In vervolg op de uitspraak van het Europese Hof van Justitie op 7 november jl., heeft nu ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zich uitgesproken over de houdbaarheid van het Programma Aanpak Stikstof, kortweg het PAS. De voorzet van het Hof hield in dat het PAS een geschikte methode is om op landelijk niveau een ordening en vervolgens een toedeling tot stand te brengen in de claims die op de beschikbare stikstofruimte worden gelegd. Echter, de verwachte voordelen van allerlei verzachtende maatregelen om de gevolgen van stikstofuitstoot tegen te gaan, mogen niet alvast worden ingeboekt. De PAS-maatregelen zijn maar aannames. De bescherming van de natuurwaarden vereist zekerheden.
De Afdeling concludeert dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt. Voor insiders komt deze uitspraak niet als een verrassing. Dit betekent dat de programmatische aanpak terug bij af is, met als gevolg dat ‘ontwikkelend Nederland’ geheel en langdurig in de pauzestand staat. Immers, elke ontwikkeling van enige omvang van infrastructuur, woningbouw of industrie heeft emissie van stikstof tot gevolg. Voor de beschermde natuurgebieden hoeft de emissie van die bronnen niet onoverkomelijk te zijn, want het aandeel van de sectoren wegverkeer (9%), industrie (2%) en wonen (6%) aan de totale emissie van stikstof is betrekkelijk gering. Hierdoor is compensatie realistisch. De landbouwsector draagt echter voor circa 45% bij aan de stikstofuitstoot. Met die sector moet op een andere manier omgegaan worden, wil het terugdringen van stikstofemissie groot effect hebben.
Stilzitten en afwachten geen optie
De druk op ontwikkelingen is echter groot. Het wegennet, de woningvoorraad en de hoogwaardige industrie vragen dringend om onderhoud en verbetering. Daarvoor zijn ruimtelijke plannen (bestemmingsplannen, inpassingsplannen of – na inwerkingtreding van de Omgevingswet – omgevingsplannen en projectbesluiten) nodig. De haalbaarheid van deze plannen is afhankelijk van de reparatie van het PAS, maar die kan nog geruime tijd op zich laten wachten. Wat kan in de tussentijd worden gedaan? Enkel stilzitten en afwachten? Dat kan de ‘BV Nederland’ zich niet permitteren. Daarvoor zijn de belangen van mobiliteit, volkshuisvesting en industriële ontwikkeling te groot.
Er moet worden doorgepakt op de projecten die aan die belangen tegemoet komen. Dat kan, door - geheel in de geest van de Omgevingswet - de ‘grijze’ projecten natuurinclusief op te pakken. Dat begint met de berekening van de stikstofdepositie van een project op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden met het rekeninstrument AERIUS. Indien de berekening uitwijst dat de ‘kritische depositiewaarde (KDW)’ wordt overschreden, moet via een passende beoordeling de mitigatielast worden bepaald. Deze mitigatielast wordt vertaald naar een volledig, nauwkeurig en definitief projectgebonden maatregelenpakket. Vervolgens moet dit maatregelenpakket, als onderdeel van het ruimtelijke plan of project, zowel feitelijk als juridisch worden geborgd. Daarvoor bestaan twee mogelijkheden:
Optie 1
Via een extra beheerinspanning van de terreinbeherende organisatie (TBO) wordt het stikstofeffect ongedaan gemaakt. Dat zou bijvoorbeeld het afvoeren van droge stof uit het Natura 2000-gebied kunnen zijn. Een goed voorbeeld van deze aanpak is het weginfrastructuurproject ‘Grenscorridor N69’ in de provincie Noord-Brabant. Deze nieuw aan te leggen verbinding veroorzaakt een geringe overschrijding van de KDW. De overschrijding moet uiteraard binnen het project worden opgeheven.
Optie 2
Een andere mogelijkheid is om het betreffende Natura 2000-gebied van een minimaal gelijkwaardige stikstofbron of – bronnen te verlossen. Zo kan de immissie op het desbetreffende Natura 20000-gebied niet groter worden, of zelfs kleiner worden gemaakt.
Alles staat of valt met de borging van deze maatregelen. Dat heeft de uitspraak van de Afdeling wel duidelijk gemaakt. De juridische borging van beide opties kan zowel direct als indirect in het ruimtelijke plan worden vormgegeven. Directe borging betekent dat het gebied waarop het maatregelpakket wordt uitgevoerd, onderdeel is van het project. Het maakt dan deel uit van het plangebied op de verbeelding. In de planregels wordt een volgorde voor de realisatiefase opgenomen, die verhindert dat het wegproject op niet-natuurinclusieve wijze wordt uitgevoerd. Indirecte juridische borging bestaat uit een dubbel slot. Het eerste slot is de privaatrechtelijke overeenkomst met de TBO en/of de grondeigenaar, die uiterlijk ten tijde van de vaststelling van het ruimtelijke plan moet zijn gesloten. Het tweede slot betreft dat het ruimtelijke plan een voorwaardelijke verplichting bevat die verhindert dat de weg in gebruik wordt genomen zonder dat is voorzien in de inrichtingsmaatregelen die nodig zijn om het stikstofeffect op te heffen.
Tot slot
Nee, deze methode heeft niet het gemak van het PAS. Neem alleen al het feit dat het benodigde maatregelenpakket aan stikstofreducerende middelen de bereidheid tot samenwerking veronderstelt tussen de diverse gebiedsactoren. Maar is dat niet precies de bedoeling van de Omgevingswet? Dat overheden, bedrijfsleven, maatschappelijke instellingen en burgers via participatie tot optimale oplossingen voor de fysieke leefomgeving komen? Wij zien daarvoor goede kansen, die al met succes in de praktijk zijn gebracht. Niet alleen dat, ze konden ook de rechterlijke kritiek doorstaan.