B&W op de stoel van de rechter - Holla
B&W op de stoel van de rechter
B&W op de stoel van de rechter: de bestuurlijke exceptieve toetsing beschouwd
Het college van burgemeester en wethouders mag lagere regelgeving van de gemeenteraad toetsen aan hogere landelijke regelgeving en onverbindend achten dan wel buiten toepassing laten. Dat bevestigt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van de State (de Afdeling) in een zaak over een verontreinigde leeflaag, op 17 maart 2021.[1] Hoe de Afdeling tot dit oordeel komt, lees je hieronder.
Appellant wil op het perceel in kwestie woningbouw ontwikkelen. Op de locatie was sprake van ernstige bodemverontreiniging. Bedrijf X werd ingeschakeld om een leeflaag aan te brengen. Dat is een laag grond aangebracht met het doel het risico op mogelijk contact met gevaarlijke stoffen in verontreinigde grond te beperken. Het college van Tiel legde de werkzaamheden van bedrijf X stil, omdat de door haar aangebrachte grond bodemvreemd en asbestverdacht materiaal bevatte. Het bedrijf X ging in bezwaar, het college verklaarde de bezwaren gegrond en herriep de besluiten. Appellant is het niet eens met de herroeping van deze besluiten.
Eerst is aan de orde dat het college de Nota bodembeheer Regio Rivierenland (Nota bodembeheer) ambtshalve heeft getoetst aan het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). De Nota bodembeheer is een algemeen verbindend voorschrift en vastgesteld door de gemeenteraad. De toetsing van de Nota bodembeheer aan het Bbk kwalificeert als exceptieve toetsing door een bestuursorgaan. Exceptieve toetsing houdt zeer kort gezegd in, dat de rechtmatigheid van een wettelijk voorschrift wordt getoetst aan hoger recht en/of algemene rechtsbeginselen. Advocaat-generaal Widdershoven (de A-G) heeft zich hierover in 2017 uitgelaten in een conclusie.[2]
De Afdeling verwijst naar de conclusie van de A-G en stelt "dat de Algemene wet bestuursrecht noch enig andere rechtsregel er aan in de weg staat dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op bezwaar tegen een daarvoor vatbaar besluit beoordeelt of een niet door de formele wetgever gegeven algemeen verbindend voorschrift tot toepassing waarvan het besluit mede strekt, verbindend is te achten, dan wel buiten toepassing moet worden gelaten."[3]
Het college van B&W mocht kortom inderdaad exceptief toetsen. Op zichzelf is dat geen opmerkelijke overweging, de Afdeling volgt immers de A-G. Deze toetsing is bij bestuursrechters al langer gebruikelijk, maar komt vooralsnog niet vaak bij bestuursorganen voor. Dat maakt deze uitspraak uniek.
Verder is aan de orde of de normen in de Nota bodembeheer inderdaad in strijd zijn met het Bbk. De Afdeling bevestigt dit. Het college van B&W was van mening dat de normen uit de Nota bodembeheer in strijd zijn met art. 44 Bbk omdat de gemeenteraad alleen percentages mocht vaststellen. De norm in de Nota bodembeheer is een open norm waarbij het toegestaan percentage afhankelijk wordt gesteld van de toekomstige functie van een perceel. De Afdeling stelt dat de open norm inderdaad niet opgenomen had mogen worden op grond van het Bbk en het college de Nota bodembeheer terecht buiten toepassing heeft gelaten.
De Afdeling bevestigt de door de A-G ingezette lijn. Dit leert ons dat de lokale wetgever extra beducht moet zijn op normen van hogere regelgeving en dat de lokale uitvoerende macht mag bekijken hoe lokale normen zich verhouden tot hogere regelgeving.
In de toekomst is het nog wel de vraag wat dit betekent voor de verhouding tussen de raad en het college. Het is afwachten hoe het college met deze bevoegdheid om zal gaan. Gaan colleges nu bij alle besluiten lagere normen aan hogere regelgeving toetsen? Wordt het exceptief toetsen van lagere regelgeving standaard of zelfs verplicht?
Het is in ieder geval voor belanghebbenden een interessante uitspraak. De uitspraak geeft de ammunitie in de bezwaarfase in gevallen waarin lagere regelgeving in strijd wordt geacht met hogere regelgeving.
Meer weten over exceptieve toetsing, bodembeleid en omgevingsrecht? Neem contact op met onze specialisten omgevingsrecht Ties Pranger en Harald Wiersema.