Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 6 juillet 1993 et par lettre rectificative le 7 juillet 1993, par MM Claude Estier, Robert Laucournet, William Chervy, Paul Raoult, Jean-Pierre Masseret, Jean-Louis Carrère, Marcel Bony, Mmes Françoise Seligmann, Marie-Madeleine Dieulangard, Josette Durrieu, MM Jacques Bellanger, Jacques Bialski, Aubert Garcia, Roland Bernard, Guy Penne, Michel Dreyfus-Schmidt, Gérard Miquel, Fernand Tardy, Robert Castaing, Gérard Delfau, Pierre Biarnes, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM André Vezinhet, Louis Philibert, Mme Monique ben Guiga, MM Michel Sergent, Germain Authié, Jean Besson, Jean-Pierre Demerliat, Paul Loridant, Guy Allouche, Léon Fatous, Claude Fuzier, Claude Cornac, Gérard Roujas, François Louisy, Marc B uf, Francis Cavalier-Benezet, Jacques Carat, Jean Peyrafitte, René-Pierre Signe, Marcel Charmant, Claude Pradille, André Rouvière, Louis Perrein, Marcel Vidal, Franck Sérusclat, Jean-Luc Mélenchon, Charles Metzinger, René Regnault, François Autain, Michel Moreigne, Michel Charasse, Gérard Gaud, Pierre Mauroy, Roland Courteau, Claude Saunier, Bernard Dussaut, Albert Pen et Rodolphe Désiré, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 modifiée sur l'enseignement supérieur ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine font grief au législateur d'avoir méconnu sa compétence en conférant au pouvoir réglementaire la faculté de ne pas appliquer des dispositions de la loi du 26 janvier 1984 modifiée sur l'enseignement supérieur relatives à l'organisation et au fonctionnement des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et d'y substituer, établissement par établissement, des règles tout à fait différentes ; qu'en particulier ils font valoir que pourraient être modifiées des règles constitutives de la catégorie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel en méconnaissance de l'article 34 de la Constitution et que le législateur, en permettant de telles dérogations aux dispositions de la loi sans imposer qu'elles fussent assorties de garanties au moins équivalentes de la liberté d'expression des enseignants-chercheurs et de l'indépendance des professeurs d'université, aurait privé de garanties légales des principes de valeur constitutionnelle ;
2. Considérant que la loi déférée prévoit que les établissements concernés pourront être régis par des statuts dérogeant aux dispositions des articles 25 à 28, 30, 31, 32, 34 à 36 et 38 à 42, à l'exception de l'article 38-1, de la loi du 26 janvier 1984 ;
3. Considérant que, s'agissant des universités, sont définis par l'article 25 la nature et les conditions de création de leurs composantes internes, par l'article 26 leurs organes de direction et d'administration, par l'article 27 les conditions d'élection et les compétences du président, par l'article 28 la composition et le rôle du conseil d'administration, par l'article 30 la composition et le rôle du conseil scientifique, par l'article 31 la composition et le rôle du conseil des études et de la vie universitaire, par l'article 32, d'une part, les conditions de constitution et d'administration de l'ensemble des unités de formation et de recherche, d'autre part, la nature des relations des unités de formation et de recherche de médecine et d'odontologie avec les centres hospitaliers et les autorités ministérielles compétentes ainsi que les compétences pédagogiques qui leur sont dévolues en matière de formations de deuxième et troisième cycles et leurs conditions d'exercice ;
4. Considérant que, s'agissant des instituts et écoles extérieurs aux universités, sont définis par l'article 34 les conditions de leur création, la nature de leurs organes de direction et d'administration, par l'article 35 la composition et le rôle du conseil d'administration, les conditions d'élection de son président, la composition et le rôle du conseil scientifique et du conseil des études ;
5. Considérant que, s'agissant de l'ensemble des établissements concernés, sont définies par l'article 38 les conditions d'élection des membres des conseils, par l'article 39, d'une part, la règle selon laquelle au sein de la représentation des enseignants-chercheurs et personnels assimilés de chaque conseil, le nombre des professeurs et personnels de niveau équivalent doit être égal à celui des autres personnels, d'autre part, des conditions spécifiques permettant la participation en qualité d'étudiant à l'élection des représentants aux conseils de la catégorie correspondante, par l'article 40 la détermination des collectivités, organismes et secteurs d'activités représentés au titre des personnalités extérieures ainsi que la désignation de personnalités à titre personnel, par l'article 41 la détermination des moyens et des ressources des établissements et notamment les obligations à leur égard qui incombent dans ce domaine à l'État, par l'article 42 les conditions de vote, de présentation et d'exécution des budgets des établissements et de leurs composantes internes ainsi que les conditions dans lesquelles peuvent être décidés des emprunts, prises de participation et créations de filiales ;
6. Considérant, d'une part, qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution la loi fixe les règles concernant la création de catégories d'établissements publics ; que les établissements publics à caractère culturel, scientifique et professionnel constituent au sens de ces dispositions une catégorie particulière d'établissements publics ; que le législateur est dès lors seul compétent pour fixer leurs règles de création lesquelles comportent nécessairement leurs règles constitutives ; qu'au nombre de ces règles figurent la détermination et le rôle de leurs organes de direction et d'administration, les conditions de leur élection ou de leur désignation, la détermination des catégories de personnes représentées au sein des conseils des établissements, celle des catégories de ressources dont peuvent bénéficier ces établissements, la nature et les fonctions des composantes internes ainsi que les conditions de désignation ou d'élection de leurs organes de direction et d'administration dès lors que ces composantes sont dotées de compétences qui leur sont propres ;
7. Considérant d'autre part que le statut des établissements d'enseignement supérieur ne saurait limiter le droit à la libre communication des pensées et des opinions garanti par l'article 11 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen que dans la seule mesure des exigences du service public en cause ; que par leur nature, les fonctions d'enseignement et de recherche exigent, dans l'intérêt même du service, que la libre expression et l'indépendance des enseignants-chercheurs soient garanties ; qu'en ce qui concerne les professeurs, la garantie de l'indépendance résulte en outre d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République ;
8. Considérant qu'il appartient au législateur, dans le respect des principes de valeur constitutionnelle ci-dessus rappelés, de décider, s'il l'estime opportun, de modifier ou d'abroger des textes antérieurs en leur substituant le cas échéant d'autres dispositions ; qu'il peut en particulier, pour la détermination des règles constitutives des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel prévoir, eu égard à l'objectif d'intérêt général auquel lui paraîtrait correspondre le renforcement de l'autonomie des établissements, que puissent être opérés par ceux-ci des choix entre différentes règles qu'il aurait fixées ; qu'il lui est aussi possible, une fois des règles constitutives définies, d'autoriser des dérogations pour des établissements dotés d'un statut particulier en fonction de leurs caractéristiques propres ;
9. Considérant qu'il est même loisible au législateur de prévoir la possibilité d'expériences comportant des dérogations aux règles ci-dessus définies de nature à lui permettre d'adopter par la suite, au vu des résultats de celles-ci, des règles nouvelles appropriées à l'évolution des missions de la catégorie d'établissements en cause ; que toutefois il lui incombe alors de définir précisément la nature et la portée de ces expérimentations, les cas dans lesquels celles-ci peuvent être entreprises, les conditions et les procédures selon lesquelles elles doivent faire l'objet d'une évaluation conduisant à leur maintien, à leur modification, à leur généralisation ou à leur abandon ;
10. Considérant d'une part qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 1er de la loi déférée, les dérogations autorisées aux articles ci-dessus analysés de la loi du 26 janvier 1984 ne sont assorties, quant à leur contenu, d'aucune précision ni d'aucune limite, à la seule exception de l'obligation de prévoir la participation des personnels et des usagers avec voix délibérative ; que les objectifs énoncés par le législateur, à savoir l'ouverture des formations dispensées sur le monde socio-économique et le développement des activités de recherche, ne sont pas de nature à circonscrire la portée de ces dérogations ;
11. Considérant d'autre part qu'à la différence des établissements nouveaux pour lesquels les statuts restent fixés par décret, pour les établissements existants, le troisième alinéa de l'article 2 de la loi prévoit que les modifications statutaires dérogatoires sont adoptées à la seule condition qu'elles soient votées à la majorité des membres en exercice des conseils d'administration alors d'ailleurs que celles qui seraient conformes aux dispositions actuellement en vigueur ne peuvent être décidées qu'à la majorité des deux tiers ; qu'en vertu du cinquième alinéa du même article, à l'expiration d'un délai limité à deux mois courant à compter de leur transmission au ministre chargé de l'enseignement supérieur, les modifications statutaires dérogatoires sont considérées comme approuvées en l'absence d'opposition de celui-ci ; que les cas dans lesquels ce dernier est tenu de s'y opposer ne sont pas précisés autrement que par la référence non limitative à une contradiction avec les missions de l'université, la cohérence du système d'enseignement et de recherche et le caractère national des diplômes ; que, s'agissant de l'ensemble des établissements concernés, si le sixième alinéa de l'article 2 indique que le ministre a la faculté de faire procéder à une évaluation, à l'expiration d'un délai de trois années suivant l'expérimentation, celui-ci n'y est pas tenu ; que la même disposition ne définit pas les conditions dans lesquelles le ministre se voit reconnaître la possibilité de mettre fin à une expérimentation au vu des résultats de cette évaluation ;
12. Considérant qu'en autorisant ainsi le pouvoir réglementaire ou les établissements publics concernés à déroger aux règles constitutives qu'il a fixées et l'autorité ministérielle à s'opposer à de telles dérogations ou à y mettre fin, le législateur a méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en matière de création de catégories d'établissements publics et n'a pas assorti de garanties légales les principes de caractère constitutionnel que constituent la liberté et l'indépendance des enseignants-chercheurs ; que, dès lors, les dispositions ci-dessus analysées ne sont pas conformes à la Constitution ;
13. Considérant que les articles 1er et 2 de la loi reprennent par ailleurs des règles déjà en vigueur relatives aux conditions de création des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et à la modification des statuts des établissements existants à la seule exception, s'agissant de ces derniers, de l'adjonction des mots "et de recherche" qui, eu égard aux missions générales conférées à ces établissements constituent une simple explicitation ; que l'article 2 prévoit en outre les conditions dans lesquelles les composantes des établissements peuvent proposer les dérogations que la loi a pour objet de permettre ; que l'article 3 se borne à indiquer que trois ans après l'entrée en vigueur de la loi un rapport relatif aux expérimentations mises en place serait soumis au Parlement ; que ces dispositions n'étant pas séparables de celles qui ont été précédemment analysées, la loi doit, dans son ensemble, être regardée comme non conforme à la Constitution ;

Article premier :
La loi relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel est contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
SAISINE SENATEURS En application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, définitivement adoptée le 6 juillet 1993.
Ils lui demandent de déclarer non conformes à la Constitution les dispositions résultant de la loi déférée :
: du second alinéa de l'article 21 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur ;
: des alinéas 2 à 5 nouveaux de l'article 22 de la même loi.
Ces dispositions sont en effet contraires à l'article 34 de la Constitution :
: en tant qu'elles délèguent à l'autorité réglementaire la compétence du législateur pour définir les conditions et le champ d'application des règles qu'il dicte et pour modifier ou abroger la loi ;
: en tant qu'elles contreviennent aux dispositions de cet article qui prévoit que " la loi fixe les règles concernant la création de catégories d'établissements publics " ;
: en tant qu'elles privent de garanties légales la libre expression des enseignants-chercheurs et le principe, reconnu par les lois fondamentales de la République, de l'indépendance des professeurs d'université.
I : Les dispositions de la loi déférée connaissent la compétence du législateur pour définir le champ d'application de la loi.
: tel qu'il a été modifié par l'article 4-I de la loi n° 92-578 du 20 juillet 1992, l'article 21 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 précitée dispose que les décrets portant création d'universités ou d'instituts et écoles extérieurs aux universités peuvent déroger aux règles d'organisation et de fonctionnement applicables à ces établissements (25 à 28, 30, 31 pour les universités, 34 à 36 pour les instituts et écoles extérieurs), ainsi qu'aux règles communes à l'ensemble des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) relatives aux conditions de nomination des membres de leurs conseils (art 38 à 40 de la loi n° 84-52).
Ces dérogations qui, aux termes de l'article 4-II de la loi n° 92-578, peuvent s'appliquer aux seuls établissements " créés dans les dix-huit mois précédant la promulgation " de cette loi, doivent avoir pour objet la mise en place des nouveaux établissements ou l'expérimentation de formules nouvelles. Enfin, si leur étendue n'est limitée que par l'obligation d'" assurer la participation des personnels et des usagers ", leur durée est impérativement limitée à trois ans.
Les dispositions des articles 1er et 2 de la loi étendent considérablement la compétence donnée à l'autorité réglementaire pour déroger aux dispositions législatives relatives au statut des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel :
: les dispositions du second alinéa modifié de l'article 21 de la loi n° 84-52 précitée incluent dans les dispositions pouvant faire l'objet de dérogations les articles 41 et 42 de la même loi relatifs au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ; elles permettent, par référence à l'article 32 de la loi n° 84-52, d'étendre les dérogations prévues aux composantes des universités que sont les unités de formation et de recherche ;
: les dispositions du second alinéa modifié de l'article 21 de la loi n° 84-52 et celles des deuxième et troisième alinéas nouveaux de l'article 22 de la même loi étendent également, selon une procédure extrêmement souple, le champ d'application des dérogations aux établissements existants : alors qu'un vote à la majorité des deux tiers des membres du conseil d'administration est requis pour l'adoption des statuts conformes à la loi (art 22, alinéa 1, de la loi n° 84-52), un vote à la majorité simple suffit pour l'adoption de statuts dérogatoires, sous réserve que ces statuts soient ensuite soumis à une procédure d'approbation tacite de l'autorité de tutelle ;
: les dispositions de la loi déférée n'enferment plus, dans aucun délai, la durée des dérogations prévues : si, aux termes du cinquième alinéa nouveau de l'article 22 de la loi n° 84-52 (alinéa 6 de l'article 2 de la loi déférée), l'autorité de tutelle est investie du pouvoir, à l'issue du délai de trois ans et après évaluation, de mettre fin à une dérogation, l'exercice de ce pouvoir est laissé à son entière appréciation.
Les dispositions de la loi déférée ne fixent aucune limite précise à l'étendue des dérogations qu'elles autorisent :
: s'il est indiqué que les " formules nouvelles expérimentées doivent être de nature à favoriser l'ouverture des formations dispensées sur le monde socio-économique ou le développement des activités de recherche ", cette précision qui n'ajoute rien aux missions que la loi sur l'enseignement supérieur assigne déjà à l'enseignement supérieur et aux EPSCP (art 2 à 8 et 20 de la loi n° 84-52) ne permet pas de contrôler la nécessité des dérogations ;
: de même s'il est précisé que les " formules dérogatoires " devront assurer " avec voix délibérative " la participation des personnels et des usagers, cette disposition ne comporte aucune indication sur l'importance de cette participation ni sur l'importance relative de la participation des différentes catégories visées, tandis qu'elle pourrait, en revanche, permettre d'exclure toute participation à la gestion des EPSCP de personnalités n'appartenant pas à la communauté universitaire.
Enfin, si le quatrième alinéa nouveau de l'article 22 de la loi n° 84-52 impose au ministre chargé de l'enseignement supérieur de s'opposer aux dérogations qui " seraient contraires, notamment aux missions de l'université, à la cohérence du système d'enseignement et de recherche et au caractère national des diplômes ", l'énoncé purement indicatif et formulé en termes très vagues des motifs justifiant cette opposition laisse en fait à l'autorité de tutelle un large pouvoir d'appréciation.
Il apparaît ainsi que les dispositions déférées confèrent au pouvoir réglementaire, ou à l'autorité de tutelle, une compétence illimitée pour décider de ne pas appliquer, ou de mettre fin à l'application des dispositions de la loi sur l'enseignement supérieur relative à l'organisation, et pour leur substituer des règles différentes définies en dehors de toute directive du législateur.
Elles s'analysent donc comme une délégation à l'autorité administrative des compétences du législateur pour définir les conditions et le champ d'application de la loi, et pour abroger ou modifier des dispositions de nature législative.
Pour ces motifs, les modifications qu'elles apportent aux articles 21 et 22 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur ne sauraient être regardées comme satisfaisant aux exigences de l'article 34 de la Constitution.
II. : Les dispositions de la loi déférée méconnaissent la compétence du législateur pour fixer les règles concernant la création de catégories d'établissements publics.
Selon l'interprétation du Conseil constitutionnel (cf notamment la décision n° 64-27 L du 19 mars 1964), les règles de création d'une catégorie d'établissements publics comprennent les règles constitutives de cette catégorie.
Or les possibilités de dérogation à la loi n° 84-52 définies à l'article 1er de la loi déférée portent sur un certain nombre de règles que l'on doit considérer comme des règles constitutives de la catégorie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, compte tenu, en particulier, de leur incidence possible sur le respect de principes à valeur constitutionnelle.
Il s'agit notamment :
: des règles relatives à l'organisation, au fonctionnement et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et à la structure interne des établissements (art 25 et 26 de la loi n° 84-52 pour les universités, 32 [alinéas 1 et 2] pour les UFR, 34 pour les écoles et instituts extérieurs) ;
: des règles déterminant les catégories de personnel représentées dans les organes consultatifs et délibérants des établissements et la place relative faite à chacune de ces catégories (art 28, 30 et 31 pour les conseils des universités, 32 [alinéa 3] pour le conseil des UFR, 35 pour les conseils des instituts et écoles ;
: des règles déterminant les conditions de nomination et les compétences des présidents d'université (art 27), des directeurs d'UFR (art 32, alinéa 4), des écoles et des instituts extérieurs aux universités (art 35, alinéas 2 et 36) ;
: des règles relatives à l'élection des représentants aux conseils des composantes de la communauté universitaire (personnels enseignants et non-enseignants, étudiants) et aux modalités de désignation des personnalités extérieures siégeant à ces conseils (art 38, 39 et 40) ;
: des dispositions définissant les catégories de ressources des EPCSP (art 41).
La fixation et la modification de ces règles constitutives sont de la compétence du législateur. En prévoyant que des décisions administratives peuvent y déroger sans aucune limite, et en donnant, en fait, compétence à l'autorité administrative pour créer de nouvelles catégories d'établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche, les dispositions déférées contreviennent aux dispositions des alinéas 7 et 9 (art 34 de la Constitution).
III. : Les dispositions déférées ont pour effet de priver de garantie légale des principes de valeur constitutionnelle.
Il ressort de la décision du Conseil constitutionnel n° 165 DC du 20 janvier 1984 que les conditions et les modalités de la représentation des enseignants-chercheurs et des professeurs dans les conseils universitaires doivent garantir la libre expression des enseignants-chercheurs et le respect du principe, reconnu par les lois fondamentales de la République, de l'indépendance des professeurs d'université.
Selon la même décision, les dispositions des articles 30 et 31 de la loi et telles qu'elles ont été rectifiées par le Conseil constitutionnel, celles de l'article 39 offrent à cet égard des garanties conformes à la Constitution.
Dès lors qu'elles ouvrent la possibilité de déroger à ces dispositions, sans imposer que les règles dérogatoires comportent des garanties au moins équivalentes de la liberté d'expression des enseignants-chercheurs et de l'indépendance des professeurs d'université, les dispositions du second alinéa de l'article 21 de la loi n° 84-52 modifié par l'article 1er de la loi déférée ne sont pas conformes à la Constitution.
Par ces moyens et tous autres à soulever d'office par le Conseil constitutionnel, les sénateurs soussignés demandent au conseil de déclarer la loi déférée non conforme à la Constitution.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre haute considération.
