Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 7 juillet 1978 par MM Georges FILLIOUD, Hubert DUBEDOUT, Jacques-Antoine GAU, Jean AUROUX, Louis BESSON, Rodolphe PESCE, Christian NUCCI, Laurent FABIUS, Alain RICHARD, Paul QUILES, Guy BECHE, Claude MICHEL, Robert AUMONT, Pierre JOXE, Alain BONNET, Roger DUROURE, Jean-Pierre CHEVENEMENT, Christian PIERRET, Louis LE PENSEC, Charles HERNU, Mme Marie JACQ, MM Jean POPEREN, François MITTERRAND, Pierre MAUROY, Gaston DEFFERRE, Louis MERMAZ, Michel ROCARD, Maurice POURCHON, Joseph FRANCESCHI, Alex RAYMOND, Jean-Pierre COT, Alain CHENARD, Pierre GUIDONI, Georges LEMOINE, Alain VIVIEN, Jacques MELLICK, Claude EVIN, Louis MEXANDEAU, Dominique TADDEI, Charles PISTRE, Christian LAURISSERGUES, Jacques LAVEDRINE, André LAURENT, René GAILLARD, Michel SAINTE-MARIE, Martin MALVY, Henry EMMANUELLI, Dominique DUPILET, Henri MICHEL, Gérard HAESEBROECK. Philippe MARCHAND, Pierre FORGUES, Henri LAVIELLE, Raymond FORNI, Roland BEIX, François MASSOT, François AUTAIN, Gérard HOUTEER, Pierre PROUVOST, Marcel GARROUSTE, Jean-Michel BOUCHERON, André DELEHEDDE, Maurice ANDRIEU, Bernard MADRELLE, Jean LAURAIN, Lucien PIGNION, Michel MANET, André BILLARDON, Roland FLORIAN, Edmont VACANT, Gilbert SENES, Gérard BAPT, députés à l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, du texte de la loi complétant la loi n° 74-696 du 7 août 1974 relative à la radiodiffusion et à la télévision telle qu'elle a été adoptée par le Parlement ;
Vu la Constitution ;
Vu la loi du 3 juillet 1972 portant statut de la radiodiffusion et télévision française ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Oui le rapporteur en son rapport ;
1. Considérant que l'article premier de la loi adoptée par le Parlement le 27 juin 1978 et soumise au Conseil constitutionnel a pour objet de créer une infraction assortie de peines correctionnelles à l'encontre de toute personne qui aura diffusé, en violation du monopole prévu par la loi, une émission de radiodiffusion ou de télévision ;
2. Considérant que les signataires de la saisine demandent que ce texte soit déclaré contraire à la Constitution parce qu'il crée des pénalités en vue de sanctionner des infractions à un monopole institué, selon eux, en violation de principes de valeur constitutionnelle et également en violation de l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme ;
3. Considérant que le monopole dont la critique est le fondement unique de l'argumentation des signataires a été créé et défini par l'article 2 de la loi du 3 juillet 1972 et confirmé par l'article 2 de la loi du 7 août 1974, lois régulièrement promulguées en 1972 et 1974 ;
4. Considérant que la conformité à la Constitution de ces lois ne peut être mise en cause, même par voie d'exception, devant le Conseil constitutionnel dont la compétence est limitée par l'article 61 de la Constitution à l'examen des lois avant leur promulgation ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, en créant des sanctions pénales pour violation d'un monopole - monopole confirmé par une loi dont la conformité à la Constitution ne peut être contestée par voie d'exception : est contraire aux dispositions de la Constitution ou à des principes de valeur constitutionnelle ;
5. Considérant, enfin, qu'en l'espèce, il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever, d'office, aucune question de conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Article premier :
Sont déclarées conformes à la Constitution les dispositions de la loi susvisée complétant la loi du 7 août 1974 relative à la radiodiffusion et à la télévision.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
J'ai l'honneur, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, de déférer au Conseil constitutionnel le texte de la loi complétant la loi n 74-696 du 7 août 1974 relative à la radiodiffusion et à la télévision, telle qu'elle a été adoptée définitivement par le Parlement le 27 juin 1978.
J'estime, en effet, que cette loi n'est pas conforme à la Constitution pour les motifs suivants.
En vertu de l'article 11 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, reprise et confirmée par le Préambule de la Constitution de 1958 et à laquelle le Conseil constitutionnel a constamment accordé une valeur identique à celle de la Constitution elle-même, "la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme: tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi."   Il résulte de cette disposition fondamentale de notre droit que la libre diffusion de la pensée est garantie, en France, quel que soit le moyen employé à cet effet.
Sans doute peut-on observer que la libre diffusion de la pensée par le moyen moderne que constitue la radio-télévision n'a pas été expressement prévue par la Déclaration précitée de 1789.
Toutefois, on ne saurait se prévaloir de cette apparente carence du texte dès lors que, d'une part, ces moyens modernes n'existaient pas encore en 1789, que d'autre part la radio-télévision constitue un moyen parmi d'autres de "parler" au sens de l'article 11 susvisé, enfin que pendant de très nombreuses années, et pratiquement jusqu'à la dernière guerre mondiale, alors que se développaient rapidement les moyens de la radiodiffusion, ni le constituant, ni le législateur n'ont jamais porté atteinte à cette liberté, sinon pour en organiser les modalités.
On notera avec intérêt les nombreux textes qui se sont succédés à ce sujet depuis 1789, pour observer que tous, jusqu'à la libération, ont eu pour seul objet de confier à la puissance publique le monopole de l'utilisation du domaine public des ondes sans prétendre influer sur le contenu des informations - c'est à dire de la pensée : qui étaient transmises par ce moyen.
C'est dans ce sens qu'est intervenu, sans pour autant contrevenir à  l'article 11 de la Déclaration de 1789, le décret des 23-30 juillet 1793 instituant le monopole d'Etat de l'utilisation - mais non du contenu : des moyens de correspondance par signaux qui se trouvaient alors très proches, dans leur principe, des techniques actuelles de la radio-télévision. Le décret susvisé n'avait d'ailleurs pas pour objet de limiter l'accès au domaine public, mais simplement d'assurer à l'Etat un moyen qui avait été jugé indispensable pour la sécurité intérieure de l'Etat.
C'est également dans le même esprit qu'a été institué, par la loi du 26 mai 1837, le monopole des transmissions télégraphiques, dont le dispositif se trouve repris, aujourd'hui, du moins en partie, sous l'article L 39 du Code des P et T Ce monopole a été complété et précisé par le décret-loi du 27 décembre 1851, repris lui aussi sous les articles L 39 et L 40 du Code des P et T, qui institue, à la fois, le monopole et la police des lignes télégraphiques.
Ce sont ces textes qui ont servi de base pour la mise en oeuvre, sur l'ensemble du territoire de la République, du réseau téléphonique, et qui sont toujours appliqués actuellement à ce réseau.
Or, s'il est évident que nul ne saurait contester la réglementation qui doit normalement s'appliquer à l'utilisation du domaine public des télécommunications, soumis à un monopole d'Etat confié aux P et T, il n'est jamais venu à l'idée de quiconque de prétendre que l'autorisation d'utiliser un téléphone, délivrée aux citoyens qui en font la demande, s'accompagnerait de l'obligation de soumettre toute conversation téléphonique à un contrôle préalable de l'Etat. Bien plus, ce moyen de diffusion de la pensée et des opinions que constitue le téléphone se trouve protégé par des textes qui visent à garantir la liberté de chacun de s'exprimer hors du contrôle ou même de la surveillance de l'Etat.
C'est le même esprit qui a prévalu, entre les deux guerres, lorsqu'est apparu le phénomène moderne de la communication de la pensée et des opinions par le moyen de la radiodiffusion.
C'est ainsi qu'avant 1923, de nombreux postes privés avaient été autorisés à émettre librement, et bénéficiaient donc d'une autorisation précaire et révocable d'utilisation du domaine public des ondes. Et c'est l'article 85 de la loi du 30 juin 1923 qui a étendu les dispositions du décret susvisé de 1851 à l'émission et à la réception des signaux radioélectriques de toute nature, justement parce qu'il convenait de réglementer l'utilisation du domaine public des ondes. Mais il n'était pas question de prêter atteinte à la libre diffusion de la pensée par le moyen de la radio, et d'ailleurs un décret du 24 novembre 1923 a institué, donc à la même époque, une totale liberté de réception de la radio.
On voit mal comment la libre réception : qui existe toujours à l'heure actuelle : aurait pu avoir pour corollaire une absence de liberté dans le contenu des émissions, c'est-à-dire, d'une manière générale, dans leur fabrication et leur envoi au public.
Il est apparu, toutefois, que le domaine public des ondes n'était pas illimité et que, de ce fait, l'usage de la radio - dans sa forme ou sa technique et non dans le contenu des émissions - constituait un service public ainsi que le Conseil d'Etat l'a déclaré à plusieurs reprises. Les autorisations d'utiliser ce service public étaient donc précaires et révocables (cf à ce sujet CE, 18 novembre 1938, Fédération des Postes privés, ou 6 février 1948, Société Française Radio-Atlantique).
Aussi, un décret-loi du 28 décembre 1926 avait prévu que le Gouvernement pourrait accorder des autorisations aux émetteurs privés jusqu'au 31 décembre 1927 notamment afin de compléter le réseau de la radiodiffusion. Ce délai a été ensuite prolongé jusqu'au mois de janvier 1929 par les articles 62 à 64 de la loi du 19 mars 1928.
Mais il n'était pas question de porter atteinte à la liberté de la diffusion de la pensée par la voie des autorisations de caractère précaire et révocable.
Des précautions avaient été prises à ce sujet ainsi que le précise d'ailleurs l'exposé des motifs du décret-loi du 28 décembre 1926 qui indique qu'il "ne saurait entrer dans l'esprit de personne d'instituer une sorte de monopole d'Etat de la pensée et de la propagande par radio-diffusion."   Et il est de fait que les autorisations étaient, à l'époque, accordées pour contribuer au service public de la radio-diffusion et que l'Etat se bornait à contrôler, ainsi qu'il ressort clairement de la jurisprudence du Conseil d'Etat, si la quasi-permission de voirie attribuée à un émetteur était utilisée d'une manière constante. Car lorsqu'un permissionnaire cessait d'émettre, ou n'émettait plus aussi souvent que prévu dans l'autorisation, cette dernière lui était retirée puisque le service public n'était plus assuré.
Il a fallu attendre la guerre pour que soit, à la fois étendu le monopole d'Etat et, par suite, supprimée en fait la liberté de diffusion de la pensée par le moyen de la radio puis, ultérieurement, de la télévision: c'est le décret du 13 octobre 1938 qui, en raison de la tension internationale, prévoit un contrôle gouvernemental sur certaines émissions des postes privés ; c'est, en septembre 1939, l'obligation qui est faite aux postes privés de retransmettre les informations du réseau public ; c'est l'arrêté du 20 novembre 1944 qui réquisitionne l'ensemble des installation des postes privés ; c'est enfin l'ordonnance du 23 mars 1945 qui révoque toutes les autorisations accordées précédemment aux radios privées, bien que la Constitution de 1946 confirme en tous points l'article 11 de la Déclaration de 1789.
Depuis cette époque, aucune autorisation, dans la forme de celles prévues avant la guerre, n'a plus été accordée et la radio-diffusion française a ainsi bénéficié d'un monopole absolu de définition et de diffusion des programmes, cette mission de service public étant confiée, selon l'époque, soit à la RTF, soit à l'ORTF, soit aux organismes institués par la loi du 7 août 1974.
A l'heure actuelle, le double monopole de la programmation et de la diffusion résulte, tout à la fois, de l'article 4 de l'ordonnance n 59-273 du 4 février 1959, ainsi que des articles 2 et 3 de la loi n 72-553 du 3 juillet 1972, toutes dispositions qui ont été confirmées par la loi n 74-696 du 7 août 1974.
Ces divers textes ont prévu :   : d'une part, que seuls des organismes publics pourraient définir des programmes, ce qui contrevient évidemment aux dispositions de l'article 11 de la Déclaration de 1789   : d'une part, que seuls ces mêmes organismes publics pourraient les diffuser sur un réseau dont ils auraient à la fois la propriété et la charge de l'entretien.
Sans doute des dérogations sont-elles prévues en ce qui concerne le monopole des programmes, en faveur de la radio-scolaire, de la diffusion dans des enceintes privées, de la recherche scientifique et enfin dans l'intérêt de la sécurité publique ou de la défense nationale.
Or, s'il est évident que le monopole institué, au profit d'organismes agissant au nom de l'Etat, en ce qui concerne la définition des programmes est contraire au principe de libre diffusion de la pensée garanti par la Déclaration de 1789, il est non moins évident qu'il résulte de lois promulguées et sur lesquelles le Conseil constitutionnel est aujourd'hui démuni des moyens de se prononcer.
Mais il résulte nettement de diverses décisions de jurisprudence récemment rendues par plusieurs juridictions que le législateur n'a pas expressement prévu de sanctions pénales aux infractions au monopole de définition des programmes, puisque sont seules prévues, à l'heure actuelle, les peines destinées à réprimer l'installation et l'utilisation d'un réseau privé d'émission.
C'est dans ce but qu'a été soumis au Parlement, par le Gouvernement, le projet d'où est issue la loi qui vous est déférée. L'article premier de ce texte prévoit, en effet, des sanctions pénales à l'encontre de quiconque considérerait que la liberté de la diffusion de la pensée est supérieure, parce que d'ordre constitutionnel, aux lois précitées ayant édicté le monopole de définition des programmes et publierait des programmes non contrôlés par les organismes publics qui détiennent le monopole.
Aussi, même s'il n'est plus possible au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la constitutionnalité du monopole de définition des émissions, il lui appartient, en revanche, de juger la conformité à la Constitution d'une loi non encore promulguée et qui vise, en fait, à infliger des sanctions pénales pour l'usage d'une liberté fondamentale garantie par la Constitution.
On notera, en effet, que l'article premier de la loi qui vous est déférée ne se contente pas de réprimer les "abus" à l'usage de la liberté, comme le prévoit l'article 11 de la Déclaration de 1789, mais considère comme un "abus" l'utilisation de la liberté elle-même. Il est donc évident que cette disposition est absolument contraire à la Constitution en raison de sa portée générale éclairée par les dispositions législatives confirmées par la loi précitée du 7 août 1974.
Ces divers textes, au surplus, portent une atteinte grave au principe d'égalité des citoyens devant la loi, qui résulte, lui-aussi, de la Constitution et la loi qui vous est déférée ne ferait qu'accroître cette violation de la Constitution.
En effet, le monopole confirmé par la loi du 7 août 1974 se trouve méconnu, à la fois en ce qui concerne la définition des programmes et l'installation d'un réseau de diffusion, par le Gouvernement qui a autorisé des dérogations non prévues par la loi ou qui s'est abstenu d'intervenir pour faire respecter le monopole comme il l'a fait à l'égard de divers postes privés locaux.
C'est ainsi que malgré une décision du tribunal administratif de Nice en date du 15 décembre 1961, le ministère des armées a refusé de revenir sur l'autorisation qu'il avait donnée en 1952 à Radio-Monte-Carlo pour installer un émetteur de télévision au Mont-Agel. Depuis, cette même station privée a été autorisée à installer un second émetteur sur le territoire de la République Française.
D'autre part, si des émissions de Radio-Andorre ont été, un temps, brouillées par la RTF, il n'en va plus de même aujourd'hui pour les nombreuses émissions destinées à la France et parfois fabriquées en France, même si elles sont diffusées par des émetteurs situées en territoire étranger ; on peut citer, à cet égard, les émissions de stations privées telles Sud-Radio, Radio-télé Luxembourg, Europe n 1, etc   On ne voit pas à quel titre ces stations pourraient recevoir une autorisation de définir des programmes et de les émettre, même si cette autorisation est tacite ce qui est actuellement le cas, tandis que serait sévèrement réprimé l'usage non abusif de la liberté de diffuser la pensée en vertu de la loi qui vous est déférée.
D'autre part, il est difficile d'admettre que la liberté de la diffusion de la pensée bénéficierait de très larges possibilités et garanties en ce qui concerne la presse écrite tandis qu'elle serait supprimée en ce qui concerne la presse parlée. Or, tel est bien actuellement le cas puisque la liberté est totale en ce qui concerne la presse écrite en vertu, notamment, de la loi du 29 juillet 1881 tandis que cette liberté n'existe pas en ce qui concerne la presse parlée en raison, justement, du monopole édicté par les textes de 1959, 1972 et 1974.
Enfin, il convient de souligner que la loi qui vous est déférée contrevient manifestement, en tant qu'elle vise à sanctionner pénalement l'usage non abusif d'une liberté fondamentale, aux dispositions de l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme, signée à Rome le 4 novembre 1950 et ratifiée le 4 mai 1974 par la France en vertu de la loi n 74-1227 du 31 décembre 1973.
Bien que le Conseil constitutionnel ait déclaré, à plusieurs reprises, qu'il ne lui appartenait pas de vérifier la conformité des lois à des traités ou conventions internationales, et ce malgré l'interdiction absolue de contradiction entre une loi et un traité ou une convention ayant valeur supérieure en vertu de l'article 55 de la Constitution, il convient de souligner que l'article 10 de la Convention précitée constitue la définition la plus complète de l'application du principe de la libre diffusion de la pensée dans les Etats où cette liberté est garantie, ce qui est le cas de la France. Or, cet article prévoit expressément que la liberté de diffusion de la pensée s'exerce aussi par la voie de la radio-télévision mais que les Etats peuvent édicter un régime d'autorisation en la matière sans porter atteinte à ce principe. L'alinéa 2 du même article prévoit d'ailleurs nettement les conditions dans lesquelles il est possible de limiter la libre diffusion de la pensée par la voie de la radio-télévision, et cette disposition énumère, à l'évidence, les "abus" à cette liberté au sens de l'article 11 de la Déclaration de 1789 : sûreté nationale et publique, intégrité territoriale, ordre et prévention du crime, protection de la santé ou de la morale, autorité et impartialité du pouvoir judiciaire, etc   Mais il est clair, aux termes mêmes de cet article 10 de la Convention précitée, que l'Etat puisse contrôler ou limiter au delà les "abus" à cette liberté, notamment par l'intermédiaire d'un monopole de la puissance publique.
Ainsi, le principe de la libre diffusion de la pensée ne saurait donc être suspendu, en France, pour ce qui concerne un moyen moderne justement mis au point pour faciliter et accélérer la transmission de la pensée. Il ne saurait, non plus, être suspendu pour le motif que l'Etat disposerait d'un monopole à cet égard d'autant qu'il est évident que ce monopole ne permet pas de satisfaire l'ensemble des besoins d'expression constatés un peu partout en France, notamment sur le plan local. C'est d'ailleurs cette carence qui a conduit de nombreux citoyens, dans le plus strict respect des libertés constitutionnelles, à méconnaître les dispositions de la loi du 7 août 1974. Or, ceux-ci risquent de se heurter à une sévère répression, car la loi qui vous est déférée ne comporte une amnistie que pour les faits intervenus avant le 1er juillet 1978.
D'autre part, il convient de souligner que malgré les termes très généraux de l'article 11 de la Déclaration de 1789, les procureurs de la République ont employé la procédure du flagrant délit à l'égard des émetteurs de radio alors que cette procédure est interdite par les articles 54 à 69 du Code de procédure pénale pour les délits de presse : là encore, les justiciables ne sont pas égaux devant la loi pénales pour les "abus" visés à l'article 11 de la Déclaration de 1789.
Enfin, on notera que s'il appartient au législateur d'organiser la liberté, on ne voit pas comment la loi qui vous est déférée répondrait à cette définition dès lors qu'elle interdit toute autre émission que celle découlant des organismes du monopole et contredit donc, par ses sanctions, l'exercice d'une liberté fondamentale garantie par la Constitution. On observera, au surplus, que la loi qui vous est déférée ne saurait constituer une "borne" à l'usage d'une liberté au sens de l'article 4 de la Déclaration de 1789 dès lors que nul ne saurait être contraint de recevoir, sur son poste-récepteur personnel, une émission qu'il ne veut point entendre.
Tels sont les motifs pour lesquels j'ai l'honneur de vous demander de bien vouloir déclarer non conforme à la Constitution l'article premier de la loi modifiant la loi n 74-696 du 7 août 1974, en tant qu'elle institue des sanctions pénales destinées à réprimer l'usage d'une liberté fondamentale garantie par la Constitution et qu'elle ne vise pas expressément et exclusivement la répression des abus de l'usage de cette liberté.
