identité falsifiés ou d'une identité usurpée ne sont pas prises en compte ".
Ce faisant, le législateur est revenu sur une disposition de nature à stabiliser la situation d'étrangers vivant en France depuis de très nombreuses années et ayant, de facto, manifesté leur volonté d'intégration et leur attachement à la France. Là même où ils auront tissé nécessairement des liens stables et réels.
Par la suppression de ce droit, la loi attaquée place ces personnes dans une situation de détresse et d'insécurité majeure et, paradoxalement, aggrave le risque de clandestinité.
Il s'ensuit une atteinte au principe de dignité humaine que vous avez consacré dans votre décision du 27 juillet 1994 en référence au Préambule de la Constitution de 1946 soulignant que " Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d'asservir et de dégrader la personne humaine, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés" ; qu'il en ressort que la sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation est un principe à valeur constitutionnelle ".
En l'occurrence, ce principe trouve à s'appliquer. Certes, les auteurs de la saisine n'ignorent pas votre jurisprudence considérant que les étrangers n'ont pas de droit absolu à l'entrée et au séjour sur le territoire. Mais, il est tout aussi certain que le fait de supprimer le droit à un titre de séjour aux étrangers résidant en France depuis 10 ou 15 ans aboutit inévitablement à jeter ces gens dans la clandestinité forcée. Par définition, une telle situation les place dans une situation de dégradation intolérable pour notre civilisation.
Entre la souveraineté de l'Etat et la sauvegarde de la dignité de ces personnes, vous n'hésiterez pas à opérer une conciliation faisant prévaloir une conception exigeante de nos principes républicains.
C'est dans cet esprit humaniste que M. Pierre Mazeaud, alors Président de la Commission de Lois de l'Assemblée Nationale, défendait une telle disposition de nature à stabiliser la situation des étrangers ayant fait la preuve de leur intégration et pourtant menacés par l'absurde de la clandestinité kafkaïenne (AN, JO 19 décembre 1996, p. 8627 et s.).
En tout état de cause, la suppression de ce droit va créer une insécurité juridique au point que ces personnes non régularisables seront le plus souvent non expulsables. S'agissant d'un texte destiné à organiser l'entrée et le séjour des étrangers, la mise en place d'un régime ainsi incomplet montre que le législateur n'a pas épuisé sa compétence en la matière et manque aux objectifs qu'il s'est lui-même fixé.
En conséquence, la suppression d'un droit sans création d'un mécanisme s'y substituant, conduit à constater la violation de l'article 34 de la Constitution.
De ces chefs, la censure est certaine.
2. En dernier lieu, cet article modifie le 7° de l'article L. 313-11 du code des étrangers en subordonnant l'octroi d'un titre de séjour dit " vie privée et familiale " au constat par l'administration de " l'intensité " des liens existants en France.
Une telle exigence est manifestement contraire aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 consacrant la liberté personnelle d'où découle le droit à la vie privée tout comme au principe d'égalité.
D'une part, un tel critère aussi imprécis ne peut que conduire à l'arbitraire des appréciations des différentes préfectures et traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations pourtant objectivement semblables.
D'autre part, cette notion floue et bien différente des critères de stabilité et d'ancienneté risquent d'aboutir à des investigations qui seront par elles-mêmes très intrusives et violeront le droit à la vie privée et familiale.
Enfin et en tout état de cause, le législateur ne peut, sans méconnaître sa propre compétence, soumettre un droit fondamental à l'appréciation d'un critère sans définition et dont la portée précise est inconnue dans notre droit.
Dès lors la censure est encourue.
Sur les dispositions relatives au regroupement familial
Ce chapitre II de la loi critiquée a pour objet de mettre de nouvelles contraintes au droit au regroupement familial. De façon évidemment disproportionnée, il s'agit de rendre plus difficile la possibilité pour des étrangers en situation régulière de vivre avec ceux qu'ils aiment. Les débats parlementaires ont abondamment montré que c'est principalement la suspicion qui irrigue ces dispositions, et ce hors de tout critère objectif et rationnel.
Heureusement, vous vous montrez attentif à garantir l'effectivité du droit à mener une vie familiale normale sur le fondement du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 au terme duquel " la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement " et vous livrez une appréciation des conséquences que telle ou telle disposition pourrait avoir à cet égard (Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997). Droit fondamental qui est aussi proclamé par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.
Le droit à la protection de la vie privée a également été consacré par votre jurisprudence. Vous avez, notamment, rappelé avec force " qu'aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression ; que la liberté proclamée par cet article implique le respect de la vie privée " (Décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999, considérant 45).
En outre, comme il se doit, vous garantissez le respect du principe d'égalité, y compris pour les étrangers (Décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990).
A l'aune de ces principes vous invaliderez les dispositions manifestement disproportionnées figurant dans ce texte.
Il en va ainsi, par exemple mais pas seulement, des articles 44, 45 et 47.
Sur l'article 44 de la loi
Cet article modifie l'article L. 411-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, en remplaçant les mots : " depuis au moins un an " par les mots : " depuis au moins dix-huit mois ".
Une telle disposition rend plus difficile l'exercice du droit au regroupement familial sans que cela repose sur un critère objectif et rationnel. Force est alors d'admettre que cela porte une atteinte manifestement disproportionnée au droit à mener une vie familiale normale.
La censure ne pourra qu'intervenir de ce chef.
Sur l'article 45 de la loi
Cet article ajoute en la matière une condition imprécise ouvrant sur tous les arbitraires et violant le principe d'égalité. En effet, s'agissant des conditions de logement de l'étranger souhaitant faire venir sa famille, au lieu d'apprécier celles-ci selon la norme en France, l'administration pourra décider selon des régions géographiques.
Il en résulte une violation du principe d'égalité et de l'article 34 de la Constitution.
Au regard du droit au regroupement familial, un tel critère flou et imprécis fera varier les conditions d'appréciation d'une préfecture à l'autre. Or, au regard de l'objet de la loi et de l'intérêt général poursuivi, de telles différences de traitement entre des étrangers désireux d'exercer un même droit sur un même territoire, celui d'une République une et indivisible, ne peut que méconnaître le principe d'égalité devant la loi.
En tout état de cause, le législateur ne peut subordonner l'exercice d'un droit fondamental, ce qui est le cas en matière de vie familiale, à la mise en oeuvre d'une notion aussi sujette à interprétation selon les lieux et les moments. Dès lors, le législateur n'a pas épuisé sa compétence et le manquement à l'article 34 de la Constitution est certain.
Sur l'article 47 de la loi
Cet article permet à l'autorité administrative de retirer le titre de séjour d'un conjoint d'étranger en cas de rupture de la vie commune pendant les trois années suivant l'autorisation de séjourner sur notre territoire.
Dans votre décision du 13 août 1993, vous aviez considéré " que la carte de résident, valable pour une durée de dix ans, est renouvelable de plein droit ; qu'eu égard aux exigences de la sauvegarde de l'ordre public et compte tenu des objectifs d'intérêt général qu'il s'est assigné, le législateur a pu exiger que l'obtention de cette carte soit soumise à la double condition de l'absence de menace à l'ordre public et de la régularité du séjour préalable des intéressés sans porter des atteintes excessives aux principes de valeur constitutionnelle invoqués par les auteurs de la saisine [la liberté individuelle] ".
Alors même que l'étranger n'a pas un droit absolu à l'entrée et au séjour sur le territoire, vous exercez donc un contrôle sur les conditions mises à la délivrance d'un tel titre de séjour. Il faut en déduire que des critères d'octroi ou de retrait de cette carte apparaissant excessivement contraignants seraient considérés par vous comme portant une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle.
On est tenté de considérer que de telles conditions excessives porteraient tout aussi atteinte au droit à mener une vie privée et familiale normale. Dans votre décision du 22 avril 1997, vous avez censuré pour atteinte à ce droit et à la liberté individuelle, une disposition qui soumettait le renouvellement de ladite carte à l'existence d'une simple menace pour l'ordre public.
Le rapprochement de ces deux décisions montre que vous entendez garantir le droit des étrangers à pouvoir s'intégrer au mieux dans notre pays et censurer les dispositions manifestement excessives à cet égard.
En l'occurrence, en soumettant à une menace de retrait ou de non renouvellement de son titre de séjour un conjoint d'étranger pendant une longue période de trois ans, le législateur a pris une mesure manifestement disproportionnée. Le conjoint concerné peut faire un choix de rompre sa vie commune pour des raisons tenant à sa liberté personnelle. Obliger au maintien d'un lien de couple contre la volonté des gens est une atteinte à la liberté individuelle et au droit à la vie privée. En revanche, le fait de quitter son conjoint ne menace en rien l'ordre public ni ne signifie une faible intégration dans notre pays.
Cette disposition est donc excessive au regard du droit au regroupement familial et à la liberté personnelle.
Sur l'article 55 de la loi
Cet article modifie l'article L. 512-1 du code des étrangers en disposant que l'étranger qui fait l'objet d'un refus de séjour, d'un refus de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour ou d'un retrait de titre de séjour, de récépissé de demande de carte de séjour ou d'autorisation provisoire de séjour assorti d'une obligation de quitter le territoire français mentionnant le pays de destination peut, dans le délai d'un mois suivant la notification, demander l'annulation de ces décisions au tribunal administratif, mais selon la procédure du juge unique.
Un tel abandon du principe de la collégialité pour tout un pan du contentieux administratif touchant aux droits et libertés fondamentaux méconnaît le principe de l'indépendance des juridictions administratives et, ensemble, le droit à un procès équitable et l'article 16 de la Déclaration de 1789.
Vous avez ainsi jugé, dans votre décision du 22 juillet 1980, qu'il résulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution relatif à l'autorité judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne la juridiction administrative, depuis la loi du 24 mai 1872, que l'indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le Gouvernement. Quant au droit au recours et au procès équitable, vous veillez à son respect avec une vigilance particulière.
Or, la collégialité constitue un élément de nature à garantir l'indépendance des juridictions et des magistrats qui y siègent. C'est bien la pensée de Montesquieu pour qui " le Magistrat unique (..) ne peut avoir lieu que dans un gouvernement despotique " (Montesquieu, " De l'Esprit des lois ", Livre VI, Chapitre VII).
Pour un auteur classique tel R. Chapus, ce principe " s'impose tout particulièrement en matière de contentieux administratif, la collégialité étant pour les juges qui sont chargés de le régler une condition de leur indépendance dans leurs rapports avec le plus puissant et le plus constant de leurs justiciables, c'est-à-dire avec l'administration ".
Certes les auteurs de la saisine n'ignorent pas que l'institution du juge unique existe dans plusieurs domaines, du contentieux judiciaire comme administratif, et tend à se multiplier. Il s'agit le plus souvent de gérer les stocks et les flux de dossiers. C'est-à-dire favoriser le déploiement d'une vision strictement comptable de la Justice.
Au regard de l'existant et de votre jurisprudence, il est donc vrai que le législateur peut prévoir des exceptions au principe de collégialité. Mais, il est tout aussi vrai que ces exceptions doivent non seulement être prévues par la loi, mais encore être strictement adaptées à l'objectif poursuivi, être pleinement justifiées dans une société démocratique, être suffisamment limitées pour ne pas porter atteinte à la substance du droit au recours, et ne pas porter d'atteinte disproportionnée aux droits et libertés fondamentaux.
De la même manière que vous n'admettez pas de validation législative, laquelle porte aussi atteinte à l'indépendance de la justice, pour des motifs seulement financiers, vous ne pourrez autoriser le transfert de tout un contentieux touchant aux droits et libertés fondamentaux, dont le droit à une vie familiale garantie par nos principes constitutionnels comme par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, au juge unique.
A cet égard, on ne saurait admettre que le droit à un juge indépendant et impartial, et donc à la collégialité, soit soumis au seul impératif de gestion de contentieux de masse. La conciliation entre les contraintes budgétaires du service public de la justice et les droits fondamentaux ne peut se faire au détriment des principes démocratiques.
A l'heure où le naufrage d'Outreau a remis au premier plan le principe de collégialité comme garantie des libertés, il serait paradoxal de placer des droits et libertés fondamentaux sous le biais exclusif du juge unique.
Car, en l'espèce, c'est tout le contentieux des étrangers qui sera ainsi soumis au juge unique. Or, ce contentieux n'est pas un petit contentieux. Il engage parfois la vie des gens et leur équilibre familial. Nul n'ignore que dans le contentieux des étrangers, les décisions peuvent avoir des conséquences graves, voire tragiques si un étranger est reconduit vers un pays où il serait exposé à des traitements inhumains et dégradants.
De façon générale, et en tout état de cause, considérer que l'ensemble, ou quasi, du contentieux des étrangers échappe au principe de la collégialité porte atteinte au principe d'égalité devant la justice qui est une partie intégrante du principe devant la loi.
De tous ces chefs, la censure est encourue.

Nous vous prions de croire, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel, à l'expression de notre haute considération.
