Uitspraak 201708847/1/A3 - Raad van State
Uitspraak 201708847/1/A3
ECLI:NL:RVS:2018:2845
Bij besluit van 6 november 2015 heeft het college op grond van artikel 59 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) [appellant] een bestuurlijke boete van €12.000,- opgelegd wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet (hierna: Hvw) op het adres [locatie 1] te Amsterdam. In hetzelfde besluit heeft het college besloten tot invordering van de boete over te gaan.
201708847/1/A3.
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 september 2017 in zaak nr. 16/3687 in het geding tussen:
Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M. Bouwman en mr. M. Slaghekke, advocaten te Amsterdam en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.
1. De in deze uitspraak aangehaalde regelgeving is in de bijlage opgenomen die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. De woning aan de [locatie 1] te Amsterdam is op 8 januari 2015 en 19 januari 2015 door toezichthouders bezocht. Daarbij is geconstateerd dat toeristen in de woning verbleven. Deze toeristen hebben verklaard de woning via Airbnb te hebben geboekt en de sleutel van [appellant] te hebben ontvangen. In de woning zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen en de koelkasten waren leeg. In de woning was informatie voor de toeristen aanwezig. Op deze informatie stond [appellant] als contactpersoon vermeld met zijn telefoonnummer en e-mailadres. Ook wordt [appellant] genoemd in de beoordelingen op Airbnb als degene die de woning en de verhuur beheert en de sleutels overhandigt. De advertentie op Airbnb stond op naam van [persoon A]. De woning is eigendom van de Stichting Instandhouding Monumentenpand "[locatie 2]" (hierna: de stichting). [persoon B] is de bestuurder van deze stichting. Op het adres stonden sinds 14 oktober 2014 [persoon C] en [persoon D] ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: brp). Uit deze feiten heeft het college afgeleid dat de woning aan de woningvoorraad onttrokken is door deze voor hoteldoeleinden te gebruiken. Daarvoor heeft het college een boete van € 12.000,- opgelegd.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college tussen 1 juli 2015 en 1 januari 2016 bevoegd was om bij woningonttrekking een boete op te leggen. Met de inwerkingtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw 2014) per 1 januari 2015 is artikel 30 van de Hvw komen te vervallen. De Huisvestingsverordening is per 1 juli 2015 gewijzigd. Artikel 1, aanhef en onder vv, van de Huisvestingsverordening, bepaalt na die wijziging dat onder wet wordt verstaan: De Huisvestingswet 2014. Het ongewijzigde artikel 59 van de Huisvestingsverordening, zoals dat luidde tussen 1 juli 2015 en 1 januari 2016, bepaalde dat het college een bestuurlijke boete kan opleggen bij overtreding van artikel 7 en 30 van de wet. Gelet op de definitie in artikel 1, aanhef en onder vv, van de Hvw 2014 is de wet in deze bepaling de Hvw 2014. Artikel 7 of artikel 30 van de Hvw 2014 bevatten geen verbod tot woningonttrekking. Dat verbod staat in artikel 21 van de Hvw 2014. Artikel 59 van de Huisvestingsverordening zoals die luidde tussen 1 juli 2015 en 1 januari 2016 geeft derhalve geen bevoegdheid tot het opleggen van een boete voor de woningonttrekking. Het opleggen van de boete is daarom in strijd met het legaliteitsbeginsel, aldus [appellant].
3.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3475 moet onder het begrip "de wet" in artikel 59 van de Huisvestingsverordening, zoals deze gold vanaf 1 juli 2015 worden verstaan: de Hvw. Artikel 30 van die wet bevat een verbod tot woningonttrekking. Dat bij de wijziging van de Huisvestingsverordening in het niet gewijzigde artikel 59 geen verwijzing naar de Hvw is opgenomen is een kennelijke vergissing. Het college was daarom, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bevoegd voor de overtreding van artikel 30 van de Hvw een bestuurlijke boete op te leggen. De Afdeling is eveneens met de rechtbank van oordeel dat deze uitleg van artikel 59 van de Huisvestingsverordening niet in strijd is met het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Voor 1 januari 2015 gold artikel 30 van de Hvw en bevatte artikel 59 van de Huisvestingsverordening de bevoegdheid voor het college om voor overtreding van dit artikel een bestuurlijke boete op te leggen. Die bevoegdheid is, gelet op Artikel XXIII van de Wet afschaffing plusregio's, na 1 januari 2015 blijven bestaan. Artikel 59 van de Huisvestingsverordening is ook per 1 juli 2015 niet gewijzigd.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Hij betoogt dat op de zolderverdieping persoonlijke spullen aanwezig waren. De toezichthouders hebben de zolder niet onderzocht. Deze zolder is via een vlizotrap via een luik toegankelijk. Deze ruimte is 8 m2 groot. In deze ruimte staat een kast, is een matras aanwezig en er liggen persoonlijke spullen. [appellant] stelt dat hij in die periode de woning bewoonde en zijn persoonlijke spullen op zolder aanwezig waren. Omdat geen onderzoek op deze verdieping heeft plaatsgevonden, kan niet worden vastgesteld dat geen permanente bewoning van de woning plaats vond. Ook kan niet worden vastgesteld of aan de regel voor bed&breakfast dat 60% van de woning voor bewoning wordt gebruikt, is voldaan. Ook is niet vastgesteld of de gehele woning is onttrokken. Dit is wel vereist voor overtreding van artikel 21 van de Hvw 2014.
Daarnaast betoogt [appellant] dat uit het feit dat geen persoonlijke voorwerpen zijn aangetroffen op het moment dat de toeristen aanwezig waren, niet kan worden afgeleid dat geen sprake is van permanente bewoning door de ingeschreven personen. De ingeschreven personen zijn woonachtig op het adres. Zij hebben ervoor gekozen geen persoonlijke spullen in de woning te plaatsen. Er is geen verplichting om alle dagen in de woning aanwezig te zijn.
De e-mail van [persoon C] namens de stichting over de beëindiging van het gebruik voor toeristische verhuur kan niet worden gezien als een bevestiging van het strijdige gebruik. Deze mail moet gelezen worden in de context van de aan de stichting opgelegde last onder dwangsom en is dus enkel de bevestiging dat aan de last is voldaan. Bovendien is deze mail niet door [appellant] verstuurd zodat deze mail hem niet kan worden tegengeworpen, aldus [appellant].
Het incidentele gebruik komt daarnaast overeen met de beleidsnotitie "Toeristische verhuur van woningen (vakantieverhuur)" De woning wordt niet langdurig en niet ieder weekend verhuurd. Er zijn maar twee constateringen gedaan.
4.1. De e-mail van [persoon C] namens de stichting ligt niet aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag zodat het betoog daarover buiten beschouwing kan blijven.
In het rapport van bevindingen van de controle op 8 januari 2015 staat dat op het adres [persoon D] en [persoon C] ([1934]) staan ingeschreven. Bij de controle is [persoon E] uit Londen aangetroffen in de woning. Hij heeft verklaard van dinsdag 6 januari 2015 tot zaterdag 10 januari 2015 samen met een andere persoon in de woning te verblijven die hij via Airbnb had geboekt. In het rapport van bevindingen van de controle op 19 januari 2015 staat dat op die datum een controle is uitgevoerd bij de [locatie 1]. Daar zijn [persoon F] en [persoon G], beiden Russische toeristen, aangetroffen. Zij verklaren van 11 tot en met 19 januari 2015 in de woning te verblijven en deze geboekt te hebben via Airbnb. Op de voordeur hangt aan de binnenkant een A4 met een foto van [appellant] met zijn contactgegevens. Ook ligt er een A4 met de wificode op tafel en een informatiegids van het appartement. De toeristen verklaarden dat zij alleen in het appartement verbleven. In de woning zijn geen persoonlijke spullen of kleding aangetroffen en de koelkasten in de woning waren leeg. Op de Airbnb-website staan 116 recensies bij de advertentie voor de woning.
4.2. [appellant] heeft nooit ingeschreven gestaan op het adres [locatie 1]. [persoon C] en [persoon D] stonden ten tijde van de controle ingeschreven. In de zienswijze op het voornemen, in bezwaar en beroep betoogt [appellant] nog dat [persoon C] woonachtig was in de woning en dat [persoon D] hem verzorgde en daar periodiek verbleef. Over enig verblijf van [appellant] in de woning wordt niet gesproken. Pas in hoger beroep wordt voor het eerst de stelling ingenomen dat [appellant] in de woning woonde, maar ook nog steeds de stelling dat de ingeschreven personen er woonden. Bij de controle is niet gebleken dat de woning bewoond werd door [appellant], noch door de ingeschreven personen. De stelling dat [appellant] feitelijk in de woning woonde, heeft hij niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de woning niet permanent werd bewoond. Omdat de woning niet permanent werd bewoond door de personen die in de brp staan ingeschreven, was niet voldaan aan de eisen voor een bed&breakfast of vakantieverhuur. De rechtbank heeft op grond van de advertenties op Airbnb, de recensies op die site, de aanwezige toeristen bij de controles op 8 januari 2015 en 19 januari 2015, het ontbreken van persoonlijke spullen in de woning en het aldaar aanwezige informatiemateriaal voor toeristen, terecht geoordeeld dat de woning voor hotelmatige doeleinden in gebruik was.
5. [appellant] betoogt dat hij niet als medepleger in de zin van artikel 5.1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt. Hij kan hoogstens als medeplichtig worden aangemerkt. De stichting is eigenaar van de woning, [persoon B] is bestuurder van de stichting. [appellant] heeft derhalve geen zeggenschap over de woning. De advertentie op Airbnb stond op naam van [persoon A]. [appellant] ontving ook niet de inkomsten uit de verhuur, maar alleen € 50,- voor het schoonmaken van de woning. Uit de e-mails van [persoon C] van 2 juli 2015 en 7 juli 2015 over de last onder dwangsom strekkende tot beëindiging van het gebruik voor hoteldoeleinden, blijkt dat [appellant] niet degene was die het in zijn macht had om de overtreding te beëindigen. [appellant] overhandigde enkel de sleutel en was de contactpersoon bij calamiteiten en vragen. Hij bevorderde of vergemakkelijkte de overtreding wellicht, maar dat leidt, zo blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2386, niet tot medeplegen, aldus [appellant].
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht.
5.2. In de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2015, waar [appellant] naar verwijst, is de Afdeling van oordeel dat onvoldoende feiten aanwezig waren om aan te nemen dat sprake was van nauwe en bewuste samenwerking omdat de verklaringen in dat dossier onvoldoende duidelijk waren om de rol van appellant vast te stellen. Daarom viel in die zaak niet uit te sluiten dat appellant helemaal geen of een zeer marginale rol speelde. Dat is anders bij [appellant]. Hij fungeerde als contactpersoon voor de toeristen, gaf de sleutel af en nam deze weer in. Op de informatie die zich in de woning bevond stond zijn naam en contactgegevens vermeld en op de informatie op de voordeur stond daarnaast tevens zijn foto. De intellectuele en materiële bijdrage van [appellant] aan het feit was van voldoende gewicht, tussen hem en genoemde familieleden was sprake van een taakverdeling en een bewuste en nauwe samenwerking. Gelet op het voorgaande moet [appellant] worden aangemerkt als medepleger.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat het huisrecht van [appellant] als bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) niet is geschonden. Hij stelt dat hij ten tijde van de inspectie op de vierde en vijfde verdieping van de woning woonde. Als er toeristen gebruik maakten van de woning verplaatste hij zijn spullen naar de vijfde verdieping. Die verdieping is niet geïnspecteerd, maar de vierde verdieping wel. Hij stelt dat daarmee zijn huisrecht is geschonden. De toestemming van de in de woning verblijvende toeristen kan niet gelden als een 'informed consent'. De eigenaar of de feitelijk verhuurder dient deze toestemming te geven, aldus [appellant].
6.1. Zoals onder 4.2 is overwogen was [appellant] ten tijde van de controle op 19 januari 2015 niet woonachtig op het adres [locatie 1]. De aldaar verblijvende toeristen hebben toestemming gegeven om de woning te betreden. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het huisrecht van [appellant] niet is geschonden. Artikel 8 van het EVRM strekt niet zover dat de eigenaar of verhuurder van het pand toestemming moet geven voor het betreden van de woning, nu zij het pand niet bewonen.
7. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3205 betoogt [appellant] dat de boete gematigd moet worden gelet op het geringe aandeel van [appellant] in de overtreding. Daarnaast had de boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb gematigd moeten worden omdat hij een uitkering heeft en dus een geringe draagkracht.
8. Evenals de medepleger in voornoemde uitspraak van 22 november 2017 was de rol van [appellant] relatief beperkt. Hij verstrekte de sleutel tot de woning en fungeerde als contactpersoon. Ook werd hij ingehuurd voor de schoonmaak. Hij was niet verantwoordelijk voor het plaatsen van de advertentie op Airbnb en het onderhouden van contacten met potentiële klanten en het beheren van boekingen via Airbnb. Daarnaast is niet gebleken dat hij de huur inde of ontving. Wegens zijn, weliswaar essentiële, maar relatief beperkte rol in de overtreding, ziet de Afdeling aanleiding om de boete voor [appellant] te matigen tot € 3.000,-.
[appellant] heeft de hoogte van zijn inkomen en daarmee zijn draagkracht niet met stukken onderbouwd. Voor verdere matiging vanwege de draagkracht ziet de Afdeling daarom geen aanleiding.
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 april 2016 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 september 2017 in zaak nr. 16/3687;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 20 april 2016, kenmerk BB 109501 15/BEST. BOETE;
V. bepaalt dat de boete wordt vastgesteld op € 3.000,00;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Artikel 30, eerste lid, onder a,
a. aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
(geldend op 1 juli 2015)
vv. Wet: de Huisvestingswet 2014.
b. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B