Natuuraanleg als onderdeel van de woningbouwopgave
Zodra ergens planologisch ruimte lijkt te ontstaan voor woningbouw, stijgt de waarde van de grond. Naarmate de kans op een bestemmingsplanwijziging groter wordt, wordt de grondwaarde ook hoger, tot wel vijf keer de oorspronkelijke agrarische waarde. Deze waardestijging slaat neer bij de grondeigenaar (vaak een agrariër) als die zijn grond verkoopt, maar de waardestijging kan ook benut worden om natuur aan te leggen, met meer ruimtelijke kwaliteit als gevolg. In dit artikel worden de wettelijke mogelijkheden besproken om de waardestijging van grond als er een bouwbestemming op komt, te benutten voor de aanleg van natuur.
Auteur: Jan-Pieter Peijs, Staatsbosbeheer
Economisch mechanisme
Wanneer van te voren duidelijk is dat natuuraanleg een voorwaarde is voor het verkrijgen van een bouwvergunning, neemt de winst van de ontwikkelaar af en daarmee de prijs die hij bereid is te betalen voor de grond.
Zolang de kosten van de aanleg van de natuur dan wel de forfaitaire bijdragen niet zodanig zijn dat de projecten onrendabel worden, mag verondersteld worden dat marktpartijen plannen zullen ontwikkelen en de benodigde gronden zullen verwerven waarbij de kosten van natuuraanleg worden gedekt door genoemde verdienmodellen. In de anterieure overeenkomst tussen marktpartij en gemeente worden de afspraken dan verder uitgewerkt en vastgelegd. Bij een exploitatieplan worden de afspraken opgenomen in de bouwvergunning.
De kunst is dan ook om precies zoveel verplichtingen om natuur aan te leggen op te nemen als voorwaarde voor de bouwvergunning, dat er nog een verkoopprijs voor de grond tot stand komt, waarvoor de grondeigenaar nog (net) wil verkopen, zonder dat er een te grote waardestijging ontstaat.
Een gemeente kan een actieve rol aannemen. Een invulling van de actieve rol houdt in dat de gemeente met inzet van de grondbeleidsinstrumenten (Wet voorkeursrecht gemeenten en onteigening) de gronden van het project geheel of gedeeltelijk verwerft, planvorming voor haar rekening neemt evenals het bouw-, woon- en leefrijp maken van het gebied. Een andere invulling van de actieve rol is dat de gemeente in samenwerking met ontwikkelende partijen een actieve rol neemt¹. De verantwoordelijkheden, zoals planvorming, verwerving en bouwrijp maken, worden verdeeld onder partijen. In beide gevallen worden de kosten van de natuurontwikkeling gedekt uit de opbrengsten van de grondverkoop of woningverkoop.
Een andere mogelijkheid is dat de gemeente een facilitaire rol heeft of neemt bij een project. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de gemeente op grond van beleidsmatige overwegingen geen actieve rol neemt en/of dit niet kan omdat de gronden geheel of grotendeels in eigendom zijn bij derden. De gemeente stelt dan het bestemmingsplan vast en de realisatie van de gebouwen, groen, blauw en grijs is de verantwoordelijkheid van de ontwikkelende partij(en). Een gemeente kan dan met de ontwikkelende partij(en) een anterieure overeenkomst sluiten over de kosten voor de ontwikkeling. Indien daarover geen overeenstemming bereikt kan worden met de ontwikkelende partij(en) zal de gemeente een exploitatieplan moeten vaststellen. Een ontwikkelende partij zal dan moeten zorgen voor de aanleg van de groenvoorzieningen overeenkomstig de bepalingen van de anterieure overeenkomst en/ of het exploitatieplan.
In de praktijk blijkt dat het verhalen van de zogenaamde binnenplanse kosten van een gebiedsontwikkeling goed werkt². Het gaat hierbij om kosten die direct toe te rekenen zijn aan het gebied, bijvoorbeeld bestemmingsplankosten en kosten van voorzieningen binnen de gebiedsontwikkeling. Het is in de praktijk lastiger om kosten te verhalen van zogenaamde "gebiedsoverstijgende" voorzieningen. Voorbeeld is een groot nieuw recreatief groengebied, dat zowel gebruikt kan worden door inwoners van de bestaande stad als de toekomstige inwoners van de nieuwe gebiedsontwikkeling. De Grondexploitatiewet biedt voor deze bovenplanse kosten drie mogelijkheden, te weten: 1) een afdracht voor een bovenwijkse voorziening, 2) een bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen of 3) bovenplanse verevening.
In de praktijk wordt met name gebruikt gemaakt van een afdracht voor een bovenwijkse voorziening. De andere twee mogelijkheden worden vaak als te complex beschouwd. Het verdient echter wel aanbeveling om te onderzoeken of bovenplanse kosten verhaald kunnen worden. Nu zien gemeenten daarvan af vanwege de complexiteit, waardoor mogelijkheden blijven liggen.
In de Omgevingswet blijft de mogelijkheid van een afdracht voor een bovenwijkse voorziening gehandhaafd. De bijdrage aan een ruimtelijke ontwikkeling en bovenplanse verevening worden vervangen door de mogelijkheid een forfaitaire bijdrage te vragen. Deze bijdrage kan gevraagd worden als er op een hoger schaalniveau samenhang is tussen de ontwikkeling en het doel waarvoor de bijdrage gevraagd wordt. In het Omgevingsbesluit zijn samengevat onder meer de navolgende doelen genoemd:
•	verbetering landschappelijke waarden, waaronder herstellen of aanvullen landschappelijke elementen;
•	aanleg van onder andere Natura 2000 gebieden, gebieden die in een programma of omgevingsvisie zijn aangewezen ter bescherming van de natuur.
Momenteel is onzeker wanneer de Omgevingswet in werking zal treden. Overheden zijn wel bezig met de voorbereidingen hiervoor, waaronder het opstellen van de opvolger van de Structuurvisie, de Omgevingsvisie. Gezien de mogelijkheid van het vragen van een forfaitaire bijdrage is het van belang bij het opstellen van de Omgevingsvisie te overwegen hoe de groene- en klimaatambities gerealiseerd kunnen worden en in de Omgevingsvisie de samenhang met op stapel staande gebiedsontwikkelingen te beschrijven. Indien dit op de juiste manier in de Omgevingsvisie opgenomen wordt biedt dit namelijk een juridische basis om bij projecten:
•	beleidsmatig te bepalen dat per woning of per hectare zonnepark een bepaald aantal m2 natuur dient te worden aangelegd en/ of;
•	een forfaitaire afdracht te vragen ten behoeve van de aanleg van natuur.
In de studie "Bosontwikkeling in een woest aantrekkelijk woonklimaat"³ wordt voor vier regio's in Nederland per woonconcept (vrije kavels, verdicht en gestapeld) berekend hoeveel bos per hectare bebouwing er kan worden aangelegd zonder dat de ontwikkelaar er verlies op gaat maken.
Provincies/woonconcept NH, ZH, UT, FL GL, NB DR, OV ZL, LI, FR, GR
Vrije Kavels 20,6 19,6 5 3,6
Verdicht 2,4 1,2 0,3 0,3
Gestapeld 0,8 X X X
Conclusie en toegift
We concluderen dat het mogelijk is om met een juiste inzet van de ruimtelijke ordeningsinstrumenten de grondwaardestijging in gebieden waar de bestemming wordt gewijzigd van agrarisch naar wonen te benutten voor de aanleg van natuur én dat daarbij een verhouding haalbaar tot maximaal 20 hectare natuur per hectare bebouwing.
Ook andere bestemmingswijzigingen, zoals bij de komst van Tiny Houses, de opwek van duurzame energie middels windmolens of zonnepanelen, zien we kansen voor natuuraanleg. In een presentatie voor de Nationale Bossenstrategie is becijferd dat met:
•	7 tiny houses in 10 jaar er 1 ha natuur kan worden ontwikkeld;
•	1 hectare zonnepark in 25 jaar er 1,56 ha natuur kan worden ontwikkeld, en met
•	1 windmolen (ca 0,5 ha) er in 25 jaar 7 hectare natuur kan worden ontwikkeld.
Staatsbosbeheer onderzoekt graag met geïnteresseerde gemeenten, provincies en ontwikkelaren de mogelijkheden om nieuwe natuur aan te leggen en tegelijk een bijdrage te leveren aan maatschappelijke uitdagingen als de energietransitie, de woningbouwopgave, de stikstofproblematiek en de verdroging. Samen lossen we de knelpunten op!
1. Bijvoorbeeld bouwclaimovereenkomsten en PPS constructies.
2. Onderzoeksrapport "Ten gronde beschouwd", Radbout Universiteit Nijmegen, Mr. T.E.P.A. Lam e.a., 15 januari 2013