Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de finances pour 2004, le 19 décembre 2003, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mme Patricia ADAM, M. Damien ALARY, Mme Sylvie ANDRIEUX-BACQUET, MM. Jean-Marie AUBRON, Jean-Paul BACQUET, Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Éric BESSON, Jean-Louis BIANCO, Jean-Pierre BLAZY, Serge BLISKO, Patrick BLOCHE, Jean-Claude BOIS, Daniel BOISSERIE, Maxime BONO, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Pierre BOURGUIGNON, Mme Danielle BOUSQUET, MM. François BROTTES, Thierry CARCENAC, Christophe CARESCHE, Mme Martine CARILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mme Claude DARCIAUX, M. Michel DASSEUX, Mme Martine DAVID, MM. Marcel DEHOUX, Bernard DEROSIER, Marc DOLEZ, François DOSÉ, René DOSIÈRE, Julien DRAY, Tony DREYFUS, Pierre DUCOUT, Jean-Pierre DUFAU, Jean-Paul DUPRÉ, Yves DURAND, Henri EMMANUELLI, Claude ÉVIN, Laurent FABIUS, Jacques FLOCH, Pierre FORGUES, Michel FRANÇAIX, Jean GAUBERT, Mmes Nathalie GAUTIER, Catherine GÉNISSON, MM. Jean GLAVANY, Gaétan GORCE, Alain GOURIOU, Mmes Elisabeth GUIGOU, Paulette GUINCHARD-KUNSTLER, M. David HABIB, Mme Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Mme Françoise IMBERT, MM. Serge JANQUIN, Armand JUNG, Jean-Pierre KUCHEIDA, Mme Conchita LACUEY, MM. Jérôme LAMBERT, François LAMY, Jack LANG, Jean LAUNAY, Jean-Yves LE BOUILLONNEC, Gilbert LE BRIS, Jean-Yves LE DÉAUT, Jean LE GARREC, Jean-Marie LE GUEN, Bruno LE ROUX, Mme Marylise LEBRANCHU, MM. Michel LEFAIT, Patrick LEMASLE, Guy LENGAGNE, Mme Annick LEPETIT, MM. Jean-Claude LEROY, Michel LIEBGOTT, Mme Martine LIGNIÈRES-CASSOU, MM. François LONCLE, Bernard MADRELLE, Christophe MASSE, Didier MATHUS, Kléber MESQUIDA, Jean MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Hélène MIGNON, MM. Arnaud MONTEBOURG, Henri NAYROU, Alain NÉRI, Mme Marie-Renée OGET, MM. Christian PAUL, Germinal PEIRO, Mmes Marie-Françoise PÉROL-DUMONT, Geneviève PERRIN-GAILLARD, MM. Jean-Jack QUEYRANNE, Paul QUILÈS, Alain RODET, Bernard ROMAN, René ROUQUET, Mmes Ségolène ROYAL, Odile SAUGUES, MM. Henri SICRE, Dominique STRAUSS-KAHN, Pascal TERRASSE, Philippe TOURTELIER, Daniel VAILLANT, André VALLINI, Manuel VALLS, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Claude VIOLLET, Philippe VUILQUE, Jean-Pierre DEFONTAINE, Paul GIACOBBI, Joël GIRAUD, Simon RENUCCI, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Roger-Gérard SCHWARTZENBERG et Mme Christiane TAUBIRA, députés ;
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution,
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le livre des procédures fiscales ;
Vu la loi de finances pour 1995 (n° 94-1162 du 29 décembre 1994) ;
Vu la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 modifiée portant création d'une couverture maladie universelle ;
Vu la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi ;
Vu la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer ;
Vu la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites ;
Vu la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2003-474 DC du 17 juillet 2003 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 23 décembre 2003 ;
Le rapporteur ayant été entendu,
1. Considérant que les auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2004 en dénonçant son absence de sincérité ; qu'ils contestent par ailleurs la conformité à la Constitution de ses articles 3, 45, 59, 73, 82, 117 et 140 ;
- SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :
2. Considérant que, selon les requérants, " la loi de finances pour 2004 doit être analysée comme méconnaissant le principe constitutionnel de sincérité " ; qu'ils dénoncent, en premier lieu, " une erreur certaine, manifeste et volontaire " en ce qui concerne " la gestion et la présentation des dépenses " ; qu'ils font valoir, à l'appui de ce grief, que le Gouvernement n'aurait pas informé le Parlement d'engagements pris auprès des institutions européennes tendant à diminuer le niveau des dépenses publiques de la France ; qu'ils lui reprochent, par ailleurs, d'avoir surestimé intentionnellement, vis-à-vis de la représentation nationale, les charges de l'Etat, comme en témoignerait l'annonce, au cours des débats parlementaires, de la mise en réserve, dès le début de l'année 2004, de crédits susceptibles d'être ultérieurement annulés ; qu'ils considèrent, en deuxième lieu, que " les hypothèses économiques retenues par le Gouvernement ne sont pas cohérentes avec l'hypothèse de réduction des déficits publics ", jugeant impossible de " prétendre ramener les déficits publics à 3,6 % du PIB avec une croissance de 1,7 %, à politique budgétaire et fiscale inchangée " ; qu'ils estiment, enfin, que, compte tenu de l'écart constaté au cours de l'exercice 2003 entre les objectifs retenus en loi de finances initiale et la réalité de l'exécution budgétaire, le respect des règles de sincérité aurait dû conduire le Gouvernement à présenter, sans attendre la fin de l'année, un projet de loi de finances rectificative, conformément à " l'invitation du Conseil constitutionnel telle qu'exprimée l'an dernier dans la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 " ; que, selon eux, l'absence de présentation, par le Gouvernement, d'un tel projet serait " un élément d'appréciation à la lumière duquel le Conseil peut juger de sa volonté réelle de respecter le principe de sincérité " ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, rendu applicable à compter du 1er janvier 2002 par son article 65 : " Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler " ; que, s'agissant de la loi de finances de l'année, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre ;
4. Considérant que les prévisions critiquées doivent être appréciées au regard des informations disponibles à la date du dépôt et de l'adoption du texte dont est issue la loi déférée et compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation ; qu'il ne ressort des éléments soumis au Conseil constitutionnel ni que l'hypothèse de croissance du produit intérieur brut retenue pour 2004, ni que le déficit budgétaire prévu soient entachés d'une erreur manifeste ;
5. Considérant qu'il ne ressort pas non plus des éléments soumis au Conseil constitutionnel que le Gouvernement ait dissimulé au Parlement des engagements souscrits auprès des institutions communautaires de nature à remettre en cause les prévisions figurant dans la loi de finances pour 2004 ;
6. Considérant, enfin, que le vote par le Parlement, dans la loi de finances, des plafonds afférents aux grandes catégories de dépenses et des crédits mis à la disposition des ministres n'emporte pas, pour ces derniers, obligation de dépenser la totalité des crédits ouverts ; que les autorisations de dépense accordées ne font pas obstacle aux prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution en matière d'exécution de la loi de finances ; que l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, rendu applicable à compter du 1er janvier 2002, dispose à cet égard qu'" afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée, un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances. Un crédit devenu sans objet peut être annulé par un décret pris dans les mêmes conditions " ; qu'il était, dès lors, loisible au Gouvernement de prévoir la mise en réserve, en début d'exercice, d'une faible fraction des crédits ouverts afin de prévenir une détérioration éventuelle de l'équilibre du budget ; qu'ayant informé le Parlement de cette intention, il n'a pas porté atteinte au principe de sincérité ;
7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés du défaut de sincérité de la loi déférée doivent être rejetés ;
- SUR L'ARTICLE 3 :
8. Considérant que l'article 3, relatif à la prime pour l'emploi instaurée par la loi du 30 mai 2001 susvisée, insère dans le code général des impôts un article 1665 bis permettant, sous certaines conditions, le versement d'un acompte de cette prime, d'un montant forfaitaire de 250 euros, aux personnes reprenant une activité professionnelle ; qu'en particulier, le dernier alinéa du I de ce nouvel article dispose que : " Les demandes formulées sur la base de renseignements inexacts en vue d'obtenir le paiement d'un acompte donnent lieu à l'application d'une amende fiscale de 100 euros si la mauvaise foi de l'intéressé est établie " ;
9. Considérant que les requérants soutiennent que cette dernière disposition " déroge aux principes généraux du droit et notamment au respect des droits de la défense " et " établit des sanctions automatiques et disproportionnées par rapport à l'objet de la loi, en méconnaissance de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen " ;
10. Considérant qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre l'objectif de valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale, qui découle de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, avec le principe, énoncé par son article 8, aux termes duquel : " La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée " ;
11. Considérant qu'il résulte de ces dernières dispositions, qui s'appliquent à toute sanction ayant le caractère de punition, qu'une peine ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés les principes de légalité des délits et des peines, de nécessité des peines, et de non-rétroactivité de la loi répressive plus sévère ; que s'impose en outre le respect des droits de la défense ;
12. Considérant, en premier lieu, qu'en adoptant les dispositions précitées, le législateur n'a pas entendu déroger aux dispositions applicables aux pénalités fiscales en matière d'impôts directs ; qu'ont notamment vocation à s'appliquer l'article L. 195 A du livre des procédures fiscales qui dispose que " la preuve de la mauvaise foi et des manoeuvres frauduleuses incombe à l'administration ", ainsi que celles de l'article L. 80 D aux termes desquelles : " Les sanctions fiscales ne peuvent être prononcées avant l'expiration d'un délai de trente jours à compter de la notification du document par lequel l'administration a fait connaître au contribuable ou redevable concerné la sanction qu'elle se propose d'appliquer, les motifs de celle-ci et la possibilité dont dispose l'intéressé de présenter dans ce délai ses observations " ; que, par suite, manquent en fait les griefs tirés tant du caractère automatique de la sanction que de la violation des droits de la défense ;
13. Considérant, en deuxième lieu, qu'en fixant l'amende à 100 euros, soit 40 % du montant de l'acompte indûment perçu, lorsque la mauvaise foi de l'intéressé est établie, le législateur n'a pas prévu une sanction manifestement disproportionnée à la gravité des manquements constatés ;
- SUR LES ARTICLES 45 et 73 :
14. Considérant que l'article 45 de la loi déférée modifie la clef de répartition du produit de la taxe d'aviation civile entre le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien et le budget annexe de l'aviation civile ; que son article 73 modifie la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-25 et complète l'article 46 de la loi de finances pour 1995 en attribuant à ce fonds la mission de financer " les dotations versées aux collectivités locales d'outre-mer au titre de la continuité territoriale " ; qu'il met ainsi en oeuvre l'article 60 de la loi du 21 juillet 2003 susvisée, déclaré conforme à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel du 17 juillet 2003 susvisée, qui dispose que " l'État verse aux régions de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, à la collectivité départementale de Mayotte, à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna une dotation de continuité territoriale " ;
15. Considérant qu'il est reproché à ces dispositions de ne pas respecter " l'adéquation entre la ressource et la dépense, à partir du moment où la taxe d'aviation civile n'est pas prélevée dans les territoires d'outre-mer, qui pourtant sont éligibles à la dotation de continuité territoriale " ; que serait en outre méconnu l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances qui impose, s'agissant des comptes d'affectation spéciale, l'existence d'une " relation directe " entre les recettes et les dépenses ;
16. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu des articles 61 à 67 de la loi organique relative aux lois de finances, l'article 21 de cette dernière n'entrera en vigueur que le 1er janvier 2005 et ne sera applicable qu'aux lois de finances afférentes aux années 2006 et suivantes ; que, par suite, le grief tiré de la violation de cet article est, s'agissant de la loi de finances pour 2004, inopérant ;
17. Considérant, en second lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 25 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, encore applicable : " Les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations qui, par suite d'une disposition de loi de finances prise sur l'initiative du Gouvernement, sont financées au moyen de ressources particulières... " ;
18. Considérant qu'en assujettissant les entreprises de transport aérien à une taxe qui s'ajoute au prix acquitté par le client et qui sera affectée, par l'intermédiaire du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien, à la continuité territoriale entre les collectivités d'outre-mer et la métropole, le législateur n'a pas méconnu l'article 25 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, ni créé de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ; que les griefs invoqués doivent par suite être rejetés ;
- SUR L'ARTICLE 59 :
19. Considérant qu'aux termes de l'article 59 : " I. - Les ressources attribuées au titre des transferts de compétences prévus par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité sont équivalentes au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité prévu à l'article L. 522-14 du code de l'action sociale et des familles. - Ces ressources sont composées d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers. Cette part est obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national. - La fraction de tarif mentionnée à l'alinéa précédent est calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2003, elle conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité... - Le niveau de cette fraction est modifié par une prochaine loi de finances afférente à l'année 2004. Cette modification tient compte du coût supplémentaire résultant pour les départements, d'une part, de la création d'un revenu minimum d'activité, et, d'autre part, de l'augmentation du nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion résultant de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique. - Le niveau définitif de cette fraction est arrêté par la plus prochaine loi de finances après la connaissance des montants définitifs de dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité. Il tient compte du coût supplémentaire résultant pour les départements, d'une part, de la création d'un revenu minimum d'activité, et, d'autre part, de l'augmentation du nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion résultant de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique... " ;
20. Considérant que les requérants estiment que les conditions de la compensation financière fixées par l'article 59 ne respectent pas le principe de libre administration des collectivités territoriales, ni les nouvelles règles constitutionnelles inscrites aux troisième et quatrième alinéas de l'article 72-2 de la Constitution ; qu'en particulier, la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers ne saurait, selon eux, être assimilée à une ressource propre des départements dès lors que ceux-ci ne pourront en fixer ni l'assiette ni le taux ; que le choix qui a été fait d'attribuer une fraction du tarif de cette taxe aux départements aurait pour effet de réduire la part des ressources propres dans les ressources totales des départements et, par suite, porterait atteinte à leur autonomie financière ; qu'enfin, la nature et le montant de la ressource transférée ne permettraient pas de respecter le principe de l'équivalence entre les charges et les ressources transférées ;
21. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre " ; que la méconnaissance de ces dispositions ne peut être utilement invoquée tant que ne sera pas promulguée la loi organique qui devra définir les ressources propres des collectivités territoriales et déterminer, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part minimale que doivent représenter les recettes fiscales et les autres ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources ;
22. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : " Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi " ;
23. Considérant, d'une part, qu'en transférant aux départements des recettes égales au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité, l'article 59 respecte le principe de l'équivalence entre les charges constatées à la date du transfert et les ressources transférées ; que, toutefois, si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert ;
24. Considérant, d'autre part, que l'article 59 prévoit un mécanisme permettant d'adapter la compensation financière à la charge supplémentaire résultant, pour les départements, de la création d'un revenu minimum d'activité et de l'augmentation du nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion par suite de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique ; que, ce faisant, il respecte le principe selon lequel toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ;
25. Considérant qu'il s'ensuit que, sous la réserve énoncée au considérant 23, l'article 59 n'est pas contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales, tel qu'il est défini dans les articles 72 et 72-2 de la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 82 :
26. Considérant que l'article 82 de la loi déférée fixe les plafonds sous lesquels les cotisations versées au titre de l'épargne retraite, notamment dans le cadre des plans d'épargne individuelle pour la retraite créés par la loi du 21 août 2003 susvisée, sont déductibles du revenu net global et définit les limites dans lesquelles les cotisations de retraite et de prévoyance peuvent être déduites des revenus professionnels ;
27. Considérant que les requérants font valoir qu'au cours des travaux parlementaires ayant abouti à l'adoption de la loi portant réforme des retraites, l'intention annoncée par le législateur était celle de " mettre en place un dispositif de crédit d'impôt afin qu'il s'adresse effectivement à l'ensemble des citoyens, qu'ils soient imposables ou non au titre de l'impôt sur le revenu " ; qu'ils estiment que la nature de l'avantage fiscal finalement retenu en loi de finances prive " près de la moitié des ménages des bénéfices de la mesure " et constitue à cet égard " une rupture flagrante du principe d'égalité " ; que ce choix méconnaîtrait en outre les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;
28. Considérant que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d'intérêt général des mesures d'incitation par l'octroi d'avantages fiscaux ; qu'en l'espèce, il a entendu favoriser la constitution d'un complément de retraite ; qu'il a fixé les limites dans lesquelles est accordée la déduction fiscale consentie aux épargnants ainsi que le plafond des revenus auxquels cette déduction peut être appliquée ; qu'en outre, les sommes versées à l'issue de la période d'épargne seront elles-mêmes assujetties à l'impôt sur le revenu ; que, par suite, les dispositions de l'article 82 de la loi déférée ne portent atteinte à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ;
- SUR L'ARTICLE 117 :
29. Considérant que l'article 117 de la loi déférée prévoit que : " Les collectivités territoriales et leurs établissements publics informent l'Etat avant toute opération affectant le compte du Trésor. Les seuils et les conditions de mise en oeuvre de cette obligation d'information préalable sont fixés par décret en Conseil d'Etat " ;
30. Considérant que, selon les requérants, cette obligation d'information préalable mise à la charge des collectivités territoriales porterait atteinte aux principes de leur " libre administration " et de la " libre disposition de leurs ressources " ; qu'ils font valoir, à titre subsidiaire, qu'en renvoyant au pouvoir réglementaire la fixation du seuil d'application de cette obligation ainsi que les conséquences attachées à sa méconnaissance, le législateur serait resté en deçà de ses compétences ;
31. Considérant que si, en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus " et " bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement ", chacune d'elles le fait " dans les conditions prévues par la loi " ;
32. Considérant qu'en vertu de l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, " les collectivités territoriales de la République et les établissements publics sont tenus de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités " ; qu'aux termes de l'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, rendu applicable à compter du 1er janvier 2004 par son article 65 : " Sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat " ;
33. Considérant que l'obligation d'information préalable instituée par la loi déférée a pour objet, grâce à une meilleure anticipation des opérations importantes affectant le compte du Trésor, d'améliorer la gestion de la trésorerie de l'Etat en utilisant de façon plus active les fonds déposés auprès de lui par les collectivités territoriales et leurs établissements publics ; que, ce faisant, elle participe au bon usage des deniers publics, qui est une exigence de valeur constitutionnelle ; qu'elle doit également permettre d'éviter que le solde du compte du Trésor puisse être débiteur, et de respecter ainsi l'article 101 du Traité instituant la Communauté européenne qui interdit à la Banque de France d'accorder des avances à des organismes publics ; que le législateur a opéré, entre les objectifs ainsi définis et les principes invoqués par les requérants, une conciliation qui n'apparaît pas manifestement déséquilibrée ;
34. Considérant, par ailleurs, qu'en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la seule définition des seuils et des conditions de mise en oeuvre de cette obligation d'information préalable, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de ses compétences ; que le grief tiré de la violation de l'article 34 de la Constitution doit être écarté ;
- SUR L'ARTICLE 140 :
35. Considérant que l'article 140 de la loi déférée, qui modifie l'article L. 862-2 du code de la sécurité sociale, met en place un forfait unifié de prise en charge des dépenses afférentes à la couverture maladie universelle complémentaire, que celles-ci relèvent des organismes de sécurité sociale ou des organismes de protection sociale complémentaire ;
36. Considérant que, selon les requérants, " en revenant sur la différence de traitement financier des différents organismes qui contribuent au financement de la couverture maladie universelle complémentaire " instituée par la loi du 27 juillet 1999 susvisée, le législateur a porté atteinte au principe d'égalité ; qu'ils soutiennent, en outre, que cette disposition entraîne " une charge nouvelle pour les caisses primaires d'assurance maladie " qui porterait atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'équilibre financier de la sécurité sociale ;
37. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse " ; que si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ;
38. Considérant, dès lors, que le législateur a pu, sans méconnaître le principe d'égalité, prévoir que le fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie attribuera aux organismes de sécurité sociale et aux organismes de protection sociale complémentaire une dotation forfaitaire d'un montant identique par personne prise en charge ; que, par suite, la disposition critiquée ne méconnaît pas le principe d'égalité ;
39. Considérant, en second lieu, que l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale n'impose pas que cet équilibre soit strictement réalisé pour chaque branche et pour chaque régime au cours de chaque exercice ;
40. Considérant que le " forfait " instauré par l'article 140 de la loi déférée a pour objet la maîtrise des dépenses afférentes à la couverture maladie universelle complémentaire ; qu'ainsi, eu égard tant à son objet, qu'au montant en cause et à la situation financière des caisses d'assurance maladie, la mesure prévue par l'article critiqué n'a pas une incidence telle qu'il serait porté atteinte aux conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
41. Considérant que, par suite, les griefs dirigés contre l'article 140 doivent être écartés ;
- SUR LA PLACE DE CERTAINES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES :
42. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article 47 de la Constitution : " Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique " ; qu'il en résulte que seule la loi organique peut définir la nature et le contenu des documents joints aux lois de finances ;
43. Considérant que l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée, applicable à compter du 1er janvier 2005, définit le contenu des documents et informations qui sont joints au projet de loi de finances de l'année ; que, parmi ces documents, figure, en application de son 4°, " une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales " ;
44. Considérant que le I de l'article 81 de la loi déférée dispose que la présentation des dépenses fiscales mentionnée au 4° de l'article 51 précité figurera dans le fascicule " Voies et moyens " annexé au projet de loi de finances, et précise le contenu dudit fascicule ;
45. Considérant que ces dispositions ont empiété sur le domaine réservé par la Constitution à la loi organique ; que, dès lors, le I de l'article 81 n'a pas sa place dans la loi déférée et doit être déclaré contraire à la Constitution ; qu'il en va de même de son III qui en est inséparable ;
46. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution,

Article premier .- Les I et III de l'article 81 de la loi de finances pour 2004 sont déclarés contraires à la Constitution.
Article 2 .- Les articles 3, 45, 73, 82, 117 et 140 ainsi que, sous la réserve énoncée au considérant 23, l'article 59 sont déclarés conformes à la Constitution.
Article 3 .- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 2003, où siégeaient : MM. Yves GUÉNA, Président, Michel AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Pierre JOXE, Pierre MAZEAUD, Mmes Monique PELLETIER, Dominique SCHNAPPER et Simone VEIL.
La loi de finances pour 2004, adoptée le 18 décembre 2003, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de 60 députés. A l'encontre de ce texte, les auteurs des recours invoquent différents moyens dirigés, en particulier, contre ses articles 3, 45, 59, 73, 82, 117 et 140.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I / Sur la sincérité de la loi de finances
A/ Les auteurs du recours mettent en cause la sincérité de la loi de finances. Ils font valoir que le Gouvernement aurait manqué à l'obligation de sincérité à l'occasion de la préparation de la loi de finances rectificative de l'été 2002 et de celle de la loi de finances initiale pour 2003. Ils relèvent également que la France a pris des engagements auprès des instances européennes relatifs à des mesures budgétaires devant être prises en 2004 sans que le Parlement n'en soit informé et en méconnaissance de ses prérogatives. Ils soutiennent aussi que les objectifs de dépenses arrêtés par la loi de finances ne seraient pas sincères. Ils relèvent encore que les hypothèses économiques retenues par le Gouvernement ne seraient pas cohérentes avec l'hypothèse de réduction des déficits publics. Ils font enfin valoir que le Gouvernement n'aurait pas tenu compte de réserves émises par le Conseil constitutionnel à propos de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 et de la loi de finances pour 2003.
B/ Ces différentes critiques ne sont pas fondées.
1/ En premier lieu, le Gouvernement ne peut que rappeler, ainsi qu'il a déjà été dit les années antérieures en réponse à des critiques analogues, qu'il importe de distinguer ce qui relève du débat politique de ce qui serait susceptible de mettre en cause la conformité à la Constitution de la loi de finances au regard du principe de sincérité. La fiabilité des prévisions sur lesquelles repose la loi de finances peut, sans doute, donner lieu à des débats d'experts ainsi qu'à des appréciations politiques variées. Mais d'éventuelles divergences d'appréciation politique n'emportent pas de conséquences juridiques : elles relèvent des débats du Parlement et de l'appréciation du législateur financier ; elles ne mettent pas en cause la conformité à la Constitution de la loi de la loi de finances.
En termes juridiques, seule une surévaluation manifeste et volontaire des prévisions de recettes ou une sous-estimation des dépenses pourrait donner prise à un contrôle de constitutionnalité. Ce ne serait que dans la mesure où les termes du débat parlementaire auraient été faussés par des prévisions manifestement et sciemment inexactes, dénaturant la signification du contrôle parlementaire, que la conformité à la Constitution de la loi de finances pourrait être mise en cause. C'est pourquoi le Conseil constitutionnel s'en tient en la matière à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, prenant en considération les aléas inhérents à l'évaluation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses (décision n°99-424 DC du 29 décembre 1999 ; décision n°2000-442 DC du 28 décembre 2000 ; décision n°2001-456 DC du 27 décembre 2001 ; décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002).
Au cas présent, il faut souligner que les hypothèses sur lesquelles ont été établies les prévisions de recettes et de dépenses pour l'établissement de la loi de finances pour 2004 ne peuvent être regardées comme entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Les auteurs du recours ne mettent d'ailleurs pas véritablement en cause ces évaluations, pas davantage que le cadre macro-économique qui sous-tend la construction de la loi de finances pour 2004.
Les hypothèses macro-économiques retenues dans le projet de loi de finances tablent sur une croissance française de 0,5% en 2003 et 1,7% en 2004. Ces prévisions rejoignent celles des instituts de conjoncture publics et privés qui prévalaient fin septembre (0,4% en 2003 et 1,7% en 2004 pour la moyenne des prévisions du Consensus Forecasts de septembre comme pour la moyenne des prévisions du groupe technique de la Commission Économique de la Nation réuni le 26 septembre). La publication des derniers résultats des comptes trimestriels par l'INSEE le 20 novembre 2003 et celle des résultats provisoires de l'enquête trimestrielle sur l'activité et les conditions d'emploi de la main d'oeuvre (ACEMO) du ministère du travail de novembre 2003 ne remettent pas en question les évolutions prévues, y compris celles de la masse salariale pour 2003 dont l'acquis de croissance est estimé à ce stade à 2,1 % pour cette année. Par ailleurs, les dernières informations disponibles ne remettent pas en cause les prévisions de croissance pour 2004. Les dernières enquêtes conjoncturelles conduiraient plutôt à une accélération de l'activité au quatrième trimestre en raison de l'amélioration de l'environnement international : le regain d'activité mondiale, tiré par les Etats-Unis et l'Asie, profite également à la zone euro (+0,4% de croissance au troisième trimestre) ; les conditions d'une reprise de la demande des entreprises sont aujourd'hui réunies (capacités de production stables, amélioration des conditions financières, réduction du sur-endettement des grands groupes, niveau plutôt bas des stocks).
Le scénario macroéonomique pour 2004 retenu dans le projet de loi de finances, qui reste très proche de la moyenne des prévisions du dernier Consensus Forecasts publié en novembre (1.6% en 2004), n'apparaît pas contestable. Il n'est, en tout cas, pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
2/ En deuxième lieu, le Gouvernement doit souligner que les critiques qui ne s'adressent pas directement à la loi déférée mais entendent, en réalité, contester l'élaboration et le contenu de lois de finances déjà promulguées sont inopérantes.
De telles critiques sont, en effet, insusceptibles d'avoir une portée à l'égard des dispositions adoptées dans le cadre de la loi de finances déférée portant sur l'exercice 2004, qu'il s'agisse des lois de finances se rapportant à l'exercice 2002 - pour lequel au demeurant le Parlement a adopté la loi de règlement - ou celles se rapportant à l'exercice 2003.
On doit, en tout état de cause, préciser, contrairement à ce qui est soutenu s'agissant de la loi de finances rectificative de l'été 2002 et de la loi de finances initiale pour 2003, qu'il n'existe aucune règle budgétaire fixant la manière de construire la norme de progression des dépenses publiques. Dans ce domaine, il est logique de prendre en compte, pour fixer le niveau des dépenses de l'année suivante, toutes les dépenses pérennes qui, en plus de celles de la loi de finances initiale, ont été autorisées par des lois de finances rectificatives en cours d'année. En ce qui concerne le projet de loi de finances pour 2003, le principe de sincérité conduisait ainsi à le construire sur la base des dernières informations connues, à savoir les chiffres du collectif de l'été 2002.
Les observations présentées par le Gouvernement en réponse au recours dirigé contre la loi de finances rectificative pour 2003, adoptée le 18 décembre 2003, exposent en outre les raisons pour lesquelles le Gouvernement estime que l'évolution de la situation au cours de l'année 2003 n'imposait pas de déposer devant le Parlement, avant l'automne, un projet de loi de finances rectificative.
3/ En ce qui concerne, en troisième lieu, la sincérité de l'évaluation des charges, on doit apporter les remarques suivantes.
Il faut d'abord rappeler que les autorisations de dépenses votées par le Parlement constituent des plafonds de dépenses. Il s'ensuit que le fait que les dépenses effectives, sur un chapitre donné, n'atteignent pas le niveau maximal autorisé ne peut être considéré comme traduisant en soi l'insincérité de la loi de finances. Il en va de même pour une éventuelle mise en réserve d'une partie des crédits autorisés.
On doit souligner que la régulation budgétaire mise en place par le Gouvernement a pour objet d'assurer la maîtrise globale des dépenses et, partant, le respect en exécution du plafond de dépenses voté par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale. Elle repose sur les dispositions de l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 et permet, au sein de la masse globale des crédits votés, de faire face à des besoins nouveaux apparaissant en cours d'année. En effet, l'exécution des dépenses peut être affectée par divers mouvements susceptibles de l'éloigner du montant de crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale : l'ouverture de crédits de reports, les dépenses exécutées au titre des rattachements de fonds de concours et l'apparition de dépenses imprévues sont autant d'hypothèses auxquelles le Gouvernement peut avoir à faire face en cours de gestion. Loin de mettre en cause la sincérité de la loi de finances, la régulation vise alors à respecter le plafond de dépenses fixé par le Parlement ; elle manifeste au contraire un souci de lisibilité et de transparence.
Ainsi, on doit relever, contrairement à ce qui est soutenu, que le fait de ménager des marges de manoeuvre budgétaire, afin de garantir la correcte exécution de la loi de finances, ne revient pas à remettre en cause les grandes lignes de l'équilibre budgétaire voté par le Parlement en changeant la nature et l'ampleur de la dépense publique, ni à effectuer des économies qui n'auraient pas été annoncées au Parlement. De telles mesures de régulation présentent un caractère prudentiel, portent la marque d'une bonne gestion et n'affectent pas la sincérité des prévisions de charges arrêtées par la loi de finances.
Dans ces conditions, il n'apparaît pas que les griefs de la saisine soient de nature à mettre en cause la sincérité des prévisions de recettes et de dépenses arrêtées, pour l'année 2004, par la loi de finances déférée.
4/ Il faut encore indiquer, contrairement à ce qu'indiquent les saisissants, que les discussions qui se sont tenues au cours de l'automne 2003 avec les institutions communautaires dans le cadre de la procédure des déficits publics excessifs n'ont pas affecté l'exercice par le Parlement, qui n'aurait pas été suffisamment informé, de ses prérogatives budgétaires.
Le 25 novembre 2003, le Conseil des ministres de l'économie et des finances a suspendu la procédure de déficits publics excessifs à l'encontre de la France en prenant note de ses engagements, et a recommandé une amélioration de 0,8 point de PIB du déficit structurel en 2004, soit 0,1 point de plus qu'annoncé à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Pour autant, aucune des mesures que justifie cet engagement supplémentaire ne peut être regardée comme affectant la sincérité de la loi de finances. Il s'agit en effet d'une part de la prise en compte d'amendements au projet de loi de finances pour 2004 qui ont été votés par le Parlement et de l'effet en 2004 de mesures de la loi de finances rectificative pour 2003, d'autre part des effets du plan dépendance. Toutefois ce dernier plan, défini et annoncé après le dépôt du projet de loi de finances, ne recevra de traduction législative qu'au cours du premier semestre 2004. En tout état de cause, les incidences financières de ce plan relèveront principalement du champ de la loi de financement de la sécurité sociale.
Il apparaît ainsi qu'aucune des mesures qui sont appelées à mettre en oeuvre les engagements supplémentaires pris par la France devant ses partenaires européens au titre de 2004 n'affecte la sincérité de la loi de finances pour 2004.
II/ Sur l'article 3
A/ L'article 3 de la loi de finances déférée modifie le régime de la prime pour l'emploi. Il prévoit, notamment, le versement d'un acompte forfaitaire de 250  euros aux bénéficiaires qui ont repris une activité professionnelle depuis six mois et qui, pendant les six mois précédents, ont été sans activité et inscrits comme demandeurs d'emploi ou bénéficiaires de certaines allocations. La loi précise que les demandes formulées sur la base de renseignements inexacts en vue d'obtenir le paiement de cet acompte donnent lieu à l'application d'une amende de 100 euros si la mauvaise foi est établie.
Selon les députés requérants, les dernières dispositions relatives à l'amende seraient contraires aux articles 8 et 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen en ce que la sanction serait disproportionnée.
B/ Cette argumentation ne pourra qu'être écartée.
Les dispositions critiquées introduites par l'article 3 de la loi déférée ont pour objet, s'agissant du versement d'un acompte forfaitaire de 250 euros de la prime pour l'emploi effectué sur simple demande des bénéficiaires au vu des informations qu'ils fournissent, de sanctionner les demandeurs qui ont fourni des renseignements inexacts et dont la mauvaise foi est établie. Le montant de l'amende, fixé à 100 euros, correspond à 40 % du montant de l'acompte forfaitaire.
Le législateur a décidé d'instituer ces dispositions afin d'éviter que le mise en place du mécanisme d'acompte ne se traduise par des abus. Ce faisant, il a assuré une exacte conciliation entre les impératifs constitutionnels et la lutte contre la fraude fiscale, sans porter d'atteinte excessive aux principes résultant de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
A cet égard, on doit relever que le montant de l'amende ne présente pas un caractère excessif ou disproportionné. Des pénalités analogues résultent du droit positif : on peut citer, par exemple, le 1 de l'article 1729 du code général des impôts qui précise qu'en cas de déclaration d'éléments inexacts ou incomplets, le montant des droits est assorti d'une majoration de 40 % si la mauvaise foi est établie ou de 80 % en cas de manoeuvres frauduleuses ou l'article 1787 du même code qui prévoit une amende fiscale de 40 % en cas de mauvaise foi et de 80 % en cas de manoeuvres frauduleuses s'agissant de remboursement de crédit de TVA.
On doit aussi souligner que l'institution d'une telle sanction apparaît comme la contrepartie nécessaire du système déclaratif, assorti de formalités souples, mis en place pour le versement de l'acompte forfaitaire de la prime pour l'emploi.
Il faut enfin relever que la disposition critiquée respecte le principe des droits de la défense. La prime pour l'emploi constitue, en effet, une composante de l'impôt sur le revenu ; en conséquence, les règles de contrôle et de procédure en matière d'impôt sur le revenu lui sont applicables, notamment l'article L 80 D relatif à la motivation des sanctions ainsi qu'aux délais applicables et l'article L 195 A relatif à la charge de la preuve de la mauvaise foi qui incombe à l'administration. Le droit de contrôle de l'administration (contrôle sur pièces ou sur place, procédure de redressement contradictoire), le respect du secret professionnel, les délais de prescription sont prévus au Titre II de la 1ère partie législative du livre des procédures fiscales. Le contentieux de l'assiette de l'impôt et de sanctions est défini au titre III, le recouvrement et le contentieux du recouvrement au Titre IV de ce même livre.
III/ Sur les articles 45 et 73
A/ L'article 45 de la loi déférée modifie l'article 51 de la loi de finances pour 1999 relatif à la taxe d'aviation civile et décide des quotités du produit de cette taxe affectées à compter du 1er janvier 2004 au budget annexe de l'aviation civile et au Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien. L'article 73, pour sa part, ajoute à la liste des emplois de ce Fonds les dotations versées aux collectivités locales d'outre-mer au titre de la continuité territoriale.
Selon les auteurs du recours, ces dispositions méconnaîtraient les termes de l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra qu'écarter cette argumentation comme inopérante, dès lors que l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances n'est pas encore entré en vigueur, selon les termes mêmes de ses articles 65 et 67. On doit relever, en outre, que les dispositions critiquées des articles 45 et 73 ne sont contraires à aucun principe constitutionnel ni à aucune disposition de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Au demeurant, et en tout état de cause, les précisions suivantes peuvent être apportées. La loi de programme pour l'outre-mer a prévu le versement par l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer d'une dotation de continuité territoriale destinée à faciliter la mobilité des résidents de ces collectivités vers la métropole. Cette mesure, dont le montant est fixé à 30 M d'euros en 2004, sera prise en charge par le compte d'affectation spéciale « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA).
Ce mode de financement est conforme à la mission du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien, qui subventionne déjà les lignes aériennes déficitaires dans l'intérêt de l'aménagement du territoire et assure une péréquation des dépenses de sûreté au bénéfice des gestionnaires d'aéroports. Le Gouvernement considère que les recettes particulières affectées à ce compte sont en relation directe avec les dépenses concernées, y compris celles relatives à la continuité territoriale, au sens où l'a entendu l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001. Les dépenses en cause sont en effet toujours exposées en matière de transport aérien, conformément à l'objet même du fonds. Si le législateur organique a souhaité limiter, par l'article 21, les possibilités de dérogation à la règle de non affectation des recettes au sein du budget de l'Etat, il n'a pas entendu faire obstacle aux exigences de bonne gestion des ressources publiques (décision n°2001-448 DC du 25 juillet 2001). Il apparaît conforme à la bonne gestion des ressources publiques que de permettre d'affecter, via un compte d'affectation spéciale, des ressources fiscales tirées de l'activité du transport aérien pour couvrir des dépenses relatives à cette activité et en procédant, par ce biais, à une péréquation entre les différentes liaisons aériennes, quand bien même cette péréquation conduit à ce qu'il n'y ait pas une identité exacte du champ géographique des recettes et des dépenses.
IV/ Sur l'article 59
A/ L'article 59 définit les modalités d'attribution aux départements de ressources constituées d'une partie du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers afin de compenser le transfert aux départements de la compétence en matière de revenu minimum d'insertion, conformément à ce qu'a prévu l'article 4 de la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.
Les saisissants soutiennent que cet article ne respecterait pas le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales et qu'il serait contraire aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 72-2 de la Constitution. Ils font valoir, à cet égard, que la ressource transférée ne pourrait être assimilée à une ressource propre et soutiennent que ce transfert se traduirait par une baisse de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. Ils estiment, enfin, que le montant des ressources transférées ne respecte pas l'exigence constitutionnelle d'équivalence avec les charges transférées.
B/ Une telle argumentation ne peut être suivie.
1/ En premier lieu, la discussion relative à la notion de « ressources propres » au sens du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, tel qu'il résulte de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, apparaît inopérante.
Les nouvelles dispositions constitutionnelles du troisième alinéa de l'article 72-2 prévoient, en effet, que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources » et renvoient à une loi organique le soin de fixer « les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre ». Or, à ce jour, la loi organique à laquelle renvoient ces dispositions n'a pas encore été adoptée par le Parlement. Il s'ensuit que les dispositions constitutionnelles nouvelles relatives à la part déterminante des ressources propres ne peuvent encore être invoquées à l'appui d'un recours formé devant le Conseil constitutionnel en vertu de l'article 61 de la Constitution.
On doit relever en ce sens tant la lettre de l'article 72-2 de la Constitution que les travaux parlementaires préalables à la révision constitutionnelle, qui montrent que l'intervention du législateur organique est indispensable à la mise en oeuvre des nouvelles dispositions constitutionnelles. Le troisième alinéa de l'article 72-2 a expressément prévu l'intervention du législateur organique et conféré à ce dernier une habilitation large pour fixer les conditions de mise en oeuvre de cet alinéa ; un tel mode de rédaction invite à considérer que seule la loi organique permettra de traduire en termes concrets et opposables le principe défini en termes généraux par le texte constitutionnel. Les travaux parlementaires soulignent, en outre, que l'intention du pouvoir constituant était bien de remettre l'application de la disposition nouvelle à l'intervention de la loi organique. Dans ces conditions, l'invocation par la saisine de la notion de « ressources propres » à l'appui du recours formé contre la loi de finances pour 2004, adoptée par le Parlement le 18 décembre 2003, ne pourra qu'être écartée.
Le Gouvernement entend, en tout état de cause, souligner qu'il résulte des termes mêmes de l'article 72-2 de la Constitution, tel qu'adopté par le pouvoir constituant, que l'ensemble des recettes fiscales affectées à ces collectivités relèvent de la catégorie de ressources devant représenter une part déterminante du total des ressources. La Constitution ne fait en effet pas de sort particulier aux recettes fiscales pour lesquelles le législateur pourrait autoriser les collectivités à fixer l'assiette et le taux ; il résulte au contraire des dispositions combinées des deuxième et troisième alinéas de l'article 72-2 que toutes les recettes fiscales sont incluses dans les ressources qui doivent constituer la part déterminante des ressources visée au troisième alinéa. L'attribution aux départements d'une partie du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers se traduit sans conteste par l'affectation à ces collectivités de recettes fiscales ; quand bien même le législateur n'aurait pas habilité les départements à en fixer le taux, elles devront être regardées, pour l'application du troisième alinéa de l'article 72-2, comme entrant dans la catégorie des ressources qui doivent constituer la part déterminante de l'ensemble des ressources des départements.
2/ En deuxième lieu, le Gouvernement estime que l'attribution aux départements d'une partie du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers ne peut être jugée contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.
Il est vrai que le Conseil constitutionnel a déjà considéré que le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités locales, avant même la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, interdit au législateur de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration (décision n°90-277 DC du 25 juillet 1990 ; décision n°91-291 DC du 6 mai 1991 ; décision n°98-402 DC du 25 juin 1998 ; décision n°98-405 DC du 29 décembre 1998 ; décision n°2000-432 DC du 12 juillet 2000 ; décision n°2000-442 DC du 28 décembre 2000 ; décision n°2001-456 DC du 27 décembre 2001 ; décision n°2002-464 DC du 27 décembre 2002). Le Conseil n'a, pour autant, pas estimé que les dispositions qui lui étaient alors déférées auraient restreint les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration, alors même que ces dispositions pouvaient procéder à la suppression de recettes fiscales.
Au cas présent, on doit relever que l'article 59 de la loi de finances déférée ne procède pas à la suppression d'impôts dont le produit était antérieurement affecté aux départements. Au contraire, il se traduit par l'affectation de recettes fiscales supplémentaires constituées par une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers appliquée aux quantités de carburant mis à la consommation sur l'ensemble du territoire national. La mesure considérée ne peut, par suite, être regardée comme restreignant les ressources fiscales des départements.
3/ En troisième lieu, le Gouvernement considère, ainsi qu'il l'a déjà indiqué à l'occasion de l'examen par le Conseil constitutionnel de la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, que l'attribution aux départements de la fraction considérée de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers satisfait aux exigences constitutionnelles résultant du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.
Cet alinéa prévoit que tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales doit s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient auparavant consacrées à leur exercice. Il prévoit aussi que toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales doit être accompagnée de ressources déterminées par la loi. Cet alinéa énonce ainsi explicitement, s'agissant des transferts de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales, que la détermination du montant des ressources attribuées se fait au vu des ressources qui « étaient consacrées à leur exercice », c'est-à-dire celles qui étaient effectivement consacrées par l'Etat à l'exercice de ces compétences avant le transfert. S'il est sans doute loisible au législateur de déterminer, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, des dispositions plus favorables au bénéfice des collectivités territoriales ou de prévoir des règles relatives à l'évolution dans le temps de ces ressources, la Constitution n'impose pas d'autre obligation que celle d'attribuer des ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées par l'Etat à la date du transfert de compétences. Aucune règle constitutionnelle n'impose de prévoir l'actualisation du montant de ces ressources.
S'agissant des compétences nouvelles créées ou étendues par la loi, la Constitution n'impose l'obligation d'attribuer des ressources que dans la mesure où ces création ou extension de compétences ont pour effet d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales ; elle laisse au législateur un large pouvoir d'appréciation quant au type et à l'évaluation des ressources publiques considérées ; cette obligation n'est d'ailleurs opposable, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a déjà jugé (décision n°2003-474 DC du 17 juillet 2003 ; décision n°2003-480 DC du 31 juillet 2003), qu'à la création de compétences obligatoires et non à des dispositions qui se rapportent à l'exercice, par les collectivités, de compétences facultatives.
Au cas présent, l'article 59 de la loi de finances pour 2004 prévoit l'affectation aux départements d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. De manière provisoire, la fraction de tarif de la TIPP sera déterminée, pour l'ensemble des départements, à partir des volumes de carburants mis à la consommation en 2003 et de la dépense de l'Etat en 2003 au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion. La détermination de cette fraction est fondée sur les prévisions de recettes et de dépenses de l'année 2003. Chaque département recevra un pourcentage du produit affecté globalement aux départements, correspondant à la part des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion rapportée au montant total de ces dépenses dans l'ensemble des départements. Cette attribution satisfait aux exigences constitutionnelles résultant du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, dans la mesure où le produit de la fraction de la taxe affectée aux départements équivaut au moins aux dépenses exposées par l'Etat au titre du revenu minimum d'insertion en 2003.
Si le législateur, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, a prévu que la régularisation définitive de la fraction de tarifs affectée aux départements s'effectuera sur la base des dépenses de revenu minimum d'insertion et du produit de la taxe effectifs en 2003 et devrait faire l'objet d'une disposition en loi de finances rectificative pour 2004 et s'il a, au surplus, prévu un ajustement définitif au vu des comptes administratifs des départements pour 2004, on doit souligner que l'adoption de tels mécanismes n'était nullement impliquée par les exigences constitutionnelles résultant du quatrième alinéa de l'article 72-2.
On doit, enfin, mentionner que la taxe intérieure sur les produits pétroliers a été retenue en raison de sa stabilité et du caractère peu volatile de ses bases.
V/ Sur l'article 82
A/ L'article 82 de la loi de finances pour 2004 fixe les plafonds sous lesquels les cotisations versées au titre de l'épargne retraite, notamment dans le cadre des plans d'épargne individuelle pour la retraite créés par la loi n°2003-775 du 21 août 2003, sont déductibles du revenu net global ainsi que les limites de déduction des revenus professionnels des cotisations de retraite et de prévoyance.
Les députés requérants soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le principe constitutionnel d'égalité en ce qu'elles traitent différemment les citoyens selon qu'ils sont ou non imposés à l'impôt sur le revenu et qu'elles porteraient atteinte au onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
B/ De telles critiques apparaissent dépourvues de fondement.
1/ Il faut, à titre liminaire, rappeler que les dispositions contestées de l'article 82 de la loi de finances pour 2004 s'inscrivent dans le prolongement des dispositions promulguées de la loi n°2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. C'est en effet l'article 108 de cette loi qui a institué le plan d'épargne individuelle pour la retraite et son article 111 qui a modifié le régime des cotisations de retraite au regard de l'impôt sur le revenu.
Ces dispositions de la loi portant réforme des retraites visent à offrir la possibilité de constituer un complément de retraite par capitalisation dans des conditions fiscales favorables, prenant la forme d'une déduction du revenu global et dans la limite d'un plafond exprimé en proportion des revenus d'activité. La déduction porte sur les cotisations au plan d'épargne retraite populaire (« PERP ») créé par l'article 108 de la loi portant réforme des retraites et sur les cotisations aux régimes PREFON et assimilés. Pour accorder des possibilités de déduction plus élevées aux titulaires des rémunérations les plus faibles et couvrir les inactifs, un « plancher » de déduction a été prévu. En outre, l'encouragement de l'épargne retraite s'est accompagnée d'une simplification et d'une clarification des règles de déduction des cotisations de retraite et de prévoyance par la déduction sans limite des cotisations versées aux régimes obligatoires de retraite complémentaire (ARRCO et AGIRC), afin d'assurer un traitement fiscal homogène des régimes légaux de retraite par répartition. Corrélativement, un plafond spécifique a été créé pour les régimes obligatoires d'entreprise de retraite supplémentaire.
La loi portant réforme des retraites a ainsi mis en place un régime de déduction fiscale au niveau du revenu global (art. 163 quatervicies nouveau du code général des impôts) et au niveau des revenus catégoriels (traitements et salaires, BIC, BNC, BA). Mais l'article 111 de la loi du 21 août 2003 n'a pas fixé les limites applicables à la déduction des cotisations de retraite, au niveau global comme au niveau des revenus catégoriels. Ce sont les dispositions de l'article 82 de la loi de finances pour 2004 qui fixent ces limites.
Ainsi, les cotisations de retraite versées dans le cadre de régimes obligatoires d'entreprise pour les salariés ou de régimes facultatifs pour les non-salariés seront déductibles dans la limite d'un plafond spécifique égal, pour les salariés, à 8 % de la rémunération annuelle brute retenue dans la limite de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003). Pour les non-salariés, la déduction est plafonnée à 10 % du bénéfice imposable dans la limite de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Les cotisations de prévoyance (maladie, maternité, invalidité, décès) versées dans le cadre de régimes obligatoires d'entreprise pour les salariés ou de régimes facultatifs pour les non-salariés seront déductibles dans une limite annuelle égale à 7 % du plafond de la sécurité sociale (environ 2 040 euros en 2003) majorée respectivement de 3 % de la rémunération annuelle brute pour les salariés et de 3,75% du bénéfice imposable pour les non salariés, sans que cette limite annuelle ne puisse excéder un plafond global égal à 3% de 8 fois le plafond de la sécurité sociale (7004 euros en 2003). Les cotisations versées au PERP et, le cas échéant, aux régimes de retraite complémentaire ouverts aux fonctionnaires de type PREFON, seront déductibles pour chaque membre du foyer fiscal dans la limite la plus élevée de 10 % des revenus d'activité professionnelle de l'intéressé ou de 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale (environ 2 920 euros en 2003). Afin de ne pas accorder un avantage fiscal excessif aux titulaires des rémunérations les plus élevées et de conserver la logique d'un revenu différé, les revenus d'activité professionnelle ne seront toutefois retenus que dans la limite de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale (233.472 euros en 2003) ; cette limite correspond à la rémunération maximale sur laquelle les salariés cotisent au régime obligatoire de retraite complémentaire des cadres (AGIRC).
2/ En précisant les limites du régime de déduction fiscale institué par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, l'article 82 de la loi de finances déférée ne peut être regardé comme contraire au principe d'égalité, voire comme mettant en cause le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
On doit observer que le mécanisme de déduction fiscale résultant de la loi du 21 août 2003 est parfaitement cohérent avec les dispositions fiscales relatives aux revenus différés : les cotisations et primes sont déductibles du revenu lorsqu'elles sont versées et, corrélativement, les pensions sont imposables dans les conditions de droit commun lorsqu'elles sont servies. Ainsi, le régime fiscal applicable au PERP est équivalent à celui des autres régimes de retraite, à l'étranger comme en France notamment pour les régimes obligatoires de base, dont la logique repose également sur celle du revenu différé. Le Conseil constitutionnel a déjà admis le principe de mécanismes fiscaux incitant à la constitution d'une épargne en vue de la retraite, reposant sur la déductibilité des cotisations et l'assujetissement à l'impôt du revenu différé (décision n°97-388 DC du 20 mars 1997).
Il faut aussi souligner que ce régime fiscal a vocation à s'appliquer à tous les contribuables et que le législateur a décidé de l'assortir d'un plafond de déduction. Dans ces conditions, il apparaît qu'en fixant, par les dispositions déférées de l'article 82 de la loi de finances pour 2004, les limites du mécanisme de déduction fiscale, le législateur a pris les mesures appropriées pour prévenir des ruptures caractérisées de l'égalité entre les contribuables.
Enfin, et en tout état de cause, on doit souligner qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'imposait au législateur de recourir à une technique fiscale plutôt qu'à une autre. Il n'était dès lors nullement tenu de mettre en place un mécanisme de crédit d'impôt de préférence à un dispositif de déduction du revenu. Le principe d'égalité, en particulier, n'a pas pour effet de contraindre le législateur à octroyer, par la voie d'un mécanisme inspiré du crédit d'impôt, une aide directe aux contribuables non imposables.
VI/ Sur l'article 117
A/ L'article 117 prévoit un dispositif d'information de l'Etat par les collectivités territoriales et leurs établissements publics, selon des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, préalablement aux mouvements de fonds qui affectent le compte du Trésor.
Les auteurs du recours soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient les articles 34 et 72-2 de la Constitution.
B/ Ces critiques ne sont pas fondées.
On doit relever, de façon liminaire, que l'obligation faite aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de déposer leurs disponibilités auprès de l'Etat résulte d'une disposition de valeur organique. En effet, l'article 26 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances impose cette obligation sous réserve de dérogations résultant de dispositions expresses de loi de finances, au nombre desquelles figurent d'ailleurs les dispositions de l'article 116 de la loi de finances pour 2004. On doit aussi mentionner que l'article 117 de la loi déférée vise à garantir le respect d'engagements internationaux de la France résultant de l'article 101 du Traité instituant la Communauté Européenne, selon lequel la banque centrale ne peut consentir d'avances aux différents organismes publics : en pratique, ces stipulations reviennent à interdire tout solde débiteur à la Banque de France sur le compte du Trésor qui consolide toutes les opérations de l'Etat mais aussi celles des collectivités locales et de leurs établissements publics.
Au regard de l'exigence organique résultant de l'article 26 de la loi organique relative aux lois de finances, la disposition critiquée de l'article 117 de la loi déférée ne peut être regardée comme portant atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Il ne s'agit, en effet, que de l'institution d'un simple mécanisme d'information préalable par les collectivités locales de certains des mouvements financiers qu'elles entendent effectuer. Comme il importe de veiller à ce que les mouvements financiers qui affectent chaque jour le compte du Trésor évitent toute situation négative, il est nécessaire de procéder à des prévisions fines : l'information préalable établie par l'article 117 vise à rendre possibles ces prévisions et à permettre, par ailleurs, une gestion de trésorerie mieux ajustée et économe des deniers publics. On peut d'ailleurs observer que le mécanisme institué par l'article 117 généralise un dispositif qui avait été mis en pratique vis-à-vis de grandes collectivités territoriales.
Les collectivités conservent naturellement la liberté de disposer de leurs ressources dans le cadre législatif et réglementaire en vigueur. L'article 117 n'a ainsi d'incidence que sur les modalités d'exécution des décisions financières des collectivités territoriales ; il ne concerne qu'une partie limitée de ces opérations, à savoir celles portant sur des montants supérieurs ou égaux à un million d'euros. On doit souligner, en outre, que l'éventuel manquement à cette obligation d'information n'expose pas les collectivités à une sanction, mais à un simple report technique de l'opération de quelques heures dans l'hypothèse - à ce jour jamais constatée - où le compte du Trésor serait en déficit.
Dans ces conditions la disposition critiquée ne peut être regardée comme portant atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. En définissant précisément sa teneur et sa portée - simple obligation d'information pour les mouvements financiers affectant le compte du Trésor - le législateur a épuisé sa compétence et pouvait renvoyer à un décret le soin de fixer les seuils quantitatifs de déclenchement de cette information ainsi que les conséquences d'ordre technique qui résulteraient d'un défaut d'information.
VII/ Sur l'article 140
A/ L'article 140, modifiant les articles L 862-2 et L 862-4 du code de la sécurité sociale, prévoit le versement aux caisses primaires de sécurité sociale qui gèrent la couverture complémentaire de la couverture maladie universelle du risque maladie du même forfait que celui dont bénéficient les organismes complémentaires. Il relève, en outre, ce forfait à hauteur de 300 euros par bénéficiaire et par an.
Les auteurs du recours estiment que les dispositions en cause, en unifiant la participation financière des caisses primaires d'assurance maladie et des organismes complémentaires, reviennent sur les dispositions antérieures qui les traitaient différemment, lesquelles avaient été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Ils soutiennent en outre que cette unification bouleverserait l'équilibre financier résultant de la loi du 27 juillet 1999 et entrainerait une charge nouvelle pour les caisses d'assurance maladie.
B/ Le Conseil constitutionnel ne pourra faire sienne cette argumentation.
On doit observer que la disposition critiquée se borne à modifier les conditions de financement des gestionnaires de la couverture maladie universelle complémentaire, sans modifier les droits des bénéficiaires de la couverture complémentaire. Il s'agit seulement d'unifier les relations financières entre le fonds de la couverture maladie universelle et les organismes gestionnaires de cette couverture complémentaire, à savoir les caisses primaires d'assurance maladie et les organismes complémentaires. Cette unification est accompagnée d'un net relèvement du forfait de 282 euros à 300 euros par personne et par an, soit une augmentation de 6,3% après celle de 24% à laquelle il a été procédé en 2003.
Il est vrai que lors de la création de la couverture maladie universelle complémentaire le législateur avait choisi de traiter différemment les organismes complémentaires et les caisses primaires d'assurance maladie, s'agissant des conditions de remboursement par l'Etat des dépenses exposées par ces organismes : les caisses primaires étaient remboursées en fonction des dépenses exposées, alors que les organismes complémentaires faisaient l'objet d'une prise en charge forfaitaire. Le Conseil constitutionnel a admis que cette différence de traitement ne portait pas atteinte au principe d'égalité, en raison des différences de situation séparant ces deux catégories d'organismes au regard de l'objet de la loi (décision n°99-416 DC du 23 juillet 1999).
Pour autant, on doit souligner que le principe constitutionnel d'égalité, s'il ne s'oppose pas à ce que le législateur traite différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes, n'implique nullement que le législateur ne puisse traiter de façon identique des personnes dont on pourrait soutenir qu'elles sont dans une situation différente. En décidant d'unifier le régime de prise en charge de la couverture maladie universelle complémentaire, le législateur n'a, dès lors, pas méconnu l'autorité qui s'attache aux décisions du Conseil constitutionnel ni méconnu le principe constitutionnel d'égalité. Il lui était au surplus loisible de modifier les dispositions législatives antérieurement adoptées. Au demeurant, on doit remarquer que si les organismes complémentaires ne sont pas tenus de participer au dispositif de la couverture complémentaire à la différence des caisses primaires d'assurance maladie, ils n'ont, pas plus que les caisses primaires, le droit de sélectionner les risques et de refuser la prise en charge de personnes demandant à bénéficier de la couverture complémentaire, dès lors qu'ils décident de participer au dispositif.
On doit enfin indiquer que, contrairement à ce qui est soutenu, une provision fondée sur l'hypothèse de comportements inchangés a été prise en compte dans l'équilibre financier déterminé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.
Pour ces raisons, le Gouvernement considère que les critiques adressées par les auteurs du recours ne sont pas de nature à justifier la censure de la loi déférée. C'est pourquoi il estime que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.
I - Sur l'absence de sincérité de la loi de finances pour 2004
La loi de finances pour 2004 doit être analysée comme méconnaissant le principe constitutionnel de sincérité tel qu'il s'impose en application de l'article 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1ier août 2001 relative aux lois de finances et tel que la jurisprudence du Conseil constitutionnel l'a établi notamment dans la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 (considérants 3 à 8).
L'article 32 de la loi organique relative aux lois de finances dispose en effet que : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. ». Cet article fixe les conditions dans lesquelles le principe de sincérité doit s'apprécier. Il lui donne une portée renforcée, comme en ont témoigné les travaux préparatoires à l'élaboration de la loi organique. Ainsi, il est précisé page 170 du volume I des travaux préparatoires : « Le principe de sincérité implique que l'évaluation des charges et des ressources de l'Etat soit réalisée avec « bonne foi », et ce, aussi correctement que possible, compte tenu des informations disponibles. ».
Le Conseil constitutionnel a par ailleurs encadré l'exigence de sincérité en considérant dans la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 que si au cours de l'exercice « les grandes lignes de la loi de finances s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative. ».
Ceci conforte et précise le sens donné au principe de sincérité des lois de finances selon lequel la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.
La loi de finances pour 2004 méconnaît le principe de sincérité dans la mesure où le Gouvernement a commis une erreur certaine, manifeste et volontaire dans la présentation et la détermination des objectifs en matière de déficits publics et des plafonds de dépenses, ne permettant pas au Parlement d'exercer ses prérogatives et conduisant à fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.
La conformité à la Constitution de la loi de finances pour 2004 ne peut qu'être mise en cause de ce point de vue. Il ne s'agit pas de mener une querelle d'experts sur le caractère réaliste ou non des hypothèses économiques, mais de montrer que le Gouvernement ne fait pas preuve de la prudence nécessaire dans la détermination des objectifs d'évolution des finances publiques.
Il ne tire pas toutes les leçons des dérives constatées notamment à compter des évaluations faites dans le cadre de l'audit de la situation des finances publiques réalisé par Messieurs Jacques Bonnet et Philippe Nasse et présenté le 24 juin 2002.
Il s'exonère également des recommandations du Conseil constitutionnel exprimées l'an dernier sur le contrôle de sincérité d'une façon telle que ne peut qu'être confortée l'erreur manifeste d'appréciation de l'évolution des finances publiques.
1/ L'insincérité dans la gestion et la présentation des dépenses publiques
insincérité lors de la construction du collectif de juillet 2002 et de la loi de finances pour 2003
En juin 2002, l'audit des finances publiques a estimé que pour l'année 2002, les déficits publics pourraient atteindre entre 2,4% et 2,6%. Le Gouvernement a alors retenu l'hypothèse la plus pessimiste de 2,6% du PIB, pour construire le projet de loi de finances rectificative de l'été 2002. Au total, l'année 2002 s'est soldée par un résultat de 3,1% du PIB, soit 0,5% au-delà de l'hypothèse la plus pessimiste. Si l'on peut voir dans ce résultat, pour partie, les effets des inévitables erreurs inhérentes à l'exercice de prévision économique, il ne peut pas être expliqué ni compris sans faire référence aux politiques publiques menées pour y parvenir.
Ainsi, la Cour des comptes a estimé que la dégradation finalement constatée en 2002 résultait pour les deux tiers d'une volonté délibérée de l'actuel Gouvernement de dégrader les finances publiques, laissant ainsi filer le déficit. Cette analyse a été reprise par le commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires, Monsieur Pédro Solbès, qui dans une interview au journal Le Monde daté du 12 octobre déclarait que : « La France s'est mise elle-même dans cette situation. ».
L'exécution du budget de l'Etat pour 2002 traduit parfaitement la volonté de dissimulation du Gouvernement. Sur l'ensemble de l'année, les dépenses publiques ont progressé de 4,3%, en tenant compte des dépenses supplémentaires pour un montant de 4,96 milliards d'euros votées dans la loi de finances rectificative pour 2002 n° 2002-1050 du 6 août 2002.
Le projet de loi de finances pour 2003 a par la suite été construit sur la base des dépenses de la loi de finances pour 2002 majorées des dépenses du collectif d'été. Il s'agit là d'un manquement à la règle budgétaire selon laquelle la norme de progression des dépenses publiques doit être fixée par rapport à la loi initiale.
En procédant ainsi, le Gouvernement a volontairement voulu minorer la norme affichée de l'évolution des dépenses publiques prévue pour 2003. Cet artifice ne sera confirmé par la Cour des comptes de façon définitive que lors de la présentation de la loi de règlement pour 2003. Il traduit cependant la volonté de masquer la réalité de l'évolution particulièrement dynamique des dépenses et des déficits publics.
Ceci traduit parfaitement les contradictions auxquelles doit faire face le Gouvernement. D'un côté, il veut financer les promesses électorales qui ont été faites au printemps 2002. D'un autre côté, il souhaite montrer sa capacité à gérer les finances publiques dans l'esprit des engagements européens de la France. Le Gouvernement fait ainsi preuve d'une volonté manifeste d'insincérité, voire utilise l'insincérité comme mode de gestion.
insincérité en raison des discussions concomitantes à la procédure parlementaire avec l'Union européenne
Ces contradictions renvoient directement aux conséquences de la politique budgétaire et fiscale menée par le Gouvernement sur l'évolution des finances publiques et font écho aux critiques de la Cour des comptes et de la Commission européenne sur la responsabilité directe du Gouvernement dans l'évolution de la situation budgétaire.
Les choix budgétaires et fiscaux se résument aux baisses de l'impôt sur le revenu et de l'impôt de solidarité sur la fortune, qui, comme l'a reconnu le ministre de l'économie et des finances, ne se sont « pas forcément traduites par une augmentation de la consommation ». Les choix du Gouvernement ont ainsi accentué le ralentissement de la croissance et entraîné la chute des recettes fiscales et non fiscales.
Le projet de loi de finances rectificative pour 2003 de fin d'année prévoit un recul des recettes fiscales de 7,5 milliards d'euros et des recettes non fiscales de 2 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale. Ce projet ne peut pas être considéré comme répondant à la réserve du Conseil constitutionnel exprimée au considérant 7 de la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002. Il s'agit en effet du traditionnel collectif de fin d'année et en aucun cas d'un projet permettant de corriger l'écart constaté entre l'exécution et les prévisions en ce qui concerne les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.
Cet écart a pu être constaté tout au long de l'année. Dès le premier trimestre de l'année 2003, la Commission européenne a souhaité que la France corrige la situation de dérive de ses finances publiques. La situation est telle que notre pays a été tout au long de l'année 2003 sous la menace d'une sanction de l'Union européenne pour déficit excessif. Pour 2003, le niveau annoncé des déficits publics est de 4% du PIB. Ce mauvais résultat est obtenu malgré les annulations de crédits intervenues régulièrement tout au long de l'année.
Il est à cet égard intéressant de noter la concomitance des décrets d'annulation de crédits avec les étapes de la procédure de mise en demeure de la France par la Commission européenne pour que soit mis un terme à la situation de déficit excessif. Un premier décret d'annulation de crédits a été pris le 14 mars 2003. Il portait sur 1,439 milliard d'euros de crédit de paiement. Un deuxième décret d'annulation de crédits a été pris le 3 octobre 2003. Il portait sur 1,115 milliard de crédit de paiement. Un troisième décret d'annulation de crédits a été présenté le 19 novembre dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2003. Il porte sur 1,72 milliard de crédits de paiement.
Pourtant, malgré les gages qu'il a voulu donner avec ces annulations successives tout au long de l'année 2003, le Gouvernement n'a pas suffisamment respecté les recommandations de la Commission européenne pour corriger dès 2003 la situation de déficit excessif, entraînant ainsi la poursuite de la procédure prévue à l'article 104, paragraphe 9, du Traité instituant la Communauté européenne.
Une nouvelle recommandation a été proposée au Conseil des ministres européens par la Commission européenne le 3 octobre 2003. Elle faisait suite à la décision du 3 juin 2003 fixant au 3 octobre la date avant laquelle la France devait avoir pris des mesures permettant de réduire le déficit sous la barre des 3% du PIB dès 2004.
Le 25 octobre, le Conseil des ministres de l'économie et des finances a donné une forme de sursis à la mise en demeure faite à la France. Toujours est-il qu'à cette occasion le Gouvernement français s'est manifestement engagé sur des mesures rapides de corrections budgétaires pour l'année 2004 sans qu'à aucun moment le Parlement ne soit saisi et informé de l'état de ces discussions et des engagements pris, qui ont pourtant un impact direct sur la façon dont sera exécutée la loi de finances pour 2004.
Le principe de sincérité ne saurait tolérer que l'information des institutions européennes, tirée des obligations conventionnelles de la France, se fasse au détriment de l'information du Parlement qui en l'occurrence n'est plus en mesure d'exercer ces prérogatives.
L'examen par le Parlement du projet de loi de finances prend ainsi un aspect virtuel et fictif, dès lors que le Gouvernement procède, par ailleurs et par des voies différentes de la procédure parlementaire, à des ajustements de nature à modifier sensiblement l'équilibre budgétaire.
insincérité dans la présentation des plafonds de dépenses pour 2004
En 2004, il est avéré dès la présentation du projet de loi de finances que les objectifs en matière de dépenses ne sont pas sincères. Le 30 septembre 2003, le ministre du budget a en effet précisé devant la commission des finances de l'Assemblée nationale qu'il proposerait « tout naturellement au Premier ministre des mesures en ce sens au début du prochain exercice, de manière à éviter tout dérapage. ». Il faisait référence à des gels de crédits, voire des annulations, que le Gouvernement envisageait de mettre en oeuvre dès le début de l'année 2004.
Bien entendu, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel notamment dans le considérant 5 de la décision n° 2002-464 du 27 décembre 2002, « le vote par le Parlement, dans la loi de finances, des plafonds afférents aux grandes catégories de dépenses et des crédits mis à la disposition des ministres n'emporte pas, pour ces derniers, obligation de dépenser la totalité des crédits ouverts ».
Mais la pratique qui consiste à opérer un décalage systématique entre le niveau des dépenses soumis au vote du Parlement et le niveau des dépenses effectivement envisagées et concrètement engagées par le Gouvernement ne doit pas devenir le mode normal d'évaluation et de présentation des dépenses de l'Etat.
Pourtant, dès la présentation du projet de loi de finances pour 2004, le Parlement est informé par le Gouvernement que le plafond de dépenses proposé ne sera pas celui qui sera mis en oeuvre. L'intention du Gouvernement est très clairement présentée par le ministre délégué au budget, lors de la deuxième séance du mardi 14 octobre 2003, en réponse à l'exception d'irrecevabilité défendue par Didier Migaud : « Le Ministre délégué au budget ne peut qu'espérer, en début de gestion, une mise en réserve de crédits, non pas pour dépenser moins, ..., mais simplement pour pouvoir respecter l'autorisation qui est donnée par la représentation du peuple français. ».
La prétendue bonne gestion dont voudrait faire preuve le ministre, ne doit pas être confondue avec le respect des règles budgétaires. La mise en réserve de crédits n'est pas constituée pour faire face en cours d'exercice à un événement conjoncturel imprévu. Elle correspond simplement à la volonté du Gouvernement de faire des économies par rapport au plafond de dépenses votées. Il y a ainsi un détournement des règles prévues à l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
En effet, l'article 14 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit qu'afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire, un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, mais que toutefois le montant cumulé des crédits ainsi annulés ne peut dépasser 1,5% des crédits ouverts par la loi de finances.
Ce seuil n'était pas dans l'esprit du législateur de 2001 une forme « de droit d'entrée automatique » dans la procédure d'annulation de crédits. Le législateur n'a en effet pas souhaité mettre en place une facilité de gestion que l'actuel Gouvernement utilise volontairement pour permettre aux ministres dépensiers de présenter au vote du Parlement un budget acceptable. Il n'a pas souhaité à ce titre créer une possibilité pour le Gouvernement d'annuler, dès après le vote de la loi, 1,5% des crédits de l'année.
Au contraire, le législateur organique de 2001 a souhaité instituer un seuil qui offre une certaine souplesse de gestion tout au long de l'exercice, sans pour autant négliger le rôle du Parlement, dans la mesure où, au-delà du seuil de 1,5%, le Gouvernement devrait présenter un projet de loi de finances rectificative pour que le Parlement se prononce sur une détérioration de l'équilibre budgétaire et sur les moyens d'y mettre un terme.
Il apparaît que telle n'est pas la pratique du Gouvernement. Ainsi en 2003, est constituée dès les premiers jours de février, une réserve de 3,9 milliards d'euros représentant 1,45% de la totalité des crédits votés à peine quelques semaines plus tôt. Il convient de signaler que cette somme représente environ 70% des mesures nouvelles prévues par la loi de finances initiale pour 2003. Dès le mois de mars, la raison d'être de cette mise en réserve est apparue pour ce qu'elle était, à savoir annuler purement et simplement des crédits votés quelques semaines auparavant.
En effet, le 14 mars 2003, un décret d'annulation de 1,439 milliard d'euros de crédits est publié au Journal officiel. Au total, c'est une somme quasi égale au montant des gels qui sera annulée sur l'ensemble de l'exercice. En effet, le projet de loi de finances rectificative pour 2003 fixe à la date du 19 novembre 2003 un total de 3,37 milliards d'euros de crédits annulés depuis le début de l'année.
La constitution d'une réserve dès les premières semaines de l'exercice d'un niveau certes inférieur mais proche du seuil de 1,5% prévu à l'article 14 de la loi organique est éclairante sur l'intention du Gouvernement. Il ne peut s'agir de constituer une réserve destinée à prévenir la détérioration de l'équilibre budgétaire. A cette époque de l'année, aucun élément conjoncturel nouveau, qui n'ait déjà été diagnostiqué, n'existe en réalité, sauf à considérer que le Gouvernement admette enfin, mais sans le dire, que les hypothèses économiques retenues pour la construction et le vote du projet de loi de finances étaient effectivement insincères.
La pratique budgétaire ne peut tendre vers une surestimation systématique en loi initiale des dépenses exécutées d'un niveau proche de 1,5% du total des crédits. C'est malheureusement ce que fait le Gouvernement dès les premières semaines de 2003, ce que démontre parfaitement a posteriori l'équivalence entre le niveau de mise en réserve et le niveau total d'annulations sur l'ensemble de l'année.
C'est une situation en tout point comparable que l'on retrouve dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004. Le ministre chargé du budget annonce, avant le vote définitif du projet de loi de finances que des mises en réserve de crédits et des annulations seront effectuées dès les premiers jours de l'exécution. En agissant ainsi, on ne peut pas considérer que le Gouvernement cherche à prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire, sauf à considérer que, dès la présentation du projet de loi de finances voire tout au long du débat parlementaire, le Gouvernement est parfaitement conscient de la réalité de l'évolution des finances publiques et que malgré tout, il ne demande pas au Parlement de se prononcer sur cette réalité.
Il y a là un manquement au principe de sincérité, puisque le Gouvernement ne procède pas à une évaluation de « bonne foi » des charges de l'Etat, et qu'il fait preuve ainsi d'une intention manifeste de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.
Sans vouloir remettre en cause la pratique des mises en réserve de crédits, il est cependant important de considérer qu'elle ne peut pas être utilisée comme le fait le Gouvernement qui en détourne l'esprit dans le seul but de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire.
Pour s'en convaincre, il est important de se référer au rapport au Parlement de la Cour des comptes sur les décrets d'avance des 16 juin, 8 septembre, 17 novembre et 26 novembre 2003. La Cour des comptes constate en effet que pour financer une partie des ouvertures de crédits mise en oeuvre par voies administratives en cours de gestion, le Gouvernement a recours à des annulations sur certains chapitres budgétaires de crédits manifestement surévalués en loi initiale et que de telles pratiques posent « une nouvelle fois la question de la sincérité du budget soumis au vote du Parlement. »
Comme l'a reconnu le Premier président de la Cour des comptes dans une interview au Figaro le 4 novembre 2002 : « il est paradoxal de faire voter aux parlementaires un plafond de dépenses en annonçant quelques semaines plus tard qu'il n'est qu'indicatif ». La sincérité et la lisibilité de la loi de finances n'en sortent pas, loin s'en faut, renforcées.
Pour 2004, les mises en garde du Ministre du budget interviennent dès le mois de septembre 2003. Le Gouvernement soumet au vote du Parlement un plafond de dépenses dont il sait déjà qu'en réalité, il sera très supérieur au montant constaté au moment de l'exécution. Le Gouvernement fait ainsi preuve d'une volonté manifeste de ne pas présenter des plafonds de dépenses publiques conformes à ce que sera la réalité de l'exécution. En agissant ainsi, il méconnaît le principe de sincérité.
En effet, respecter le principe de sincérité ce n'est pas uniquement annoncer au Parlement ce que risque d'être l'exécution de la loi de finances, c'est inscrire dans le projet de loi initial l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler.
Autrement dit, la sincérité c'est traduire le plus objectivement possible dans le projet de loi soumis au vote du Parlement la réalité budgétaire de l'année à venir, et non pas se contenter d'annoncer, préalablement au vote du Parlement, que la réalité pourrait différer sensiblement des sommes effectivement soumises au vote. La sincérité ce n'est pas seulement dire la vérité, c'est l'inscrire dans la loi pour que le Parlement soit en mesure à son tour d'exprimer un vote sincère.
En guise de première conclusion, on doit également considérer que respecter la règle de sincérité budgétaire, c'est aussi, d'une certaine façon, tirer les leçons des évènements intervenus en cours d'année. S'il n'appartient pas au Conseil constitutionnel d'apprécier sur le plan politique la pertinence des décisions du Gouvernement et du Parlement, il lui revient cependant de prendre en compte l'ensemble des éléments qui peuvent constituer des manquements au principe de sincérité. Parmi ces éléments, figurent ainsi l'ensemble des griefs évoqués ci-dessus.
2/ L'insincérité dans la présentation de l'objectif de réduction des déficits publics
Les hypothèses économiques retenues par le Gouvernement ne sont pas cohérentes avec l'hypothèse de réduction des déficits publics. Il ne s'agit pas là non plus de mener une querelle d'experts sur le réalisme ou non des hypothèses économiques. En revanche, il apparaît clairement que les conséquences des hypothèses retenues sur l'évolution du déficit de l'Etat et sur celui de la sécurité sociale ne sont pas sincères.
L'hypothèse d'une croissance en valeur du PIB de 1,7% en 2004 est probablement légèrement optimiste, car elle est construite sur la base d'une croissance pour 2003 de 0,5%, qui apparaît d'ores et déjà surévaluée. Il n'en reste pas moins que contrairement à l'an dernier, elle n'est pas totalement déconnectée des prévisions des conjoncturistes publics et privés. L'effet de la surévaluation de la base de croissance pour 2003 sur 2004 fait partie des erreurs inhérentes à l'exercice de prévision en matière économique.
En revanche, cette année, il n'est pas crédible de prétendre ramener les déficits publics à 3,6% du PIB avec une croissance de 1,7%, à politique budgétaire et fiscale inchangée. Les prévisions en la matière du groupe technique de la Commission économique de la Nation ont été collectées, comme l'indique le tome I du rapport économique, social et financier le 19 septembre 2003, soit quelques jours avant la présentation par le Gouvernement du projet de loi de finances pour 2004.
Le groupe technique, constitué d'un ensemble d'organismes économiques et financiers, constate en effet que la prévision de croissance retenue par le Gouvernement est proche de la sienne. En revanche, il considère, en tout état de cause, que les évolutions des finances publiques prévues par le Gouvernement sont trop optimistes, et que par conséquent le niveau des déficits publics pour 2004 sera plutôt compris entre 4% et 4,5% du PIB.
En réalité, les conjoncturistes affirment que l'objectif de réduction n'est réalisable qu'à condition d'intégrer encore des économies supplémentaires voire des recettes supplémentaires.
Dans la mesure où les économies réalisées jusqu'à présent ont porté sur les dépenses d'investissement, elles ont un effet de ralentisseur de la croissance, cette situation renvoie immédiatement aux conséquences sur l'évolution des finances publiques des choix budgétaires et fiscaux du gouvernement.
De même, la suppression d'un jour férié qui serait accompagnée d'un prélèvement de 0,3% sur la masse salariale des entreprises s'inscrit dans cette logique en jouant également un effet ralentisseur de la croissance.
Nous sommes face à une politique de fuite en avant où le Gouvernement, par ses choix, entraîne inexorablement la croissance vers le bas, où il ne fait que constater sa chute et avec elle la dérive des déficits publics sans reconnaître sa propre responsabilité.
La tentative de diversion opérée par le Gouvernement qui présente une évolution favorable du solde structurel du budget de l'Etat ne saurait emporter la conviction du Conseil constitutionnel sur la volonté de respecter le principe de sincérité.
Le solde structurel est une notion peu convaincante, et ce d'autant plus qu'il n'y a pas à proprement parler de définition communément admise.
3/ L'insincérité par le non respect des décisions du Conseil constitutionnel
Le contrôle du principe de sincérité budgétaire ne peut demeurer une coquille vide. Le considérant 7 de la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002 en a fixé les contours en invitant le Gouvernement à présenter au Parlement en cours d'exécution et non pas en fin d'exécution un projet de loi de finances rectificative en cas d'écart sensible entre les objectifs et l'exécution budgétaire.
Le gouvernement n'a manifestement pas considéré que l'écart était suffisamment sensible. Pourtant, les recommandations de la Commission européenne, dès le premier trimestre, auraient, d'une certaine façon du mettre en alerte le Gouvernement. Ainsi, il est à redouter que l'appel fort du Conseil constitutionnel à présenter un projet de loi de finances rectificative demeure une notion vide de sens et d'application en dehors des années d'alternance politique.
Il est vrai que d'une certaine façon, le Gouvernement a souhaité répondre par avance à ce type de critique dans les observations sur le recours du groupe socialiste de l'Assemblée nationale contre la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.
En défense sur le non respect de l'engagement pourtant pris cette fois devant le Parlement de présenter un projet de loi financement de la sécurité sociale en cas d'écart significatif entre les prévisions de la loi initiale et celles résultant de la commission des comptes du printemps, le Gouvernement a ainsi indiqué «  qu'au plan technique, la révision des estimations n'est pas en principe disponible avant le 15 juin et qu'à compter de cette date la préparation puis la discussion d'un projet de loi de financement rectificatif se heurterait à des difficultés sérieuses et n'aurait, en tout état de cause, qu'une utilité relative. ».
Si le Gouvernement présentait une explication de même nature pour justifier la non présentation en cours d'année d'un projet de loi de finances rectificative, le Conseil constitutionnel ne pourrait retenir cette argumentation. Les difficultés techniques ne sauraient servir de raison à la non présentation d'un projet de loi de finances rectificative, sauf à considérer que la volonté politique s'effacerait devant des raisons techniques.
Si tel était le cas, comment expliquer qu'au printemps 2002, le Gouvernement a pu, en quelques semaines, faire procéder à un audit des finances publiques, dans le but de présenter au Parlement dans le cadre d'une session extraordinaire un projet de loi de finances rectificative ?
Il apparaît de plus en plus clairement, que le Gouvernement n'a finalement que peu de considérations pour les décisions et les réserves que peut émettre le Conseil constitutionnel. Bien entendu, il n'appartient pas au Conseil de juger rétroactivement de la méconnaissance du principe de sincérité. En revanche, les pratiques du Gouvernement constituent un élément d'appréciation à la lumière duquel le Conseil peut juger de sa volonté réelle de respecter le principe de sincérité.
Il apparaît donc que le Conseil constitutionnel a rendu l'an dernier sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 mais aussi sur la loi de finances pour 2003 deux décisions invitant le Gouvernement à présenter en cas d'écart entre les objectifs votés et la réalité de l'exécution en cours d'année un projet de loi rectificative, et qu'en tout état de cause, le Gouvernement considère qu'il ne peut pour des raisons techniques en tenir compte.
En ce qui concerne la loi de finances, le traditionnel collectif de fin d'année ne saurait constituer une réponse à l'invitation du Conseil constitutionnel telle qu'exprimée l'an dernier dans la décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002.
Même si en matière de loi de finances, conformément à l'article 14 de la loi organique du 1ier août 2001, le Gouvernement peut toujours prendre par décret des mesures d'annulation de crédits dans la limite de 1,5% des crédits ouverts dans la loi de finances initiale et en informant préalablement les commissions permanentes compétentes du Parlement, le respect du principe de sincérité suppose également de tenir compte des décisions du Conseil.
Il convient donc que le contrôle de sincérité soit à la mesure des différents gardes fous posés l'an dernier par le Conseil constitutionnel après l'adoption en juillet 2001 de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.
II - Sur l'article 3
L'article 3 a pour objet d'une part d'actualiser le montant de la prime pour l'emploi instaurée par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 en indexant son montant sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac, en rehaussant les seuils de revenus servant au calcul de la prime et des majorations, et en procédant à une très faible hausse des taux servant au calcul de la prime de l'ordre de 4,55%.
D'autre part, est mis en place un dispositif permettant le versement d'un acompte de la prime due à certains demandeurs d'emploi ou titulaires de minima sociaux reprenant une activité professionnelle.
Cet acompte, d'un montant forfaitaire de 250 euros, serait versé aux personnes justifiant d'une activité professionnelle d'au moins 6 mois, après avoir été en recherche d'emploi ou titulaires de minima sociaux dans les 6 mois précédents. Il était initialement prévu que les demandes visant à obtenir le bénéfice de cet acompte qui auraient été formulées sur la base de renseignements inexacts donneraient lieu à l'application d'une amende fiscale de 100 euros.
Cette disposition a été corrigée par un amendement adopté à l'Assemblée nationale qui prévoit que l'amende doit être conditionnée par l'établissement de la mauvaise foi de l'intéressé.
Malgré cette correction, il apparaît que la disposition critiquée déroge aux principes généraux du droit et notamment au respect des droits de la défense. En effet, l'ajout tardif d'une référence à la nécessité d'établir la mauvaise foi du déclarant ne saurait en aucun cas tenir lieu à elle seule de garantie procédurale. Du reste, aucune référence n'est faite dans la loi aux procédures et garanties applicables, non plus qu'à aucune procédure de réclamation.
Il apparaît également que la disposition critiquée établit des sanctions automatiques et disproportionnées par rapport à l'objet de la loi, en méconnaissance de l'article 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen qui dispose que « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».
L'amende prévue - de 100 euros - représente en effet une sanction hors de proportion avec l'avantage qui pourrait être retiré d'une déclaration inexacte, qui ne représente en réalité qu'une « avance de trésorerie » d'un montant de 250 euros, dont il faut garder à l'esprit qu'elle est en tout état de cause remboursable puisque l'article 3 précise qu'il s'agit d'un acompte.
Comme l'a justement rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997, il ne saurait être question d'excuser la fraude fiscale, ni en entraver la légitime répression, mais d'assurer la conciliation des principes à valeur constitutionnelle issus des articles 8 et 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.
Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que censurer cette disposition.
III - Sur les articles 28 et 53
L'article 28 modifie les quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte d'affectation spéciale n°92-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien.
L'article 53 propose de mettre en oeuvre l'article 60 de la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer qui dispose que : « l'État verse aux régions de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, à la collectivité départementale de Mayotte, à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna une dotation de continuité territoriale ».
Comme l'a bien relevé le rapport spécial n°1110 annexe 24, cette disposition constitue en réalité un élargissement des missions du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA). Il faut rappeler que le FIATA comprend déjà au nombre de ses missions l'intervention en outre-mer.
Toutefois, cette intervention est destinée à assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire. Elle s'adresse donc aux transporteurs aériens, et non à des collectivités territoriales.
La dotation de continuité territoriale créée par la loi du 21 juillet 2003 vient par ailleurs compléter le passeport mobilité, dont les crédits sont inscrits au chapitre budgétaire 46-94 du budget de l'outre-mer.
Le FIATA est doté de ressources fiscales provenant de la taxe d'aviation civile, due par les compagnies d'aviation civile en fonction du nombre de passagers, de fret ou de courrier embarqué au départ de la métropole et des DOM. Dans les territoires d'outre-mer, ni la taxe d'aéroport, ni la taxe de l'aviation civile ne sont prélevées, la fiscalité y relevant a priori de la compétence des gouvernements territoriaux.
Or, ceux-ci n'ont pas institué de taxes similaires. En l'absence d'autre ressource, le financement des missions précitées est aujourd'hui assuré, pour les aéroports relevant de l'État, par des subventions du FIATA.
La question peut donc se poser de l'adéquation entre la ressource et la dépense, à partir du moment où la taxe d'aviation civile n'est pas prélevée dans les territoires d'outre-mer, qui pourtant sont éligibles à la dotation de continuité territoriale.
Au surplus, la loi organique relative aux lois de finances a imposé pour l'affectation d'une recette à une dépense, dans son article 21 relatif au régime des comptes d'affectation spéciale, l'exigence d'une « relation directe » existant « par nature » entre les recettes et les dépenses.
Manifestement, cette exigence n'est pas satisfaite en l'espèce puisqu'il propose d'affecter une taxe, non perçue dans les TOM, due par des opérateurs qui n'ont souvent aucune activité en lien avec l'outre-mer, afin de financer des dépenses de solidarité nationale en direction de collectivités territoriales.
D'ailleurs, la dotation de continuité territoriale versée à la collectivité territoriale de Corse n'est pas inscrite sur un compte d'affectation spéciale, mais sur le chapitre budgétaire 41-57 du ministère de l'intérieur, alors pourtant que cette dotation a été créée avant que l'existence d'une relation directe existant par nature entre les recettes et les dépenses ne soit exigée par la loi organique relative aux lois de finances.
Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que censurer ces deux articles qui sont car ils méconnaissent les dispositions de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances en matière d'affectation de recettes à une dépense.
IV - Sur l'article 40
L'article 40 organise le transfert d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) aux départements, en compensation du transfert de compétences en matière d'insertion prévu par la loi, désormais adoptée par le Parlement, portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant le revenu minimum d'activité.
Or ce transfert ne respecte pas le principe de libre administration des collectivités territoriales, tel que précisé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ni les nouvelles règles constitutionnelles inscrites aux troisième et quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.
En premier lieu, la ressource transférée ne peut s'assimiler à une ressource propre.Ainsi, le gouvernement ne respecte pas l'esprit du législateur constitutionnel en transférant une part du produit d'un impôt national sans octroyer aux départements la capacité d'en fixer l'assiette ni surtout le taux. Pour le législateur, en effet, la notion d'autonomie financière et celle de ressources propres impliquaient le pouvoir de voter les taux et de fixer l'assiette d'un impôt affecté.
Le Président de la commission des finances écrivait ainsi dans son rapport pour avis (n° 377) sur le projet de loi adopté par le Sénat en première lecture relatif à l'organisation décentralisée de la République : « Plus généralement, le projet pose les fondements constitutionnels d'une fiscalité locale dont les collectivités maîtriseraient les éléments principaux, plutôt que d'affectation d'impôts d'État, dont les paramètres demeureraient déterminés par celui-ci, et dont les modalités de répartition échapperaient à l'échelon territorial. »
« De manière synthétique, les ressources propres paraissent devoir se limiter à celles dont les collectivités disposent d'une certaine maîtrise. Selon la direction générale de la comptabilité publique (citée par le rapport de la Commission des lois du Sénat n° 27 du 23 octobre 2002), il devrait s'agir des recettes de fiscalité directe et indirecte, ainsi que des produits du domaine et des produits d'exploitation. »
Enfin, le Président de la commission des finances rappelle opportunément dans ce même rapport ce qu'écrivait un commentateur de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : « Il n'y aurait pas, en effet, de libre administration si, faute de pouvoir déterminer le taux de l'impôt, une collectivité territoriale ne pouvait arbitrer entre une charge nouvelle entraînant un surcroît d'imposition et le statu quo. ».
On ne saurait mieux dire comment doit s'apprécier la notion de ressources propres, et au-delà le principe d'autonomie financière.
Or ce n'est pas ce que propose le gouvernement avec le transfert aux départements d'une part du produit de la TIPP pour un montant de 4,9 milliards d'euros. Il ne s'agit en effet assurément pas de transférer du pouvoir fiscal, car la TIPP restera un impôt national, et les départements n'auront pas la possibilité d'en fixer le taux puisque la répartition sera assurée par un simple arrêté ministériel, en fonction de statistiques de consommation. Les départements n'auront donc aucune prise sur cette ressource : ni sur les taux, ni sur l'assiette, ni sur la base.
Il ne s'agit donc en aucune manière de doter les départements d'une nouvelle ressource propre, mais purement et simplement d'instaurer à leur profit un nouveau prélèvement sur recettes, comme l'est par exemple la dotation globale de fonctionnement. C'est donc bien à une réduction du ratio ressources propres sur ressources totales des départements, et donc de leur autonomie financière, que conduirait l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004.
Cette disposition méconnaît donc l'intention de législateur constitutionnel de doter les collectivités territoriales de ressources sur lesquelles elles disposent d'une maîtrise totale, voire partielle, mais en tout état de cause leur assurant au minimum la capacité de voter les taux des impositions qui leurs sont affectées. L'entrée en vigueur de ce dispositif, en ce qu'elle assimilerait le transfert du produit d'un impôt national, sans le pouvoir d'en voter les taux, à des ressources propres, pourrait ouvrir la porte à une suppression de la fiscalité locale au profit de transferts massifs du produit d'impositions nationales.
On voit bien qu'une interprétation trop extensive de la notion de ressources propres aurait des effets totalement paradoxaux et de nature à affaiblir in fine le principe de libre administration des collectivités territoriales.
En second lieu, la diminution de l'autonomie financière des départements ne respecte pas l'esprit de la Constitution. Au-delà de la définition de la notion de ressources propres, il convient de préciser quel est le niveau en deçà duquel la part des ressources propres n'est plus déterminante, ce niveau n'étant pas défini dans la Constitution. Le gouvernement n'a guère été explicite durant le débat parlementaire sur la réforme constitutionnelle. Le ministre délégué aux libertés locales déclarait ainsi lors des débats que  : « Pour répondre à votre question, « déterminant », cela veut dire « qui donne un sens ». En l'occurrence, il s'agit d'assurer l'autonomie financière des collectivités locales. Il faut que la part des ressources propres soit d'un montant tel qu'elle détermine la liberté des collectivités. ».
En tout état de cause, il apparaît que la nouvelle disposition constitutionnelle vient renforcer l'exigence posée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. A l'occasion de l'examen de la saisine relative à la suppression de la « vignette » et de sa compensation pour les départements par une dotation, le Conseil constitutionnel a ainsi estimé « que les dispositions critiquées, si elles réduisent encore la part des recettes fiscales des collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources, ne le font pas au point d'entraver leur libre administration » (décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000). Dans une décision de 1991 (n° 91-298 DC du 24 juillet 1991), le Conseil avait estimé que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration.».
Ces décisions posent donc que le niveau actuel d'autonomie, pour chaque type de collectivités locales, est conforme à la Constitution. De même, le Conseil n'aurait pas manqué de signaler que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 avait pour effet de rendre inconstitutionnelle la situation actuelle, et aurait demandé au législateur de corriger sans tarder cette situation. Il ne l'a pas fait.
La question dès lors posée est de savoir s'il est possible de diminuer le taux d'autonomie fiscale des départements, comme le prévoit le projet de loi de finances pour 2004.
Jugée à l'aune du principe de libre administration, la disposition critiquée réduit bien « la part des recettes fiscales des collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources (...) au point d'entraver leur libre administration ». Le taux d'autonomie fiscale des départements, actuellement de 51,3%, diminuerait, après le transfert d'une part du produit de la TIPP, de l'ordre de 5 points, pour s'établir nettement en dessous de 50%. Cette diminution n'est compatible ni avec le principe de libre administration, ni avec l'esprit de la réforme constitutionnelle.
Soit le nouveau principe constitutionnel n'ajoute rien à celui de la libre administration et, s'il demeure possible de diminuer encore la part relative des recettes propres des collectivités locales dans leurs ressources totales, c'est avec mesure et non pas de façon massive comme le prévoit l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 ; soit le nouveau principe constitutionnel constitue une évolution par rapport à la situation actuelle, comme c'était l'ambition du gouvernement.
Dans ce cas, il faut considérer que l'affirmation de ce nouveau principe revient à figer, une fois pour toute, le niveau actuel des ressources propres et d'en faire un plancher, que l'on ne peut donc plus franchir à la baisse. Dès lors, toute diminution de la part relative des ressources propres, comme celle proposée ici, serait inconstitutionnelle.
On notera que c'est bien cette dernière orientation que semble proposer le projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 22 octobre dernier.
Certes, faute d'être entré en vigueur, le plancher prévu à l'article 3 du projet de loi organique ne peut être opposé à l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004. Pour autant, le principe constitutionnel de libre administration s'impose. Or il implique que, en l'état du droit, le taux d'autonomie des départements ne soit pas diminué dans des conditions telles que cela constituerait une entrave à la libre administration.
L'article 40 critiqué se contente en effet de transférer une somme strictement équivalente à la charge dont il se désengage. Ce faisant, s'il semble respecter formellement le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, il méconnaît en tout état de cause le deuxième alinéa de ce même article puisqu'il diminue le taux d'autonomie fiscale.
Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que censurer cette disposition qui méconnaît non seulement le principe de libre administration tel que défini par la jurisprudence du Conseil constitutionnel mais encore plus sûrement le nouveau principe d'autonomie financière défini à l'article 72-2 de la Constitution.
En troisième lieu, la nature et le montant de la ressource transférée ne permettent pas de respecter le principe de l'équivalence entre les charges et les ressources transférées.
Le gouvernement assure que le produit de la TIPP - qui représente l'essentiel des ressources transférées - est suffisamment dynamique pour couvrir la progression des charges, qu'il ne nie pas, à laquelle les collectivités locales auront à faire face. L'affirmation selon laquelle la TIPP serait une ressource spontanément dynamique et totalement corrélée à la croissance du PIB est tout simplement fausse.
En réalité, de 1991 à 2001 la consommation de carburants - sur laquelle est indexée la part de TIPP transférée aux départements a augmenté de 15% quand la croissance française progressait de près de 20% ! Ainsi, alors que le produit de la TIPP représentait 1,94% du PIB en 1994, son poids est tombé à 1,6% en 2001.
Cette faible progression de la consommation de carburants est cohérente avec les engagements pris par la France en matière de réduction des émissions gaz à effet de serre, au premier rang duquel figure le CO², dans le cadre du protocole de Kyoto. La France s'est en effet engagée en 1997 à stabiliser le niveau de ses émissions à l'horizon 2008-2012. Par ailleurs, le Commissariat général au Plan a élaboré, en septembre 1998, les perspectives énergétiques de la France à l'horizon 2020. Le scénario volontariste de ces perspectives prévoit que les pouvoirs publics veillent à ce que le développement économique soit compatible avec les exigences de santé publique et de restauration de la qualité de l'environnement. Autant d'objectifs que le Président de la République a fait siens. Selon ce scénario, la consommation finale de produits pétroliers diminuerait pour atteindre 73,2 millions de tonnes équivalent pétrole (tep) en 2020. Quant à l'hypothèse médiane, elle fait apparaître une stagnation de la consommation.
On comprend donc bien que l'affirmation d'une croissance spontanée de la consommation des produits pétroliers ne repose sur aucun fondement. Dès lors, si le produit de la TIPP devait progresser, ce serait exclusivement du fait d'une hausse de la pression fiscale, comme on l'a d'ailleurs constaté dans la période récente.
La comparaison de l'évolution des recettes de la TIPP, des dépenses au titre du RMI et de l'indice de progression de la DGF entre 1993 et 2002 est tout aussi éclairante. Selon le rapport pour avis du sénateur Mercier sur le projet de loi portant décentralisation du RMI et créant le RMA, les dépenses au titre du RMI ont progressé de 85% sur la période, la progression de la DGF a été de 25,3% et celle des recettes de TIPP de seulement 24,3% !
Priver les collectivités territoriales du pouvoir de voter le taux de cet impôt, dont seul le produit leur est transféré, revient donc à contraindre les collectivités territoriales à assister passivement à la création d'un écart chaque année plus grand entre les besoins à financer et les ressources disponibles.
Le danger n'est pas hypothétique mais au contraire certain. Le Gouvernement a d'ailleurs contribué à accentuer cet écart en ayant pris un certain nombre de décisions, qui entreront en vigueur en 2004, qui sont de nature à accroître significativement le nombre d'allocataires du RMI à partir de 2004, sans augmentation concomitante des ressources. C'est le cas notamment des restrictions dans le bénéfice de l'Allocation Spécifique de Solidarité (ASS), qui feront sortir, selon une note du ministère des affaires sociales destinée aux directions déconcentrées du travail, près de 250 000 du système de l'assurance chômage. Parmi ces personnes, le ministère estime que 75% d'entre elles deviendront allocataires du RMI, soit près de 190 000 !
Cette décision, prise parallèlement au transfert du RMI aux départements, constitue un transfert net de charges qui pèsera lourdement sur les budgets départementaux.
C'est d'ailleurs pour tenter d'y répondre partiellement que le Gouvernement a consenti à instaurer une clause de revoyure qui permettra, au titre des années suivantes, d'ajuster la compensation de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004. Il reste que l'essentiel des effets financiers induits par les décisions de l'Etat se feront sentir non pas en 2004 mais en 2005.
De même que les décisions relatives à l'ASS vont entraîner un transfert de charge au détriment des départements, la création du RMA va entraîner un surcoût pour les départements. Ce surcoût est estimé dans le rapport pour avis rédigé au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi portant décentralisation du RMI et créant le RMA à 20 millions d'euros en régime de croisière.
Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que censurer pour ces motifs la disposition.
V - Sur l'article 60
L'article 60 définit les limites de déduction des cotisations versées au titre de l'épargne retraite et des cotisations de retraite et de prévoyance. Il procède également à la suppression du dispositif particulier d'encouragement fiscal à l'épargne que représentait le « plan d'épargne populaire ».
Cet article, en mettant en place le « Plan d'épargne populaire pour la retraite (PERP) représente ainsi le versant fiscal du dispositif introduit, sous le nom de « Plan d'épargne individuelle pour la retraite » (PEIR) dans la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Cette précision est essentielle pour apprécier l'objectif de la loi dans le cadre du contrôle du respect du principe d'égalité, de même que l'exposé des motifs du présent article, qui indique que la création du PERP vise à « permettre à chaque Français de se constituer une épargne en vue de la retraite grâce à un régime fiscal incitatif ».
A cette fin, l'article 60 propose de définir un régime de déduction globale du revenu net global des cotisations versées au titre de la constitution d'une épargne retraite, ainsi que, parallèlement, un régime de déduction des revenus professionnels des cotisations de retraite et de prévoyance.
En limitant ainsi le régime incitatif à la constitution d'une épargne retraite, cet article introduit une rupture d'égalité entre les citoyens qui ne bénéficieront pas du même traitement selon qu'ils seront imposables ou non. Ce faisant, cet article méconnaît les principes à valeur constitutionnelle énoncé dans le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, selon lequel la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».
En effet, selon la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, le législateur doit, « pour assurer le respect du principe, fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose » (Décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997).
La mise en place d'une incitation fiscale à la constitution d'une épargne en vue de la retraite aurait pu être admise, sur un strict plan juridique, dans la mesure où elle s'adresserait à l'ensemble des français, la différence de traitement fiscal des sommes ainsi épargnées au sein d'un PERP, au regard d'autre produits d'épargne, pouvant se justifier en fonction de l'objectif général de la loi de « permettre à chaque français de se constituer une épargne en vue de la retraite grâce à un régime fiscal incitatif ».
Comme le rappelait le ministre des Affaires sociales François Fillon, lors de la discussion du projet de loi portant réforme des retraites, le but du dispositif proposé - dont l'article 60 vient fixer les plafonds et modalités, est de « permettre à tous de se constituer une épargne en vue de la retraite, dans des conditions de sécurité satisfaisantes et dans le respect du principe d'égalité devant l'impôt » (2ème séance du mercredi 2 juillet 2003). Il indiquait ensuite que « la discussion nous conduira à traiter du crédit d'impôt, dont le montant a vocation à être fixé non pas dans ce projet, mais dans celui de la loi de finances ».
Le rapporteur pour avis au nom de la commission des finances sur le projet de loi de réforme des retraites indiquait pour sa part, avec l'assentiment marqué de la majorité et notamment du président du principal groupe de celle-ci, que « S'agissant de l'aspect fiscal du dispositif, l'article 81 prévoit une certaine déductibilité dans la limite d'un plafond qui sera fixé dans la loi de finances. Il est prévu un crédit d'impôt. Il faut encourager les non-imposables à épargner. Ce que nous avons fait en prévoyant une retraite garantie ne doit pas être oublié, mais il faut aussi encourager l'épargne-retraite dans cette catégorie (...) Une prime pourrait être injectée dans leur plan d'épargne-retraite. Il n'y a pas lieu d'en fixer aujourd'hui le montant ».
Il indiquait également que « Les fonds d'épargne-retraite doivent être une liberté d'épargne offerte à tous les contribuables. L'incitation fiscale doit donc toucher le plus grand nombre de concitoyens. C'est pourquoi, nous substituerons un crédit d'impôt au régime d'exonération d'impôt sur le revenu des versements au fonds d'épargne-retraite. Cela répond à l'objection de ceux qui nous accusent de ne nous intéresser qu'à la moitié de la population » (3ème séance du 2 juillet 2003).
L'intention du législateur était donc particulièrement claire à cette occasion, et démontrait sa volonté, pour assurer le respect du principe d'égalité, de mettre en place un dispositif de crédit d'impôt afin qu'il s'adresse effectivement à l'ensemble des citoyens, qu'ils soient imposables ou non au titre de l'impôt sur le revenu, et non pas uniquement, comme le prévoit l'article 60, un système de déduction du revenu qui par définition ne saurait être incitatif pour des personnes initialement non imposables.
Il n'est pas indifférent à ce titre de rappeler que selon les statistiques fournies par le rapporteur général seuls 17,48 millions de foyers sont considérés comme imposables pour l'imposition des revenus de l'année 2002 (Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2004 première lecture, n°110 tome 2), sur un total supérieur à 32 millions de foyers. Il faut également noter que le législateur a, a contrario, pris soin d'éviter l'exclusion des personnes ne disposant pas de revenus professionnels propres - notamment, comme il le signale dans les documents de présentation du projet de loi, les personnes n'ayant pas d'activité professionnelle - mais qui resteraient néanmoins imposables, en prévoyant une possibilité de déduction sous un plafond de 10% du montant annuel du plafond dit « de sécurité sociale » mentionné à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale.
L'exclusion de près de la moitié des ménages des bénéfices de la mesure constitue une rupture flagrante du principe d'égalité, d'autant qu'elle est évidemment contraire à l'objet même de la loi du 21 août 2001 qui est de permettre à tous les Français de se constituer une épargne en vue de compenser la dégradation du taux de remplacement procuré par les régimes de retraite par répartition.
Le Conseil constitutionnel ne pourra donc que censurer cette disposition.
VI - Sur l'article 71
L'article 71 a pour objet de contraindre les collectivités locales à une information préalable de l'Etat lorsque des mouvements de fonds importants sont susceptibles d'affecter le compte dit « compte du Trésor ». C'est sur ce compte unique, géré par l'Agence France Trésor, service à compétence nationale de la direction du Trésor au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, que leurs fonds libres doivent être déposés par les collectivités locales, et un grand nombre d'établissements publics.
Le dispositif de l'article 71 est particulièrement succinct. Il est seulement prévu que les collectivités locales et leurs établissements publics informent l'Etat avant toute opération affectant ce compte. Il est précisé qu'il s'agit là d'une obligation d'information préalable, dont les seuils et conditions de mise en oeuvre sont renvoyés à un décret en Conseil d'Etat.
Pourtant, la lecture de l'exposé des motifs indique clairement que l'intention du gouvernement est la mise en place d'un dispositif qui portera directement atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, au principe de libre disposition de leurs ressources tels que définis à l'article 72-2 de la Constitution introduit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
L'article 72-2 de la Constitution dispose dans son premier alinéa que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans des conditions fixées par la loi ». La restriction apportée par cet article soumis à l'appréciation du Conseil constitutionnel est particulièrement large si l'on en juge par l'exposé des motifs qui l'accompagne et qui permet d'éclairer l'intention du gouvernement. Celui-ci indique en effet que « Dans ce cadre et compte tenu de ses impératifs, l'Agence France Trésor pourra ne pas exécuter une opération qui n'aurait pas été annoncée. L'exécution de l'opération serait reportée d'une journée ouvrée dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat ».
Plus largement, le renvoi de l'ensemble des conditions d'application de cet article, y compris - selon l'exposé des motifs - la définition d'une possibilité pour un service du ministère de l'économie et des finances de refuser l'exécution d'une opération décidée par une collectivité locale, est directement contraire à l'article 34 de la Constitution qui attribue au législateur le soin de déterminer les principes fondamentaux relatifs « à la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ».
Dans sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 sur la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, le Conseil constitutionnel avait ainsi rappelé que le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, imposer des sujétions aux collectivités locales mais à condition « qu'elles ne méconnaissent pas (leur) compétence propre (...) qu'elles n'entravent pas leur libre administration et qu'elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée ».
Tel n'est évidemment pas le cas dans l'article 71 soumis à l'appréciation du Conseil constitutionnel puisque le dispositif procède à un renvoi quasi intégral à un décret en Conseil d'Etat et ne fait notamment aucune mention d'une possibilité de refus d'exécution d'une opération non annoncée, pourtant clairement envisagée par le Gouvernement.
A tout le moins, le Conseil constitutionnel censurera donc la disposition dans la mesure où le législateur n'a pas épuisé toute sa compétence.
VII - Sur l'article 82
L'article 82 met en place un forfait unifié de prise en charge des dépenses de couverture maladie universelle complémentaire relevant d'un caisse d'assurance maladie complémentaire ou d'un organisme complémentaire.
Il s'agit plus précisément d'instituer par le I de cet article un forfait restant directement à la charge des caisses primaires d'assurance maladie, comme c'est le cas actuellement pour les organismes complémentaires, dans le cadre du financement de la couverture maladie universelle complémentaire instituée par la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 créant la couverture maladie universelle, qui prévoit pour tous les résidents sur le territoire français la prise ne charge des soins par un régime d'assurance maladie et pour ceux dont les ressources sont les plus faibles le droit à une protection complémentaire et à la dispense d'avances des frais.
Le I de cet article constitue une modification importante de l'équilibre mis en oeuvre par la loi n°99-641 du 27 juillet 1999 en revenant sur la différence de traitement financier des différents organismes qui contribuent au financement de la couverture maladie universelle complémentaire.
Dans la décision n°99-416 DC du 23 juillet 1999, le Conseil constitutionnel a justifié clairement cette différence de traitement, dans la mesure où les caisses d'assurance maladie agissant au nom de l'Etat, il était normal de considérer qu'elles étaient remboursées intégralement par l'Etat des frais engagés pour le financement de la couverture maladie universelle complémentaire. En revanche, les organismes complémentaires agissaient en leur qualité d'assureur.
Les différences ainsi établies par la loi sont donc justifiées du point de vue de leur participation à l'organisation et au financement de la couverture maladie universelle complémentaire au regard des buts fixés par la loi.
En unifiant une participation financière des organismes complémentaires et des caisses primaires d'assurance maladie, l'article 82 revient non seulement sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais bouleverse un équilibre financier justifié au regard de l'objet de la loi.
Sous couvert d'égalité, le forfait unifié mis en place oublie la différence de situations des caisses de sécurité sociale et des organismes complémentaires. Les caisses de sécurité sociale ne sont pas des organismes d'assurance. Pour s'en convaincre, il est utile de faire référence au rapport pour avis du Sénat sur les crédits du budget de la santé. M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a clairement affirmé que «  cela permet de mettre les organismes complémentaires et les régimes obligatoires sur un pied d'égalité pour la gestion de cette prestation ».
Le fait d'assimiler ainsi les caisses primaires d'assurance maladie à un assureur complémentaire fait courir un risque juridique important à la couverture maladie universelle complémentaire. En étant assimilée à un risque d'assurance, elle pourrait perdre son statut de prestation d'Etat, et être ainsi considérée comme une activité économique.
Cet article entraîne ainsi un bouleversement de l'architecture de l'assurance maladie qui semble peu maîtrisée, et qui à tout le moins, ne peut être évoqué par le seul prisme de cette disposition dans le cadre de la loi de finances.
Elle entraîne par ailleurs une charge nouvelle pour les caisses primaires d'assurance maladie au mépris par ailleurs de l'équilibre financier de la sécurité sociale, qui constitue, selon les termes de la décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002, un « objectif de valeur constitutionnelle ».
