Misbruik van publiekrechtelijke bevoegdheden door gemeente - Cobouw.nl
Misbruik van publiekrechtelijke bevoegdheden door gemeente
Bij het sluiten van overeenkomsten is een gemeente gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een van die beginselen houdt in dat de gemeente, bij het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten met burgers, geen misbruik mag maken van de (publiekrechtelijke) bevoegdheden die zij als gemeente heeft. Dit algemene beginsel van behoorlijk bestuur staat bekend als het 'detournement de pouvoir' en is wettelijk vastgelegd. Gemeenten houden zich niet altijd aan dit verbod en het is voor contractanten met gemeenten dan ook zaak te weten of, en zo ja welke, stappen dan genomen kunnen worden. Het hoogste rechtscollege van ons land, de Hoge Raad, heeft zich begin dit jaar opnieuw over deze materie uitgesproken. Uit de uitspraak blijkt dat contractanten met de overheid in bepaalde gevallen wel degelijk aan het kortste eind kunnen trekken.
In 1989 wilde een projectontwikkelaar woningen bouwen op zijn perceel grond in een gemeente in Nederland. Volgens het geldende bestemmingsplan was de grond echter bestemd voor 'tuin, horeca en verkeer'. Nu de projectontwikkelaar andere plannen had met zijn perceel, had hij medewerking van de gemeente nodig om wijziging van het bestemmingsplan te verkrijgen. Hiermee ging de gemeente akkoord, onder de volgende voorwaarden:
ù de projectontwikkelaar mocht de door hem te bouwen woningen uitsluitend verkopen of verhuren aan ingezetenen van de gemeente of economisch gebondenen aan de gemeente;
ù de projectontwikkelaar diende aan de gemeente vierduizend gulden te betalen als bijdrage in de kosten van de herziening van het bestemmingsplan.
De verplichtingen van partijen werden vastgelegd in een overeenkomst. De projectontwikkelaar betaalde het verschuldigde bedrag aan de gemeente, waarna deze het bestemmingsplan wijzigde en de bouwvergunningen verleende.
De projectontwikkelaar gaf vervolgens echter geen uitvoering aan zijn bouwplannen. In plaats daarvan begon hij een procedure tegen de gemeente, waarin hij stelde dat haar eis om alleen aan ingezetenen of economisch gebondenen van de gemeente te verkopen of te verhuren, de kring van gegadigden te klein zou maken. Daardoor zou een verantwoorde exploitatie van zijn plannen niet mogelijk zijn.
Vervolgens vorderde de projectontwikkelaar van de gemeente schadevergoeding van de daardoor door hem geleden schade en terugbetaling van de door hem betaalde vierduizend gulden. Tevens wenste hij een verklaring dat het hem vrij zou staan de te bouwen woningen te verhuren danwel te verkopen aan niet-ingezetenen van de gemeente.
Hiervoor voerde hij aan dat de gemeente haar publiekrechtelijke bevoegdheden voor een ander doel had gebruikt, dan waarvoor zij waren gegeven, nu zij haar medewerking aan wijziging van het bestemmingsplan afhankelijk had gesteld van vervulling van haar wensen op het gebied van woonruimteverdeling, en van betaling van een bijdrage in de kosten voor de wijziging van het bestemmingsplan. De projectontwikkelaar stelde ook dat de overeenkomst in strijd was met de wet en dus nietig, en dat de gemeente daardoor jegens hem een onrechtmatige daad had gepleegd, waarvoor zij jegens hem schadeplichtig zou zijn.
De Hoge Raad oordeelde dat de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) aan de gemeente slechts bevoegdheden toekent, die strekken tot behartiging van planologische belangen. De raad gaf aan dat het een gemeente niet vrijstaat om aan het herzien of verlenen van vrijstelling van een geldend bestemmingsplan voorwaarden te verbinden ter behartiging van de door haar gewenste woonruimteverdeling. Voorts oordeelde de raad dat het bedrag van vierduizend gulden eveneens onterecht door de gemeente is gevorderd.
De Hoge Raad oordeelde dat de gemeente kennelijk geen bezwaren van planologische aard had om haar medewerking aan de gevraagde vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen, nu zij de overeenkomst had ondertekend. Door alleen akkoord te gaan met de gevraagde vrijstelling, indien de projectontwikkelaar aan de voorwaarde ten behoeve van de woonruimteverdeling zou voldoen, handelde de gemeente in strijd met het verbod van 'detournement de pouvoir' waardoor deze voorwaarde in strijd met de openbare orde en dus nietig was. De Hoge Raad vernietigde de overeenkomst ook met betrekking tot de betaling door de projectontwikkelaar van vierduizend gulden. De vrijstelling van het bestemmingsplan en de bouwvergunningen bleven wel in stand.
Het verbod van 'detournement de pouvoir' betekent dat een bestuursorgaan zijn bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel mag gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De krachtens de WRO bestaande bevoegdheid van de gemeente houdt in dat deze medewerking aan wijziging van het bestemmingsplan kon weigeren. Van deze bevoegdheid maakte de gemeente echter geen gebruik.
In plaats daarvan besloot zij haar publiekrechtelijke bevoegdheid om het verzoek te weigeren om te zetten in een privaatrechtelijke overeenkomst, op grond waarvan aan voorwaarden diende te worden voldaan die het publiekrechtelijk belang, dat de gemeente in dit geval had, niet dienden. Dit acht de Hoge Raad ontoelaatbaar.
Soms kan het overigens wel toegestaan zijn dat gemeenten hun machtspositie gebruiken om nadere voorwaarden te stellen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien:
ù voorwaarden worden gesteld om het doel waarvoor de machtspositie is gegeven te bereiken;
ù niet in strijd wordt gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur;
ù geen sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke weg op grond waarvan de gemeente ook haar doel zou kunnen bereiken.
Van een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke weg is wel sprake indien er een exclusieve publiekrechtelijke regeling bestaat, die geen ruimte voor een privaatrechtelijk optreden van de gemeente open zou laten.
Bij haar handelen is de gemeente gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Indien zij voorwaarden stelt die daarmee in strijd zijn, zijn contractanten daaraan niet gebonden. Het verdient in dergelijke gevallen aanbeveling de overeenkomst op die voorwaarden te laten nakijken en indien mogelijk nietig te laten verklaren. Indien op grond van de overeenkomst mede een publiekrechtelijk besluit is genomen, zoals het verlenen van een bouwvergunning, zal deze veelal in stand blijven.
Dit artikel is geschreven door mr Ch.P.A.Th. van Goethem en mr H.P.Th. Hennevelt, werkzaam bij Wouters Advocaten te Amsterdam, geassocieerd met Arthur Andersen Belastingadviseurs. De auteurs maken deel uit van de Real Estate Services Group van Arthur Andersen. Bij vragen kunt u hen bereiken onder telefoonnummer (020) 503 94 204.