Le Conseil constitutionnel a été saisi, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, de la loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008, le 21 juillet 2009, par M. Jean-Marc AYRAULT, Mmes Patricia ADAM, Sylvie ANDRIEUX, MM. Jean-Pierre BALLIGAND, Gérard BAPT, Claude BARTOLONE, Jacques BASCOU, Christian BATAILLE, Mmes Delphine BATHO, Gisèle BIÉMOURET, MM. Serge BLISKO, Jean-Michel BOUCHERON, Mme Monique BOULESTIN, M. Jérôme CAHUZAC, Mme Martine CARRILLON-COUVREUR, MM. Laurent CATHALA, Bernard CAZENEUVE, Jean-Paul CHANTEGUET, Alain CLAEYS, Jean-Michel CLÉMENT, Gilles COCQUEMPOT, Pierre COHEN, Mmes Catherine COUTELLE, Pascale CROZON, M. Frédéric CUVILLIER, Mme Claude DARCIAUX, MM. Pascal DEGUILHEM, Guy DELCOURT, François DELUGA, Bernard DEROSIER, Tony DREYFUS, Jean-Pierre DUFAU, William DUMAS, Mme Laurence DUMONT, MM. Yves DURAND, Philippe DURON, Olivier DUSSOPT, Christian ECKERT, Mme Corinne ERHEL, MM. Laurent FABIUS, Albert FACON, Mme Martine FAURE, M. Hervé FÉRON, Mmes Aurélie FILIPPETTI, Valérie FOURNEYRON, MM. Michel FRANÇAIX, Guillaume GAROT, Jean GAUBERT, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Jean-Patrick GILLE, Jean GLAVANY, Daniel GOLDBERG, Gaëtan GORCE, Mme Pascale GOT, M. Marc GOUA, Mmes Élisabeth GUIGOU, Danièle HOFFMAN-RISPAL, MM. François HOLLANDE, Jean-Louis IDIART, Michel ISSINDOU, Serge JANQUIN, Henri JIBRAYEL, Régis JUANICO, Armand JUNG, Mme Marietta KARAMANLI, M. Jérôme LAMBERT, Mme Colette LANGLADE, MM. Jean LAUNAY, Gilbert LE BRIS, Mmes Annick LE LOCH, Marylise LEBRANCHU, Catherine LEMORTON, Annick LEPETIT, M. Jean MALLOT, Mme Marie-Lou MARCEL, MM. Philippe MARTIN, Gilbert MATHON, Didier MATHUS, Michel MÉNARD, Kléber MESQUIDA, Didier MIGAUD, Pierre MOSCOVICI, Pierre-Alain MUET, Mmes Marie-Renée OGET, Françoise OLIVIER-COUPEAU, M. Michel PAJON, Mme George PAU-LANGEVIN, MM. Jean-Luc PÉRAT, Philippe PLISSON, Dominique RAIMBOURG, Mme Marie-Line REYNAUD, MM. Patrick ROY, Michel SAINTE-MARIE, Michel SAPIN, Mme Odile SAUGUES, M. Christophe SIRUGUE, Mme Marisol TOURAINE, MM. Jean-Louis TOURAINE, Jean-Jacques URVOAS, Daniel VAILLANT, Jacques VALAX, André VALLINI, Michel VERGNIER, Alain VIDALIES, Jean-Michel VILLAUMÉ, Guy CHAMBEFORT, Gérard CHARASSE, Joël GIRAUD, Mmes Martine PINVILLE, Chantal ROBIN-RODRIGO et M. Marcel ROGEMONT, députés.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 ;
Vu la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 ;
Vu la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie ;
Vu la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 ;
Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 90-277 DC du 25 juillet 1990 ;
Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 30 juillet 2009 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 ; qu'ils contestent l'article 1er de cette loi en dénonçant l'absence d'inscription de certaines dépenses dans le résultat budgétaire de l'année 2008 ainsi que des erreurs d'imputation de certaines recettes et de certaines dépenses ; qu'ils demandent, en outre, au Conseil constitutionnel de rectifier, en conséquence, le montant des dépenses du budget et du résultat budgétaire ;
2. Considérant que, conformément aux articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, les ressources et les charges de l'État doivent être présentées de façon sincère ; que l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances susvisée dispose que : " Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler " ; qu'il en résulte que le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances ; que, dans le cas de la loi de finances de l'année, des lois de finances rectificatives et des lois particulières prises selon les procédures d'urgence prévues à l'article 45 de la loi organique, la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances ; que la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre de l'exactitude des comptes ;
3. Considérant qu'en vertu de l'article 27 de la loi organique, l'État doit tenir, d'une part, une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et, d'autre part, une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations ; que, d'après l'article 28, les recettes budgétaires sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public et les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires ; que, d'après l'article 30, la comptabilité générale de l'État est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations, les opérations étant prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date d'encaissement et de paiement ; que les comptes issus de cette comptabilité générale doivent donner une image fidèle du résultat de la gestion, du patrimoine et de la situation financière de l'État, ainsi que le prévoit le second alinéa de l'article 47-2 de la Constitution, et sont soumis à une certification dont la Cour des comptes est chargée en vertu du 5° de l'article 58 de la loi organique ;
4. Considérant que l'article 1er de la loi de règlement déférée arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l'année 2008 ainsi que le résultat budgétaire de l'État ; qu'il se borne à retracer, à partir des comptes, les encaissements de recettes et les paiements de dépenses au cours de l'année 2008, quelle que soit la régularité de ces opérations ; que, dès lors, le grief tiré de ce que des " charges " de l'État exigibles en 2008, afférentes en particulier aux primes versées dans le cadre des plans d'épargne-logement, à des dettes de l'État à l'égard des organismes de sécurité sociale et à des " impayés " du ministère de la défense, auraient été " reportées " sur l'exercice suivant doit être rejeté ; qu'au demeurant ces charges à payer correspondant aux " reports de charges " critiqués ont été intégrées dans le compte de résultat de l'exercice 2008, établi sur le fondement des droits et obligations constatés, comme le prescrit le premier alinéa de l'article 30 de la loi organique, et approuvé par l'article 3 de la loi de règlement, qui n'est pas contesté par les requérants ;
5. Considérant que les frais d'assiette et de recouvrement des impôts locaux, prélevés par l'État en vertu de l'article 1641 du code général des impôts, présentent le caractère d'une " imposition de toutes natures " perçue au profit de l'État, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 1990 susvisée ; qu'il est constant que les sommes correspondantes ont été imputées en recettes non fiscales dans le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l'année 2008 arrêté par le II de l'article 1er de la loi déférée, en conformité avec l'état A annexé à la loi de finances pour 2008 ; que le grief tiré de l'imputation erronée de cette recette dans les comptes budgétaires de l'année 2008 est inopérant au regard de l'exigence d'exactitude des comptes qui ne porte que sur le montant des encaissements et des décaissements opérés au cours de l'exercice budgétaire ;
6. Considérant, enfin, que le mécanisme dit " des loyers budgétaires ", qui consiste à inscrire au budget d'une année déterminée, tant en recettes qu'en dépenses et pour un montant identique, des sommes correspondant à l'estimation de la valeur locative des immeubles domaniaux occupés par les administrations de l'État, puis à retracer dans les comptes de la même année ces recettes et ces dépenses au sein de la caisse de l'État, n'a pas d'incidence sur le résultat budgétaire arrêté par la loi de règlement, même s'il majore en apparence les dépenses et les recettes de l'État pour un montant qui, en 2008, s'est élevé à 687 millions d'euros ; qu'en conséquence, le grief tiré du caractère erroné de la prise en compte des " loyers budgétaires " dans le budget définitif de l'année 2008 doit être rejeté ;
7. Considérant qu'en tout état de cause, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, de procéder aux rectifications de la loi de règlement demandées par les requérants ;
8. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution,
D É C I D E :
Article premier.- L'article 1er de la loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 6 août 2009, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MM. Guy CANIVET, Renaud DENOIX de SAINT MARC et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ.
Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante députés, d'un recours dirigé contre la loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008.
Le recours fait grief à la loi d'être insincère et de ne pas donner une image fidèle de la situation financière de l'Etat, motifs pris de ce que certains reports de charges de 2008 sur 2009 n'auraient pas été comptabilisés et de ce que certaines imputations de dépenses et de recettes seraient inexactes.
Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
I/ SUR LE GRIEF TIRÉ DE L'INSINCÉRITE DU NIVEAU DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE ANNONCÉ EN RAISON DU REPORT DE CERTAINES CHARGES
A/ Les requérants estiment que le niveau du déficit budgétaire affiché en comptabilité budgétaire ne peut être jugé sincère dès lors que certaines dépenses auraient dû, au titre des règles comptables applicables, être opérées au cours de l'exercice 2008.
B/ Une telle argumentation ne pourra être suivie.
1/ Elle procède, en effet, d'une confusion entre les exigences qui s'attachent à la comptabilité budgétaire et celles qui gouvernent la comptabilité générale.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, l'Etat se trouve dans l'obligation, en vertu de l'article 27 de cette loi organique, de tenir à la fois une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires, comme le lui imposait déjà auparavant l'ordonnance du 2 janvier 1959, mais aussi une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations.
Cette exigence se traduit, matériellement, par l'obligation de faire figurer chaque année dans la loi de règlement, d'une part, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte ainsi que le résultat strictement budgétaire qui en découle et, d'autre part, le compte de résultat de l'exercice établi à partir des ressources et des charges constatées, le bilan comptable qui en résulte après affectation de ce résultat ainsi que ses annexes.
Les comptabilités budgétaire et patrimoniale obéissent au principe d'exactitude, comme l'implique le principe de sincérité pour ce qui concerne spécialement les lois de règlement (décision n°2001-448 DC du 25 juillet 2001 portant notamment sur l'article 32 de la LOLF, confirmée à l'occasion de l'examen de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale par la décision n°2005-519 DC du 29 juillet 2005).
Pour autant, le respect du principe d'exactitude n'emporte pas les mêmes conséquences selon que la loi de règlement arrête le résultat budgétaire ou approuve le résultat et le bilan patrimonial de l'Etat.
En comptabilité budgétaire, l'exactitude doit s'entendre comme le compte-rendu exhaustif des opérations de dépenses et de recettes réalisées au cours de l'année budgétaire, en application des principes définis à l'article 28 de la loi organique. Il s'agit d'une comptabilité de caisse, qui retrace des opérations physiques d'encaissement et de décaissement. Dans la mesure où elle ne procède qu'à de simples constatations, la partie de la loi de règlement arrêtant le résultat budgétaire en application du I de l'article 37 de la loi organique ne peut donc comprendre aucune interprétation des opérations de gestion. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 a toujours été dans ce sens (voir en ce sens les décisions n°85-202 DC du 16 janvier 1986 relative à la loi portant règlement définitif du budget de 1983, n°91-300 DC du 20 novembre 1991 relative à la loi portant règlement définitif du budget de 1989 ou encore n°2006-538 DC du 13 juillet 2006 relative à la loi portant règlement définitif du budget de 2005). Il n'y a pas de raison d'en changer sous l'empire de la loi organique du 1er août 2001, conformément aux décisions relatives à la LOLF et à la LOLFSS (décisions n°2001-448 DC du 25 juillet 2001 et n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005).
En revanche, l'exigence d'exactitude emporte des obligations différentes lorsqu'elle se rapporte à l'exercice de comptabilité générale auquel doit désormais aussi se livrer le Gouvernement. Ce type de comptabilité est, en effet, une comptabilité fondée non pas sur des encaissements ou des décaissements physiques, mais sur la traduction des droits et obligations de l'État. Elle implique donc un effort d'interprétation du réel, afin de donner une image fidèle à laquelle on peut ajouter foi.
Contrairement à l'interprétation qu'en font les auteurs de la saisine, la notion d'image fidèle, seule à même d'assurer l'exactitude et donc la sincérité des comptes patrimoniaux de l'Etat, concerne ainsi uniquement la comptabilité générale. Le recours aux travaux parlementaires ayant présidé à l'adoption de l'article 27 de la loi organique permet d'ailleurs de lever toute ambiguïté sur ce point. Dans le rapport en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, il est ainsi indiqué que " Le Sénat a adopté, sur avis favorable du Gouvernement, un amendement du Président Alain Lambert [...] tendant [...] à poser, enfin, l'exigence générale de sincérité des comptes de l'État - étant entendu qu'aux yeux de votre Rapporteur, cette dernière exigence ne saurait concerner que les comptes au sens de la comptabilité générale et non les comptes budgétaires tenus en comptabilité de caisse, celle-ci étant par construction incapable de donner de l'État une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ".
Or les comptes patrimoniaux approuvés en application du III de l'article 37 de la LOLF retracent bien, pour leur part, l'ensemble des dettes exigibles de l'Etat tout comme ils auraient vocation, le cas échéant, à faire mention d'éventuelles recettes constatées d'avance.
Les obligations organiques relatives à la comptabilité sont donc respectées par la loi de règlement.
Le Gouvernement est, en outre, d'avis que l'introduction d'un second alinéa à l'article 47-2 de la Constitution n'a pas ajouté, en tant qu'il s'applique à l'Etat, aux règles de fond qui figuraient déjà à l'article 27 de la LOLF et n'a pas, notamment, modifié les prescriptions relatives à la comptabilité budgétaire.
Il est exact que cet alinéa soumet désormais le " résultat de gestion ", qui n'était pas mentionné à l'article 27 de la loi organique, aux exigences de régularité, de sincérité et d'image fidèle. Mais il ne faut voir dans cette mention que la simple volonté de faire, plus directement encore qu'avant, référence aux exigences figurant dans le code de commerce. La rédaction retenue s'inspire en effet étroitement du triptyque traditionnel prévu à l'article L. 123-14 de ce code, qui fait référence au patrimoine, à la situation financière et au résultat, mais dans un strict cadre de comptabilité générale. La seconde phrase du second alinéa de l'article 47-2 de la Constitution est sans portée aucune sur les exigences pesant sur la comptabilité budgétaire.
Le premier grief formulé par les auteurs de la saisine de façon générale devra donc être écarté.
2/ Le Gouvernement entend apporter, en tout état de cause, les précisions suivantes.
Les requérants estiment que le montant des " reports de charges " atteindrait la somme de 6,9 MdEUR en 2008, notamment au titre des primes servies dans le cadre des plans d'épargne-logement (953 MEUR), des dettes exigibles à l'égard des organismes sociaux (3,6 MdEUR) et des impayés du ministère de la défense (1,95 MdEUR).
Toutefois, il convient de souligner, à titre liminaire, que la notion de " reports de charges " n'est qu'un concept de nature économique permettant d'apprécier la qualité d'une gestion et sa soutenabilité à moyen terme. C'est la raison pour laquelle, contrairement aux charges à payer, les reports de charges recouvrent une réalité différente d'un ministère à l'autre, car ils ne sont pas juridiquement définis. Il n'existe aucune procédure impérative permettant de les recenser. La Cour des comptes elle-même procède à une simple évaluation de ces derniers à partir de données déclaratives. Elle indique ainsi en page 82 de son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'État pour l'année 2008 que les reports de charges font l'objet d'une estimation.
Il faut ensuite observer que lorsque les reports de charges en question renvoient à des catégories comptables identifiées (comme celle des charges à payer, par exemple), ils sont fidèlement retracés par la comptabilité générale de l'État - ce point n'étant contesté ni par la Cour des comptes dans son rapport de certification ni par les auteurs de la saisine.
Certains des postes de charges mentionnés dans la saisine font, par ailleurs, l'objet d'une présentation inexacte.
Tel est le cas des dettes de l'Etat à l'égard des organismes sociaux.
Parmi ces dettes, 1,4 MdEUR correspondent à des charges à payer sur des prestations versées en 2008 mais qui ne donneront lieu à facturation par les organismes sociaux qu'en 2009. L'Etat, qui paie sur facture, ne pouvait donc procéder à des versements à ce titre dès 2008. On peut également relever que, sur les 7,4 MdEUR de dettes, 1,5 MdEUR ont été payés par l'État au cours de la période complémentaire de l'exercice 2008.
Au total, en tenant compte de ces réfactions, seuls 3,6 MdEUR constituent en réalité des dettes exigibles sur le plan comptable - ce qui situe leur montant à un niveau proche de celui qui avait été atteint à la fin de l'exercice 2007 (aux environs de 3 MdEUR à l'époque). Le creusement des dettes exigibles à l'endroit de la sécurité sociale (en d'autres termes, la variation du " report de charges ") ne s'établit donc qu'à 600 millions d'euros, au lieu des 1,4 MdEUR avancés dans la saisine. Il s'agit d'un montant tout à fait modeste si on le rapporte au montant total des prestations servies, ce qui tend à démontrer qu'en 2008 l'Etat a bien honoré par des paiements effectifs la quasi-totalité des charges qui lui incombaient cette année là.
On peut observer, au surplus, que cette constitution de dettes à hauteur de 0,6 MdEUR en 2008 ne provient pas d'une sous-dotation volontaire des crédits. La budgétisation réalisée à l'automne 2007 prenait en effet en compte les besoins de financement des régimes calculés sur la base des paiements réalisés au cours du trimestre précédent. Au moment de la présentation du projet de loi de finances devant le Parlement, la prévision budgétaire était ainsi sincère. La dégradation de la conjoncture au cours de l'année 2008 a par la suite conduit à une augmentation du besoin de compensation aux régimes, dont le montant était difficilement prévisible, en raison de la multiplicité des facteurs qui contribuent à le dégrader (évolution du taux de chômage, mais aussi politique de recrutement des entreprises, inflation, etc).
S'agissant, par ailleurs, des primes servies dans le cadre des plans d'épargne-logement, il faut relever que les 963 MEUR au 31 décembre 2008 correspondent à des dettes accumulées sur plusieurs exercices. Au titre de 2008, seule une insuffisance de 340 MEUR a été constatée. Cette dégradation s'explique avant tout par la circonstance que la dépense relative à l'épargne-logement est toujours difficile à anticiper, en raison de sa forte variabilité.
Le déséquilibre constaté dans le remboursement des primes d'épargne-logement provient ainsi d'une forte hausse des clôtures de plans d'épargne-logement (PEL) entamée à la fin de l'année 2005 à la suite de la réforme de la fiscalisation des intérêts des PEL ouverts depuis plus de 12 ans. Le montant des primes versées est passé de 1 098 MEUR en 2005 à 1 784 MEUR en 2006. Il est ensuite redescendu à 1 476 MEUR en 2007 (auxquels s'ajoutent 13,5 MEUR de charges d'intérêts et commissions, soit un total de 1 490 MEUR), à mesure que les épargnants sensibles à la réforme commençaient à réagir. La clôture précoce de ces PEL a, en outre, eu pour conséquence de réduire fortement le stock de primes restant à verser, ce qui laissait augurer une période de versements de primes PEL plus faible que la tendance de long terme.
En 2008, avec la brusque hausse des taux des produits d'épargne réglementée et du crédit immobilier, la tendance à la baisse qui s'esquissait en 2007 a été enrayée au deuxième semestre, et les versements de primes ont atteint 1 588 MEUR, auxquels s'ajoutent 22,4 MEUR d'intérêts et de commissions, soit un total de 1 610 MEUR. Lors de la budgétisation pour 2008, il avait été estimé que le contrecoup de la réforme de 2006 et les effets de la réforme de 2004 (conditionnant désormais le versement de la prime à la souscription d'un prêt d'épargne logement) allaient produire leur plein effet et conduire à une diminution de la dépense. Or, l'augmentation particulièrement aiguë et imprévisible des taux d'intérêt a affecté ce schéma et conduit à une insuffisance de près de 400 millions d'euros des crédits ouverts en loi de finances pour 2008.
Dans ces conditions d'imprévisibilité, le découvert accordé par le Crédit foncier de France a semblé être un outil approprié pour amortir les oscillations importantes de la dépense, dès lors qu'il était plafonné par avenant à 1 MdEUR et que la hausse du niveau des primes versées depuis décembre 2005 s'accompagnait d'une augmentation sensible de l'effort financier de l'État sur le programme " Epargne ", qui est passé de 1 113 MEUR en 2005 à 1 279 MEUR en 2008.
II/ SUR LE GRIEF TIRÉ DE L'INEXACTE IMPUTATION DES FRAIS D'ASSIETTE ET DE RECOUVREMENT DES IMPOTS LOCAUX
A/ Les auteurs de la saisine font valoir qu'en ne classant pas les frais perçus par l'Etat dans le cadre des opérations d'établissement de l'assiette et de recouvrement des impôts locaux parmi les recettes fiscales, la loi de règlement a méconnu l'exigence d'exactitude qui résulte de l'article 32 de la loi organique.
B/ Cette analyse ne saurait être retenue.
1/ Le Gouvernement estime, à titre principal, que le grief tiré d'un défaut de classement ou d'imputation d'une recette ou d'une dépense budgétaire est inopérant à l'encontre de la loi de règlement. Il est en effet d'avis que l'exigence d'exactitude des comptes ne porte que sur le montant des encaissements et des décaissements dans le cadre d'une nomenclature budgétaire déterminée, à l'exclusion de la qualification juridique donnée à ces derniers.
2/ En tout état de cause, on relèvera que, pour des raisons de clarté, la présentation des opérations en loi de règlement ne peut être différente de celle retenue dans les lois de finances de l'année. La présentation " en miroir " des lois de règlement, qui facilite les comparaisons de l'exécution aux prévisions, constitue en effet un élément majeur de l'information du Parlement. Il ne pourrait, d'ailleurs, en aller autrement puisque les comptables imputent les recettes et les dépenses conformément à la présentation des lois de finances de l'année. Or, en 2008, les frais d'assiette et de recouvrement des impôts locaux  sont imputés en recettes non fiscales, en conformité avec l'Etat A des projets de loi de finances pour 2008. Il convient de signaler en outre que ces frais sont tout à fait minimes au regard des recettes encaissées par l'Etat (ils ne représentent que 0,2% du total des recettes nettes en 2008).
On relèvera enfin que, même si leur montant n'est pas intégralement proportionnel à la prestation servie, une part de ces frais constitue bien la contrepartie d'un service rendu, ce qui justifierait, en tout état de cause, le maintien d'une fraction de ceux-ci dans la catégorie des recettes non fiscales dans le cadre des projets de lois de finances à venir.
III/ SUR LE GRIEF TIRÉ DE LA PRISE EN COMPTE DES LOYERS BUDGÉTAIRES DANS LE CADRE DE LA COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE
A/ Les auteurs de la saisine critiquent la prise en compte des loyers budgétaires dans le cadre de la comptabilité budgétaire, au motif que ces loyers ne feraient pas l'objet d'un décaissement réel, en contradiction avec les exigences du second alinéa de l'article 47-2 de la Constitution et des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.
B/ Cette argumentation ne peut toutefois être retenue.
Il faut rappeler que le mécanisme des loyers budgétaires, introduit à l'initiative du Parlement en 2006, repose sur l'idée selon laquelle les loyers payés par les administrations doivent recevoir un traitement budgétaire équivalent, indépendamment des conditions dans lesquelles les services occupent leurs locaux (location ou occupation du domaine public). Cette égalité de traitement implique ainsi l'inscription de crédits et de dépenses pour l'occupation de bâtiments domaniaux dans les mêmes conditions que celles qui prévalent en cas de signature d'un bail. La contrepartie en est une fongibilité et un intéressement aux économies réalisées. Ainsi, lorsqu'un ministère rationalise son parc immobilier, par exemple en libérant des surfaces, il conserve la disponibilité des crédits ouverts au titre des loyers budgétaires antérieurs tout en payant des loyers réduits au prorata des surfaces libérées. Il peut utiliser ces crédits pour réaliser d'autres dépenses  qui donnent lieu à des flux de trésorerie.
En dépit de leur nature particulière, les loyers budgétaires connaissent ainsi un traitement de droit commun au regard de la chaîne de la dépense : les crédits sont ordonnancés, puis les ordonnances, après visa par les comptables assignataires, consomment par des paiements les crédits de loi de finances.
Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés dans la saisine n'est de nature à conduire à la censure de la loi déférée.
Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter le recours dont il est saisi.Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs
Nous avons l'honneur de vous déférer conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution la loi portant règlement définitif du budget de 2008.
I. Sur l'application du principe de sincérité aux résultats budgétaires
Ainsi que l'a relevé le Premier président de la Cour des comptes lors de son audition par la commission des finances sur la certification des comptes de l'État pour l'exercice 2008 et sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008, le nouvel article 47-2 de la Constitution dispose que " les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères " et qu'" ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ".
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) vise, dans son chapitre V intitulé " des comptes de l'Etat ", tant les résultats budgétaires que la comptabilité patrimoniale, ainsi qu'une comptabilité analytique. L'article 27 de la LOLF dispose que " L'Etat tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations. En outre, il met en oeuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ".
La comptabilité de l'Etat revêt bien aux termes de l'article 27 de la LOLF trois dimensions que sont la comptabilité budgétaire, la comptabilité générale et la comptabilité analytique. C'est par conséquent tant à la comptabilité patrimoniale qu'aux résultats budgétaires que s'applique l'exigence de sincérité posée à l'article 47-2 de la Constitution.
L'exigence constitutionnelle ainsi réaffirmée doit s'articuler avec votre jurisprudence. Ainsi dans votre décision n° 2001-448 DC, vous avez interprété l'article 32 de la LOLF en précisant que dans les considérants 60 et 61 que " le principe de sincérité n'a pas la même portée s'agissant des lois de règlement et des autres lois de finances ", étant entendu que pour les autres lois de finances, et notamment la loi de finances initiale, " la sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre déterminé par la loi de finances " et que " la sincérité de la loi de règlement s'entend en outre comme imposant l'exactitude des comptes ".
Dès lors, le principe de sincérité doit être apprécié tant au regard de l'exactitude des comptes, que de l'absence de volonté de fausser le résultat budgétaire tel qu'il se trouve retracé dans la loi de règlement.
A cet égard, dès lors que des choix de comptabilisation de certaines opérations budgétaires auraient conduit à modifier de manière substantielle le niveau du déficit budgétaire tel qu'il est retracé dans la loi de règlement, il appartiendrait au Conseil constitutionnel de déclarer la loi contraire au principe de sincérité, puisque la loi de règlement ne respecterait plus l'obligation de " donner une image fidèle (...) de (l)a situation financière (de l'Etat) ".
Il ne s'agit pas pour les requérants de contester, en soi, la régularité ou la constitutionnalité des opérations visées, mais bien de mettre en cause leur effet sur les comptes d'exécution budgétaire, le niveau du déficit budgétaire affiché ne pouvant être jugé sincère dès lors que certaines charges devant, au titre des règles comptables applicables, être rattachées à un exercice ne l'auraient pas été, ou que des produits auraient été indûment rattachés à l'exercice.
II. Deux types principaux d'opérations conduisent à l'insincérité de la loi de règlement.
1) Les reports de charge de 2008 sur 2009 faussent le niveau réel du déficit budgétaire pour 2008
Dès lors que la sincérité de la loi de règlement s'entend comme imposant l'exactitude des comptes, ceux-ci doivent être le reflet fidèle et exhaustif des opérations effectivement réalisées en cours d'exercice, ce qui impose que les comptes ne dissimulent aucune des charges et des produits rattachables à l'exercice, et parallèlement qu'ils ne comportent aucun produit, ni aucune charge qui, en réalité, correspondent à un autre exercice.
L'article 28 de la LOLF précise à cet égard les principes généraux de comptabilisation des recettes et dépenses budgétaires, et dispose, conformément au modèle de la comptabilité dite " de caisse ", que " les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public, et que les dépense sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de la quelle elles sont payées par les comptables assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée, quelle que soit la date de la créance ".
Il faut relever que le gouvernement, comme l'y invitait le législateur organique, a mis en place un référentiel de comptabilité budgétaire, soulignant ainsi la nécessité de fixer des règles d'imputation en matière de comptabilité aussi bien patrimoniale que budgétaire afin de répondre à l'exigence de sincérité.
Or, comme le constate la Cour des comptes, de nombreuses insuffisances de crédits constatées en 2008 ont induit des reports de charges sur l'exercice 2009. Dès lors, le résultat budgétaire pour 2008 est diminué de charges importantes pourtant imputables à cet exercice.
Les reports de charges sur l'année suivante constituent une atteinte au principe d'annualité, a fortiori dans le cas où leur récurrence sur un programme donné montre qu'ils étaient prévisibles. Ces reports ont été importants et ont réduit d'autant le montant des dépenses de 2008 et donc le déficit budgétaire.
La Cour des comptes relève notamment les reports relatifs au financement des primes d'épargne logement (953 MEUR), et surtout le creusement des dettes à l'égard de la Sécurité sociale, qui représentent un montant total de 7,4 milliards d'euros fin 2008, contre 6,0 milliards d'euros fin 2007.
Les insuffisances de dotations en crédit budgétaires pour l'année 2008 s'élèvent donc à un montant de 1,4 milliards d'euros, dont 543 millions d'euros pour la seule mission Travail et emploi, au titre des contrats de professionnalisation à hauteur de 161 millions d'euros et des contrats d'apprentissage à hauteur de 205 millions d'euros.
De même au titre de la mission Défense, la Cour juge qu' " une part très importante (1,95 MdEUR) des " reports de charges " précités à la fin de l'exercice 2008 correspondait à des dettes exigibles, qui auraient dû être payées en 2008. Il s'agit donc d'impayés ".
Au total, la Cour des comptes relève que " sans que cette estimation revête un caractère exhaustif, les principaux reports de charges exigibles en CP listés (...) à fin 2008 représentent à eux seuls 6,9 MdEUR, y compris la dette exigible à l'égard de la sécurité sociale (3,6 MdEUR). Cet état de fait contrevient au principe d'annualité budgétaire et à l'exigence d'une programmation budgétaire prenant en compte la réalité des besoins prévisibles (art. 32 de la LOLF) ".
Elle confirme l'atteinte au principe de sincérité, entendu comme le souci d'une image fidèle de la situation financière au titre de l'exercice, en concluant que " ces anomalies s'ajoutent à d'autres entorses, par exemple des compensations indues des recettes et des dépenses ou des imputations budgétaires inappropriées. Elles n'affectent pas l'exactitude des comptes, puisque ceux-ci retracent la réalité des opérations de recettes et de dépenses effectuées dans l'année, mais elles conduisent à afficher un niveau de déficit inférieur à ce qu'il aurait dû être ".
Il est à noter qu'après avoir rappelé la constitutionnalisation des principes de régularité et de sincérité des comptes des administrations publique, le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, à son tour, a souligné dans son rapport sur la loi de règlement que " l'exercice demeure marqué par plusieurs entorses aux règles budgétaires, affectant notamment la budgétisation en loi de finances initiale " (Rapport n° 542, p. 30).
Dans la situation présente, le Conseil constitutionnel ne pourra que constater que les opérations de report de charge en cause sont en contradiction avec le principe de sincérité. Il lui appartient en conséquence de rectifier le montant des dépenses du budget constatée pour l'année 2008 et le montant du déficit budgétaire affiché dans la loi de règlement.
En tout état de cause, il est essentiel que le Conseil précise la portée du principe de sincérité, notamment en matière de comptes budgétaires, et les conséquences que celui-ci doit emporter pour les lois de règlement.
2) Certaines imputations inadéquates de dépenses et de recettes faussent l'image fidèle des comptes que devrait représenter la loi de règlement
2. 1. des imputations de recettes inadéquates
Au mépris de la jurisprudence de votre décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, dans laquelle vous avez jugé que, les frais d'assiette et recouvrement institués par la loi du 30 juillet 1990 constituaient " une recette du budget concourant aux conditions générale de l'équilibre budgétaire ", et donc une imposition dont le Conseil rappelait qu'elle n'avait pas fait l'objet d'une quelconque affectation, la loi de règlement n'impute pas ces frais dans la catégorie des impositions.
Contrairement à l'imputation retenue, il est bien évident que ces frais ne sont pas une redevance pour service rendu. Ceci est démontré par la disproportion, rappelée à plusieurs reprises par la Cour des comptes et lors de l'examen des projets de loi de finances, entre les frais réels liés à l'établissement des assiettes et au recouvrement des impositions locales, et les montants perçus au titre de ces impôts. Par ailleurs, les redevables de ces impositions sont les contribuables locaux et non pas les collectivités locales bénéficiant du " service ".
Le montant de ces frais, en constante augmentation, est très important puisqu'ils représentent 4,12 milliards d'euros en 2008, soit l'équivalent de l'impact du ralentissement conjoncturel sur les recettes fiscales selon les calculs de la Cour des comptes (rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2008, p. 22) et leur mauvaise imputation a donc un effet marqué sur la qualité des comptes.
Il appartiendra donc au Conseil constitutionnel de se prononcer sur le caractère inadéquat de cette imputation et de modifier en conséquence la ventilation de ces recettes au sein de la loi de règlement.
2. 2. une comptabilisation inadaptée des loyers budgétaires.
La Cour des comptes a également constaté que l'absence de décaissement réel des loyers budgétaires et le fait que ces mouvements sont effectués entre des entités appartenant à la même personne morale, remettent en cause le choix de traitement comptable de ces loyers budgétaires.
Quels que soient la motivation et l'intérêt en terme de gestion publique de donner un prix économique à l'emprise immobilière des différents ministères, le choix de les comptabiliser dans le cadre des comptes retracés par la loi de règlement comme des dépenses de l'Etat altère la présentation des comptes de l'Etat et entre en contradiction avec la LOLF, et par conséquent avec le nouvel article 47-2 de la Constitution.
S'il se refusait, comme l'y invitent les requérants, à déclarer la loi de règlement contraire à la Constitution, il appartiendrait donc au Conseil constitutionnel de procéder à la rectification du niveau des recettes, des dépenses et du déficit budgétaire retracé par cette loi.
Nous vous prions, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, d'agréer l'expression de notre haute considération.
