Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances rectificative pour 2010, le 22 décembre 2010, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Sylvie ANDRIEUX, MM. Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Mme Marie-Noëlle BATTISTEL, MM. Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Mmes Marie-Odile BOUILLÉ, Monique BOULESTIN, MM. Pierre BOURGUIGNON, François BROTTES, Alain CACHEUX, Jérôme CAHUZAC, Thierry CARCENAC, Bernard CAZENEUVE, Guy CHAMBEFORT, Gérard CHARASSE, Jean-Michel CLÉMENT, Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, MM. Frédéric CUVILLIER, Pascal DEGUILHEM, Michel DELEBARRE, François DELUGA, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Jean-Louis DUMONT, Mme Laurence DUMONT, MM. Jean-Paul DUPRÉ, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Hervé FÉRON, Mme Aurélie FILIPPETTI, M. Pierre FORGUES, Mme Valérie FOURNEYRON, M. Jean-Louis GAGNAIRE, Mme Geneviève GAILLARD, MM. Jean-Patrick GILLE, Joël GIRAUD, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Marc GOUA, Jean GRELLIER, Mme Élisabeth GUIGOU, M. David HABIB, Mmes Danièle HOFFMAN-RISPAL, Sandrine HUREL, Françoise IMBERT, MM. Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Mme Marietta KARAMANLI, MM. Jérôme LAMBERT, Jack LANG, Mme Colette LANGLADE, MM. Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Jean-Marie LE GUEN, Mme Annick LE LOCH, M. Bruno LE ROUX, Mme Annick LEPETIT, MM. Bernard LESTERLIN, Albert LIKUVALU, François LONCLE, Jean MALLOT, Mmes Jacqueline MAQUET, Jeanny MARC, Marie-Lou MARCEL, MM. Jean-René MARSAC, Philippe MARTIN, Mme Frédérique MASSAT, M. Didier MATHUS, Mme Sandrine MAZETIER, MM. Pierre-Alain MUET, Philippe NAUCHE, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme George PAU-LANGEVIN, MM. Germinal PEIRO, Jean-Luc PÉRAT, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Martine PINVILLE, M. François PUPPONI, Mme Catherine QUÉRÉ, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Simon RENUCCI, Marcel ROGEMONT, René ROUQUET, Michel SAPIN, Jean-Louis TOURAINE, Jean-Jacques URVOAS, Jacques VALAX, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VAUZELLE, Michel VERGNIER, André VÉZINHET, Alain VIDALIES et Jean-Claude VIOLLET, députés.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;
Vu la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ;
Vu la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 ;
Vu la loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010 ;
Vu la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 24 décembre 2010 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances rectificative pour 2010 ; qu'ils font grief à cette loi de méconnaître les dispositions organiques relatives à l'utilisation des surplus du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'État ;
- SUR L'UTILISATION DES SURPLUS DE RECETTES :
2. Considérant qu'en vertu du 10° du paragraphe I de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, la loi de finances de l'année arrête, dans sa première partie, « les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État » ; que son article 35 réserve aux lois de finances rectificatives la faculté de modifier en cours d'année ces modalités ;
3. Considérant que la règle d'affectation des surplus a été introduite, en 2005, dans la loi organique du 1er août 2001, afin d'améliorer la gestion des finances de l'État et de renforcer l'information du Parlement ; que ces surplus sont ceux qui sont susceptibles d'être constatés en fin d'exercice en retranchant au produit de l'ensemble des impositions de toutes natures établies au profit de l'État le total prévu par la loi de finances initiale ; qu'elle ne porte pas atteinte à la compétence du législateur de décider, en cours d'exercice, de nouvelles mesures fiscales ou d'ouvrir, en cours d'année, dans une loi de finances rectificative, des crédits supplémentaires ;
4. Considérant qu'aux termes du paragraphe IV de l'article 67 de la loi du 30 décembre 2009 susvisée : « Pour 2010, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire. - Il y a constatation de tels surplus si, pour l'année 2010, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État net des remboursements et dégrèvements d'impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l'année 2010 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2011, est, à législation constante, supérieur à l'évaluation figurant dans l'état A mentionné au I du présent article » ;
5. Considérant que, par rapport à la loi de finances pour 2010 modifiée par les lois du 9 mars 2010, du 7 mai 2010 et du 7 juin 2010 susvisées, aucun surplus du produit d'impositions de toutes natures n'a été constaté dans la loi déférée, dernière loi de finances rectificative de l'année 2010 ; que, dès lors, le grief tiré de la méconnaissance des dispositions organiques relatives à l'affectation d'éventuels surplus manque en fait ;
- SUR LA PLACE DE DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE :
6. Considérant que l'article 92 de la loi déférée fixe les modalités de répartition de la portion d'actif subsistant après dissolution d'un office public de l'habitat ; qu'il ne concerne ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'État ; qu'il n'a pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'État ; qu'il n'a pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ; qu'il n'est pas relatif au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu'ainsi, il est étranger au domaine des lois de finances tel qu'il résulte de la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'il suit de là que cet article a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution ;
7. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Article 1er.- L'article 92 de la loi de finances rectificative pour 2010 est déclaré contraire à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 28 décembre 2010, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi de finances rectificative pour 2010.
Ce recours, dont la seule critique expressément formulée concerne le respect des règles posées par la loi organique relative aux lois de finances quant à l'affectation des surplus de recettes fiscales à la réduction des déficits, appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
Les auteurs de la saisine estiment que la règle d'affectation des surplus de recettes fiscales, prévue dans son principe par l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances et précisée par le IV de l'article 67 de la loi de finances pour 2010 mentionnant que, dans le cadre de l'exercice budgétaire en cours, ces surplus devront être utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit, n'a pas été respectée à l'occasion du vote de la quatrième loi de finances rectificative pour 2010, qui fait l'objet du présent recours.
Cette analyse ne saurait être retenue.
Le Gouvernement considère tout d'abord que le grief manque en fait. Ainsi que cela apparaît à l'article d'équilibre (article 6) de la loi déférée, les recettes fiscales nettes sont marquées par une diminution de 0,3 MdEUR par rapport à la précédente loi de finances rectificative (loi n°2010-606 du 7 juin 2010).
Aucun surplus de recettes n'étant prévu par la présente loi, aucune règle d'affectation de ces surplus n'a pu être méconnue à l'occasion de son adoption.
On notera en outre que le solde budgétaire s'améliore de 3,5 MdEUR, principalement du fait de l'évolution des recettes autres que les recettes fiscales nettes.
Ceci étant dit, le Gouvernement souhaite formuler deux observations complémentaires.
1/ Il sera observé en premier lieu qu'en dehors des deux opérations exceptionnelles et non reconductibles, présentées dans deux collectifs budgétaires ad hoc concernant respectivement le programme des investissements d'avenir et les prêts à la Grèce, adoptés par le Parlement et pour lesquels toute l'information disponible a été fournie à ce dernier, le solde budgétaire a été amélioré au-delà des surplus de recettes fiscales nettes constatés.
Il est exact que, par rapport à la loi de finances initiale, la loi de finances rectificative adoptée définitivement le 21 décembre 2010 présente un déficit budgétaire augmenté de 31,1 MdEUR (et de 28,9 MdEUR en prenant en compte la perte de recettes liée à la déclaration de non conformité à la Constitution de la « taxe carbone » et d'une fraction du nouveau régime des bénéfices non commerciaux).
Néanmoins, en excluant le programme d'investissements d'avenir (34,6 MdEUR) et les crédits destinés aux prêts à la Grèce (5,8 MdEUR), qui représentent à eux deux un total de 40,4 MdEUR, le solde budgétaire s'améliore de 9,3 MdEUR (et de 11,5 MdEUR en prenant en compte la perte de recettes mentionnée au précédent alinéa), soit davantage que le surplus de recettes fiscales nettes constaté (2,9 MdEUR par rapport à l'état A de la loi de finances initiale et 5,1 MdEUR en prenant en compte la perte de recettes mentionnée ci-dessus).
2/ En outre, le Gouvernement fait l'analyse que l'insertion en loi de finances d'une règle d'affectation des éventuels surplus de recettes fiscales, en application du 10° du I de l'article 34 de la LOLF, ne saurait être lue comme ayant pour objet ou pour effet de contraindre le législateur à affecter tout surplus de recettes fiscales à une destination spécifique.
Elle fait certes peser une contrainte particulière sur le Gouvernement dans l'exercice de sa compétence en matière budgétaire. C'est ainsi que les ouvertures opérées par les deux décrets d'avance pris en 2010, en date du 29 septembre et du 30 novembre, ont été intégralement gagées par des annulations de dépenses à due concurrence, alors même que des surplus de recettes avaient déjà été constatés.
Mais aucune obligation similaire n'est fixée dans le chef du législateur.
Ainsi que l'indiquent tant les travaux préparatoires de la loi organique du 12 juillet 2005 que la décision du Conseil constitutionnel sur cette loi, ces dispositions « sont destinées à améliorer la gestion des finances de l'État et tendent à renforcer l'information du Parlement », sans revêtir d'autre portée normative. Cette interprétation est corroborée par le fait que le 10° du I de l'article 34 de la LOLF appartient au domaine exclusif, mais non obligatoire, des lois de finances, dès lors que cet alinéa ne se trouve pas mentionné au III du même article 34 définissant ce domaine obligatoire.
Dans ces conditions, le Gouvernement considère que le grief articulé dans la saisine n'est pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.
Monsieur le Président du Conseil constitutionnel
Mesdames et Messieurs les Conseillers
2 rue de Montpensier
75001 PARIS
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs
Nous avons l’honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution la loi de finances rectificative pour 2010 et notamment ses articles 12 bis H, 13, 15 et 16, 17 bis A et 34.
- Sur le non respect des règles posées par la LOLF en matière d'affectation des surplus de recettes fiscales à la réduction des déficits.
Depuis la révision du 12 juillet 2005, l'article 34 de la LOLF dispose que la loi de finances « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat ». Cette disposition devait dans l'esprit du législateur permettre d'assurer que les surplus de recettes non anticipés soient utilisés à la réduction du déficit budgétaire.
Conformément à cette disposition, le IV de l'article 67 de la Loi de finances pour 2010 dispose que : « Pour 2010, les éventuels surplus (...) sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire ». Il précise néanmoins qu'« il y a constatation de tels surplus si, pour l'année 2010, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État net des remboursements et dégrèvements d'impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l'année 2010 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2011, est, à législation constante, supérieur à l'évaluation figurant dans l'état A mentionné au I du présent article ».
Pourtant, dans le cadre de la loi de finances rectificative n°2010-463 du 7 mai 2010, le gouvernement a proposé de prendre acte d'un surplus de 900 millions d'euros de TVA prétendument constaté au titre des recettes de TVA pour l'affecter explicitement et directement au financement de l'aide apportée à la Grèce et non pas à la réduction du déficit.
Le ministre du budget, François Baroin, indiquait le 3 mai 2010 que la dégradation du déficit budgétaire résultant de ce collectif budgétaire serait moindre que celle qui aurait dû résulter de la prise en compte de la totalité des crédits affectés à ce plan de soutien.  « Comme vous pouvez le constater toutefois, cette dégradation ne s’élève qu’à 3 milliards d’euros et non à 3,9 milliards, car l’ouverture de 3,9 milliards d’euros de crédits de paiement est en partie compensée par une réévaluation à la hausse des recettes de la TVA – plus 900 millions d’euros –. Ce surcroît de recettes de TVA a déjà été notifié à Bruxelles le 8 avril dernier, comme vous le savez ».
Comme l'a rappelé très justement le Rapporteur général de l'Assemblée nationale lors de la discussion de la loi de finances rectificative n°2010-463 du 7 mai 2010, la solution respectueuse de la règle posée par l'article 34 de la LOLF, et des dispositions votées à l'article 67 de la loi de finances initiale pour 2010, aurait dû être de « gager » la totalité des crédits ouverts par des moindres dépenses à hauteur de 900 millions d'euros, dans l'attente du constat définitif des recettes encaissées de TVA tel que révisé par la dernière loi de finances rectificative pour 2010 ou la loi de finances initiale pour 2011.
C'est ce à quoi invitait d'ailleurs le Président de la commission des finances de l'Assemblée nationale en indiquant que « c’est en fin d’année que ces surplus doivent être constatés et que, dans l’hypothèse où ils le sont, ils doivent servir au seul désendettement.
Dès lors, puisque ces 900 millions d’euros vont être consacrés au plan d’aide à la Grèce et que, par là même, le tableau des emprunts ne sera pas modifié, cette somme ne sera plus constatée en fin d’année. Puisqu’il suffit qu’en cours d’année un surplus soit affecté à une autre destination que celle prévue, l’article 34 devient sans objet ».
Une solution théorique, quoiqu' insatisfaisante, pour assurer un respect formel de l'article 34 de la LOLF aurait pu être envisagée, consistant à modifier les modalités d'affectation des surplus prévue à l'article 67 de la loi de finances initiale pour 2010 par une nouvelle disposition votée en collectif budgétaire dès mai 2010. Dès lors que l'article 67 disposait que le constat des surplus se faisait globalement et au titre des évaluations présentées dans le dernier collectif afférent à l'année considérée, le gouvernement n'avait pas jugé nécessaire, dans le cadre du collectif de mai, de proposer une modification de l'affectation intégrale des surplus au déficit, tout en prévoyant pourtant explicitement un contournement de ce principe.
Pourtant, rien ne permet, en cours d'exécution, d'affirmer avec certitude le niveau des éventuels surplus en fin d'année, ni même si de tels surplus seront constatés au titre de l'année considérée. La loi de finances rectificative dont le Conseil constitutionnel est saisi permet d'ailleurs d'en juger, dès lors qu'elle fait apparaître une révision à la baisse du montant de TVA nette pour 2010, au vu des recouvrements, de 600 millions d'euros par rapport au montant prévu dans le cadre du collectif budgétaire de mai 2010. Or c'est explicitement les surplus au titre de la TVA que le gouvernement, par la voix du ministre du Budget, proposait comme « gage » des dépenses nouvelles.
Ainsi, au regard des montants inscrits en loi de finances initiale, le surplus ne serait pas de 900 millions d'euros mais de seulement 300 millions d'euros. Dès lors, l'affectation de 900 millions d'euros au titre du plan d'aide à la Grèce n'a pas conduit, comme on aurait pu le craindre en mai 2010, à limiter le montant des surplus de recettes affectées in fine à la réduction du déficit, mais, pire, à creuser le déficit budgétaire !
Si tel devenait l'esprit de la règle, il permettrait dans tout collectif intermédiaire de décider de dépenses nouvelles sur la base des premiers surplus envisagés, en rendant difficile voire impossible, dans le collectif de fin d'année, un ajustement permettant le respect formel de la règle sauf à procéder à des annulations massives peu probables en fin d'année.
Ainsi, la règle posée à l'article 34 de la LOLF a été vidée de son sens, au point de contribuer à une dégradation du déficit par rapport à la loi de finances initiale. A minima, il appartiendra au Conseil constitutionnel de préciser les conditions d'application, pour l'avenir, des dispositions de l'article 34 de la LOLF afin de prévenir des contournements similaires de la règle posée par le législateur organique.
La seule solution envisageable pour respecter l'esprit du législateur serait ainsi que toute nouvelle dépense ou réduction de recettes proposée en cours d'année conduise à une majoration à due concurrence des recettes ou à l'annulation d'autres crédits, ou à défaut, qu'une disposition explicite revienne le cas échéant sur les modalités d'affectation des surplus votées en loi de finances initiale.
