Le Conseil constitutionnel,
Saisi le 27 octobre 1978 par MM Raymond Forni, Joseph Franceschi, Alain Richard, Jean Laborde, Maurice Brugnon, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Chevènement, Paul Quilès, Jacques Lavedrine, Martin Malvy, Edmond Vacant, Dominique Dupilet, Claude Wilquin, Alain Savary, Jacques-Antoine Gau, Louis Le Pensec, Mme Marie Jacq, MM Gilbert Faure, Guy Beche, Georges Fillioud, Joseph Vidal, Pierre Forgues, André Chandernagor, Henri Deschamps, Henri Emmanuelli, Alain Vivien, Pierre Prouvost, Georges Lemoine, Claude Evin, René Gaillard, Jean-Yves Le Drian, Jean Poperen, Claude Michel, Jean Auroux, Pierre Lagorce, Laurent Fabius, Alex Raymond, Jean-Pierre Cot, Bernard Derosier, Paul Duraffour, Michel Rocard, Raoul Bayou, François Autain, Maurice Pourchon, André Cellard, Roland Huguet, Maurice Andrieu, Robert Aumont, Alain Hautecoeur, Mme Edwige Avice, MM Louis Mermaz, Rodolphe Pesce, Christian Laurissergues, Michel Crépeau, Jean-Michel Boucheron, Henri Michel, Gérard Haesebroeck, Louis Philibert, Albert Denvers, Daniel Benoist, André Delelis, Christian Pierret, Gilbert Senes, François Massot, et le 2 novembre 1978 par MM Pierre Joxe, Charles Pistre, Jacques Cambolive, André Billardon, Roger Duroure, Raymond Julien, Roland Florian, André Saint-Paul, André Delehedde, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Guidoni, députés à l'Assemblée nationale, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de la loi modifiant certaines dispositions du code de procédure pénale en matière d'exécution des peines privatives de liberté telle qu'elle a été adoptée par le Parlement, et notamment, de ses articles 1, 2, 4 et 8 ;
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Ouï le rapporteur en son rapport ;
1. Considérant que, pour contester la conformité à la Constitution de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, les auteurs de la saisine soutiennent, tout d'abord, que la "période de sûreté" durant laquelle certains condamnés seront exclus du bénéfice de modalités particulières d'exécution de la peine constitue, par son caractère obligatoire et par son automaticité, une peine fixe en contradiction avec la règle qui, pour permettre l'individualisation des peines, impose que le juge conserve un large pouvoir d'appréciation lorsqu'il inflige une sanction pénale, règle dont ils estiment qu'elle constitue un principe fondamental reconnu par les lois de la République ;
2. Considérant que les auteurs de la saisine font valoir, ensuite, que les peines privatives de liberté étant du domaine de la loi, les modalités d'exécution de ces peines sont, de même, réservées à la loi ; qu'ils en déduisent que les décisions relatives aux modalités d'exécution de ces peines ne peuvent relever que d'une autorité judiciaire statuant en toute indépendance ; que, par suite, seraient contraires à la Constitution :
a) les dispositions de la loi qualifiant "mesures d'administration judiciaire" de telles décisions ;
b) celles attribuant compétence à une commission administrative pour statuer sur des autorisations de sortir ;
c) celles donnant voix délibérative, dans cette commission, à un magistrat du parquet et permettant que le juge du siège qui la préside soit mis en minorité, ces dernières dispositions méconnaissant, selon eux, le principe de la séparation des pouvoirs et celui de l'indépendance de l'autorité judiciaire;
3. Considérant, enfin, que, selon les auteurs de la saisine, la compétence donnée à la chambre d'accusation pour aménager la période de sûreté consécutive à une condamnation prononcée par la cour d'assises méconnaîtrait la règle de séparation des juridictions d'instruction et des juridictions de jugement dont ils estiment quelle constitue un principe fondamental reconnu par les lois de la République ;
4. Considérant qu'aucun des arguments invoqués ne saurait être retenu ;
5. Considérant en effet, qu'en droit pénal les décisions relatives aux modalités d'exécution des peines sont par nature distinctes de celles par lesquelles celles-ci sont prononcées ; que, par suite, l'application de ceux des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République qui régissent les condamnations ne s'impose pas en ce qui concerne les décisions relatives aux modalités d'exécution des peines ;
6. Considérant, d'une part, que si la loi prévoit l'application d'une "période de sûreté" à certains condamnés frappés d'une peine de longue durée, elle en définit le contenu comme une exclusion pour le condamné de la faculté de bénéficier de modalités particulières d'exécution de la peine privative de liberté qui a été prononcée ; qu'une telle mesure, qui ne concerne que l'exécution d'une peine, ne peut donc être regardée comme constituant elle-même une peine ; que, dès lors, les décisions relatives à son application ne sont pas soumises aux règles qui régissent le prononcé des peines ;
7. Considérant, d'autre part, qu'aucune disposition de la Constitution ni aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République n'exclut que les modalités d'exécution des peines privatives de liberté soient décidées par des autorités autres que des juridictions ; que, par suite, en qualifiant de "mesures d'administration judiciaire" les décisions qu'elle énumère, prises par le juge d'application des peines ou la commission qu'il préside, aussi bien qu'en remettant à une commission administrative composée en majorité de personnes n'ayant pas la qualité de magistrat du siège le soin d'accorder certaines permissions de sortir, la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ne porte atteinte à aucune disposition de la Constitution ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ;
8. Considérant, en second lieu, que des lois ont donné à la chambre d'accusation, juridiction permanente, outre les pouvoirs qu'elle détient en sa qualité de juridiction d'instruction, compétence pour relever les condamnés des déchéances, interdictions ou mesures de publicité prononcées par les cours d'assises ou attachées aux peines infligées par ces juridictions temporaires ; que, dès lors, la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ne méconnaît aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République en donnant compétence à la chambre d'accusation pour aménager la période de sûreté en faveur d'un condamné détenu en raison d'une peine prononcée par une cour d'assises et qui "présente des gages exceptionnels de réadaptation sociale" ;
9. Considérant, enfin, qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution de la loi soumise à son examen ;

Article premier :
La loi modifiant certaines dispositions du code de procédure pénale en matière d'exécution des peines privatives de liberté est déclarée conforme à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Conformément aux dispositions de l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil Constitutionnel la loi "modifiant certaines dispositions du Code de procédure pénale en matière d'exécution des peines privatives de liberté", telle qu'elle a été définitivement adoptée par le Parlement le 26 octobre 1978.
Nous estimons que les articles 1er (articles 720-2 et 4 du Code de procédure pénale), 2 (article 722 du même Code) et 7 (article 733-1 du même Code) de cette loi ne sont pas conformes à la constitution pour les motifs qui ont été exposés le 4 octobre 1978 devant l'Assemblée Nationale par M Raymond Forni, député, et qui sont repris, complétés et explicités ci-après.
I : Article premier (article 720-2 du Code de Procédure pénale).
Depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1811, du Code pénal élaboré en 1810, notre droit ne comporte plus, en principe, de peines fixes.
Dans la plupart des cas, le Code pénal prévoit des peines maximum et minimum et laisse à la juridiction compétente le soin de moduler la peine en fonction des éléments du dossier.
Cette souplesse a été renforcée, en 1810, 1824, 1891, 1928, 1932, 1945 et 1951 par la création et la généralisation de la notion de circonstances atténuantes, ainsi que par la faculté d'accorder le sursis.
Les réformes introduites à partir de 1945 ont eu pour objet de consacrer en outre, dans la loi, la notion d'individualisation des peines.
Ainsi sont apparus une série de principes fondamentaux qu'il convient, à l'évidence, de ranger au nombre de ceux qui sont "reconnus par les lois de la République" et qui, étant visés dans le Préambule de la Constitution de 1946, repris et confirmé par le Préambule de la Constitution de 1958, ont une valeur constitutionnelle qui a été soulignée à plusieurs reprises par le Conseil Constitutionnel.
Or, il apparaît que le dispositif retenu pour le régime de sûreté par l'article 720-2 du Code de Procédure Pénale, tel qu'il figure sous l'article premier de la loi déférée au Conseil Constitutionnel, est contraire à ces principes fondamentaux de notre droit pénal en tant qu'il constitue une peine automatique et dont l'automaticité se trouve avoir été renforcée à la suite   II : Article premier : Article 2 : Article 7 (article 720-4, 722 et 733-1 du Code de Procédure pénale).
A Observations communes   Dans sa décision N 73-80 du 28 novembre 1973, et à l'appui de ses motifs, le Conseil Constitutionnel a indiqué qu'il résulte "des dispositions combinées du préambule, des alinéas 3 et 5 de l'article 34 et de l'article 66 de la Constitution que la détermination des contraventions et des peines qui leur sont applicables est du domaine réglementaire lorsque lesdites peines ne comportent pas de mesures privatives de liberté".
Ainsi, le Conseil Constitutionnel a considéré, à juste titre, que les mesures "privatives de liberté" sont du domaine de la loi.
Or, dès lors que le Code Pénal et le Code de Procédure Pénale comportent, dans leur partie législative, de nombreuses dispositions relatives à l'exécution des peines privatives de liberté, il convient de considérer que les modalités d'exécution de ces peines font partie du domaine de la loi.
Telle est d'ailleurs semble-t-il, l'interprétation du Gouvernement puisque dans son amendement n 1, présenté le 25 octobre 1978 à l'Assemblée Nationale et devenu le deuxième alinéa de l'article 720-2 il est fait expressement allusion aux "modalités d'exécution des peines" résultant d'autres dispositions législatives.
Aussi, il convient de considérer que les modalités d'exécution des peines font partie de la peine elle-même et sont du domaine de la loi au sens de la décision susvisée du Conseil Constitutionnel lorsqu'elles intéressent des mesures privatives de liberté.
Il s'en suit que ces peines ne peuvent être appliquées, sous réserve des attributions qui relèvent du Ministère public   B Examen des articles   1 L'article 720-4   L'article 720-4 permet au juge de l'application des peines de demander à la juridiction ayant prononcé la condamnation de réduire ou de supprimer le régime de sûreté.
Toutefois, il prévoit que dans le cas où la condamnation a été prononcée par une Cour d'assises, la décision est prise par la Chambre d'Accusation.
Or, le droit pénal Français organise de longue date, une stricte séparation entre les juridictions d'instruction et les juridictions de jugement. Cette séparation est prévue par les articles 49, alinéa 2 et 253 du Code de procédure pénale.
Ainsi, en renvoyant à la juridiction d'instruction le soin de statuer en matière de peines, l'article 720-4 méconnaît le principe fondamental de séparation entre l'instruction et le jugement.
Ce dispositif est d'autant plus critiquable qu'il est de nature à porter de graves atteintes aux droits des condamnés. Il n'est pas impossible de penser, en effet que la chambre d'accusation pourrait être tentée de rechercher, par une décision volontairement rigoureuse en matière d'application du régime de sûreté, à infliger au condamné une peine qui viendrait renforcer les sanctions qu'elle aurait en vain demandé ou espéré au stade du jugement initial.
C'est pourquoi l'article 720-4 nous paraît contraire à la Constitution.
2 L'article 722   Le cinquième alinéa de l'article 722 donne à la commission de l'application des peines le pouvoir de statuer en matière de permissions de sortir.
Or, s'agissant d'une modalité d'exécution d'une peine privative de liberté, seule une juridiction composée de magistrats du siège peut statuer en la matière, ainsi qu'il a été souligné précédemment.
Aussi, l'article 722, 5ème alinéa, apparaît-il contraire à la Constitution.
On peut également se demander si cette disposition ne contrevient pas au principe d'indépendance des magistrats du siège puisqu'elle aboutit à faire statuer un magistrat du siège au sein d'une commission et qu'elle soumet sa décision qui risque de ne pas prévaloir à l'appréciation d'un fonctionnaire et d'un magistrat du parquet, d'autant que dans certains cas est exigée la règle de l'unanimité.
En outre, en tant que cette disposition fait intervenir, en matière d'application d'une peine, un magistrat du parquet, elle méconnaît le principe fondamental de séparation entre le parquet et le siège. Or, en matière d'exécution des peines, les attributions du parquet sont strictement déterminées par les articles 707 et 711 du Code de procédure pénale : le ministère public ne peut que procéder à l'exécution juridique de la peine sous le contrôle de la juridiction qui l'a prononcée.
3 L'article 733-1   Selon cette disposition, les décisions prises par le juge d'application des peines et par la commission d'application des peines sont "des mesures d'administration judiciaire".
Nous estimons que cette définition contrevient au principe fondamental d'individualisation de la peine, qui résulte d'une évolution constante de notre droit pénal depuis 1810 et qui a été consacrée par la réforme de 1945 et les ordonnances et lois intervenues depuis 1958.
Ce principe d'individualisation de la peine ressort expressement des dispositions relatives au jugement et à son application.
C'est ainsi que les possibilités données aux juridictions de moduler les peines se trouvent éclairées et justifiées, notamment par l'enquête de personnalité prévue par l'article 81, alinéas 6 et 7 du Code de procédure pénale, ainsi que par la notion de circonstances atténuantes et de sursis.
Quant au modalités d'exécution des peines, elles sont également "individualisées" par les larges pouvoirs d'appréciation laissés au juge d'application des peines (article 722 du Code de procédure pénale) ou, par exemple, par la prise en compte de la "personnalité" du condamné dans le cadre des placements de l'article 728-1 du même Code.
Ainsi, les modalités d'exécution des peines constituent des décisions de même valeur que la peine elle-même. Elles ne peuvent donc être que des décisions juridictionnelles et non des mesures d'administration judiciaire.
Seules peuvent être considérées comme des mesures de cette nature les décisions prises par l'administration pénitentiaire   Tels sont les motifs pour lesquels nous vous demandons de bien vouloir déclarer les articles premier, 2 et 7 de la loi qui vous est déférée, en ce qui concerne les articles 720-2, 4, 722 et 733-1 du Code de Procédure pénale, non conformes à la Constitution.
