Ontwikkelingsbank Afrika vecht zich uit zware crisis - NRC
Ontwikkelingsbank Afrika vecht zich uit zware crisis
Het symbool van de glorieuze toekomst die Afrika wachtte. Zo werd de Afrikaanse Ontwikkelingsbank bij haar oprichting in 1963 gezien. Maar inmiddels verkeert de bank in een zware crisis. Slecht uitleenbeleid en hevige conflicten binnen de top van de bank bezoedelden haar imago. De nieuwe president, de Marokkaan Omar Kabbaj, probeert sinds een jaar het vertrouwen te herstellen.
Het nieuws werd vorige maand met een bescheiden feestje gevierd op het hoofdkwartier van de Afrikaanse Ontwikkelingsbank in de hoofdstad van Ivoorkust, Abidjan. De gezaghebbende Amerikaanse Fitch Investors Service had besloten om een nieuwe emissie van obligaties van de bank de positieve kwalificatie van 'triple a' toe te kennen. Met dat oordeel leken de Amerikanen hun steun te verlenen aan de hervormingen van de vorig jaar september aangetreden president Kabbaj.
Goed nieuws, daar was wel behoefte aan in het monumentale hoofdkwartier van de Bank in Abidjan. Sinds het aantreden van Kabbaj leek de sfeer in het gebouw nog het meest op die in een belegerde vesting. Kabbaj maakte snel werk van zijn voornemen om het 'dode hout' uit de staf te verwijderen. Sommige staffunctionarissen kregen een kwartier om hun bureau op te ruimen en het gebouw - onder begeleiding van de bewaking - te verlaten. Een Nigeriaanse topfunctionaris kreeg enkele dagen na zijn ontslag, nog volop kuipend tegen Kabbaj, een hartaanval en overleed. Nadat enkele medewerkers wegens al te grote loslippigheid werden ontslagen, is een bezoekerspasje met de vermelding 'journalist' erop voldoende om elke potentiële gesprekspartner op de vlucht te doen slaan.
Bij de oprichting van de bank in 1963 was de sfeer wel anders. Afrika was net onafhankelijk en de verwachtingen voor de toekomst waren hooggespannen. De Afrikaanse Ontwikkelingsbank was een bank van en voor Afrika. Landen van buiten de regio hebben wel een aantal aandelen in handen, maar dat is maar een derde van het totaal. Afrikaanse landen bepalen dus het beleid van de bank. "We wilden breken met het koloniale verleden en Afrika naar een glorieuze toekomst leiden", aldus een functionaris van de bank die enkele dagen van zijn pensioen is verwijderd en daarom wel met de pers wil praten. "Onder de medewerkers van de bank was er broederschap omdat we allemaal een gemeenschappelijk doel voor ogen hadden."
In 1995, toen Kabbaj aantrad, was dat gemeenschappelijke doel allang uit het zicht verdwenen. "De bank heeft de rekening gepresenteerd gekregen voor het foute uitleenbeleid van het verleden", zegt een Westerse diplomaat die ook al niet bij naam genoemd wil worden. "Projecten werden gesteund zonder dat er een goede controle was. Dat was geen probleem in de jaren zeventig, toen het gemakkelijk was om aan geld te komen door alle oliedollars die gerecycled moesten worden. Maar in de tweede helft van de jaren tachtig begon de schoen behoorlijk te wringen." Volgens de diplomaat hebben ook andere internationale instellingen, zoals de Wereldbank, toen pas de controle op projecten verscherpt. "Het was dus niet alleen de Afrikaanse Ontwikkelingsbank die voor die tijd te laks was geweest met toezicht. Maar bij de bank waren de problemen groter en de leiding heeft te lang gewacht om ze aan te pakken."
Veel waarnemers achten voormalig president Babacar Ndiaye, die van 1985 tot 1995 aan het hoofd van de bank stond, verantwoordelijk voor de problemen. "Ndiaye wilde van de bank een van de grootste spelers op het Afrikaanse economische toneel maken", aldus een criticus. "Het motto was: meer en meer, zonder dat er naar de kwaliteit werd gekeken." In 1995 publiceeerde Ndiaye een boekje met de titel 'De Ontwikkelingsbank, Afrika en ik.' Volgens critici gaf de titel precies de omgekeerde volgorde van zijn werkelijke prioriteiten aan.
Iedereen die zich met de bank bezighoudt, kent projecten die misliepen door gebrek aan toezicht of door bureaucratische stroperigheid. Zo steunde de bank een irrigatieproject in West-Afrika. Toen de infrastructuur al klaar was, wisten de functionarissen van de betrokken regering nog niet wie het land zou gaan bebouwen. "Dat probleem gaan we aan de bank voorleggen", was hun commentaar op kritische vragen.
De problemen van de bank waren ook gedeeltelijk het gevolg van de instabiliteit in Afrika. Veel leningen staan uit in landen die in oorlog zijn of waar het politieke systeem is ineengestort, zoals Zaïre, Angola, Liberia en Somalië. "Of de bank dat geld ooit nog terugkrijgt, valt moeilijk te voorspellen", aldus een waarnemer. "Een land als Angola heeft veel olie, dus als de vrede daar terugkeert zou terugbetaling geen probleem moeten zijn. In het geval van Liberia ligt dat alweer veel moeilijker."
Tijdens de ambtstermijn van Ndiaye boog een commissie van deskundigen zich overigens al over de vraag hoe het nu verder moest met de bank. In 1994 kwam deze zogeheten Knox-commissie met een serie aanbevelingen om de instelling efficiënter te maken. De commissie constateerde dat er bij leningen een groot verschil was tussen de theorie en de praktijk. In feite was er binnen de bank, aldus de commissie, sprake van kleine koninkrijkjes en werden beslissingen vaak meer op politieke dan economische gronden genomen.
Ndiaye deed weinig met de aanbevelingen van de commissie, mede omdat hij steeds meer in een staat van oorlog verwikkeld raakte met zijn raad van bestuur. In juni 1995 publiceerde het blad Jeune Afrique een memorandum van de Senegalees (zelfs zijn handtekening was afgebeeld!) waarin deze de vloer aanveegde met zijn raad van bestuur. Een aantal bestuurders gebruikte geld van de bank voor vakantiereisjes, aldus de president, en een van hen zou zelfs zijn functie gebruiken om zwart geld te witten. Het antwoord van de raad van bestuur, eveneens door het blad met handtekeningen en al afgedrukt, loog er ook niet om. De raad weigerde om nog verder met Ndiaye samen te werken. "De president heeft het belang van de bank duidelijk ondergeschikt gemaakt aan zijn persoonlijke ambities en frustraties", aldus de bestuurders.
Het fiasco leek compleet toen een aantal toonaangevende financiële instellingen vorig jaar besloot om de transacties van de bank niet meer zoals vroeger het kwaliteitsstempel 'triple a' toe te kennen, maar een minnetje aan de beoordeling toe te voegen. De nieuwe Marokkaanse president, die lange tijd een hoge functie bij het Internationale Monetaire Fonds vervulde en die gekozen werd op basis van een hervormingsgezind programma, begon onmiddellijk aan een campagne om het vertrouwen van de financiële wereld terug te winnen.
Binnen korte tijd vielen er een paar harde besluiten. Zo mag de bank sinds enige tijd geen harde leningen meer verlenen aan landen die zulke leningen ook niet meer krijgen van de Wereldbank. "Het is een tijdelijk besluit", aldus een waarnemer, "maar het kwam hard aan omdat het maar liefst 39 van de 52 Afrikaanse landen trof." Extra pijnlijk was dat de bank, ooit een symbool van de Afrikaanse onafhankelijkheid, nu klakkeloos het oordeel van de Wereldbank overnam. De maatregel trof ook de grootste aandeelhouder, Nigeria, hoewel het officieel heet dat "Nigeria er voorlopig van afziet om leningen bij de Bank op te nemen". Daarnaast wordt de portefeuille met leningen van de bank kritisch doorgekeken. Als de leiding geen goede reden heeft voor de vertraagde uitvoering daarvan, gaat de geldkraan onmiddellijk dicht. Deze operatie zou 2,5 miljard gulden moeten opleveren.
Door deze maatregelen kregen Westerse donoren weer vertrouwen in de bank. Gevolg daarvan was dat de onderhandelingen over de aanvulling van het Afrikaanse Ontwikkelingsfonds weer werden opgepakt. Dit fonds, dat aan het begin van de jaren zeventig werd opgericht, heeft tot taak leningen op zachte voorwaarden te verstrekken aan arme landen op het continent. Westerse donoren hadden een nieuwe bijdrage aan het fonds afhankelijk gesteld van een bestuurlijke hervorming bij de ontwikkelingsbank zelf.
In mei werden de onderhandelingen over de aanvulling van het fonds afgerond. Alle loftuitingen aan het adres van Kabbaj konden niet verhullen dat het bedrag waarmee de donoren over de brug kwamen, uiterst teleurstellend was. Voor de jaren 1996 tot 1998 heeft het fonds nu de beschikking over 2,6 miljard dollar. Bij eerdere onderhandelingen, gehouden voordat het budget voor ontwikkelingssamenwerking in veel Westerse landen onder druk kwam, was tot een aanvulling voor 1991 tot 1993 van 3,42 miljard dollar besloten. Van de aanvulling voor de komende jaren bestaat slechts 1,6 miljard dollar uit 'nieuw' geld. Het resterende bedrag werd onder andere vrijgemaakt door de kritische evaluatie van de bank van zijn projecten.
De hernieuwde belangstelling van de financiële wereld voor de bank betekent overigens niet dat al het leed nu geleden is. Een nieuw fundamenteel debat staat voor de deur over de vraag wie de aandelen van de bank zou moeten bezitten. Landen buiten Afrika bezitten nu minder dan eenderde van het kapitaal. Veel financiële waarnemers zouden dat percentage graag zien stijgen omdat dat de efficiëntie en betrouwbaarheid van de bank ten goede zou komen.
Binnen Afrika ligt, mede wegens het verleden van de bank, die vraag erg gevoelig. Op een bijeenkomst in juli in Gabon besloot een aantal Afrikaanse staatshoofden daarom om het debat over deze gevoelige kwestie maar tot volgend jaar uit te stellen. De grootste aandeelhouder, Nigeria, is sterk gekant tegen vergroting van de invloed van donoren. Nigeria, dat zo'n tien procent van de aandelen bezit, ziet zichzelf door zijn grote bevolking en zijn inkomsten uit olie als de natuurlijke leider van Afrika. De bank is een van de weinige plekken waar het die rol nog kan vervullen, dus inmenging niet-Afrikaanse landen acht het uit den boze. In maart peperde de Nigeriaanse leider, Sani Abacha, Kabbaj tijdens een bezoek aan Abuja persoonlijk nog eens in hoe gevoelig deze kwestie in Nigeria ligt. Volgens bronnen in Abuja zou Abacha zelfs bereid zijn om bij een uitbreiding van het kapitaal voor andere Afrikaanse landen aandelen te kopen om zo Afrikaanse controle op de bank te behouden.
De messen voor dit debat worden inmiddels al gewet. Onlangs kwam een groep 'wijze mannen' met een rapport waarin het vier opties voor de toekomst van de bank aangaf. Een mogelijkheid zou zijn om landen van buiten de regio de helft van het kapitaal (en dus de mogelijkheid om belangrijke beslissingen te blokkeren) toe te kennen. Een andere optie van het rapport is om Afrikaanse landen een meerderheid van 53 procent te laten behouden. Voor belangrijke beslissingen zou dan echter een tweederde meerderheid vereist zijn, zodat landen buiten Afrika toch een dikke vinger in de pap krijgen. "Het slechtste scenario", schrijft het rapport, "is om alles bij het oude te laten. Dat is geen realistisch alternatief als de Bank op langere termijn wil overleven."
Als het aan Kabbaj ligt, gaat er de komende jaren nog meer veranderen in de structuur van de bank. Zo wil de president een aantal maatregelen doorvoeren om het bestuur te stroomlijnen. Vorig jaar al kwamen de aandeelhouders overeen om regionale directeuren, die in het verleden vaak kleine koninkrijkjes binnen de bank opbouwden, slechts een beperkt aantal jaren hun functie te laten uitoefenen. Ook is inmiddels besloten om alle projecten ten minste twee keer per jaar te bezoeken.
Op langere termijn wil Kabbaj de bank omvormen naar het model van de InterAmerikaanse Ontwikkelingsbank. Deze bank verleent het grootste deel van haar leningen aan de particuliere sector. Bij de Afrikaanse Ontwikkelingsbank gaat vooralsnog slechts tien procent van de kredieten naar de privé-sector. Kabbaj is inmiddels begonnen met een nieuw programma om per jaar ongeveer dertig tot veertig goed getrainde jonge economen de bank binnen te halen. Volgens de nieuwe president duurt het ten minste nog twee jaar voordat de bedrijfscultuur veranderd is.
In Abidjan leven ook grote verwachtingen over de rol van Zuid-Afrika. Vooralsnog heeft Pretoria, mede door verzet van Nigeria, dat zijn leidersrol bedreigd ziet, nog slechts een miniem percentage van de aandelen in handen. Algemeen wordt echter verwacht dat Zuid-Afrika zijn belang in de bank gaat uitbreiden. Waarnemers hopen dat Zuid-Afrika, dat deel uitmaakt van het Afrikaanse continent, maar qua 'economische cultuur' sterke affiniteit heeft met Europa en de Verenigde Staten, een brugfunctie tussen beide partijen kan vervullen.